Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы управления территориальным органом Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации
1. Становление и развитие территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации 18
2. Основные направления функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации 41
Глава 2. Правовые основы функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации
1. Современное состояние правового обеспечения деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации 71
2. Совершенствование правового обеспечения деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации 98
Глава 3. Повышение эффективности организации деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации 116
Заключение 150
Список использованной литературы 155
Приложение
- Становление и развитие территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации
- Основные направления функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации
- Современное состояние правового обеспечения деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации
- Повышение эффективности организации деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что масштабное реформирование в настоящее время затрагивает буквально все сферы нашей жизни. Это выявило ряд проблем функционирования Федеральной регистрационной службы и ее территориальных органов.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» впервые была организована Федеральная регистрационная служба.
Во исполнение названного Указа Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы», а также приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. № 183, утвердившим Общее положение о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации, установлены единые для всех территориальных органов задачи, полномочия и основные принципы организации деятельности.
Вместе с тем условия для реализации единых задач и полномочий в каждом субъекте Российской Федерации разные, причем они зависят не только от численности населения, но и от многих других факторов, таких как структура экономики региона, объем валового регионального продукта, уровень доходов населения, количество земельных участков сельскохозяйственного назначения, жилищный фонд, в том числе неприватизированный, национальные традиции и др.
В настоящее время действует приказ Федеральной регистрационной службы от 7 декабря 2004 г. № 2 «Об утверждении структуры территориального органа Федеральной регистрационной службы», в соответствии с кото-
4 рым и сформированы действующие структуры территориальных органов. Этим приказом утверждены три вида структур в зависимости от численности населения регистрационного округа: до 500 тысяч человек, от 500 тысяч до 2,6 миллиона человек и свыше 2,6 миллиона человек.
Необходимость анализа организационно-правового обеспечения деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации обусловлена тем, что она столкнулась с рядом проблем во время своего становления. Это связано с тем, что в условиях административной реформы требовалось не только создать фактически новую структуру, но и не допустить сбоя в процессе регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
При активном и непосредственном участии Министерства юстиции Российской Федерации Службе удалось проделать колоссальный объем работы на этапе ее становления: сохранить кадровый потенциал, внести в кратчайшие сроки изменения в действующее законодательство, решить массу организационных и хозяйственных вопросов и при этом не остановить работу.
Результатом работы Службы в 2005 г. стало внесение предложений в проекты Указа Президента Российской Федерации, девяти федеральных законов, четырнадцати постановлений Правительства, двадцати четырех приказов Министерства юстиции.
Основным направлением деятельности Службы стало повышение качества и доступности услуг, предоставляемых населению.
Так, в 2005 г. совершено почти 16 миллионов регистрационных действий, что на 1,3 миллиона больше, чем в 2004 г. Из Единого государственного реестра прав выдана информация о 27 миллионах объектов недвижимости и их правообладателях, что на 20 процентов больше, чем в предыдущем году. Сумма поступлений от государственной пошлины только за регистрацию прав на недвижимость и оплату предоставления информации об объектах недвижимости составила 12 миллиардов рублей, что в 1,2 раза превысило установленные плановые показатели.
Все это потребовало кардинально пересмотреть подход к самой процедуре представления документов на регистрацию: помимо организации дополнительных рабочих мест для работников, увеличения их численности, пришлось менять график приема граждан, оперативно реагируя на изменяющиеся условия. Предпринятыми мерами частично удалось решить проблему очередей, снизив напряженность в наиболее сложных в этом плане регионах, таких как Москва, Санкт-Петербург и Московская область.
В ежегодном Послании Президента страны Федеральному Собранию в качестве одной из важнейших задач, стоящих перед государством и властью, определено обеспечение граждан доступным жильем. Одним из главных приоритетов при этом является развитие системы ипотечного кредитования, а основной сферой деятельности Федеральной регистрационной службы - государственная регистрация ипотеки. В большинстве регионов уже в настоящее время установлены сокращенные сроки для государственной регистрации ипотеки, вырабатываются механизмы ее дальнейшего совершенствования.
