Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Реформа высших и центральных органов Российской империи в начале XIX в 20
1.1. Изменения в механизме российского государства в 1801-1810 гг 20
1.2. Статус Государственного совета по плану М.М. Сперанского 53
1.3. Правовое положение Государственного совета по Манифесту 1810 г 82
Глава 2. Деятельность Государственного совета в первой половине XIX в 94
2.1. Основные направления и организационно-правовые формы деятельности Государственного совета 94
2.2. Участие Государственного совета в систематизации законодательства в 30-е годы XIX в 117
Заключение 159
Список источников и литературы 163
- Изменения в механизме российского государства в 1801-1810 гг
- Статус Государственного совета по плану М.М. Сперанского
- Основные направления и организационно-правовые формы деятельности Государственного совета
- Участие Государственного совета в систематизации законодательства в 30-е годы XIX в
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Глубокие преобразования в экономической, политической, юридической сферах требуют переоценки исторического наследия России, анализа становления и развития органов государственной власти, эволюции формы правления российского государства. Особое место в ис г тории российской государственности занимает Государственный
совет Российской империи, просуществовавший с 1810 по 1917 год. Это первый в истории России периода абсолютной монархии государственный орган, который хотя бы в некоторой степени ограничивал власть монарха. Этот государственный орган являлся ключевым звеном во всей системе государственного аппарата, так как к предметам его ведения по «Образованию» 1810 г. входило рассмотрение всех важнейших государственных вопросов внутренней и внешней политики. Важнейшие государственные решения до утверждения императором проходили проце ДУРУ обсуждения в Государственном совете и оформлялись цар скими манифестами, с обязательной формулой: «Вняв мнению Государственного совета». Со временем его роль постепенно менялась. Николай I, например, не считал обязательным обсуждение всех важнейших государственных дел в Государственном совете. В 1842 г. вышло «Учреждение Государственного совета», в котором формула «Вняв мнению Государственного сове
та» была исключена, что свидетельствует и о формальном изменении статуса Государственного совета.
Степень научной разработанности темы. История Государственного совета постоянно привлекала внимание отечественных исследователей, как историков, так и юристов, особенно дореволюционных. Ей были специально посвящены две работы В.Г. Щеглова.2 В первой из них анализировалась деятельность Совета в период правления Александра I, вторая - ее дополненный вариант, подготовленный к изданию в связи с юбилеем Государственного совета. Однако, автор непоследователен в оценке событий, соглашаясь то с одним мнением, то с другим. В изложении материала наблюдается неточность в изложении некоторых фактов. В работе П.Н. Даневского,4 посвященной истории образования Государственного совета, собственно учреждению этого государственного органа уделено очень мало внимания. Она хронологически охватывает период времени деятельности государственных органов, начиная с Боярской думы до 1855 г.
Щеглов В.Г. Государственный совет в России, в особенности в царствование императора Александра I.- Ярославль, 1892. Т. 1., 1895. Т. 2.; Щеглов В.Г. Государственный совет в России в первый век его образования и деятельности.- Ярославль, 1903.;
Латкин В.Н. Рец.: В.Г. Щеглов. Государственный совет в России, в особенности в царствование Александра I. Том 1 .-Ярославль // Исторический вестник. 1893. Кн. 8. С. 515-520; Свешников М.И. Рец. на кн.: В.Г. Щеглов. Государственный совет в России в царствование императора Александра I.— СПб., 1899.
Даневский П.Н. История образования Государственного совета в России.- СПб., 1859.
Содержание данной работы исчерпывается перечислением круга их деятельности и структуры, описываемых автором учреждений, при полном отсутствии какого-либо анализа.
Общая картина реформ и эволюции государственных органов в Российской империи была рассмотрена в работах других дореволюционных ученых: М.И. Богдановича, Н.К. Шильдера, А.Д. Градовского, А.Н. Пыпина, В.И. Семевского.5 Сочинения М.И. Богдановича, Н.К. Шильдера имеют особую ценность в связи с публикацией подлинных документальных материалов. Во всех этих трудах большое значение авторы придавали личности Александра I, рассматривая внутреннюю политику через призму его взглядов.
