Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов 15
1.1. Понятие, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов 15
1.2. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов 31
1.3. Объекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов 55
Глава 2. Особенности прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов 80
2.1. Общая характеристика организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов 80
2.2. Основные положения и специфика методики проведения проверки исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов 99
2.3. Характерные нарушения законов, выявляемые прокурорами по результатам проверок исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов, и принимаемые акты прокурорского реагирования 135
2.4. Работа прокурора по привлечению к ответственности за нарушение законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов 153
Заключение 176
Список использованной литературы 179
Приложение 1 (анкета) 210
Приложение 2 (проект указания Генерального прокурора РФ) 216
Приложение 3 (проект Федерального закона) 221
Приложение 4 (таблица)
- Понятие, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов
- Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов
- Общая характеристика организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов
- Основные положения и специфика методики проведения проверки исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов
Введение к работе
С учетом курса государственной социальной политики в течение продолжительной стадии реформирования законодательства Российской Федерации были внесены изменения в гражданско-правовое регулирование отношений, возникающих по поводу реализации права на жилище, в том числе были приняты законодательные меры, направленные на формирование рынка жилья, увеличение доли жилищного фонда, находящегося в частной собственности, создание негосударственного рынка жилищного строительства. Такая трансформация законодательства имела целью образовать подходящие, благоприятные условия для развития возможностей повышения уровня жизни российских граждан, роста благосостояния населения, развития жилищного строительства на территории России.
Цели и способы реализации государственной политики в области строительства доступного жилья впервые для нашей страны четко зафиксированы в нормативном правовом акте федерального уровня - Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 № 675. Этому направлению деятельности государства придан статус приоритетного национального проекта, что свидетельствует об исключительно важном значении, которое федеральная власть придает на современном этапе развития нашего общества проблеме реализации права граждан на жилье, а следовательно, права на достойную
жизнь.
За последнее десятилетие структура жилищного фонда Российской Федерации кардинально изменилась по формам собственности. Радикальные трансформации произошли в системе финансирования жилищного строительства, основную роль в этой сфере стали играть частные и индивидуальные застройщики. По данным Федеральной службы государственной статистики, доля жилья, вводимого предприятиями и организациями частной формы собственности и индивидуальными застройщиками, в общем объеме строительства в 2009 г. составляет более 80%'.
Согласно приоритетному национальному проекту «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», к 2010 г. как минимум треть граждан страны должны иметь возможность приобрести квартиру, отвечающую современным требованиям, за счет своих и заемных средств. Реализации указанного проекта уделяется пристальное внимание со стороны общества и государства, поскольку его претворение в жизнь возможно только при безукоризненном исполнении органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами соответствующих положений законодательства, при исполнении законов субъектами, осуществляющими строительную деятельность, при соблюдении прав и свобод человека и гражданина.
Вопросы обеспечения защиты прав и законных интересов граждан — участников долевого строительства жилья находятся под постоянным контролем Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Органы прокуратуры ориентированы контролировать все строительные организации, внимательно относиться к заявлениям граждан, принимать все предусмотренные меры по устранению имеющихся нарушений законодательства и фактов волокиты со стороны лиц, ответственных за оформление разрешительной документации, и требовать от органов власти разработки комплекса конкретных мер, направленных на завершение строительства.
1 Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс] : информ.-аналит. материалы. Режим доступа: (дата обращения: 24.11.2009).
Эффективное осуществление прокурорского надзора за исполнением законов в исследуемой сфере должно рассматриваться в качестве необходимого средства достижения законности в данной области правоотношений, обеспечивающей возможность реализации гражданами права на жилье в форме долевого участия в строительстве многоквартирных домов, предусмотренной приоритетным национальным проектом «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
Соблюдение законности в сфере реализации национальных проектов является и предметом внимания Генерального прокурора Российской Федерации. Вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов в соответствии с приказами Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 19.01.2007 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов» должно быть уделено особое внимание прокуроров.
Вместе с тем анализ материалов прокурорских проверок свидетельствует о массовых нарушениях законов, касающихся долевого строительства многоквартирных домов. По результатам прокурорских проверок, проведенных в последние годы, выявлены факты неисполнения инвесторами взятых на себя обязательств и мошеннические действия руководителей отдельных строительных компаний, нарушения действующего законодательства (гражданского, градостроительного, земельного и т. д.) на всех стадиях строительства многоквартирных домов, а именно: нарушение норм законов при предоставлении земельных участков, осуществлении строительства многоквартирного дома, его ввода в эксплуатацию, заключении договоров участия в долевом строительстве многоквартирных домов и т. д. Нужно отметить и не всегда удовлетворительное качество работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, контролирующих органов, органов местного самоуправления, а также недостатки законодательного регулирования института долевого участия в строительстве мно-
гоквартирных домов.
