Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Концептуальные основы деятельности правоохранительных органов стран Евросоюза по противодействию нелегальной миграции 19
1.1. Сущность и специфика правоохранительной деятельности по противодействию нелегальной миграции: международно-правовой аспект 19
1.2. Организационно-правовое обеспечение интеграции правоохранительных органов государств-членов ЕС в сфере противодействия нелегальной миграции 46
1.3. Функции, формы и методы предотвращения и пресечения нелегальной миграции правоохранительными органами стран-членов Европейского Союза
Глава II. Использование опыта правоохранительных органов стран Евросоюза в деятельности ФМС МВД России по противодействию нелегальной миграции
2.1. Организационные и правовые меры правоохранительной деятельности по противодействию нелегальной миграции в Российской Федерации 111
2.2. Направления совершенствования организационно-правового обеспечения деятельности ФМС России по противодействию нелегальной миграции 156
2.3. Перспективы интеграции миграционной системы России и СНГ в миграционнуЕО сие гему Евросоюза 200
Заключение 231
Библиографический список 234
Приложения 25S
- Сущность и специфика правоохранительной деятельности по противодействию нелегальной миграции: международно-правовой аспект
- Организационно-правовое обеспечение интеграции правоохранительных органов государств-членов ЕС в сфере противодействия нелегальной миграции
- Организационные и правовые меры правоохранительной деятельности по противодействию нелегальной миграции в Российской Федерации
- Направления совершенствования организационно-правового обеспечения деятельности ФМС России по противодействию нелегальной миграции
Введение к работе
Актуальность исследования. Мобильность людей в настоящее время прочно признана ключевым аспектом формирования современного общества. Миграция населения, являясь естественным и закономерным процессом, позволяет сбалансировать экономическую, социальную, политическую и духовную сферы мирового сообщества, с её помощью происходит преодоление различий в уровне жизни, удовлетворяются потребности мировой экономики, происходит социокультурный обмен, духовное взаимообогащение.
В то же время международные миграционные процессы - одна из самых сложных проблем мирового развития. В условиях глобализации миграция приобрела международный характер. Неслучайно современный мир характеризуется как «эпоха миграции» , когда перемещение населения находятся в центре экономических и политических национальных и международных отношений, а эффективность регулирования миграционных процессов напрямую зависит от степени взаимодействия с другими государствами.
Для многих государств, в первую очередь, иммиграционно привлекательных, к числу которых относятся государства-члены Европейского Союза (ЕС) и Россия, все более актуальными становятся вопросы преодоления отрицательных последствий миграционных процессов, таких как высокий уровень нелегальной миграции и незаконной занятости, торговля людьми и др.
Данные явления представляют угрозу национальной безопасности Рос-, сийской Федерации, оказывают крайне негативное влияние на экономику и другие сферы жизни общества2.
Современные миграционные системы, сложившиеся в государствах -членах ЕС, России и странах СНГ, обладают рядом схожих черт: отличаются тесными экономическими, культурными, политическими, географическими связями между странами, характеризуются многообразием и разнонаправлен-ностью миграционных потоков, появлением новых стран - поставщиков мигрантов, имеют устоявшиеся центры притяжения потоков трудовой миграции.
Цели миграционной политики Российской Федерации и Европейского Союза по своей сути совпадают, предполагая эффективное управление миграционными процессами для обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития. Основой такой политики является сочетание действенного государственного контроля за миграционными процессами и обеспечение прав и свобод как мигрантов, прибывающих из-за рубежа, так и собственных граждан.
В рамках построения «Пространства свободы, безопасности и юстиции» Европейским Союзом накоплен значительный опыт нормативно-
1 Castles S„ Miller M.J. The Age of Migration: International Population Movements in the Modern
World. London, Maiillan, 1996.
2 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утверждена
Указом Президента РФ от 12 мая 2009 № 537) // Собрание законодательства РФ, 18.05.2009,
№ 20, Ст. 2444.
организационного обеспечения деятельности компетентных органов по противодействию нелегальной миграции, представляющий несомненный теоретический и практический интерес для российских правоохранительных органов, осуществляющих комплекс мер, направленных на регулирование миграционных процессов.
С середины 1990-х годов Россия и ЕС приступили к развитию сотрудничества по построению общего «Пространства внутренней безопасности», объективно отвечающего интересам обеих сторон и являющегося основой для перехода к безвизовому режиму. В мае 2005 года была одобрена соответствующая «Дорожная карта»3, предусматривающая усиление сотрудничества России и ЕС в сфере миграции, которое является в перспективе одним из приоритетных направлением двухсторонних отношений.
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью в условиях возрастания интенсивности и объемов нелегальной миграции на европейском континенте взаимного изучения передового опыта правоохранительных органов, совершенствования на этой основе организационно-правовых механизмов противодействия нелегальной миграции, а также правовых основ межгосударственного сотрудничества правоохранительных органов в предотвращении и пресечении правонарушений и преступлений в сфере миграции.
Степень разработанности проблемы. На общетеоретическом уровне
отдельные аспекты исследуемой проблемы рассматривались в трудах
А.Х. Абашидзе, Л.В. Андриченко, В.С.Афанасьева, В.М. Баранова,
П.П. Баранова, Л.Ш. Берекашвили, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, В.А. Волоха,
О.А. Галустьяна, И.Н. Глебова, А.Г. Залужного, Т.С. Иларионовой,
В.М. Исакова, С.А. Капитонова, В.М. Клычникова, С.А. Комарова,
О.Е. Кутафина, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, И.П. Левченко, В.О. Лучина,
Е.Г. Ляхова, В.П. Малахова, Н.В. Михайловой, А.С. Мордовца,
М.В. Немытиной, B.C. Нерсесянца, В.В. Оксамытного, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько, И.В. Ростовщикова, Т.Я. Хабриевой, М.Л. Энтина, Т.Н. Юдиной и других.