Оптимизация государственной регистрации прав на земельные участки для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства - еще одна проблема, которая непосредственно касается интересов миллионов российских граждан. Необходимо отметить, что до настоящего времени не введены дифференцированные размеры государственной пошлины за регистрационные действия, прежде всего для малоимущих слоев населения.
В рамках выполнения поручения Президента страны и реализации Постановления Правительства России от 22 августа 2005 г. в 10 субъектах Федерации образованы государственные юридические бюро, которые с начала года уже оказывают бесплатную юридическую помощь малоимущим слоям населения. Первые месяцы работы этих бюро уже вскрыли ряд проблем, требующих решения. Очень много трудностей возникает у населения при получении справок об уровне дохода, не упрощен механизм подтверждения уровня дохода малоимущих граждан.
Большой объем работы Службы связан с осуществлением правоприменительных и контрольных функций в сфере адвокатуры и нотариата, однако они не закреплены в законодательных актах, регламентирующих деятельность адвокатуры и нотариата.
Перед Службой стоят также серьезные задачи по регистрации и контролю деятельности политических партий. В целях реализации принятых в конце 2004 г. и в 2005 г. изменений в Федеральный закон «О политических партиях» Службой и ее территориальными органами начаты проверки политических партий, основной задачей которых является установление реальной численности политических партий. В течение 2006 г. эти проверки должны быть завершены.
В настоящее время перед Федеральной регистрационной службой поставлены серьезные задачи, выполнение которых требует постоянного совершенствования деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации.
Очевидно, что без тщательного научного анализа всего комплекса возникающих здесь связей и отношений нельзя разработать и реализовать адекватные меры по преодолению имеющихся негативных явлений, по созданию эффективной системы управления, отвечающей современным и перспективным потребностям личности, общества и государства.
Таким образом, проблема организации функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации носит многоаспектный характер, имеет важное теоретическое и практическое значение.
Указанные и другие факторы актуализируют проблему деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации в условиях административной реформы.
Степень разработанности темы. Анализ практики деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации позволяет утверждать об отсутствии исследований и научно-практических разработок по этой проблеме. Работы видных ученых
7 России в области социального и государственного управления стали значительной и ценной базой настоящего диссертационного исследования. Большой вклад в развитие теории и практики управления правоохранительной деятельностью внесли научные труды Г.А. Аванесова, Ю.Е. Аврутина, М.Г. Авдюкова, А.А. Аксенова, В.М. Анисимкова, Л.В. Астафьева, A.M. Белякова, В.З. Веселого, СЕ. Вицина, А.П. Герасимова, А.И. Зубкова, Г.Г. Зуйкова, А.П. Ипакяна, Н.Н. Иванова, В.Е. Караканова, Б.Б. Казака, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, Т.Н. Радько, Г.А. Туманова и др.
Проблемы договорного права исследовались такими учеными, как В.В. Витрянский, М.И. Брагинский, проблемы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним рассматривали Б.М. Гонгало, СП. Гришаев, А.В. Дмитриев, А.Б. Карлин, П.В. Крашенинников, А.Р. Кирсанов, В.В. Михольская, Э.Н. Ренов, В.Н. Суликов, К.Б. Ярошенко.
Назрела острая потребность в глубоком изучении организации деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации, в проработке и совершенствовании законодательства, применяемого в его деятельности, и устранении разногласий, допущенных в ведомственных нормативных актах.
Однако большинство указанных работ не учитывают специфику деятельности Федеральной регистрационной службы, поскольку она недавно создана. В связи с этим накопленный автором опыт, а также результаты отдельных научных исследований обусловили необходимость комплексного исследования проблем функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации.
На наш взгляд, это достаточно перспективное направление способно привести к выводам фундаментального характера в области реформирования законодательства, ведомственных нормативных правовых актов и обеспечить эффективность организации деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации.
Неисследованность проблемы организационно-правового обеспечения функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации, ее значение для теории и практики обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования выступает система общественных отношений, связанных с реализацией территориальным органом Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации основных направлений деятельности по осуществлению государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на объекты недвижимого имущества, расположенные на территории регистрационного округа; осуществлению деятельности по государственной регистрации общественных и религиозных объединений; осуществлению контроля и надзора в сфере адвокатуры и нотариата; осуществлению контроля за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
Предметом исследования являются теоретические, организационные и правовые основы функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации.