К сожалению, принимаемые органами прокуратуры меры, направленные на выявление и устранение нарушений законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов, пока не могут считаться достаточными для восстановления законности в данной области правоотношений. В настоящее время возникла объективная потребность в разработке новых эффективных приемов и способов выявления и устранения нарушений законов в исследуемой сфере. Большая действенность прокурорского надзора может быть достигнута путем принятия мер по активизации деятельности прокуроров, разработке организационно-методических мероприятий на данном направлении надзора.
Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов в настоящее время приобретает приоритетное значение в деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов, что обусловило актуальность диссертационного исследования и определило выбор его темы.
Степень научной разработанности темы исследования. Тема исследования носит комплексный характер. Ее отдельные аспекты посвятили изучали представители разных отраслей юридической науки.
Разработке теоретических основ прокурорского надзора, раскрытию его различных аспектов посвятили свои труды такие ученые, как В. И. Басков, С. Г. Березовская, А. Д. Берензон, В. Г. Бессарабов, А. В. Борецкий, И. С. Викторов, Ю. Е. Винокуров, А. Ю. Винокуров, В. В. Гаврилов, В. В. Долежан, С. А. Емельянов, А. X. Казарина, Б. В. Коробейников, В. И. Рохлин, В. П. Ряб-цев, А. П. Сафонов, Ю. И. Скуратов, Б. М. Спиридонов, А. Я. Сухарев, Э. Б. Ха-тов, А. А. Чувилев, В. Б. Ястребов и другие.
Правовая регламентация долевого строительства объектов недвижимости было предметом рассмотрения в диссертационных исследованиях следующих авторов: Е. X. Акчулпановой, Е. П. Згонниковой, О. Л. Капица, Е. Б. Козловой, Е. В. Лапутевой, Н. В. Маркозубовой, Д. Е. Потяркина, Е. В. Резцовой, П. В. Сокола, О. Ю. Тарховой, О. В. Шведковой, А. Г. Щербинина.
Тема прокурорского надзора в данной сфере фрагментарно затронута в диссертационном исследовании Т. В. Бессарабовой при рассмотрении вопросов реализации права граждан на жилище.
Вопросам прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности посвящено диссертационное исследование Н. Н. Земерова, который рассмотрел их с точки зрения осуществления надзорных мероприятий в процессе развития территорий, подготовки к строительству капитальных объектов, непосредственного строительства применительно к его качеству и осуществлению государственного контроля и надзора в сфере градостроительства. Долевое участие в строительстве многоквартирных домов затронуто автором как одна из форм финансирования процесса строительства.
Научная новизна настоящего исследования выражается, во-первых, в комплексном, системном исследовании основных вопросов прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов: исследованы понятие, предмет, пределы прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере; совокупно охвачена и проанализирована деятельность органов, осуществляющих контроль и надзор, органов государственной власти, органов местного самоуправления, обеспечивающих возможность осуществления деятельности застройщиков и выполнения ими предусмотренных законодательством процедур.
Во-вторых, обоснована позиция о самостоятельности исследуемой в работе прокурорско-надзорной деятельности как направления прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.
В-третьих, в работе в обобщенном виде представлена правоприменительная практика, дан анализ состояния законности и проиллюстрированы типичные нарушения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов.
В-четвертых, предложены авторские методики по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений в данной сфере.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов.
Предметом исследования являются содержание и закономерности деятельности прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов, ее теоретические и организационные основы, практика осуществления надзора в исследуемой области.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа действующего законодательства, практической деятельности, научных работ в области прокурорского надзора уточнить теоретические положения и разработать практические рекомендации по правовому регулированию и организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов, повышению эффективности работы органов прокуратуры, аргументировать предложения по изменению законодательства, регламентирующего исследуемую сферу правоотношений.