Актуальные вопросы деятельности иностранных миграционных служб по противодействию нелегальной миграции исследовались в работах Ю.А. Архипова, СО. Харламова (система миграционного контроля), Г.Е. Витковской, О.Д. Воробьевой (общеметодологический подход), Г.Г. Гольдина, И.В. Ивахнюк, В.А. Ионцева (демографический, миграционный и экономический аспекты), Ж.А. Зайончковской, А.А. Кучеренко, И.В. Плаксиной, В.Е. Подшивалова, О.Ю. Потемкиной, Т.А. Прудниковой (государственное и международно-правове регулирование миграционных процессов), А.Н. Каменского, И.Б. Кардашовой, А.В. Куракина, Н.А. Лимоновой, И.В. Плаксиной, Л.Л. Рыбаковского (концепция трехстадийности миграционного процесса), М.Б. Денисенко, Н.Н. Зинченко, Е.С. Красинец, Е.С. Кубишина, И.Н. Молодиковой, О.В. Ростовщиковой, М.Л. Тюркина, О.А. Хараевой,
3 URL: (дата обращения: 17.08.2010).
A.P. Ходжиева, И.П. Цапенко, А.Ю. Червякова, О.С. Чудиновских (опыт развитых зарубежных стран в области управления миграционными процессами), А.А. Гридчина, В.В. Масюк, Е.А. Никифоровой, Н.И. Орешиной (отдельные аспекты организационно-правового обеспечения деятельности миграционных служб зарубежных стран) и других.
Проблемы нелегальной миграции являются предметом исследований ученых из стран СНГ, среди которых следует назвать О.И. Бахура, Л.А. Васильева, М.Г. Головача, Л.П. Шахотько (Беларусь), И.Н. МолодИкову, Я.Н. Пилинского, СИ. Пирожкова, И.М. Прибыткову (Украина), В.Г. Мошнягу (Молдова), Е.Ю. Садовскую, А.Н. Алексеенко, СБ. Кожирову (Казахстан), С.К. Олимову (Таджикистан) и других.
Существенный вклад в исследуемую тему внесли зарубежные ученые: Д. Вогел, Г.С Гудвин-Гилл, Ф. Дювель, П. Гюштнер, А. Золберг, В. Зелинский, Р. Козловски, К. Коданье, Н. Кэтлин, Д. Крисп, Ф. Либо, Н. Луман, А. Пеку, О. Райнер, Н. Харрис и других.
Между тем целостное теоретическое исследование миграционной деятельности Российского государства, правовых и организационно-функциональных аспектов противодействия нелегальной миграции прежде не проводилось. Отсутствуют фундаментальные общетеоретические, научно-практические разработки по исследуемой теме, что в целом не может не влиять на эффективность проводимой Россией миграционной политики.
Объектом исследования данной работы являются урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся в процессах выработки и реализации единой правоохранительной политики в государствах -членах Европейского Союза по противодействию нелегальной миграции.
Предметом исследования является правовое и организационное обеспечение деятельности праЕссхрапитсльпых органов государств - членов Европейского Союза в сфере противодействия нелегальной миграции, а также направления и формы его использования в деятельности МВД России, других правоохранительных органов.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании опыта правоохранительных органов Европейского Союза по противодействию нелегальной миграции и определение направлений его использования в деятельности ФМС России.
Для достижения поставленной цели потребовалось решить ряд задач:
провести сравнительный анализ российских и европейских принципов формирования законодательной базы в сфере миграции;
описать структуру международных субъектов, ресурсную базу противодействия нелегальной миграции в ЕС;
изучить опыт деятельности государственных органов и других политических институтов государств - членов Европейского Союза по нормативно-правовому регулированию миграционных процессов;
провести анализ особенностей разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами в рамках свободы передвижения лиц;
выявить правовое положение, место и роль правоохранительных органов государств - членов Европейского Союза в системе субъектов правоотношений в сфере миграции;
обосновать предложения и рекомендации органам управления МВД России по совершенствованию организационно-правового, обеспечения деятельности по противодействию нелегальной миграции;
определить перспективы и приемлемые варианты интеграции миграционных систем России и СНГ в миграционную систему Евросоюза.
В качестве научной гипотезы исследования выступает предположение о том, что сотрудничество государств в борьбе с нелегальной миграцией, как и с другими нарушениями международной законности, составляет ту область общечеловеческих интересов, где общая заинтересованность в их предотвращении и борьбе с ними обусловливает и совместные действия, и широкое использование международного механизма: заключение международных договоров и соглашений; выработка международных стандартов предупреждения, пресечения и наказания; выработка рекомендаций по борьбе и консультативная помощь государствам с учетом того, что каждое государство осуществляет эту борьбу в пределах своей территории в соответствии с собственными социальными и экономическими условиями.
Проблема незаконной внешней миграции актуальна для всего международного сообщества в целом. Об этом свидетельствует существующая система международных договоров и соглашений, подготовленных и заключенных в рамках различных международных организаций (в т.ч. ООН, Совета Европы, Европейского Союза, ОБСЕ, СНГ и др.), направленных на предупреждение, предотвращение и пресечение нелегальной миграции.
Процессы и негативные тенденции, связанные с ростом незаконной миграции в мире, в полной мере характерны и для России. Это вызывает необходимость принятия совместных мер по борьбе с этим негативным явлением.
Методологическая основа исследования. Учитывая новейшие положения действующего европейского и российского миграционных законодательств, автор широко использовал труды отечественных и зарубежных ученых, в которых анализируются результаты предпринимаемых в различных странах мер по регулированию миграционных потоков и обосновываются подходы к противодействию нелегальной миграции в деятельности миграционных служб современного государства. Для решения задач исследования были использованы общенаучные и специальные методы познания. Исследование деятельности правоохранительных органов Европейского Союза и Российской Федерации в целом базируется на комплексе научных методов, в том числе исто-рико-правовом, системном, структурно-функциональном, формально-юридическом, сравнительно-правовом, логическом и др.
Нормативную основу исследования составили международно-правовые акты, закладывающие основу правового режима в области миграции (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о социальных и экономических правах 1966 г., Международный Пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Женевская Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к
ней 1967 г., Конвенция ООН о правах трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и Протоколы к ней, Конвенции и рекомендации МОТ, Резолюции MOM и др.), учредительные договоры и нормативные правовые акты Европейского союза, Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты СНГ и Российской Федерации, иные официальные документы.