Цель исследования заключается в разработке теоретических, организационных и правовых мер повышения эффективности функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации.
Для достижения указанной цели диссертантом решены следующие задачи:
осуществлен ретроспективный анализ становления и развития территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации;
проведен комплексный анализ основных направлений деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации;
исследованы правовые основы организации функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации и разработан комплекс предложений по их совершенствованию;
проведен комплексный анализ организационных проблем деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации;
разработан организационно-функциональный механизм деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации;
исследован процесс организации информационно-аналитической работы, планирования и контроля в территориальном органе Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации, определены основные направления их совершенствования.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания: системный анализ, комплексный и ситуационный подходы. С учетом сложности рассматриваемых проблем в работе использовались частные методы познания: анкетирование, наблюдение. При исследовании проблемы организации и правовых основ функционирования деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации реализован конкретно-исторический подход с учетом процессов административной реформы в Российской Федерации.
Исследование базируется на принципах и положениях теории государства и права, конституционного права, гражданского права, теории государственного управления, изучения документальных источников, опроса.
Изучение проблемы велось с позиций принципа историзма, сравнительно-исторического анализа, выражающихся в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой, с применением анализа статистических данных и нормативных правовых актов.
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, нормативные правовые акты Минюста России, Положение о Федеральной регистрационной службе, нормативные правовые акты и другие документы Федеральной регистрационной службы.
Научная новизна исследования обусловлена не только его объектом и предметом, но и тем, что после принятия Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» автор работы впервые осуществил анализ теоретических, организационных и правовых основ функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации, в частности:
обоснованы исходные теоретические положения относительно места и роли территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации в системе Министерства юстиции Российской Федерации;
выявлены проблемы организационно-правового характера деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации и сформулированы предложения по их устранению;
обоснованы пути повышения эффективности деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Обоснование места и роли территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации в системе органов Минюста России.
В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в ведении Министерства юстиции Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти» образована Федеральная регистрационная служба, которой были переданы функции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений и политических партий, правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры и нотариата Министерства юстиции Российской Федерации, за исключением функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.
Создание единой Федеральной регистрационной службы преследует цель построения своеобразной «вертикали регистрации», то есть единого центра, когда будет идентифицирована вся информация по той или иной сделке или объекту недвижимости.
Задачи, которые выполняет Федеральная регистрационная служба, позволяют отнести ее к правоохранительному органу, так как она обеспечивает правопорядок и законность, защиту прав и свобод человека (осуществление контроля и надзора в сфере адвокатуры и нотариата), охрану прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций (государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, осуществление контроля над деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих).
Чтобы понять суть критериев, которыми следовало бы руководствоваться при отнесении тех или иных государственных органов к числу правоохранительных, важно уяснить признаки деятельности, получившей в известной мере условное, но уже ставшее привычным наименование - «правоохранительная деятельность». В соответствии с существующими доктри-нальными разработками рассматриваемый вид государственной деятельности обладает рядом существенных признаков.
Итак, к правоохранительной следовало бы относить такую государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических
12 мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка. Таким органом является Федеральная регистрационная служба.
2. Комплекс мер по совершенствованию нормативно-правового регулирования функционирования Службы в целом.
На наш взгляд, необходимо наделить территориальный орган Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации правом самостоятельно приостанавливать деятельность регионального отделения политической партии без обращения с заявлением в суд, оставив за региональным отделением политической партии право обжалования в судебном порядке действий территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации. Для этого мы предлагаем изменить редакцию ч. 3 ст. 39 Федерального закона «О политических партиях».
В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» порядок привлечения к дисциплинарной ответственности регулируется кодексом профессиональной этики адвоката. Данный документ, по нашему мнению, не является нормативным правовым актом. В связи с этим мы считаем, что порядок привлечения адвокатов к ответственности должен быть закреплен в Федеральном законе «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
Помимо этого, необходимо законодательно закрепить порядок сдачи квалификационного экзамена на статус адвоката лицам, чей статус был прекращен на основании заключения квалификационной комиссии о прекращении статуса адвоката за неисполнение или ненадлежащее исполнение адвокатом своих профессиональных обязанностей, нарушение норм кодекса профессиональной этики адвоката, и установить срок сдачи экзамена не ранее чем через год.