Указанная цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
рассмотрение правового регулирования института участия в долевом строительстве многоквартирных домов как способа реализации гражданами конституционного права на жилище;
определение понятия, предмета, пределов, объектов, целей, задач прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов;
анализ практики прокурорских проверок, актов прокурорского реагирования и разработка классификации типичных нарушений законов в исследуемой сфере;
разработка предложений по совершенствованию организации работы прокуроров по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в
сфере долевого строительства многоквартирных домов;
разработка научно обоснованной методики деятельности прокурора по выявлению, устранению, предупреждению нарушений законов в данной сфере при осуществлении надзора;
разработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего долевое участие в строительстве многоквартирных домов;
- формулирование предложений по принятию организационно-
распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ для повышения
эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в исследуемой
сфере правоотношений.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных, частных и специальных методов познания. Основным являлся общенаучный диалектический метод познания. Кроме того, при проведении исследования были применены такие методы познания, как анализ, синтез, сравнение, обобщение, логический, статистический, формально-юридический, исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный анализ.
Теоретическая основа исследования базируется на работах ведущих ученых, посвященных раскрытию проблем:
в области прокурорского надзора: А. И. Алексеева, П. Д. Альбицкого, В. И. Баскова, С. Г. Березовской, А. Д. Берензона, В. Г. Бессарабова, А. В. Борец-кого, И. С. Викторова, Ю. Е. Винокурова, А. Ю. Винокурова, А. А. Власова, В. В. Гаврилова, Л. М. Давыденко, В. Г. Даева, В. В. Долежана, С. А. Емельянова, О. А. Зайцева, В. К. Звирбуля, А. X. Казариной, И. Я. Кливера, В. В. Клочкова, Ф. М. Кобзарева, А. Ф. Козусева, Б. В. Коробейникова, В. Г. Лебединского, А.Б. Леви, В. Д. Ломовского, М.Н. Маршу нова, М.Г. Мел кумова, А. Я. Мыцыкова, Е. Л. Никитина, Л. А. Николаевой, В. П. Рябцева, А. П. Сафонова, Ю. И. Скуратова, А. Ф. Смирнова, Б. М. Спиридонова, А. Я. Сухарева, А. Г. Халиулина, Э. Б. Хатова, А. А. Чувилева, А. В. Чурилова, М. С. Шалумова, В. И. Шинда, В. Б. Ястребова и других;
в области теории и философии права: С. С. Алексеева, А. П. Герасимо-
ва, В. М. Корельского, В. С. Нерсесянца, В. Д. Перевалова и других;
- в области земельного, гражданского и жилищного права: С. А. Боголю
бова, А. А. Власова, В. 3. Гущина, О. Е. Кутафина, В. Н. Литовкина, М. Ю. Ти
хомирова и других;
— в сфере правовой регламентации строительства многоквартирных до
мов с привлечением денежных средств граждан-дольщиков: Р. А. Герасимова,
В. А. Зюзина, Е. С. Квардоновой, Е. Б. Козловой, А. Н. Королева, С. А. Пуш
кина, Ю. В. Романца, К. К. Скловского, Т. Е. Сушиной, С. А. Хохлова, Г. В.
Цепова, В. В. Чубарова, А. Г. Щербинина и других.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международные договоры, Жилищный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», другие федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, приказы и указания Генерального прокурора РФ.
Эмпирическая база исследования основана на результатах изучения данных, отражающих состояние законности в сфере долевого строительства многоквартирных домов, состояние прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере, материалов информационных писем, докладов, решений заседаний коллегий, обобщений, отчетов Генеральной прокуратуры РФ, управления Генеральной прокуратуры по Северо-Западному федеральному округу и прокуратур субъектов Российской Федерации за период 2004-2009 гг., а также статистических данных о нарушениях жилищного и земель-
ного законодательства за 2003-2009 гг. Эмпирической базой также являются опубликованные материалы судебной практики, материалы 252 гражданских дел по искам граждан к организациям-застройщикам в связи с невыполнением обязательств по договорам участия в долевом строительстве, 14 уголовных дел о преступлениях в сфере долевого строительства многоквартирных домов, материалы более 160 прокурорских проверок, осуществленных органами прокуратуры Северо-Западного федерального округа, других субъектов Российской Федерации в 2005-2009 гг., результаты анкетирования 246 работников органов прокуратуры из различных субъектов РФ. Также нашел отражение личный опыт работы автора в должностях помощника, старшего помощника городского прокурора.
По результатам исследования на защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
Вывод о том, что прокурорский надзор за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов является одним из направлений прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, специфика которого заключена в его комплексном характере, нацеленности на исполнение совокупности норм законов, регламентирующих отношения по строительству многоквартирных домов на долевой основе, наличии собственных предмета, объектов и задач.
