Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. ПОНИМАНИЕ ФЕДЕРАЛИЗМА И ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКЕ 20
1.1. Предварительное объяснение основных понятий, используемых в диссертации 20
1.2. Термины "федерализм" и "федерация" 28
1.2.1. Этимологические пояснения 29
1.2.2. Современное употребление терминов 30
1.3. Понятие федеративного государства 36
1.3.1. Федерация и федерализм в легистском понятии государства 36
1.3.2. Правовое (либертарно-юридическое) понимание федеративного государственного устройства 43
1.4. Культурно-правовой контекст формирования федеративных государств 54
1.5. Образование федеративных государств 58
1.5.1. Образование федеративных государств посредством фузии 59
1.5.2. Формирование федеративного государственного устройства в результате децентрализации государственной власти 69
1.6. Суверенитет в федеративном государстве 73
Глава 2.
СОЮЗЫ ГОСУДАРСТВ АГРАРНОЙ ЭПОХИ КАК ФОРМА, ПРЕДШЕСТВУЮЩАЯ КОНФЕДЕРАЦИЯМ НОВОГО ВРЕМЕНИ81
2.1. Вводные замечания •. 81
2.2. Союзные образования античности 84
2.2.1. Симмахии 87
2.2.2. Симполитии 90
2.3. Союзные образования средневековья 96
2.3.1. Союзы сеньорий 98
2.3.2. Союзы городов 101
2.3.3. Союзы сельских и городских общин 104
2.3.4. Союзы автономных провинций ПО
2.4. Формы территориальной децентрализации государственной власти в исторически неразвитой правовой ситуации 114
2.4.1. Автономия 114
2.4.2. Аристократический элемент как фактор децентрализации власти в централизованных монархиях рубежа Нового времени 120
Глава 3. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ 126
3.1. О понятии "компетенция" 126
3.2. Распределение компетенции и принцип субсидиарности...Л31
3.3. Функции государственной власти и распределение полномочий в федеративном государстве 137
3.3.1. Федеральные (общегосударственные) задачи 137
3.3.2. Законодательная власть и исполнительная власть 141
3.3.3. Судебная власть 145
3.3.4. О способах распределения компетенции 147
3.4. Классификация компетенции по предметам ведения 149
3.4.1. Исключительная федеральная компетенция и совместная компетенция 149
3.4.2. О возможности исключительной компетенции субъектов федерации 151
3.5. Так называемые асимметричные федерации 155
Заключение 157
Библиография.
Введение к работе
Актуальность и степень разработанности темы исследования
В современной науке термины "федерализм" и "федерация" используются в разных и даже противоположных значениях, т.е. этими терминами обозначаются, по существу, разные явления. В частности, федеративными государствами называются государства с фактически существенно различающимся территориальным устройством. Такое положение в науке имеет непосредственное отношение к государственно-правовой практике, прежде всего, российской, поскольку Россия конституционно провозглашена федеративным государством. Если наука не пришла к общему мнению в ответе на вопрос, что такое федеративное устройство, то остается без ответа и вопрос, каким должно быть реальное территориальное устройство государства, чтобы его можно было назвать федеративным. Например, из части 2 статьи 5 Конституции РФ следует, что в составе Российского государства есть другие государства (республики), — и это конституционное положение выражает определенную доктриналъную позицию в вопросе о федеративном устройстве; но Конституционный Суд Российской Федерации стоит в этом вопросе на противоположной позиции и утверждает, что в составе федеративного государства не может быть никаких государств и что республики в составе Российской Федерации только называются государствами1. Российские политики, от которых во многом зависит формирование в стране того или иного государственно-территориального устройства, выступают за создание единого федеративного государства и не задумываются о том, можно ли федеративное государство характеризовать как единое государство. В стране политически выстроена так называемая вертикаль власти, и российская конституционная доктрина не спешит заявить, что эта "вертикаль" неконституционна, ибо федеративное устройство означает разделение властей "по вертикали".
Теория права и государства в вопросе о федеративном государственном устройстве явно отстает от государственно-правовой практики. С одной стороны, этот вопрос в теории считается "школьным", в котором уже давно все ясно, с другой - эта "школа", с ее интерпретацией федерализма, во многом остается на уровне ХГХ века, в то время как федеративное государственное устройство получило распространение и интенсивно развивалось в XX веке. Несмотря на обилие серьезной научной литературы, в которой так или иначе затрагиваются вопросы федерализма и федеративного государственного устройства, пока еще нет собственно юридических фундаментальных теоретических разработок, которые могли бы создать общую базу для отраслевых и прикладных исследований этих вопросов. Без общей юридической теории федеративного государственного устройства, которая позволяла бы исключать противоречия в объяснении федерализма в современном государстве, сохранится такое положение, когда понятия "федерализм" и "федерация" не имеют определенного содержания.