В современной историографии есть всего два диссертационных исследования, посвященных Государственному совету.6 На основе глубокого анализа диссертанты раскрывают роль Совета в системе государственной власти в изучаемый период. Характер и степень власти этого учреждения в разрешении дел зависели от политической обстановки, но Государственный совет всегда оставался оплотом самодержавия, выражая интересы дворянства.
Впервые в советской юридической науке историко-правовой анализ реформ и эволюции государственных органов в начале XIX в. дан в работе СМ. Казанцева. Он пришел к выводу, что реформы государственного аппарата в начале прошлого столетия, с одной стороны, способствовали укреплению самодержавия, с другой - ими закладывались основы будущих органов буржуазного государства.8
Из работ советских историков следует отметить труды СБ. Окуня, А.В. Предтеченского, Н.П. Ерошкина, А.И. Парусова. Их исследования охватывают период с конца XVIII до сере дины XIX в. Исходя из того, что определяющим фактором внутренней политики царизма было наличие противоречия между развивающимся капиталистическим способом производства и господствовавшей крепостнической системой, авторы показывают причины появления реформаторских идей и их особенности. Вступление правительства на путь реформ объяснялась тем, что наиболее дальновидные представители дворянства пришли к понятию того, что для удержания власти невозможно сохранить в неприкосновенном виде существующие социально экономические отношения и организацию аппарата управления.
Нельзя не отметить также монографии М.М. Сафонова и С.З. Мироненко,10 в которых дан содержательный и всесторонний анализ причин возникновения Непременного совета. М.М. Сафонову удалось сделать несколько интересных источниковедческих открытий, которые позволили по-новому взглянуть на расстановку сил после мартовского переворота 1801 г.
В исследовании П.А. Зайончковского «Правительственный аппарат самодержавной России» впервые сделана попытка дать общую характеристику чиновничеству, проанализировать состав отдельных групп высшей и губернской администрации XIX и
венно-политической истории России в первой четверти XIX в.-М.-Л., 1957.; Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты.- М., 1981.; Парусов А.И. Административные реформы в России в первой четверти XIX в. в связи с экономической и социально-политической обстановкой // Ав-тореф. дис. док. ист. наук.- Л., 1967.
Сафонов М.М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVHI-XIX вв.- Л., 1988.; Мироненко СВ. Самодержавие и реформы.- М., 1989.
начала XX вв. Наряду с юридическими нормами, определяющий правовой статус бюрократии изучается история государственных учреждений и политика государственной власти в этой сфере.
Историки-юристы собрали и систематизировали большой фактический материал, освещающий историю государственных учреждений, в том числе и Государственного совета.11 Они всю деятельность государства сводили к действиям верховной власти. По-иному причины реформ начала XIX столетия трактовал М.Н. Покровский. Он пытался доказать, что политические события обусловлены общественно-политическими процессами.
В начале XX века историческая литература пополнилась целым рядом официозных юбилейных изданий, выпущенных к 200-летию Сената, 100-летию Государственного совета, Комитета министров и министерств.13 Все эти проекты, как признавали
Середонин СМ. Исторический обзор деятельности Комитета министров.- СПб., 1902; Тельберг Г.Г. Сенат и право предоставления на высочайшие указы // Журнал министерства народного просвещения.- СПб., 1910. № 1. С.2-56.; Тельберг Г.Г. Правительствующий Сенат и самодержавная власть в начале XIX века // Очерк из истории консервативных политических идей в России на рубеже XVIII и XIX вв.- М., 1914. С.1-80. Покровский СП. Министерская власть в России.- Ярославль. 1905. С. 1-70.; Покровский СП. Русская история с древнейших времен.-СПб., 1912.