Эмпирическую базу исследования составляют результаты прикладного исследования, проведенного автором в 2010 году на базе шести территориальных подразделений ФМС России (Москва, Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, Калининградская область, Краснодарский и Хабаровский край), а также экспертного опроса среди сотрудников центрального аппарата и территориальных оргаов ФМС России по проблемам противодействия нелегальной миграции и перспективах использования опыта правоохранительных органов Европейского Союза в этой сфере. В ходе исследования было опрошено 237 респондентов, в том числе руководителей и сотрудников подразделений центрального аппарата ФМС России - 12, подразделений правового обеспечения - 17, подразделений по миграционному учету и контролю за соблюдением миграционного законодательства - 87, подразделений иммиграционного контроля, противодействия незаконной миграции, реадмиссии и депортации иностранных граждан - 61, подразделений по вопросам трудовой миграции - 36, организаций ФМС России (пунктов первичного приема мигрантов, центров временного размещения иммигрантов и центра для содержания лиц, подпадающих под реадмиссию) - 24. Кроме того, изучены данные сводных отчетов Европейского агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах ЕС (FRONTEX) за последние пять лет, результаты междисциплинарной исследовательской программы Clandestino (Undocumented Migration: Counting the Uncountable. Data and Trends Across Europe), проводившейся в этот же период под эгидой Генерального директората по научным исследованиям Европейской комиссии, и других прикладных исторических, правовых, социологических исследований, проведенных государственными и негосударственными организациями относительно причин и следствий нелегальной миграции, а также статистический материал официальных российских и зарубежных источников, результаты обобщения опыта работы ФМС России и ее территориальных органов, что позволило скорректировать полученные выводы и практические рекомендации о направлениях, формах и методах предотвращения и пресечения нелегальной миграции.
При подготовке диссертационного исследования были изучены Доклады о результатах и основных направлениях деятельности ФМС России, основные показатели по реализации ведомственной целевой программы «Противодействие незаконной миграции» за период с 2005 по 2010 годы, а также планы внепрограммной деятельности ФМС России, данные национальной статистики (Федеральной службы государственной статистики) относительно выполнения органами государственной власти основных целей государственной социально-экономической и миграционной политики.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых монографических исследований, в котором на эмпирическом, нормативном и теоретическом материалах осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка правовых и организационных основ деятельности правоохранительных органов государств - членов Европейского Союза по противодействию нелегальной миграции. Результаты проведенного автором сравнительного анализа закономерностей и тенденций развития организационно-правовых моделей противодействия нелегальной миграции Европейского Союза, России и СНГ позволили сформулировать научно обоснованные предложения по реализации разделов Концепции дальнейшего развития СНГ, посвященных вопросам миграции, разработке Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации и Концепции общего миграционного пространства государств - участников СНГ. Достижение поставленной в работе цели, а также решение связанных с ней задач, позволило получить следующие, имеющие характер научной новизны, результаты:
выявлены тенденции повышения системности организационно-правовых мер, предпринимаемых Европейским Союзом по противодействию нелегальной миграции, способы решения противоречий между государствами-членами ЕС (существенные различия в национальных системах миграционного права и правоохранительных системах, идеологических подходах к миграционным процессам, трудности финансового, административного характера), возникающих при выработке общеевропейских подходов к решению проблем нелегальной миграции;
проведен сравнительный анализ европейских принципов нормотворчества в сфере миграции с принципами стран СНГ по формированию миграционного законодательства;
выявлены позитивные и негативные факторы, влияющие на эффективность взаимодействия основных международных субъектов, участвующих в регулировании миграционных процессов в Европе, таких как международные организации системы ООН, европейские международные организации, общеевропейские институты, компетентные надгосударственные органы ЕС, национальные органы власти и управления государств - членов ЕС и третьих стран, региональные консультационные процессы, субрегиональные межправительственные организации;
изучен и обобщен опыт деятельности государственных органов и других политических институтов государств - членов Европейского Союза по нормативно-правовому регулированию миграционных процессов (ужесточение миграционного законодательства, усиление кадрового и технического потенциала миграционных и пограничных служб, увеличение полномочий чиновников миграционных служб по запрету въезда и депортации иностранных граждан, ускорение процедуры депортации, международное сотрудничество и др.), определены направления организационно-правового обеспечения имплементации международных обязательств России в области реадмиссии;
выявлен механизм разграничения компетенции между ЕС и государствами -членами в рамках свободы передвижения лиц, определены перспективы его воз-
можного позитивного внедрения в практику взаимодействия России и государств -участников СНГ;
изучен опыт создания организационных механизмов, позволяющих правоохранительным органам государств - членов Европейского Союза диагностировать потребности общества в сфере миграции и разрабатывать адекватные меры по их удовлетворению путем совершенствования действующего миграционного законодательства и выработки дополнительных организационных мер;
обоснованы предложения по совершенствованию российского миграционного законодательства в сфере предотвращения и пресечения нелегальной миграции, что позволило обосновать рекомендации по оптимизации нормативно-правового и организационного обеспечения деятельности правоохранительных органов России по противодействию нелегальной миграции;
определены перспективы, приемлемые варианты и инструменты интеграции миграционных систем России и СНГ в миграционную систему Евросоюза, разработаны научно-практические рекомендации и предложения по расширению сферы и интенсификации взаимодействия ФМС с компетентными органами ЕС, в частности, в информационно-аналитической области, приграничном и межрегиональном сотрудничестве правоохранительных органов России и государств-членов Союза по минимизации нелегальной миграции.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение нелегальной (незаконной) миграции, под кото
рой следует понимать въезд иностранных граждан и лиц без гражданства на
территорию государства, их перемещение и пребывание (проживание), вне за
висимости от целей и срока, в пределах его территории с нарушениями дейст
вующего миграционного законодательства. Совершается указанными гражда
нами и лицами, как правило, для осуществления незаконной трудовой деятель
ности, то есть юридически не оформленной в соответствии с действующими
правилами привлечения и использования труда иностранных работников.