В целях повышения эффективности деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации предлагается внести изменения в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате.
Необходимо отметить, что требуют законодательного урегулирования вопросы о государственных архивах нотариальных документов, хранящихся в архивах сельских администраций, которые не являются органами государственной власти, и архивах частнопрактикующих нотариусов в случае их освобождения от занимаемой должности; порядок приостановления и отзыва лицензии на право нотариальной деятельности органом, выдавшим лицензию, предоставления полномочий государственному органу по проверке профессиональной деятельности частнопрактикующего нотариуса, которому поручено совершать нотариальные действия по выдаче свидетельства о праве на наследство.
Задачи, поставленные перед Федеральной регистрационной службой, Минюстом России, а также международный опыт требуют системного подхода к решению проблем правового обеспечения ее деятельности. От того, насколько состоятельно законодательство, регламентирующее деятельность Службы, зависит ее жизнеспособность.
3. Научно обоснованные предложения по повышению эффективности организации функционирования территориального органа Федеральной ре-гистрагіионноіі службы субъекта Федерации.
Предлагается комплекс мер по совершенствованию его информационно-аналитической работы, планирования и контроля:
1) в каждом территориальном органе Федеральной регистрационной
службы субъекта Федерации создать организационно-аналитическую группу
(отдел), которые должны выполнять так называемые диспетчерские функции: вы
рабатывать общие методические рекомендации по проведению комплексных ана
лизов, сводить материалы отделов, больше внимания уделять оценке общей органи
зации работы в структурных подразделениях, проверке достоверности их отчетов,
внимательно отслеживать роль отраслевых отделов в пресечении фактов представ
ления недостоверных данных по закрепленным за ними вопросам;
2) разработать и утвердить приказом Федеральной регистрационной службы
методические рекомендации по определению порядка разработки планов в терри-
14 ториальном органе Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации с конкретными примерами;
3) совершенствовать систему контроля, который необходимо осуществлять в несколько стадий: подготовка к проведению проверки; непосредственное осуществление контроля; подведение итогов контрольной работы и принятие мер по устранению недостатков. Каждая проверка должна завершаться принятием мер по устранению вскрытых недостатков, причем нередко незамедлительно, чтобы в кратчайший срок улучшить работу территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации.
4. Система мер совершенствования правового обеспечения основных направлений деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации.
Диссертант формирует предложения по устранению недостатков Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Во-первых, необходимо более детально регламентировать правовую экспертизу документов и оценку законности регистрируемой сделки. В этих целях следует определить, что имеется в виду под этим полномочием государственного регистратора.
Во-вторых, требования, закрепленные в Федеральном законе в отношении государственного регистратора, в некоторых позициях выше, чем требования к ряду наших коллег по смежным юридическим профессиям, что, на наш взгляд, не совсем оправданно.
В-третьих, необходимо внести изменения в Федеральный закон «О политических партиях», наделив Федеральную регистрационную службу и ее территориальные органы правом проверять численность членов партии в стадии принятия решения о государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения. Необходимо включить в перечень документов, указанных в ст. 16-18 Федерального закона, документы, содержа-
15 щие сведения о дате рождения, месте жительства и гражданстве каждого члена регионального отделения.
Кроме того, необходимо наделить территориальный орган Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации правом самостоятельно приостанавливать деятельность регионального отделения политической партии, без обращения с заявлением в суд, оставив за региональным отделением политической партии право обжалования в судебном порядке действий территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации.
В-четвертых, в целях повышения эффективности деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации предлагаем внести изменения в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обусловлены не только его методикой, но и эмпирической базой, включающей в себя обширный теоретический и практический материал, собранный автором за время работы над диссертацией. Проведено социологическое исследование, респондентами которого выступили руководители и сотрудники территориальных органов Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации (130 человек): Тамбовской, Владимирской, Рязанской, Липецкой, Тульской, Ивановской, Воронежской, Московской и Ленинградской областей. Автор изучил работу территориальных органов Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации Центрального федерального округа, проанализировал официальные статистические данные о деятельности Федеральной регистрационной службы со времени ее создания, законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие ее деятельность.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью, новизной полученных данных, которые дополняют и расширяют имеющееся в науке государственного и социального управления представление о Федеральной регистрационной службе.