История правительствующего Сената за двести лет. В 5 т.- СПб., 1911.; Государственный совет. 1801-1901- СПб., 1901.; Министерство юстиции за сто лет.- СПб., 1902 и др.
даже либеральные историки, носили «казенный» и «тенденциозный» характер.14
Значительный интерес для исследователя представляют работы историков о жизни и деятельности некоторых государственных деятелей, мемуары, дневники.15 Они дают возможность взглянуть на происходящее как бы изнутри, глазами людей, делавших политику.
Особое место занимают учебники по истории русского права и истории российского государственного права.16 Ученые юристы в своих курсах дали детальный анализ правовой регламентации деятельности Государственного совета, его компетенции, предметов ведения, структуры, прав и обязанностей членов, порядка работы.
Интерес к проблемам реформ в области государственного управления не ослабевает и в последнее время. Продолжают по Покровский СП. Указ. соч. С. 1.
Завитневич В.З. Сперанский и Карамзин как представители двух течений в царствование Александра I.- Киев, 1907.; Довнар-Запольский М.В. Политические идеалы М.М. Сперанского.- М, 1905.; Корф М.А. Жизнь графа Сперанского. Т. 1-2.-СПб., 1861.; Уманец Ф.М. Александр I и Сперанский.— Юрьев, 1897.; Чарторижский А.А. Мемуары.- М., 1913.; Витте СЮ. Воспоминания.- М., 1960. В 3 т.; Валуев П.А. Дневник.- М., 1961. Т. 1. и др.
Градовский А.Д. Начала русского государственного права.— СПб., 1887. В 2 т.; Алексеев А.С. Русское государственное право.- СПб., 1892.; Коркунов Н.М. Русское государственное право.- СПб., 1913. Т. 2.
являться работы, затрагивающие эти вопросы. Ю.А. Дмитриев и Е.Ю. Черкашин в своей монографии дают исторический анализ становления и развития системы законосовещательных и законодательных органов в России.
Истории российского абсолютизма посвящены труды и за-рубежных историков. Причиной преобразований государственного аппарата России они, в частности, считают процесс модернизации «на пути догоняющего развития», то есть европеизации. Не раскрывая сущности самодержавия, зарубежные историки указывают на сдерживающую роль его в деле экономической и политической модернизации Российской империи. Рассматривая реформы Сперанского, эти авторы делают вывод, что целью его проектов было создание рациональной администрации. По их мнению, политические реформы начала XIX в. явились отраже Медушевский А.Н. Административные реформы в России XVIII-XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе. Научно-аналитический обзор.- М., 1990.; Гросул В.Я. Реформы и революционное движение в России в XIX в. // Реформы в России XVI-XIX в.- М., 1992.; Томсинов В.А. Светило российской бюрократии.- М., 1991.; Мироненко СВ. Как Россия в начале XIX в. чуть не стала конституционной монархией // История отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории России IX - начала XX вв.-М., 1991.; Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю. Законодательные органы России от Новгородского веча до Федерального собрания.- М., 1995.
Raef М. Michael Speransky: Statement of Imperial Russia, 1772-1832.- Hague, 1969.; Plans for Political Reform in Imperial Russia. 1730-1905.- New Jersey, 1966.; Seton-Watson H. The Russian Empire, 1801-1917.-Oxford, 1967.
ниєм попытки руководства страны создать правовое государство, которое они понимали, государство, основанное на автоматическом и благотворном действии прочных, постоянных и коренных законов, предназначенных для обеспечения национального благосостояния.
Например, профессор Колумбийского университета М. Раев полагает, что понятие «конституция» для М.М. Сперанского и Александра I означало создание правительства и администрации, основанной на твердых основаниях законности, функциональном разделении и квалифицированным персоналом. В 1990 г. появилась на русском языке работа М. Раева,19 в которой режим правления Александра I рассматривается по аналогии с режимом Иосифа II, Фридриха II и Первого консула Рима. На этом фоне интерпретируется значение проектов М.М. Сперанского. По мнению этого автора, создание Государственного совета было частью грандиозного плана, который помог бы вывести государственное управление из области личного каприза монархов и поставить Россию в ряд современных ей европейских государств.