Европейское миграционное законодательство оперирует терминами «irregular migration» (миграция, не отвечающая правилам, нормам, стандартам) и «illegal stay» (незаконное пребывание), а также уточняющими их понятиями «clandestine migration» (тайная, подпольная миграция), «undocumented migration» (недокументированная миграция), «unauthorized migration» (несанкционированная миграция). К отдельной группе отнесены миграционные процессы, связанные с «smuggling of migrants» (незаконным ввозом / контрабандой мигрантов) и «trafficking in persons» (торговлей людьми). Термин «illegal migration» (незаконная / нелегальная миграция) используется в отношении категории мигрантов, юридический статус которой не соответствует действующему миграционному законодательству.
2. Необходимым и предопределяющим условием создания единого ми
грационного пространства СНГ, предполагающего снятие ограничений на сво
боду перемещения, выбора места работы и жительства граждан СНГ на терри
тории государств - участников, является построение эффективной наднацио
нальной системы миграционного учета и контроля. В этой связи при формиро
вании Концепции общего миграционного пространства государств - участников
СНГ следует учесть опыт Европейского Союза по разработке общеевропейской стратегии миграционного управления, основные положения и инструменты «Общей иммиграционной политики Европейского Союза», а также ключевые разделы Стратегического плана реализации политики ЕС в сфере свободы, безопасности и юстиции на период 2010-2014 годы - «Стокгольмской программы».
-
В ходе реализации Концепции дальнейшего развития Содружества Независимых Государств целесообразно рассмотреть вопрос о перспективах внедрения в деятельность правоохранительных органов государств- участников СНГ европейских механизмов межгосударственной интеграции в сфере регулирования миграционных потоков и пресечения нелегальной миграции, предусматривающих расширение юрисдикции наднациональных правоохранительных институтов, исключение возможности уклонения от участия в межгосударственном управлении миграционными процессами, введение режима «продвинутого сотрудничества» и принципа субсидиарности, закрепление исключительной национальной компетенции и ответственности в области поддержания правопорядка и обеспечения внутренней безопасности, определения каналов легальной иммиграции, установления миграционных квот с учетом потребностей национальных рынков труда.
-
При формировании Концепции государственной миграционной политики России в части, касающейся минимизации нелегальной миграции, необходимо предусмотреть использование комплексного методологического подхода, основанного на последовательной реализации системы прогностических, превентивных, регулятивных, контрольных мер и мер пресечения нарушений миграционного законодательства. Следует учесть, что реализация данного подхода возможна при наличии эффективных механизмов взаимодействия органов государственной власти и управления, участвующих в реализации национальной миграционной политики, а также компетентных органов государств-участников СНГ по таким направлениям как формирование наднационального и сближение национальных миграционных законодательств, координация национальных механизмов противодействия нелегальной миграции и создание наднациональных организационных структур, межгосударственное информа-цинно-аналитическое обеспечение в сфере миграции, сотрудничество с правоохранительными органами стран происхождения иммигрантов, распределение солидарной ответственности (материально-технической и финансовой) между государствами.
Европейским Союзом накоплен значительный опыт в повышении уровня взаимодействия компетентных органов в области предотвращения и пресечения нелегальной миграции, который представляет особый практический интерес для Российской Федерации и государств - участников СНГ.
5. Противодействию нелегальной миграции в деятельности ФМС России
будут способствовать следующие организационные меры:
внедрение в практику ФМС России новых форм международного сотрудничества и взаимодействия с аналогичными миграционными ведомствами и другими компетентными органами государств - членов Европейского Союза в
области прогнозирования возможных угроз миграционного давления, совместной разработки и реализации превентивных мер, процедур административного выдворения, депортации и механизма реадмиссии;
создание единого для государств - участников СНГ специализированного банка данных (по аналогии ШИС и входящей в неё сетью SIRENE -Supplementary Information Request at the National Entry, предоставляющей дополнительную информацию по запросу национальных ведомств) о транснациональных преступных группах, занимающихся переправкой незаконных мигрантов, о коммерческих, общественных и иных организациях и структурах, причастных к организации незаконной миграции, а также межгосударственного банка данных по спросу и предложению на рынке труда в странах СНГ;
оптимизация механизмов взаимодействия между территориальными органами ФМС России, а также подразделений Службы с органами внутренних дел и ФСБ России для создания условий, обеспечивающих решение задач по выявлению и пересечению нарушений законодательства в сфере миграции в любых территориальных масштабах;
внесение в технические требования по изготовлению миграционных карт необходимой степени защиты от фальсификаций;
обеспечение оснащения подразделений иммиграционного контроля специальной техникой, средствами связи и другим оборудованием, позволяющим в режиме on-line осуществлять соответствующие проверки, транспортными средствами, в том числе высокой проходимости, для использования в трудных климатических и дорожных условиях;
принятие мер по расширению сети специализированных учреждений для содержания в соответствии с судебными решениями иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депор-
т'отттутдг*
разработка и реализация интенсивных программ обучения руководителей и сотрудников ФМС России по изучению передового опыта компетентных органов ЕС по предотвращению нелегальной иммиграции и нелегального пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, принимая во внимание принцип и практику реадмиссии, а также фальсификации документов.
6. Совершенствованию правового обеспечения деятельности ФМС России по противодействию нелегальной миграции будет способствовать:
подписание с государствами - членами Евросоюза двусторонних исполнительных протоколов к Соглашению между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии от 25.05.2006 г.; заключение международных договоров в области реадмиссии с государствами, заключение реадмисси-онных соглашений с которыми предусмотрено совместными заявлениями к Соглашению о реадмиссии между Россией и ЕС, а также с государствами-участниками СНГ и иными странами, являющимися источниками повышенного миграционного давления;
заключение секторального соглашения по вопросам противодействия нелегальной миграции между ФМС России, Европолом и Европейским агентством ФРОНТЕКС;
внесение в Уголовный кодекс Российской Федерации ответственности за организацию незаконного привлечения и использования иностранных гражданин или лиц без гражданства к трудовой деятельности в Российской Федерации;
внесение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях нормы, наделяющей должностных лиц органов ФМС России, уполномоченных осуществлять функции по контролю и надзору в сфере миграции при выявлении административных правонарушений, предусмотренных статьями 18.8, 18.11, 18.12, частью 3 статьи 19.3, частью 1 статьи 19.27 КоАП РФ, правом осуществления административного задержания;
внесение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях нормы, устанавливающей порядок исполнения постановлений о назначении административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства в формах, предусмотренных частью первой статьи 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
внесение в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» дополнения, закрепляющего механизм осуществления процедуры депортации иностранного гражданина в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации;
внесение в Положение о Федеральной миграционной службе дополнения, закрепляющего за территориальными органами ФМС России право предоставления юридическим и физическим лицам разъяснений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности; п. 7 Положения дополнить формулировкой: «предоставляет разъяснения в части порядка применения законодательства в установленной сфере деятельности».