Вывод о том, что предметом прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных- домов является соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, регламентирующих правоотношения, связанные с долевым строительством многоквартирных домов (в том числе норм градостроительного, земельного, жилищного законодательства), поднадзорными органами (федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля)
и их должностными лицами в рамках отведенных им полномочий и предмета ведения в сфере отношений, касающихся долевого строительства многоквартирных домов, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие требованиям Конституции Российской Федерации и действующих законов издаваемых указанными органами и должностными лицами правовых актов при осуществлении ими функций в сфере долевого строительства многоквартирных домов.
Вывод о том, что пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов ограничены, в частности, совокупностью законов, регламентирующих вопросы в данной области, кругом органов и должностных лиц, законность в деятельности которых поднадзорна прокуратуре.
Предложение применять в надзорной практике методические рекомендации по организации и проведению прокурорской проверки за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов (с учетом особенностей подготовки, непосредственного проведения проверки, наиболее целесообразных последовательностей проведения проверок исполнения законов в исследуемой сфере поднадзорными объектами, типичных и распространенных нарушений законов, классифицированных исходя из этапов строительства многоквартирных домов).
Вывод о том, что деятельность прокурора по надзору за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов необходимо регламентировать ведомственным актом Генерального прокурора, регулирующим вопросы надзора за исполнением законов в указанной сфере, в котором будут закреплены задачи прокуратуры на данном направлении деятельности, поскольку исследуемое направление надзора является одним из приоритетных в деятельности прокуратуры на современном этапе развития нашего государства.
6. Предложение и обоснование новой редакции статьи 3 Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных
объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 30.12.2004 № 214-ФЗ, содержащей регламентацию заключения застройщиком договоров участия в долевом строительстве; предложение изменений в часть 2 статьи 6 указанного закона, часть 1 статьи 14.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся ответственности застройщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в результате исследования научные выводы, предложения, иные результаты могут быть использованы в процессе дальнейших теоретических исследований проблем прокурорского надзора. Положения, содержащиеся в диссертации, могут найти применение в законотворческой деятельности и при совершенствовании законодательства о прокурорском надзоре, а также в организации практической деятельности уполномоченных прокуроров по надзору за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов, способствовать повышению эффективности работы прокуроров. Результаты исследования могут быть положены в основу научно-практических рекомендаций, методических пособий для прокурорских работников. Материалы диссертационного исследования могут быть рекомендованы к применению в учебном процессе при изучении курсов прокурорского надзора и при повышении квалификации работников прокуратуры.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в 5 опубликованных работах, докладывались автором на внутривузов-ских и межвузовских научных конференциях «Актуальные вопросы теории и практики прокурорско-следственной деятельности» (Санкт-Петербург, 27-28 апреля 2007 г., 25 апреля 2008 г.), «Правовые и экономические аспекты реализации приоритетных национальных проектов в России» (Санкт-Петербург, 29 марта 2007 г.), докладывались и обсуждались на кафедре прокурорского надзора и участия прокуроров в рассмотрении уголовных, гражданских и ар-
битражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, использовались в учебном процессе Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, при разработке методических рекомендаций городским и районным прокурорам.
Структура диссертации определена предметом и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов
Анализ правового регулирования строительства объектов недвижимости на долевой основе дает основание сделать вывод о том, что деятельность по привлечению денежных средств и дальнейшему строительству нередко осуществляется вне правового поля, без должного внимания со стороны контролирующих органов, что дает строительным компаниям почву для злоупотреблений в отношении участников долевого строительства. На положительное решение возникшей проблемы должна активно влиять деятельность органов прокуратуры по укреплению законности в данной сфере отношений, защите и восстановлению нарушенных прав.
В настоящее время отношения по долевому строительству многоквартирных домов должны быть урегулированы в рамках договора долевого участия в строительстве.
Однако действие Закона «Об участии в долевом строительстве...» не охватывает отношений, касающихся долевого строительства многоквартирных домов, разрешение на строительство которых выдано до вступления в силу указанного закона, что не позволяет урегулировать их непосредственными специализированными законодательными положениями.