В процессе написания диссертации автор опирался на работы дореволюционных исследователей - С.Ф. Березкина, Э.Н. Берендтса, М.И. Богдановича, А.Ф. Бычкова, В.И. Вагина, А.В. Васильева, М.М. Винавера, Н.В. Голицына, Ф.М. Дмитриева, М.В. Довнара-Запольского, В.З. Завитневича, Н.В. Калачова, И.В. Катетова, М.А. Корфа, Е.А. Нефедьева, М.А. Лозины-Лозинского, М.Н. Лонгинова, П.М. Майкова, А.Н. Макарова, И.И. Мещерского, И.В. Михайловский, В.И. Новаковский, Е.А. Нефедьев, А.Э. Нольде, СВ. Пахмана, М.Н. Погодина,
Раев М. Понять дореволюционную Россию: Государство и общество в Российской империи.- Лондон, 1990.
А.В. Романовича-Славатинского, В.И. Семевского,
СМ. Середонина, В.Н. Сторожева, Ф.М. Уманца, А.Н. Фатеева, А.Н. Филиппова, Н.И. Флоринского, Н.К. Шильдера, С.Н. Южакова, Н.М. Ядринцева, В.Е. Якушкина, а также современных российских авторов М.В. Андреевой, П.К. Бонташа, С.Н. Валка, В.А. Дрожжина, Н.М. Золотухиной, В.А. Калягина, А.Н. Колесникова, А.И. Копанева, В.А. Корнилова, Э.В. Кузнецова, С.А. Мальцева, Ю. Пивоварова, С.А. Пяткиной, А.В. Семенова, И.И. Солодкина, Б.И. Сыромятникова, В.А. Томсинова, Ю.П. Трофимова, А.А. Ушакова, В.А. Федорова и др.
На формирование взглядов диссертанта оказали влияние труды крупнейших представителей отечественной философии права, теории и истории государства и права и истории правовых учений, таких как Н.Н. Алексеев И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, М.М. Ковалевский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, К.А. Неволин, М.И. Новгородцев, B.C. Соловьев, Б.Н. Чичерин, а также работы известных юристов нашего времени - С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, Ю.Я. Баскина, П.С. Грацианского, В.Г. Графского, С.Л. Зивса, В.Д. Зорькина, И.А. Исаева, Д.А. Керимова, А.И. Королева, В.В. Лазарева, Д.И. Луковской, Л.С. Мамута, B.C. Нерсесянца,
В.П. Сальникова, Е.А. Скрипилева, Л.И. Спиридонова, В.А. Четвернина, СВ. Юшкова, Л.С Явича и др.
Источниковая база диссертации. Деятельность Государственного совета, его роль в истории Российского государства отражена в достаточно широком круге источников. В работе широко использованы нормативно-правовые акты, опубликованные в Полном собрании законов Российской империи и в Своде зако нов, а также в других изданиях.20 Проанализировано большое количество документов и материалов, связанных с темой исследования (письма, записки, проекты, воспоминания, протоколы заседаний Непременного совета и Государственного совета), значительная часть которых опубликована. Особое место в диссертации занимают архивные источники. Это прежде всего фонды Российского государственного исторического архива (РГИА): фонд Непременного совета (1147), фонд Общего собрания Государственного совета (1148), фонд Меморий Общего собрания и департаментов (1159), фонд Журналов департаментов Государственного совета (1160), фонд Государственной канцелярии (1162), фонд Комитета 6 декабря 1826 г. (1167), а также фонды Отдела рукописей Российской национальной библиотеки (РНБ): фонд М.М. Сперанского (731), фонд В.Ф. Одоевского (539).
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1810 по 1842 г., то есть период от создания Государственного совета до издания «Учреждения Государственного совета», в котором Государственный совет официально перестал считаться обязательной инстанцией прохождения законопроектов.