Настоящая диссертация продолжает имеющиеся современные теоретические разработки и опирается, прежде всего, на специальные исследования федерализма как правового явления. В числе этих исследований выделяются научные труды Н.Ю. Козловой1, Р. Нефа и В. Острома, а также работы И.Б. Гоптаревой, Л.М. Карапетяна, К. Малфлита, П. Пернталера, Е.Ю. Поляковой, К. Уира, И.А. Умновой, Р.Л. Уотса, Дж.Д. Элейзера.
Из более общих работ по теории права и государства, позволяющих выявить современные теоретические представления о правовой природе федеративного государства, следует отметить труды Л. Зидентопа, В.Д. Зорькина, М.Н. Марченко, Л.С. Мамута, B.C. Нер-сесянца, А.В. Полякова, Н.В. Разуваева, Л.И. Спиридонова, Р. Циппе-лиуса, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина.
В диссертации используются фактические данные и теоретические выводы относительно федерализма, содержащиеся в работах по истории права и государства, политологии и сравнительному конституционному праву А.С. Автономова, К.В. Арановского, М.В. Баглая, П.М. Баренбойма, Т.А. Васильевой, В.Г. Графского, В.Е. Гулиева, В.Д. Дзодзиева, СЮ. Кашкина, Н.Ю. Козловой, А.И. Ковлера, Б.С. Крылова, В.И. Лафитского, А.А. Мишина, Г.И. Муромцева, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, А. Шайо, Ю.Л. Шульженко, Л.М. Энтина, Ю.А. Юдина.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования выступают основные черты федеративного территориального государственного устройства, сформировавшегося в наиболее развитых современных национальных правовых системах - в странах Западной Европы, США, Канаде, Австралии1. Как будет показано в диссертации, в неразвитых государственно-правовых системах не может быть федеративного государственного устройства. В то же время в диссертационном исследовании рассматриваются древние и средневековые союзы государств — с целью продемонстрировать, что эти союзы, в сущности, не имеют ничего общего с федеративным государственным устройством.
Предмет исследования (теоретический смысл, логическая мо-дель познанного объекта ) в общем и целом может быть определен как юридическое понятие федерализма применительно к форме территориального государственного устройства, или юридическое понятие федеративного государственного устройства. В таком понятии федерализма в научно-абстрактном (сжатом и концентрированном) виде содержится юридическая теория федерализма в правовом государстве, формированию которой должна способствовать данная диссертация.
Цель и задачи исследования
Цель диссертации — показать, что федерализм в государстве — это принцип территориального рассредоточения государственной власти ради обеспечения правовой свободы, который возможен и реально проявляется только в развитой правовой ситуации, в развитых в правовом отношении государствах (в правовом государстве). Террито риальное рассредоточение государственной власти ("полицентризм") в той или иной мере присутствует во всех развитых в правовом отношении государствах (децентрализованные или нецентрализованные государства). Но федерализм представляет собой конституционно закрепленный и наиболее последовательный принцип такого рассредоточения, предполагающий определенное, специфическое распределение компетенции между центральными и региональными органами государственной власти, а именно: законодательная власть осуществляется, главным образом, федеральным законодателем (и это обеспечивает целостность и суверенитет федеративного государства), а исполнительная — только органами субъектов федерации, если иное не вытекает из специфики конкретной сферы применения исполнительной власти (тем самым и достигается рассредоточение государственной власти ради обеспечения правовой свободы). Такое понимание распределения компетенции в федеративном государстве аргументируется в диссертации не как один из многих равновозмож-ных вариантов федеративного устройства (моделей федерализма), а как надлежащий принцип рассредоточения государственной власти в правовом государстве, который, с одной стороны, делает государство максимально децентрализованным (нецентрализованным), с другой — сохраняет целостность государства, препятствует центробежным тенденциям, которые могут возникать вследствие ослабления центральной власти. Все это возможно только в условиях развитой правовой культуры (а не тогда, когда государство, например империя, интегрируется, главным образом, силой центральной власти) и в условиях законности, когда все органы исполнительной власти реально подчиняются требованию "все, что не разрешено законом, запрещено".