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в работе, восполняют пробелы в теоретической базе исследования проблемных вопросов деятельности правоохранительных органов государств - членов Европейского Союза, России и государств - участников СНГ, представляют собой определенный вклад в развитие административного, уголовного и конституционного права, могут быть использованы в дальнейшей научной разработке исследуемой проблематики.
Теоретические выводы и основные положения диссертации могут быть использованы в учебных курсах вузов МВД России по курсам «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Правоохранительные органы», а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов.
Практическая значимость исследования состоит в прикладном характере целого ряда предложений по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации, конкретных рекомендациях, направленных на повышение эффективности деятельности ФМС России.
Достоверность и обоснованность результатов исследования базируется на общепризнанных принципах и нормах международного права, нормах действующего законодательства Европейского Союза, концепциях, парадигмах и доктринах теории государства и права, конституционного и административного права, других смежных отраслей права Российской Федерации.
Результаты исследования получены на основе обработки эмпирического материала за более чем десятилетний период практической деятельности диссертанта в ФМС России, что позволило осуществить сравнительный анализ, выявить и осмыслить компоненты механизма и тенденции организации миграционной деятельности в Российской Федерации и других странах.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации докладывались автором на всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах. Некоторые положения и выводы исследования использовались при подготовке рабочих материалов к заседанию комиссий ФМС России и МВД России по миграционным вопросам.
Материалы диссертационного исследования внедрены и используются в деятельности ФМС России и её территориальных органов, а также в учебном процессе во Всероссийском институте повышения квалификации сотрудников МВД России в рамках специализированных семинаров «Международное сотрудничество в противодействии незаконной миграции», «Международное право, российское законодательство и сотрудничество государств в области противодействия незаконной миграции».
По теме исследования опубликовано 8 авторских работ, общим объемом - 3,5 п.л. В частности, диссертантом опубликованы 3 статьи в журналах, входящих в список изданий, рекомендованных Высшей аттестационной комисси-
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений.
Сущность и специфика правоохранительной деятельности по противодействию нелегальной миграции: международно-правовой аспект
Правоохранительная система во псех странах создается, прежде всего, для решения общегосударственных и Социальных Задач. Она служит интересам общества, обеспечивает выполнение конституционных требований о поддержке социальной сферы, создании условий для свободного развития каждого, о реализации обязательств государства по поддержанию определенного уровня жизни населения, удовлетворен и к его материальных и духовных потребностей, повышению благосостояния населения .
Сущность и назначение правоохранительной деятельности базируется на правовых и социальных, прежде всего управленческих, нормах и служит для обеспечения тех или иных социальных функций. Социальные функции правоохранительных органов трудно отделить от правовых, но обширность социальной сферы не позволяет их свести только к последним. Более того, именно в общесоциальиой функции, направленной на защиту идей социальной справедливости, свободы и гуманизма, проявляется сама сущность правоохранительной деятельности.
На современном этане миграционные отношений з Европейском Союзе рассматриваются как очень сложная и противоречивая система социальных процессов, детерминированных эволгоционпо возрастающими потребностями общества а сфере экономики, демографии, геополитики, семейной политики, культуры и науки. Толчком к такому мировоззренческому сдвигу послужили комбинации недостатков политик, реализуемых европейскими странами в 70-е годы прошлого столетия. Существовавшая в гот период политическая модель реали зовы в ал ас ь по двум основным направлениям: первое - закрытие границ для новых наплывов иммигрантского труда, второе — осуществление мер, направленных на поощрение социальной интеграции иммигрантского населения, Уже находящихся внутри границ той или иной страны. Такая модель доказала свою несостоятельность во взаимодействии с существующими объемами мигрантов и иммиграционными потоками.4
Результаты исследований, проводившихся в конце 80-х — начале 90-х годоа XX века, свидетельствуют, что усиление пограничного контроля имело определенный успех в Западной Европе, хотя очевидно и то, что эффект подобного усиления не был одинаков во всех странах. Миграционную политику того периода можно охарактеризовать как реактивную, то есть реагирующую на последствия изменений миграционной ситуации, и уж точно не как предупреждающую их, а миграционное управление осуществлялось скорее в кризисном, нежели последовательном режиме.5
В связи с этим, начиная со второй половины 90-х годов прошлого столетия, прилагались значительные усилия по разработке ноной, так называемой многофакторной, модели управления миграцией и Европе в целом. Было выдвинуто несколько предложений, носивших похожие названия; «Новый международный режим управления передвижением людей»6, «Генеральное соглашение о передвижении людей»7, «Генеральное соглашение о политике в области миграций и беженцев» т «Глобальное соглашение о передвижении людей»9 или название, построенное по образцу ВТО, — «Всемирная миграционная организация»111. К поиску подобных соглашений побуждали и проблемы обеспечения безопасности, в связи с чем, возникла идея о ((Всеобщем соглашении по проблемам миграций, передвижений и безопасности»11.
При всей полифонии высказываемых идей» авторы вышеперечисленных инициатив были едины в формулировке основных принципов управления миграционными потоками. Во-первых, межгосударственное сотрудничество, как неотъемлемая составляющая управления миграциями, без которой невозможно решить проблемы безопасности. При этом в процессе управления миграционными потоками должны принимать участие государства-доноры и государства-реципиеиты. Такое сотрудничество позволит избежать ошибки, присущие односторонней политике, и служит гарантией того, что миграции не нанесут вреда интересам ни государств-доноров, ни государств-реципиентов, ни самих мигрантов. Во-вторых, постоянный мониторинг, позволяющий изучать и отслеживать миграционные процессы и их трансформации. Оба принципа - сотрудничество и мониторинг - определяют необходимость многосторонних соглашений (или оргаЕшзаций), которые обеспечат более всестороннее управление миграциями. В-третьих, либерализация системы предоставления убежища. В большинстве государств имеются четко определенные процедуры принятия решения о предоставлении убежища, хотя эмпирические исследования показывают, что грань, отделяющая беженцев от прочих мигрантовь часто бывает зыбкой.