Теоретические положения диссертации могут послужить базой для дальнейшего изучения организационно-правовых аспектов функционирования Службы.
До настоящего времени не разработаны теоретические основы функционирования Федеральной регистрационной службы, что в значительной мере затрудняет обоснование конкретных и стабильных приоритетов ее развития. Разработка теории позволит Управлению Федеральной регистрационной службы устранить указанные недостатки.
В научной литературе основной акцент делается на комментировании тех или иных решений, связанных с административной реформой; обобщающих исследований в данной сфере не проводилось. Выявление данных направлений позволит не только показать эффективность проводимых преобразований, но и более обоснованно определить возможные перспективы развития Федеральной регистрационной службы.
Практическая значимость исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы при разработке нормативных актов, регламентирующих организацию функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации, в учебном процессе образовательных учреждений Минюста России, а также практической деятельности сотрудников Федеральной регистрационной службы.
В процессе подготовки диссертации опубликован ряд научных работ по проблемам организации деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации.
Практическая значимость исследования проявляется также в предложении автором основных направлений совершенствования организационных основ и правового обеспечения функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях, участии автора в научно-практических конференциях и семинарах, внедрении в практику
17 и учебный процесс. Опубликованы аналитический обзор, лекция по проблемам деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации, ряд научных статей.
Результаты исследования внедрены в учебный процесс образовательных учреждений (Рязанский государственный университет им. С.А. Есенина, Рязанский филиал Московского института экономики, менеджмента и права), а также в практическую деятельность (Управление Федеральной регистрационной службы по Тамбовской и Липецкой областям).
Структура и объем работы. Структура диссертации, ее содержание обусловлены объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Становление и развитие территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации
Исследование эволюции территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации имеет несомненную теоретическую и практическую значимость.
До 2004 г. функции Федеральной регистрационной службы осуществлялись Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами.
В связи с этим при рассмотрении становления и развития территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации необходимо вспомнить прежде всего основные исторические вехи возникновения и развития Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов.
Первое упоминание о Министерстве юстиции содержится в Манифесте Александра I от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств», который предусматривал ввести в состав Правительства должность министра юстиции - генерал-прокурора. На Министерство юстиции возлагались функции подготовки актов законодательного характера, а также управления деятельностью судов и прокуратуры. Оно должно было заниматься вопросами назначения, перемещения, увольнения чинов судебного ведомства, учреждения и упразднения судов, осуществлять надзор за их работой.
К решению этих ответственных задач были привлечены известные в стране личности и высококвалифицированные кадры1.
Указом Александра I от 8 сентября 1802 г. первым министром юстиции - генерал-прокурором Российской империи был утвержден выдающийся русский поэт и государственный деятель Гавриил Романович Державин. Он проявил себя как талантливый организатор, его управленческие способности нашли достойное применение на практике. Он лично занимался подготовкой Положения о департаментах Министерства юстиции, отработкой механизма взаимодействия с Сенатом, боролся с мздоимцами и казнокрадами.
В эпоху Николая I Министерство юстиции стало остро ощущать нехватку профессиональных кадров, поэтому в 1835 г., когда министром юстиции был Дмитрий Васильевич Дашков, открылось привилегированное Училище правоведения, из стен которого вышло немало выдающихся людей своего времени.
Осуществляя управление всей системой юстиции, Министерство с первых дней своего образования большое значение придавало совершенствованию российского законодательства. Лучшие умы страны обращали внимание на его чрезмерную запутанность, поскольку оно состояло из бесчисленного множества законов, «боярских приговоров», указов самодержцев и иных актов. Под руководством известного государственного деятеля М.М. Сперанского была проведена кодификация законодательства. При министре юстиции Дашкове эта, по словам императора Николая I, «монументальная работа» была завершена: издано 56 томов полного собрания законов Российской империи и 15 томов - Свода законов. Как говорил Сперанский, ни одно государство Европы не могло похвастаться столь определенным и ярким творением2.