Кроме того, многочисленные нарушения, выявленные при проведении прокурорско-надзорных мероприятий, показывают, что не всегда положения нормативных правовых актов способны создать такой правовой режим, при котором требования законодателя будут в полной мере добросовестно исполняться субъектами правоотношений в области долевого строительства многоквартирных домов. На этой стадии, полагаем, именно средствами про 16 курорского надзора должно быть обеспечено неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов Российской Федерации в исследуемой области правоотношений.
Для определения особенностей деятельности прокуратуры в данной сфере необходимо сформулировать понятие прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов, которое не может быть определено нами без учета общетеоретических положений о понятии прокурорского надзора, которое анализировали в своих работах многие ученые.
Например: прокурорский надзор - это осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц - прокуроров - по обеспечению точного и единообразного применения законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушения, привлечения виновных к ответственности1.
Б. В. Коробейников пишет, что прокурорский надзор - это основная функция органов прокуратуры Российской Федерации. Она состоит в специфической деятельности органов прокуратуры, осуществляемой по проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории страны от имени Российской Федерации. В содержание этой функции входят выявление фактов несоблюдения Конституции РФ и нарушения требований законов; установление виновных в правонарушениях; принятие мер к устранению правонарушений и их последствий, а также предупреждение новых правонарушений; принятие мер к наказанию виновных". Аналогичное мнение высказано и Ю. Е. Винокуровым .
В. Д. Ломовский определяет прокурорский надзор как организованную процессуальную деятельность по установлению обстоятельств правонарушения «на основании имеющихся у прокурора сведений о правонарушении, предположении о наличии нарушения закона или данных об уже выявленных нарушениях и обстоятельствах, им способствующих1»". Прокурорский надзор, полагает В. Д. Ломовский, по своей природе исключает систематическое наблюдение за исполнением законов. Он носит дискретный характер, имеет место только в случаях обнаружения прокурорами признаков правонаруше "3 НИИ .
Полагаем необходимым отметить, что вышеуказанные определения не полно отражают сущность прокурорского надзора, не учитывают его цели и задачи.
Очень подробное определение понятия «прокурорский надзор» приводит Н. В. Мельников: «Прокурорский надзор - это форма прокурорской власти, осуществляемая в целях гарантированности обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, при которых складывается взаимодействие прокурора с другими участниками прокурорско-надзорных отношений, включающих механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их предупреждение или устранение, с применением государственного принуждения и убеждения» .
Для целей нашего исследования считаем возможным принять за основу понятие прокурорского надзора, сформулированное профессором В. Г. Бес-сарабовым как законодательно закрепленный вид основной специфической осуществляемой от имени государства в пределах их полномочий деятельности прокуроров в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства путем своевременного выявления, устранения и предупреждения нарушений законов5. В данном определении учтены такие сущностные характеристики прокурорского надзора как специфичность данного вида государственной деятельности, которую не могут осуществлять любые иные органы и должностные лица, осуществление прокурорского надзора непосредственно от имени государства - Российской Федерации; кроме того, учтены цели надзора.
Основной смысл и назначение прокурорского надзора выражается в утверждении свойственными ему средствами такого режима исполнения законов, который позволял бы беспрепятственно претворяться в действительности государственной воле, выраженной в законах. Сущность прокурорского надзора заключается именно в формировании своей практикой общей правоприменительной ситуации в стране, обеспечивающей единое понимание законов федеральными государственными органами, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, другими органами, организациями и лицами, на которых распространяются надзорные полномочия прокуроров, и точное исполнение ими содержащихся в законах правовых предписаний1.
Чтобы определить место прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов в прокурорско-надзорной деятельности, необходимо дать понятие отрасли прокурорского надзора.
Анализ определений понятия «отрасль прокурорского надзора», данных в литературе, позволяет говорить о том, что в теории прокурорского надзора не сложился единый подход к формулированию указанного понятия.
Так, В. К. Звирбуль полагает, что отрасль прокурорского надзора образует совокупность норм, устанавливающих конкретные задачи, права и обязанности прокуроров по осуществлению надзора за точным исполнением законов в деятельности различных органов государства ".
По мнению Д. М. Бакаева, применительно к прокурорскому надзору как к самостоятельной форме государственной деятельности понятие отрасли означает отдельную область прокурорской деятельности1.
«Регулируемая нормами права специализированная надзорная деятельность органов прокуратуры, направленная на осуществление надзора за исполнением однородных по содержанию правовых норм в определенной сфере государственной деятельности, а также деятельности общественных организаций. ..», — так определял понятие отрасли А. Д. Берензон2.
Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов
Для четкого понимания особенностей осуществления прокурором надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов необходимо определить предмет и пределы прокурорского надзора в данной области, а первоначально установить предмет прокурорского надзора как такового.
Как верно отметил профессор Б. В. Коробейников, правильное определение предмета надзора в значительной мере гарантирует полноту надзора, своевременное выявление и пресечение правонарушений, предупреждает вмешательство прокурора в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий и организаций .
Для более точного уяснения этого понятия обратимся к семантическому содержанию слов «предмет» и «надзор». Предмет - то, на что направлена мысль, что составляет ее содержание или на что направлено какое-нибудь действие, а надзор можно определить как наблюдение с целью присмотра, проверки \
Следует отметить, что теоретической разработке основ определения предмета прокурорского надзора были посвящены работы многих ученых1. Анализируя точки зрения ученых, можно предложить следующую классификацию предложенных ими понятий предмета прокурорского надзора: 1. Понятие предмета прокурорского надзора обусловливается его зако нодательным определением, но охватывает не только соответствие издавае мых правовых актов законам, но и постановлениям высших органов испол нительной власти государства".
Полагаем, что данное мнение является не совсем верным, налагает на органы прокуратуры обязанность по осуществлению надзора за соответствием нормативным актам высших органов исполнительной власти большого массива подзаконных актов, издаваемых поднадзорными объектами, что ведет к значительным временным затратам и делает невозможным сосредоточение внимания прокурорских работников на более важных вопросах. 2. Предмет прокурорского надзора определен как точное соответствие закону актов и действий всех участников отношений.. .3 Однако такое определение позволяет смешивать деятельность органов прокуратуры и деятельность государственных органов, в функции которых также входит проверка исполнения законов . В литературе высказано и прямо противоположное мнение: «предметом надзора не может быть точное или надлежащее исполнение законов, так как если законы исполняются, ...законность не нарушена, а стало быть, и не- чего восстанавливать» . 3. Более объемное (расширительное) толкование понятия предмета прокурорского надзора как обеспечение соблюдения Конституции и законов «и выявление причин, которые порождают нарушение, равно как и условий, им способствующих»"; и «принятие поднадзорными органами и лицами мер к предупреждению нарушений законов в целях повсеместного установления, несмотря ни на какие местные и ведомственные различия, режима социалистической законности и правопорядка»3. 4. Определение предмета прокурорского надзора через перечисление задач прокурора: это выявление нарушений закона и обстоятельств, способствующих этим нарушениям, пресечение правонарушений, восстановление законности, привлечение правонарушителей к ответственности, принятие мер к предупреждению нарушений закона и в необходимых случаях - к возмещению материального ущерба . Полагаем, что данное определение предмета прокурорского надзора является не полным, так как отражает лишь функциональную составляющую прокурорско-надзорной деятельности. 5. Предмет прокурорского надзора - это законность действий и актов указанных в законе органов, организаций, лиц, на которые распространяется надзорная компетенция органов прокуратуры3. 6. Понятие предмета прокурорского надзора формулируется авторами, исходя из его законодательного определения, то есть предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов...1
В. И. Басков считает, что предмет прокурорского надзора - это соблюдение Конституции РФ и исполнение законов физическими (должностными) и юридическими лицами, соответствие закону действий (бездействий) поднадзорных органов и должностных лиц, а также издаваемых ими актов", аналогичное мнение высказывает и Б. В. Коробейников3. Полагаем, что указанное мнение является наиболее обоснованным, в полной мере отражающим сущность прокурорского надзора.
Полагаем, что в совокупность законов, составляющих предмет надзора в исследуемой нами сфере, входят законы, непосредственно регулирующие отношения в сфере строительства многоквартирных домов на долевой основе, в том числе Федеральный закон от 30.12.2004 № 204-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» (в ред. 17.07.2009); Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (в ред. от 17.07.2009), в соответствии с которым осуществляется кадастровый учет земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства; Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. от 17.07.2009), закрепляющий обязательную государственную регистрацию специальным уполномоченным органом договоров участия в долевом строительстве, договоров аренды земельных участков на срок более 1 года), и т. д..
Общая характеристика организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов
Эффективность работы прокурора в значительной степени обусловлена точной организацией надзора1.
Организация - упорядочение, приведение чего-либо в порядок, объединение частей целого, установление определенных соотношений и взаимосвязей между элементами целого, правильное распределение и координация частей целого".