В диссертации ставятся задачи:
— установить значение терминов "федерализм" и "федерация" применительно к предмету теории права и государства вообще и, в частности, применительно к теории федеративного государства;
— дать правовое обоснование территориального рассредоточения государственной власти, разделения властей "по вертикали";
— предложить теоретико-смысловую модель федерализма и сформулировать критерии, позволяющие говорить о федерализме как о правовом принципе рассредоточения власти (рассредоточение власти ради правовой свободы);
— показать, что в неразвитой правовой ситуации не может быть федерализма в смысле федеративного государственного устройства;
— обосновать распределение компетенции в федеративном государстве и показать, что возможность разных моделей разделения властей "по вертикали" не означает допустимость произвольного разграничения компетенции федеральной и региональных подсистем государственной власти.
Теоретическая и методологическая базы исследования
В теоретическом плане диссертация опирается, прежде всего, на положения современной либертарно-юридической теории о федерализме как правовом принципе территориальной организации государственной власти. Этот принцип, иначе называемый разделением властей "по вертикали", требует территориальной децентрализации государства и конституционного ограничения центральной власти компетенциями власти региональной (так называемый полицентризм). Федерализм проявляется только в развитой государственно-правовой ситуации, когда права человека признаются высшей ценностью, в русле более общей тенденции к рассредоточению государственной власти ради гарантий правовой свободы. Как и разделение властей "по горизонтали", федерализм является институтом, обеспечивающим правовую свободу, защищающим ее от авторитарных тенденций. Та же цель может быть достигнута и другими формами децентрализации (автономизация, регионализм).
Отсюда следует, что в неразвитой государственно-правовой ситуации, в авторитарном государстве не может быть реального федерализма, ибо авторитарный режим предполагает максимальную (в пределах наличных ресурсов власти) централизацию и допускает автономию периферийных регионов лишь тогда, когда ресурсов централизованного управления не хватает (так происходит, например, в обширных или просто слабеющих империях). Тезис о федерализме как атрибуте развитой правовой культуры косвенно подтверждается формированием в постсоветской России — вопреки конституционной модели — скорее централизованного государства.
Кроме того, автор полагает, что преобладающий сегодня в науке сравнительного конституционного права (и неизбежно влияющий на теоретические обобщения) легистский (неопозитивистский) феноменализм и формализм, ограничивающий исследование анализом конституционных и других официальных текстов, не только не дает достаточное знание, но и искажает действительную картину федеративного государственного устройства. В частности, неопозитивистская методология заставляет считать федерациями и СССР, и коммунистическую Югославию, и Танзанию и т.п. Сегодня сторонники такой методологии насчитьшают десятки федеративных государств, основываясь лишь на изучении конституционных текстов и не задаваясь вопросом о реальности в этих государствах.
В противовес неопозитивистскому подходу необходимо разли чать федерации реальные и номинальные; последние в действительности являются унитарными государствами. В связи с этим известный испанский конституционалист М. Фрага Ирибарне подчеркивал, что не имеет значения факт, что страны вроде бывшего СССР провозглашают свое федеративное устройство, ибо "на самом деле возможности самостоятельных политических действий для союзных республик оказываются ничтожными перед лицом всемогущей центральной власти. И наоборот, не так уж важно, что какая-то конституция, например Конституция Испании 1978 года, обходится без магического слова «федерация», хотя некоторые из ее автономных сообществ пользуются более широкими правами, чем немецкие земли или швейцарские кантоны, первые из которых образуют «федерацию», а вторые — «конфедерацию»"1.
Научная новизна
В диссертации опровергается устоявшаяся в советской и сохраняющаяся в постсоветской доктрине теоретическая ПОЗРЩИЯ, согласно которой (1) федерация — это государство, которое складывается и состоит из государств; (2) субъекты федерации "в той или иной мере" обладают суверенитетом; (3) федерации (федеративные государства) возникают в результате объединения государств; (4) распределение компетенции в федеративном государстве может быть произвольным и, в частности, федерализм предполагает исключительную компетенцию субъектов федерации.
На защиту выносится система теоретических положений, некоторые из которых уже заявлены в науке (и в этом смысле они не могут претендовать на качество научной новизны), но остаются дискус Фрага М. Путь к реальной автономии и истинному самоуправлению. СПб., 1999. С. 32-33. сионными и нуждаются в новой аргументации, а, кроме того, только взятые в комплексе, нижеследующие положения объясняют федерализм в правовом государстве:
1. Термин "федерализм" (и "федерация") в современном государственно-правовом языке используется в двух принципиально разных значениях: "союзность" и "нонцентрализм"1 (конституционно децентрализованное или нецентрализованное государство называется федеративным). Отсюда проистекают заблуждения относительно феномена и сущности федеративного государства: буквальное значение терминов переносят на государство с нецентрализованным территориальным устройством, которое по традиции, идущей от А. Гамильтона и Дж. Мэдисона, называется федерацией, но в действительности не является федерацией в буквальном смысле.
2. Исходя из буквального значения, федеративное государство объясняют как "союзное государство", точнее — "государство-союз", "государство в форме союза" {Bundesstaat) . По логике понятия "союзного государства", федерация состоит из государств, т.е. государство состоит из государств. Таким образом, в "союзной" трактовке федеративного государства совмещаются взаимоисключающие понятия: суверенитет (в частности, независимость государства от других государств) и конструкция "государства, состоящего из государств"3.
Хотя уже по определению государства должно быть ясно, что либо федеративное государство — это, действительно, государство, и тогда его части не являются государствами, либо субъекты федерации - государства, но тогда федерация не является государством.
3. Федеративное государство — это нецентрализованное государство, конституция которого закрепляет распределение компетенций между общегосударственными органами власти (федеральными органами) и региональными органами власти (органами субъектов федерации), компетенция которых распространяется только на часть территории государства. Компетенции региональных органов в целом предусмотрены общегосударственной (федеральной) конституцией и не зависят от федеральных органов. Это называется разделением властей "по вертикали": между общегосударственными (федеральными) и региональными органами, как правило, нет иерархических отношений, региональные органы формируются независимо от федеральных и не образуют вместе государственно-властную "вертикаль", общегосударственные органы не вмешиваются в компетенцию региональных органов.
Федерализм (принцип территориального рассредоточения государственной власти) является атрибутом развитой государственно-правовой ситуации, развитой правовой культуры, т.е. такой, в которой права человека (правовая свобода) признаются высшей ценностью и, соответственно, формируется правовое государство. Для развитой правовой культуры характерны полицентристские (поликрати ческие) формы государства, в частности, нецентрализованная организация государственной власти. Рассредоточение государственной власти для предотвращения авторитарных тенденций в развитой правовой ситуации не вредит целостности государства и не нарушает его функционирование, поскольку здесь государственные институты выполняют, прежде всего, функцию обеспечения свободы и равенства в свободе.
5. Федеративные государства возникают двумя способами: (1) новое государство сразу строится как нецентрализованное; так возникли первые федерации — США и Швейцария, а также Австралия, Канада; (2) в ранее унитарном государстве происходит конституционная децентрализация власти; так развивался федерализм, например, в Австрии, Бельгии, Германии.
Федеративные государства не возникают посредством объединения разных государств (наций) в одно общее государство1. Вообще об объединении государств нужно говорить весьма осторожно, учитывая, что за формальным объединением может стоять силовое поглощение одним государством другого. Поскольку федеративное государство — феномен современности, исторически развитой правовой культуры, то в этом вопросе важно различать современные и так называемые традиционные государства2. Также необходимо различать уже сложившееся суверенное национальное государство и предшествовавшие образованию нации политические сообщества, в каждом из которых формировались свои институты государственности, но которые еще не были и так и не стали самостоятельными государствами; неспособные обеспечить внешний суверенитет, и в то же время имеющие общую этническую или социокультурную основу, они тяготели к объединению - сначала к созданию конфедерации, затем — общего государства. Исторически именно "донациональные" конфедерации были формой становления многих национальных государств, причем одни государства формировались как нецентрализованные (США, Швейцария), а другие получились относительно централизованными, унитарными (Нидерланды, Германия). В связи с этим следует различать конфедерацию как союз уже сложившихся национальных государств (по существу первой такой конфедерацией стал Европейский Союз) и конфедерацию как форму, предшествующую образованию национального государства (именно к последнему виду относятся почти все известные в истории конфедерации).
7. Система государственных органов в федеративном государстве складывается из двух подсистем — подсистемы федеральных органов и подсистемы региональных органов. Обе подсистемы предусмотрены одной и той же конституцией федеративного государства, разграничивающей компетенции федерального и регионального уровней, причем региональные конституции (если таковые есть) не могут ей противоречить. Следовательно, региональные органы только называются органами субъектов федерации, а в действительности и федеральные, и региональные государственные органы — это органы одного и того же федеративного государства, хотя и входящие в разные подсистемы государственной власти.