В 1991 г., с появлением на карте мира демократической России, возникла обновленная юстиция. Минюст обрел «новое дыхание», начал постепенно укрепляться и развиваться. По существу, реформирование российского Министерства юстиции началось с 1990 г. с приходом молодого министра Николая Васильевича Федорова. До этого времени Министерство главным образом занималось судебной системой1. 8 90-х гг. прошлого столетия началось последовательное наделение Минюста России и его территориальных органов новыми функциями, что было связано с изменившимися политическими и экономическими условия ми жизни страны. Конституция РФ провозгласила построение правового го сударства, поэтому создание единого правового пространства вызвало необ ходимость проведения полномасштабной правовой реформы, обеспечение которой было возложено на Министерство юстиции РФ и его территориаль ные органы. Это потребовало качественно новых преобразований в его внут ренней структуре. 9 октября 1990 г. Верховным Советом СССР был принят Закон СССР № 1708-1 «Об общественных объединениях» . По сравнению с предыдущими нормативными актами об общественных объединениях он был достаточно демократичным. Предусматривал равенство общественных объединений пе ред законом и гласил, что государство берет на себя обязанность обеспечи вать соблюдение прав и законных интересов общественных объединений и в соответствии с Конституцией РФ гарантирует условия для выполнения ими уставных задач.
Российская Федерация - многонациональное и поликонфессиональное государство. 25 октября 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон РСФСР № 267-1 «О свободе вероисповеданий»1. В ст. 4 этого Закона предусмотрено, в частности, что граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства могут пользоваться правом на свободу вероисповеданий путем создания соответствующих объединений и организаций. Закон предусматривал, что воспрепятствование принятию религиозных учреждений или отказу от них, вступлению в религиозные объединения или выходу из них, равно как и применение в этих целях мер принуждения, наказывается по закону.
С вступлением в силу указанных законов Минюст России и его территориальные органы стали осуществлять функцию государственной регистрации общественных объединений и религиозных организаций и контроля за соответствием деятельности общественных объединений их уставным целям.
18 декабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Постановление № 2057-1 «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистра-ционном сборе» , согласно которому законодательство СССР об общественных объединениях (в том числе о политических партиях, профессиональных союзах и других) применялось в РСФСР постольку, поскольку оно не противоречило законодательству РСФСР и общепризнанным нормам международного права.
Принятая 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием Конституция РФ3 закрепила право граждан на создание и деятельность общественных объединений, политических партий, общественных движений, профсоюзов и других объединений граждан.
Основные направления функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации
Основными направлениями деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации являются следующие: осуществление государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на объекты недвижимого имущества, расположенные на территории регистрационного округа; осуществление деятельности по государственной регистрации общественных и религиозных объединений; осуществление контроля и надзора в сфере адвокатуры и нотариата; осуществление контроля за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих1.
Рассмотрим каждое из указанных направлений. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним на объекты недвижимого имущества, расположенные на территории регистрационного округа Одним из важнейших условий эффективного управления недвижимостью является принятая на территории Российской Федерации система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации должна обеспечивать: защиту конституционных прав собственников и обладателей иных прав на объекты недвижимости и создание дополнительных гарантий безопасности для участников рынка недвижимости; возможность представления любому заинтересованному лицу достоверной информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество; привлечение дополнительных инвестиций в российскую экономику; реализацию фискальной цели государства, в том числе упорядочение сбора налогов, связанных с объектами недвижимого имущества и их обладателями.
Именно регистрация дает гражданам и юридическим лицам титул собственника. Статьей 131 Гражданского кодекса Российской Федерации1 предусмотрено, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничение этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней.
Согласно ст. 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним»2 государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах.
В соответствии с приказом Минюста России от 3 декабря 2004 г. № 185 «О создании регистрационных округов, в границах которых действуют территориальные органы Федеральной регистрационной службы»3 государственную регистрацию прав на недвижимое имущество осуществляют созданные территориальные органы Федеральной регистрационной службы по субъекту Российской Федерации. Например, на территории Рязанской области действует Управление Федеральной регистрационной службы по Рязанской области.
К компетенции территориального органа Федеральной регистрационной службы по субъекту Российской Федерации при проведении им государственной регистрации прав относятся: проверка действительности поданных заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти; проверка наличия ранее зарегистрированных и ранее заявленных прав; государственная регистрация прав; выдача документов, подтверждающих государственную регистрацию прав; выдача информации о зарегистрированных правах; принятие на учет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, бесхозных недвижимых вещей; выдача правообладателям по их заявлениям в письменной форме копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме.