Широко обсуждаемые в европейском сообществе проблемы государственного регулирования миграции получили официальную поддержку. На 6-й конференции европейских министров по миграционным делам, прошедшей в Варшаве н июне 1996 года, рассматривался вопрос о миграционных потоках в «большой» Европе (Западной, Центральной и Восточной, включая СНГ). По итогам конференции Европейский комитет по миграции (European Committee on Migration — CDMG) принял решение создать при Совете Европы Рефлексивную группу (Reflection Group of the Council of Europe или Comilc des sages - Комитет мудрецов}33, призванную разработать стратегию развития и реализации миграционной политики в «большой» Европе, В течение 1997 года группа подготовила документ, в котором налагались подходы к управлению миграционными процессами к принципы по упорядочению миграционных потоков в пределах Европы, а именно: осуществление эффективного контроля над миграционными пшоками; соблюдение прав человека и международных обязательств государств в миграционной сфере; выявление истинных причин, провоцирующих возникновение новых потокоз миграции; взаимосвязь между миграционной и интеграционной политиками.
Стратегия не была принята на законодательном уровне, но получила одобрение после презентация и октябре 199S года на встрече официалышх представителей страЕі-членов Сонета Европы. Участники встречи, несмотря на полярность взглядов по отдельным аспектам регулирования миграционных процессов, были единодушны в том, что только всеобъемлющий стратегический подход поможет справиться с назревшими & сфере миграции проблемами, такими как труд; воссоединение и формирование семей; предоставление политического убежища; незаконная транспортировка мигрантов через іраницьі и нелегальные иммиграционные потоки; интеграция; неэффективное регулирование миграционных потоков, возвратной миграции и превентивных мер.
В ходе разработки стратегии государственного миграционного управления в Европе сформировалось твердое убеждение в том, что всеобъемлющий подход возможен при наличии определенных базисных условий или предпосылок. Во-первых, в ходе разработки и реализации механизмов регулирования миграционных процессов необходимо обладать объективной и максимально актуальной информацией. Во-вторых, ход принятия решений в сфере миграции и их реализация должны осуществляться в открытом («прозрачном») режиме для всех участников миграционных процессов. В-третьих, процедуры и правила, регулирующие миграцию, должны быть предельно ясными, понятными и недвусмысленными. В-четвертых, как и любая другая стратегия, она должна быть управляемой в рамках доступных ресурсов включая финансовые, информационные, а также ресурс времени. И наконец, что на наш взгляд наиболее важ по, необходимо иметь четкие цели и задачи, достигаемые в идеале последовательным образом.
Организационно-правовое обеспечение интеграции правоохранительных органов государств-членов ЕС в сфере противодействия нелегальной миграции
Европа д течение длительного исторического периода была активной участницей мировых миграционных процессов. Однако проблематика противодействия нелегальной миграции, как один из аспектов европейской интеграции в сфере внутренней безопасности» актуализировалась не так давно.
Традиционно считается, что реальным началом сотрудничества министерств внутренних. дел государств-членов БЭС в области регулирования миграционных потоков и пресечения нелегальной миграции было положено в 1975 году созданием межправительственной группы ТРЕВИ («международный терроризм, радикализм, экстремизм, насилие» - TREVI group) в састане министров внутренних дел. В орбиту ее деятельности наряду с международным терроризмом входило противодействие нелегальной иммиграции. Однако деятельносчъ её сводилась к незначительному блоку международного сотрудничества (техническое оснащение полиции криминалистической аппаратурой и средстваьчи коммуникации, разработка баз данных и т.п.}, Кроме того, деятельность группы TREVI не была юридически урегулирована актами международного и европейского права, строилась на основе необязательного и малоэффективного межправительственного сотрудничества.
Только со второй половны 1980-х годов после вступления в силу Единого Европейского акта (подписан в Люксембурге 17.02,1986 г, и в Гааге 28.02,1986 г.) определившего построение пространства без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов, и
и Trafficking (с англ. - «транспортировка») - радвотвлеипый подпольный бизнес, заключающийся не только в собственно нелегальной переправе людей через граЕшцы (нередко пересечение границ может быть с формальной точки зрения вполне легальным), а являющийся, по сути, торговлей людьми международными синдикатами, которые осуществляют вербовку людей и одних странах, организуют их транзит через другие страны и трудоустройство в третьих. Он включает ломимо прочего и изготовление фальшивых документов для иммигрантов (в частности виз) или коррумпированные каналы доступа к подлинным, т.е. речь идет о столь же широком спектре проблем, как и в случае с подпольной торговлей, например, оружием. подписания государствами-членами ЕС Шенгенского соглашения о поэтапной отмене контроля на общих границах над лицами, пересекающими их границы, и ограничении контроля при транспортировке грузов был взят курс на постоянную координацию деятельности по пресечению нелегальной миграции и разработку мер, «компенсирующих» отмену контроля на внутренних границах. Основное внимание уделялось укреплению анешних границ, созданию единого стандарта пограничного контрили и винового режима, обмену информацией внутри и па пределами информационной системы (ШИС), формированию полицейского сотрудничества. Подразумевалось, что условия свободы передвижения будут разрабатываться Комиссией КС в соответствии с едиными стандартами, однако реальное сотрудничество на практике продолжало осуществляться на межправительственном уровне.
М 1986 году была организована Специальная рабочая группа по иммиграции (Ad Hoc Immigration Group), главное внимание в работе которой было обрашено на изучение дел и координацию действий по предоставлению политического убежища. В 1990 году была принята, а в 1997 году иступила в силу Дублинская конвенция, которая разграничила между государствами-членами подведомственность дел по ходатайствам беженпев и других лмц о предоставлении им убежища,
Юридической основой обязательного взаимодействия государств-членов ЕС по противодействию нелегальной миграции стал Договор о Европейском Союзе (Маасфїгхтский договор), подписанный 7 февраля L992 года и вступивший в силу 1 ноября 1993 годин В нем сформулированы положения о целях ЕС (ст. В), одной из которых является развитие пространства свободы, безопасности и правопорядка, в котором свободное движение лиц обеспечивается в сочетании с соответствующими мерами в отношении контроля на внешних границах, предоставления убежища, иммиграции, предотвращении и борьбы с преступностью, В разделе VL Договора было введено понятие «третья опора» - сотрудничество а области юстиции и внутренних дел (с 1997 года сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере - СПСО), организационным механизмом реализации которого стал Совет министров внутренних дел и юстиции, принимающий решения голосованием путем консенсуса (единогласия). С принятием Договора, помимо ранее входившей п ведение ЕС визовой политики, как предмет совместных действий стали рассматриваться деятельность в области предоставления политического убежища, контроль иммиграции и внешних границ ЕС, таможенное сотрудничество, сотрудничество в области гражданского и уголовного права, организация деятельности надправнтельстненного Европейского полицейского ведомства (Европола). Таким образом, Маастрихтский договор определил стратегию интернационализации сотрудничества в сфере регулирования миграционных процессов и борьбы с нелегальной миграцией.
Однако новые между народи ые масштабы и негативные аспекты свободы передвижения лин, а также результаты функционирования «третьей опоры» потребовали не столько конкретизации и дальнейшего развития, а модернизации правового обеспечения данной стратегии и организационных механизмов се осуществления.
Как уже отмечалось ранее в 1993 году под эгидой Европейского комитета по миграции (CDMG) была разработана стратегия государственного миграционного управления, причем в сферу ее внимания были включены не только страны Западной, Центральной и Восточной Европы, но и СНГ. В октябре этого же года, в рамках семинара по вопросам управления миграцией" 1, стратегия была рассмотрена Временной комиссией экспертов по правовым аспектам территориального политического убежища, беженцам а лицам без гражданства (Ad hoc Committee of Experts on Legal Aspects of Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons — CAHAR} и получила одобрение Совета Европы.
Организационные и правовые меры правоохранительной деятельности по противодействию нелегальной миграции в Российской Федерации
Современное российское общество характеризуется глубокими радикальными изменениями, охватывающими сферы политики, экономики, государственного устройства, социальных отношений. После распада СССР среди многообразия сложных и противоречивых явлений российской действительности, оказывающих существенное воздействие на общественное развитие страны, высокая территориальная мобильность населения, занимает одно из центральных мест. Суверенизация бы&ших республик, национальные и военно-политические конфликты обусловили широкое распространение массовых потоков беженцев, перемещенных лиа и вынужденных переселенцев, разрушение демографического н трудового потенциала Севера, Дальнего Востока и Сибири, страну оставила часть высококвалифицированных специалистов, возникло положительное саль/до миграции сельского населения. Движение к демократии, расширение нрав и свобод личности, а именно свободы передвижения, либерализация миграционного законодательства, которое обеспечивает свободу въезда в Россию и аыезда из нее для всех граждан, декларирование прав на свободу передвижения и выбор места жительства а Конституции Российской Федерации создали условия для изменении внешних миграционных связей России,
В результате приток мигрантов в Россию настолько возрос, что стал практически неуправляем. По величине миірационного прироста R 1990-х гг. Россия уступала только США и Германии . Из-за сложности прохождения легального оформления мигрантов, нелегальная иммиграция достигла небывалых масштабов, образовались потоки нелегальных иммигрантов, концентрирующихся в избранных регионах российской территории (китайцы — па Дальнем Востоке; азербайджанцы, таджики - в Москве и др.). Изменения, происходящие в миграционной сфере, напрямую стали затрагивать ие только политические интересы России, но и социальные проблемы населения.
Ответной реакцией на возникшие и оформившиеся, в 90-ые годы прошлого века вызовы системе российского государственного управления, новые проблемы и задачи в сфере миграции стали революционные изменения, произошедшие в миграционных управленческих технологиях и подходах, Данные изменения происходили под влиянием трех основных факторов.
Во-первых, основой миграционного управления стал интегрированный подход к рассмотрению миграционных процессов4 основанном на их системном изучении. Получили развитие и признание несколько подходов к исследованию миграционных процессов. Среди них особый интерес вызывает теория миграционной подвижности населения, в основе которой лежит постулат о социально-экономической необходимости миграционного движении е общественном прогрессе, а также представление о «миграционной системе», как о совокупности всех видов территориальных передвижений, обусловленных различными факторами и мотивами . Дополняет данную теорию антропологически подход, разрабатываемый Центром стратегических исследований Приволжского федерального округи. Преполагасгся, что для обеспечения управления миграционными процессами России необходимо решить две ключевые задаю: правовую - необходимо создать систему селективней иммиграции и тем самым максимально сократить нелегальный сектор миграции, и управленческую - решения в области иммиграции и натурализации должны приниматься при балансе интересов четырех сторон, заинтересованных в мобильном и качественном рынке трула бизнес-структур, отвечающих за правопорядок органов внутренних дел, местного населения и местных властей, зачастую настроенных против иммигрантов.
Во-вторых, укрепление роли и значимости управления российской миграционной системой на внутри и межгосударственном уровне с учетом тенденций глобализации мировой экономики и выхода миграционных процессов на международный уровень, а также в связи с принятием Российской Федерацией ряда важнейших международных правовых норм в сфере миграции.
В-третьих, стратегическое партнерство Российской Федерации п сфере миграции с государствами - участниками СНГ, с которыми наша страна имеет мощный миграционный обмен. Приоритетным направлением регулирования миграционных потоков стало активное сотрудничество компетентных органов бывших СОЕОЗНЫХ республик, как на двусторонней основе, так и в многостороннем фермате.
Нелегальная иммиграция а России оценивается как крайне негативное явление, хотя её последствия крайне противоречивы. Она экономически выгодна и работодателю, в роли которого часто выступают представители государственного сектора экономики, и иммигранту, а часто и всему обществу. Нелегальные иммигранты придают гибкость рынку труда и аносят заметный вклад в развитие таких секторов экономики, как строительство, туризм, коммунальные службы, мелкий бизнес, но имеете с тем они глубока интегрированы і теневой сектор экономики, чисто «уходят» от уплаты налогов. С нелегальной иммиграцией связывают такие негативные явления, как увеличение нетрудовых доходои, коррумпированность чиновников. Многие из них не обеспечены кормалысьш жильем, а в местах их расселения и работы наблюдается неблагоприятная санитарная обстановка. Определенная часть нелегальных иммигрантов интегрирована з криминальные структуры или обслуживает их. По данным Следственного комитета при прокуратуру Российской Федерации на протяжении последних десяти лет па территории
России наблюдается устойчивый рост преступлений, совершаемых иностранцами и лицами без гражданства (в 2000 г, - 3512G, в 2001 г. - 37166, в 2002 г. - 35712, в 2003 г. - 40570, ь 2004 г. - 48927, в 2007 г. - 50117, в 2008 г. -53876f2. Это способствует распространению среди граждан ксенофобии, вызывая тем самым рост социальной напряженности в обществе.
Направления совершенствования организационно-правового обеспечения деятельности ФМС России по противодействию нелегальной миграции
За последние пять лет приоритеты мшрационной политики Российской Федерации существенно трансформировались, коренным образом изменились подходы и методы управления в сфере мшрации. Поводом для этого стали проблемы, связанные с дефицитом трудовых, ресурсов в отдельных отраслях, распространением нелегальной миграции, коррупции, массовыми нарушениями прав мигрантов, ростом ксенофобии и т. д,151
Назревшая потребность в совершенствовании организационных и правовых мер, направленных на регулирование ми [рационных процессов с учетом геополитических интересов государства, его финансовых возможностей, экономико-демографической и экологической ситуации и перспектив развития регионов нашла отражение в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2005 года. В нем была поставлена задача выработки осмысленной стратегии иммиграционной политики, способствующей созданию условий для повышения миграционной привлекательности Российской Федерации и обеспечивающей эффективное противодействие нерегулируемой миграции .
На заседании Совета Безопасности по миграционной политике 17 марта 2005 года Президентом РФ В В. Путиным было отмечено: «,,. по экспертным оценкам» в России находится около четырех миллионов незаконных иммигрантов. При этом сама среда так называемой нелегальной иммиграции - это тоже неоднородная среда. В ней, безусловно, есть и чистый криминал, но есть и люди, которые вынужденно и во многом по нашей с вами вине оказываются в теневом секторе. Основная причина — это пресловутые административные барьеры, которые непреодолимой преградой стоят на пути людей, желающих законным, хочу это подчеркнуть, образом оформить свое пребывание или право на трудовую деятельность в России. Многие наши хронические бюрократические болезни бьтот по мигрантам особенно остро»1 .
Годом позже в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ отмечалось, что при совершенствовании организационного и правового регулирппаиин миграционных процессов в Российской Федерации необходимо стимулировать приток в страну «квалифицированной миграции, людей образованных и законопослушных», тех, кто с уважением будет относиться к российской культуре, к нашим национальным традициям. Совершенствуй законодательство а сфере борьбы с нелегальной миграцией, одновременно следует упрощать процедуру легализации тех, кто живет и работает на территории Российской Федерации,
Во втором разделе «Современный мир и Россия; состояние и тенденции развития» Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 № 537, к числу факторов, оказывающих негативное влияние на обеспечение национальных интересов России, отнесены возрастающие угрозы, связанные с неконтролируемой и незаконной миграцией, торговлей людьми. Среди главных стратегических рисков и угроз национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу отмечены сохраняющиеся условия для незаконной миграции.
В Соглашении от 6 марта 1998 г. о сотрудничестве государств -участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (ст. I) под незаконными мигрантами понимаются граждане третьих государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждане Сторон, нарушившие правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным за конодате л ьство м.
В рекомендательном глоссарии терминов и понятий в сфере регулирования миграционных процессов в государствах - участниках СИГ дана следующая дефиниция: незаконный миграция - въезд на территорию государства, пребывание на его территории и выезд за пределы его территории с нарушением действующего законодательства государства
Близкая по содержанию дефиниция была заложена в проект Концепции государственной миграционной политики (1999г.). Незаконная миграция определялась, как въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных ітраждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации.
Однако нелегальная миграция может осуществляться не только в результате незаконного пересечения границ, но и на вполне законных основаниях, с последующим нелегальным трудоустройством в стране въезда. В России получает развитие своеобразная форма нелегальной иммиграции, связанная с появлением такого феномена, как «ближнее зарубежье» с его прозрачными границами между бывшими союзными республиками (за исключением, в определенной мере, стран Балтии). Одновременно нарастает нелегальная иммиграция и: стран дальнего зарубежья, особенно из Китая, Вьемшма, КНДР и Турции.
В исследовании В.В. Масюка под незаконной миграцией «понимается форма территориального перемещения физического лица через государстпспнуЕо границу, нарушающего порядок въезда, выезда и/или пребываршя, а также фанзитного проезда, установленного законодательством государства, перемещение границ которого затронуто, или соответствующими нормами международного права» .
В словаре основных терминов Т.Н. Юдиной приводится следующее определение. «Незаконная (нелегальная) иммифация въезд, пребывание и/или осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности на территории страны с нарушением установленного порядка, т.е. без оформлення или с ненадлежащим оформлением соответствующих документов и разрешений, определенных законодательством, а также с использованием недействительных, поддельных, фиктивных (чужих) или утративших юридическую силу в связи с истечением сроков их действия документов»360.
При всем многообразии подходов к понятию «нелегальная миграция?) сегодня ключевыми являются два признака этого явления. Во-первых, нелегальное трудоустройство, как главная цель подавляющего числа нелегальных мигрантов, независимо от того, как осуществлястся сам факт пересечения границы (легально, нелегально, по поддельным документам и др.), во-вторых, временность этого трудоустройства, хотя часто н па продолжительный срок, гак как в конечном итоге большинство мигрантов стремятся возвратиться в свои страны.