При организации надзора, по мнению В. И.Баскова, важно четко определить предмет и пределы надзора, а также разграничить функции прокуроров3. Правильное определение предмета и пределов надзора, распределение функций прокуроров позволяют наиболее действенным образом использовать прокурорские полномочия, уменьшив временные и технические затраты, при этом повысив качество надзора.
Большое значение при организации надзора имеют положения приказа Генерального прокурора РФ № 195 от 07.12.2007 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»1.
В настоящий период развития нашей страны повышенное внимание как со стороны общества, так и со стороны государства уделяется реализации приоритетных национальных проектов. Они представляют собой наиболее значимые и востребованные обществом социальные направления деятельности государства, сориентированной на повышение реального уровня жизни граждан страны.
Эффективное осуществление прокурорского надзора за исполнением законов в исследуемой сфере должно рассматриваться в качестве необходимого средства достижения законности в данной сфере отношений, обеспечивающей возможность реализации гражданами права на жилье в форме долевого участия в строительстве многоквартирных домов, предусмотренной национальным проектом «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
Соблюдение законности в сфере реализации национальных проектов является и предметом внимания Генерального прокурора РФ, вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 195 от 07.12.2007 должно быть уделено особое внимание прокуроров.
Исходя из практики осуществления прокурорского надзора, можно отметить, что организация надзора включает в себя несколько взаимосвязанных элементов, а именно: - распределение обязанностей между прокурорскими работниками (на основании распоряжения руководителя органа прокуратуры либо руководителя структурного подразделения органов прокуратуры; - информационно-аналитическая работа, включающая анализ состояния законности по конкретному направлению прокурорского надзора за определенный период на поднадзорной территории, в поднадзорных органах, анализ статистических данных по поднадзорным органам, анализ статистических данным по конкретному направлению прокурорско-надзорной деятельности; - планирование работы прокурора по осуществлению надзора; - организация делопроизводства в органах прокуратуры; - рассмотрение разрешение обращений и приема граждан в органах прокуратуры; - проведение прокурорских проверок; - контроль исполнения поручений, заданий, проверок, актов прокурорского реагирования, решений и т. д.; - организация взаимодействия между сотрудниками органов прокуратуры различных подразделений; - организация взаимодействия работников прокуратуры с контроли рующими органами; - организация систематизации нормативных актов в органах прокуратуры.
Следует отметить, что вопросы аналитической деятельности прокурора, планирования работы, направления документов информационно-методического характера, направления заданий и поручений, организация работы коллегий и совещаний, контроля исполнения, рассмотрения обращений и организации приема граждан, общее и секретное делопроизводство, гласность, осуществление выездов в прокуратуры субъектов, порядок представления специальных донесений и иной обязательной информации урегулированы приказом Генерального прокурора РФ от 17.04.2008 № 67 «Об утверждении регламента Генеральной прокуратуры РФ»1.
В связи с ограниченным объемом диссертации не имеется возможности отразить в достаточной мере все элементы организации прокурорского надзора, в связи с чем автор уделит внимание наиболее значимым элементам организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов.
При решении вопроса о наиболее эффективной организации надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов, учитывая ее специфический характер, руководствуясь предметным принципом распределения обязанностей в органах прокуратуры, следует особое внимание уделить закреплению этого участка надзорной деятельности за конкретным прокурорским работником (работниками) прокуратуры района (города), имеющим опыт работы в органах прокуратуры, осуществляющим надзор за исполнением жилищного, земельного, градостроительного законодательства. Данный вывод подтверждают и результаты анкетирования 246 прокурорских работников, из которых 65,4 % (161) полагают, что такое распределение обязанностей будет являться условием эффективного осуще-ствления прокурорского надзора в данной сфере".В обязанности указанного прокурорского работника будет входить установление взаимодействия с контролирующими органами, органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, организациями-застройщиками, систематическое изучение правовых документов, касающихся данной сферы деятельности, непрерывный сбор и анализ информации на данном участке надзора, постоянный учет поднадзорных объектов и формирование надзорных производств по каждому из них, определение наиболее типичных, часто встречающихся правонарушений, выяснение способствовавших им причин и условий, выдвижение предложений о проведении проверок на конкретных поднадзорных объектах и т д.
Кроме того, для повышения эффективности надзора обязанность по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов должна быть возложена на заместителя прокурора, ответственного за надзор за исполнением законов и законностью правовых актов.