Статистические данные показывают, что в среднем в каждом территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту Российской Федерации, входящем в Центральный федеральный округ, зарегистрировано прав: за 2004 г. - 95 538, за 2005 г. - 88 789; назначено регистраторов в 2004 г. - 16, в 2005 г. - 10. В настоящее время работают около 90 регистраторов.
Во всех субъектах Российской Федерации создан единый банк данных, то есть Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество, полнота и достоверность сведений которого позволяют государству контролировать и защищать законные интересы правообладателей.
Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» четко обозначил компетенцию и полномочия государственных регистраторов недвижимости.
Государственная регистрация прав проводится в следующем порядке: - прием документов, необходимых для государственной регистрации прав и отвечающих требованиям настоящего Федерального закона, регистрация таких документов с обязательным приложением документа об уплате государственной пошлины; правовая экспертиза документов и проверка законности сделки;
- установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав.
Современное состояние правового обеспечения деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации
Система нормативного регулирования - это совокупность социальных норм, регулирующих поведение людей в обществе, отношения их между собой в рамках объединений, коллективов, и социально-технических, регламентирующих их взаимоотношения с природой1.
Социально-технические нормы указывают, как человек должен обращаться с орудиями труда, машинами, как нужно реагировать на воздействие сил природы. Следует отметить, что пренебрежение техническими нормами может привести к тяжелым последствиям и именно с необходимостью их соблюдения в немалой степени связано повышение ответственности человека перед обществом и природой, о чем нам постоянно напоминает чернобыльская трагедия. Социально-технические нормы непосредственно связаны с уровнем развития производительных сил и регулируют целесообразное поведение человека в таких несоциальных образованиях, как природа, техника, математика и т. д.
Правотворчество осуществляется государством независимо от его задач, типа, форм осуществления и организации государственной власти и т. п., так как оно является одной из форм государственного руководства обществом.
Правотворчество есть вид государственной деятельности, в результате которого воля народа (класса, социальной группы) возводится в закон, выражается в норме права в определенном источнике права. При помощи правотворчества государство воздействует на субъекты права посредством или нормативного правового акта, или иного источника права. Правотворческая деятельность государства есть отражение экономических и иных общественных отношений в виде общих норм особого социального характера, юридических норм, где они приобретают наиболее общий, формально-определенный характер. В современном цивилизованном государстве она с необходимостью должна исходить из определенных принципов, основных идей, организационных начал, обусловливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности.
Законность. Этот принцип проявляется в отношении как процедуры принятия нормативного правового акта, так и его содержания. Полновластие представительных, исполнительных органов, издающих правовые акты и осуществляющих контроль за правотворчеством других органов, должно реализовываться строго в рамках их компетенции, на основе закона и в полном соответствии с ним.
Гласность. Этот принцип состоит в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов. Правда, практика всенародных обсуждений как средство реального выявления и учета мнения миллионов людей себя не оправдала, в первую очередь в силу отсутствия механизма подведения их итогов и дальнейшего учета в законодательстве.
Демократизм. Одним из направлений развития политической системы общества на современном этапе является все более активное участие граждан в управлении государственными и общественными делами, что в процессе правотворчества отражается в принятии нормативных правовых актов путем референдума - самой непосредственной формы демократии. В частности, в 1993 г. впервые путем референдума в нашей стране была принята Конституция России.
Профессионализм. В последнее время становится все более ясно, что недостаточный учет этого требования в правотворческом процессе имеет негативные последствия, сказывается на качестве подготовленных и принятых нормативных правовых актов. В первую очередь это касается высших государственных органов, в частности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Учитывая то, что они работают на профессиональной основе, важно научить их законодательному процессу. Велика роль науки в реализации этого принципа, так как именно она помогает найти наиболее приемлемые правовые формы, представляет альтернативные проекты нормативных актов, учитывающие различные интересы в обществе, имеет возможность провести научный эксперимент.
Строгая дифференциация правотворческих полномочий. Реализация этого принципа имеет огромное значение в условиях государственно-организованного общества на идеях разделения властей, наличия системы сдержек и противовесов. Любое «перетягивание одеяла» грозит нестабильностью, ростом правового нигилизма в обществе, возможными социальными и экономическими потрясениями.
Планирование. В современных условиях переустройства России с целью достижения заранее определенных целей планирование правотворческого процесса имеет важное значение в силу необходимости концентрации усилий на приоритетных законодательных работах. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в правотворческой деятельности, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими учебными и научными учреждениями, учесть их планы научно-исследовательской работы1.
Повышение эффективности организации деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации
Непременным условием нормальной организации процесса управления, успешного функционирования территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации является надежное информационное обеспечение управленческой деятельности. Его назначение заключается в создании эффективно действующей системы сбора, обработки, анализа, распределения и хранения информации, необходимой для принятия и качественной реализации обоснованных решений, достижения целей и выполнения задач, стоящих перед территориальным органом Федеральной регистрационной службы субъекта Российской Федерации.
В современных динамичных условиях развития общества эффективность деятельности территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации в значительной степени определяется глубиной и всесторонностью анализа складывающейся обстановки и своевременной выработкой на этой основе адекватных управленческих решений, то есть в значительной мере зависит от информационно-аналитического обеспечения управления.
Информационно-аналитическая работа в территориальном органе Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации - это особый вид творческой, познавательной деятельности научно-исследовательского характера, которая должна осуществляться руководителями и специалистами территориального органа Федеральной регистрационной службы субъекта Федерации. Она предшествует принятию любого управленческого решения, и ее правиль-, ная организация позволяет оперативно принимать верные решения .
Информация является объектом изучения многих отраслей знания, поэтому имеется множество ее определений: философское, социологическое, кибернетическое, математическое, управленческое и др. В философии информация - это отражение реальной действительности в сознании человека. В самом широком смысле информация есть обозначение некоторой формы связей или зависимостей объектов, явлений, мыслительных процессов. В кибернетике информация - новые, ранее неизвестные сведения, знания. Нор-берт Винер к информации относил данные, сведения, снижающие неопределенность в знаниях об объекте управления, среде функционирования и т. д.1
В теории и практике социального управления информация в ее наиболее общем понимании чаще всего рассматривается как сведения, передаваемые устным, письменным или другим способом (с помощью условных сигналов, технических средств и т. д.), на основе которых формируется определенное знание об интересующем факте, явлении, процессе, событии или ситуации, встречающихся в управленческой деятельности. Поскольку управление есть средство достижения конкретного класса задач, постольку информация это все сведения, необходимые и полезные для их решения. Если сведения не имеют таких характеристик (необходимость, полезность и др.), они пред-ставляют собой не информацию, а так называемый информационный шум .
Некоторые авторы предлагают определение понятия «информация» через понятия «данные», «сведения», «знания» следующим образом: зарегистрированные с помощью любых носителей факты, события (независимо от того, сообщены ли они адресату, интересуют ли кого-нибудь) называются данными; эти же данные, но уже соотнесенные с определенной областью их использования, будут представлять знания; в свою очередь, знания, служащие решению определенной задачи, являются информацией .
С позиции кибернетики, в пределах которой разработаны исходные, принципиальные положения об информации, системе и процессе управления, последний представляет собой множество актов непрерывного воздействия со стороны субъекта на объект в целях его преобразования или поддержания в данном состоянии, причем любой такой элементарный акт рассматривается как событие. Каждое событие сопровождается некоторым сообщением, которое, в свою очередь, предстает в качестве его информационного эквивалента. При таком подходе информация - это сообщение, которое имеет значение для данной системы. Исходя из этого она приобретает осмысленный, семан- тически значимый вид только тогда, когда пройдет через соответствующие каналы связи и фильтры данной системы, то есть будет использована на практике при решении конкретных задач. В связи с этим количество информации определяется числом не посланных, а принятых и соответствующим образом обработанных сообщений1.
В кибернетике и науке социального управления понятие информации тесно увязывается с двумя факторами. Во-первых, с наличием определенной системы и происходящими в ней процессами управления; во-вторых, поскольку любая система есть средство решения определенных задач, информацией являются лишь те сведения, которые полезны для решения этих задач2.