8. Субъекты федерации не являются государствами. И органы, и конституции субъектов федерации подчиняются общегосударственной (федеральной) конституции и принятым в соответствии с ней федеральным законам. Если бы субъекты федерации были государствами, то в силу государственного суверенитета действовал бы принцип: федеральная конституция и федеральные законы применяются постольку, поскольку они не противоречат конституции и законам субъектов федерации. Таким образом, субъекты федерации представляют собой лишь государствоподобные образования.
9. Субъекты федерации не обладают качеством суверенитета. Утверждение, что субъекты федерации "частично сохраняют свой суверенитет" противоречит самому понятию суверенитета. То же относится и к утверждению, что в федеративном государстве суверенитет "поделен" между федерацией и ее субъектами (между целым и его частями)1. Суверенитет федеративного государства осуществляют все государственные органы — и федеральные, и органы субъектов федерации. В федеративном государстве не суверенитет, а компетенции (предметы ведения и полномочия) распределены между двумя уровнями, подсистемами государственной власти — причем распределены так, что суверенным политическим субъектом является федеративное государство, а субъекты федерации таковыми не являются. Декларированное гражданство субъектов федерации не может порождать правовые последствия.
10. В федерации оптимальным и соответствующим логике нецентрализованного государства является следующее распределение компетенции между общегосударственными и региональными органами власти: законодательная власть осуществляется, главным образом, федеральным законодателем (и это обеспечивает целостность и суверенитет федеративного государства), а исполнительная — орга нами субъектов федерации, поскольку иное не вытекает из специфики конкретной сферы применения исполнительной власти (тем самым и достигается рассредоточение государственной власти ради обеспечения правовой свободы). Судебная власть может осуществляться, в основном, федеральными судами или же, наоборот, судами субъектов федерации, но в последнем случае должен быть высший федеральный суд, обеспечивающий единообразие судебной практики на всей территории федеративного государства.
11. В федеративном государстве не должно быть исключительной компетенции субъектов федерации, так как последняя предполагает такие предметы ведения, по которым все полномочия (не только исполнительные и судебные, но и законодательные) осуществляют только органы субъектов федерации. (Возможны только исключительные полномочия исполнительных органов субъектов федерации по предметам совместного ведения). Представления об исключительной компетенции субъектов федерации противоречат соображениям целостности государства, равного правового статуса человека и гражданина на всей территории федеративного государства. Эти представления не могут быть обоснованы никакими соображениями субсидиарности.
Теоретическая значимость исследования
Настоящее исследование будет способствовать формированию логически непротиворечивой юридической теории федеративного государства.
Практическая значимость исследования
На основании данного исследования легко сделать практический вывод, что в современной России формируется скорее централизован ное (относительно централизованное), нежели децентрализованное государственное устройство, и так называемая вертикаль власти вполне соответствует российскому культурному контексту, неразвитому в правовом отношении. Следовательно, институционализация федерализма в России остается делом будущего.
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертации обсуждены на заседаниях сектора теории государства ИГП РАН и на семинарах Лаборатории теоретических исследований права и государства ГУ-ВШЭ. По теме диссертации опубликован ряд статей, в том числе в рецензируемых научных журналах и в Ежегоднике либертарно-юридической теории.
По теме диссертации опубликован ряд статей, в том числе в рецензируемых научных журналах и в Ежегоднике либертарно-юридической теории.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих статьях:
1. Прохоров А.В., Симонишвши Л.Р. О союзническом понимании сущности федерализма // Научные труды Московского Гуманитарного Университета. Вып. 75. М., 2006. С. 97-108 (общий объем -0,7 авт. л., самостоятельно — 0,5 авт. л.).
2. Прохоров А.В., Четверним В.А. О правовом понимании федерализма // Российское право в Интернете. 2007. № 1 (http://rli.consultant.ru/magazine/2007/01/theory/artl/) (общий объем -1,4 авт. л., самостоятельно — 1,0 авт. л.).
3. Прохоров А.В., Четверний В.А. О юридической теории федерализма // Ежегодник либертарно-юридической теории. Вып. 1. М., 2007. С. 141-153 (общий объем- 1,3 авт. л., самостоятельно - 1,0 авт.
л.).
4. Прохоров А.В. О правовом понимании образования федеративных государств // Право и государство. 2007. № 10 (34). С. 8-11 (0,5 авт. л.).
5. Прохоров А.В. К вопросу об образовании федеративных государств // Труды Института государства и права Российской Академии наук. Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права Российской Академии наук. М., 2007. С. 23-30 (0,5 авт. л.).
6. Прохоров А.В. О распределении компетенции в федеративном государстве // Труды Института государства и права Российской Академии наук. Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права Российской Академии наук. М., 2007. С.30-40 (0,8 авт. л.).