В прокуратурах субъектов Российской Федерации прокурорский надзор за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов в связи с его комплексных характером может быть возложен на прокурора отдела, старшего прокурора отдела по надзору за соблюдением прав и свобод граждан соответствующего управления.
Должностные обязанности прокурорских работников, ответственных за осуществление надзора за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов, должны быть определены в распоряжении руководителя районной (городской) прокуратуры либо руководителем структурного подразделения прокуратуры.
Также в указанном распоряжении должна быть предусмотрена взаимозаменяемость сотрудников прокуратуры, осуществляющих прокурорский надзор за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов, на период их временного отсутствия.
Основные положения и специфика методики проведения проверки исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов
Непременным условием результативности реализации прокурорских полномочий является выбор точной методики проведения прокурорской проверки.
В целях повышения эффективности прокурорской деятельности представляется целесообразным разработка и предложение для практического применения методики проверки исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов.
Под методикой в теории прокурорского надзора принято понимать совокупность методов и приемов, применяемых прокурором в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений закона и способствующих им обстоятельств.1
В теории прокурорского надзора проверки обычно подразделяются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охватываемых проверками периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки, характеру исходного материала , периодичности.
В настоящее время большинство проверок исполнения законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов проводятся во внеплановом порядке в связи с поступлением в органы прокуратуры обращений граждан-дольщиков о нарушениях их прав в данной области. Между тем в данной ситуации органы прокуратуры не могут в полном объеме принять меры к установлению и устранению правонарушений в сфере долевого строительства, так как прокурорский надзор в настоящем случае носит эпизодический характер, не дает полной картины происходящего. Полагаем целесообразным проведение заранее запланированных проверок исполнения законов, регулирующих правоотношения по долевому строительству гражданами многоквартирных домов. Однако также не нужно забывать и том, что прокурорская проверка не является самоцелью, а служит лишь средством обнаружения и устранения правонарушений.
Для целей настоящей работы представляется оптимальным исходить из того, что традиционно в теории прокурорского надзора выделяются следующие основные этапы проверки: подготовительный, собственно проверка и реализация материалов проверки1, которые взяты за основу при проведении диссертационного исследования.
Проведение плановой проверки необходимо согласовывать с мероприятиями контролирующих органов во избежание дублирования, кроме того, нужно решить вопрос о проведении проверки совместно с контролирующим органом или самостоятельно ".
На подготовительном этапе проверки в первую очередь необходимо составить ее план. Первоначально нужно ознакомиться с материалами, характеризующими положение дел с исполнением законов на поднадзорных объектах, с имеющимися у прокурора сведениями о ранее допущенных наруше-ниях закона , используя информацию из различных источников: из обращений граждан, сообщений средств массовой информации, материалов уголовных, гражданских, арбитражных, административных дел, жалоб и обращений в органы внутренних дел, от органов Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы по финансовым рынкам; Министерства регионального развития, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, исполнительных органов государственной власти, осуществляющих контроль в сфере долевого строительства, органов местного самоуправления, осуществляющих предоставление земельных участков, материалы предыдущих прокурорских проверок в данной сфере и т. п.
Далее следует детально изучить действующее законодательство, регламентирующее общественные отношения в сфере долевого строительства многоквартирных домов, входящее в пределы надзора на данном направлении.
К перечню подлежащих изучению нормативных правовых актов необходимо отнести и те, которые определяют в каждом субъекте Российской Федерации соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий в соответствии со ст. 23 Закона «Об участии в долевом строительстве...» контроль и надзор в сфере долевого строительства многоквартирных жилых домов.
При изучении данных правовых актов следует обратить особое внимание на регулирование правового статуса организаций-застройщиков, граждан, участвующих в долевом строительстве многоквартирных домов, контролирующих органов. Кроме того, необходимо выявить закономерности взаимодействия между указанными лицами. Результатом проведенного изучения может, например, явиться схема, в которой отражены отношения организации - застройщика, органов исполнительной власти субъектов РФ, контролирующих органов, органов местного самоуправления, граждан-дольщиков с указанием перечня соответствующих прав и обязанностей каждого субъекта и сроков выполнения ими определенных действий.
На основе изученной законодательной базы нужно обозначить задачи проверки, содержание необходимой информации, ее источники, средства получения анализа и оценки данных, состав лиц, силами которых должно быть обеспечено ее производство , при этом надо учесть, является ли проверка плановой или осуществляется в текущем режиме.
Похожие диссертации на Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов