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в том, чтобы на основе историко-правового анализа выявить, роль Государственного совета в структуре государственной власти Рос 20
Например, «Наказ Непременному совету» 1801 г.: Архив Государственного совета.- СПб., 1878. Т. 3. Ч. 1.
Письма главнейших деятелей в царствование императора Александра L- СПб., 1883.; Сперанский М.М. Проекты и записки.- М.-Л., 1961.; Сборник русского императорского исторического общества.- СПб., 1871. Т. 74., 1894. Т. 90. и др.
сийской империи в первой половине XIX в., определить его реальный правовой статус.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
- рассмотреть реформу системы высших и центральных органов власти и обосновать необходимость создания Государственного совета;
- проанализировать нормативно-правовые акты, раскрывающие правовой статус Государственного совета;
- охарактеризовать структуру и порядок деятельности Государственного совета;
- проследить взаимоотношения Государственного совета с императором и высшими органами государственной власти;
- определить роль Государственного совета в процессе систематизации права в первой половине XIX в.
Объектом исследования является деятельность Государственного совета в истории Российского государства в первой половине XIX в., его роль в разработке, обсуждении и утверждении важнейших законопроектов рассматриваемого периода.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, определяющие порядок деятельности Государственного совета, его взаимодействия с другими высшими государственными органами, а также архивные материалы, раскрывающие основные направления деятельности органа власти.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы изучения правовых явлений: формально-логические (анализ и синтез, индукция и дедукция и др.), конкретно-исторический,
системный, историко-правовой, сравнительно-правовой, технико-юридический и др.
Научная новизна исследования.
1. В научный оборот вводится ряд новых архивных материалов, хранящихся в фонде Государственной канцелярии (1162), фонде Меморий Общего собрания и департаментов (1159) и некоторых других.
2. В диссертации содержится конкретный анализ архивных документов и нормативно-правовых актов, определяющих правовую основу формирования Государственного совета и принципы его деятельности, а также порядок взаимодействия с высшими органами государственной власти.
3. Диссертант анализирует правовой статус учреждений в составе Государственного совета (Государственной канцелярии, Комиссии прошений и Комиссии составления законов), который ранее не был предметом специального исследования.
4. Впервые подвергаются специальному анализу основные направления деятельности и организационно-правовые формы ее осуществления.
5. Впервые в отечественном правоведении показано участие Государственного совета в систематизации российского права в первой половине XIX в.
На защиту выносятся следующие положения: 1. Правовая оценка роли Государственного совета в первой половине XIX в. требует учета исторического контекста его деятельности, исследования его правового статуса и порядка взаимодействия с высшими органами власти. Учет всех этих факторов в совокупности позволяет объективно оценить значение Государственного совета в истории Российского государства.
2. Образование Государственного совета явилось закономерным этапом в процессе совершенствования механизма государства после проведенной в 1802 г. реформы Сената и учреждения министерств. В этих условиях деятельность Непременного совета перестала удовлетворять потребностям времени. Необходимо было создать законосовещательный орган при императоре, призванный сообщить законодательству характер государственной деятельности, которая основывалась бы на постоянных правилах, не зависящих от усмотрения частных лиц.
3. По проекту, разработанному М.М. Сперанским в 1809 г., Государственный совет должен был стать координирующим центром трех ветвей власти: законодательной (Дума), судебной (Сенат) и исполнительной (министерства), органом, через который все решения в области государственного управления и суда могли вноситься на рассмотрение и утверждение верховной власти Императора. Однако же проект в полном виде реализовать не удалось. По манифесту 1810 г. Государственный совет был учрежден исключительно как совещательный орган при Императоре по вопросам законодательства.
4. Возвышению Государственного совета в 1810-1812 гг. способствовала активная деятельность Государственной канцелярии в структуре Государственного совета, которую возглавлял в эти годы М.М. Сперанский. В этот период все вопросы государственного управления готовились и передавались на рассмотрение Императора исключительно через Государственную канцелярию. В результате Государственный совет стал реальным правовым механизмом, координирующим деятельность министерств и Сената.
5. С 1812 г. роль Государственного совета в управлении стала снижаться. После отстранения от должности М.М. Сперанского, министры и сенаторы, воспользовавшись предоставленным им манифестами «Об учреждении министерств» и «О правах и обязанностях Сената» правом, стали обращаться с докладом непосредственно к императору, минуя Государственный совет. Это разрушило порядок прохождения дел, установленный манифестом 1810 г., и привело к дублированию функций Государственного совета другими государственными органами.
6. Деятельность Государственного совета несколько оживляется после возвращения М.М. Сперанского в Петербург и восстановления его в качестве члена Государственного совета. С 20-х годов многие законопроекты стали поступать на рассмотрение к Императору через Государственный совет. Это касалось в первую очередь подготовленных под руководством М.М. Сперанского Полного собрания законов и Свода законов Российской империи, которые были рассмотрены и утверждены Государственным советом в 1832 г.
7. В связи с политической обстановкой и неготовностью России к смене формы правления с абсолютной монархии на ограниченную (конституционную) Государственный совет в первой половине XIX в. не занял того места в структуре государственных органов, которое ему отводилось по проекту М.М. Сперанского. Несмотря на некоторые изменения в положении Государственного совета, произошедшие в 1842 г., когда была отменена обязательность обсуждения и утверждения им законопроектов, круг вопросов, рассматриваемых Государственным советом, по манифесту «Учреждение Государственного со вета» был расширен за счет административных и судебных дел (надзор за деятельностью земских и городских управ, производство следствия по обвинению министров и генерал-губернаторов). В этом новом статусе Государственный совет сохранился до 1906 г., когда он после учреждения Государственной думы был преобразован в верхнюю палату первого российского парламента.
Практическая значимость диссертации состоит в расширении исследовательских основ государственных преобразований Российской империи в XIX вв. Результаты могут быть использованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также в педагогической работе - проведении лекционных и практических занятий по курсам: «Теория права и государства», «История права и государства России», «Отечественная история» и др., в чтении спецкурсов: «История права и государства России XIX в.», «История государственного управления России», «История отечественной юридической мысли», «Государственные реформы в России» и др., в научных исследованиях по исторической и правовой проблематике.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации неоднократно обсуждались на заседаниях кафедр гражданского и государственного права, на научных и научно-практических конференциях и семинарах, ежегодно проводимых в Северо-Западной академии государственной службы, нашли отражение в публикациях по теме проведенного исследования.
Результаты исследования используются автором в процессе преподавания курса истории права и государства России на юридическом факультете в Северо-Западной академии государственной службы и других вузах Санкт-Петербурга.
Изменения в механизме российского государства в 1801-1810 гг
Начало XIX в. знаменуется реформами в государственном аппарате, проведение которых обусловлено рядом обстоятельств. В Европе проходят революции, в некоторых странах даже приняты конституции, что для российских правителей могло послужить наглядным примером смены формы правления из-за нестабильности в стране, то есть переход от абсолютной монархии к ограниченной. В России сохранялось крепостничество, фактически рабство, а организация публичной власти не отвечала уровню социально-экономического развития и реформаторским идеям просвещения того времени.
В России в конце XVIII - начале XIX в. крепостничество тормозило рост промышленного производства. После промышленной революции в Англии Россия стала заметно отставать от стран Европы. Один из показателей этого процесса - дефицит бюджета и выпуск ассигнаций. В 1796 г. расходы превышали доходы на 5,1 млн. рублей, что свидетельствовало об очевидности расстройства финансов.22 Государство находилось на грани банкротства. 3
Нестабильность финансовой системы влекло за собой недовольство крестьян. Положение было таково, «что, если бы это время ужасного бедствия продолжалось, мы должны были бы ожидать революции, произведенной чернью».24 В 1796-1797 гг. 32 губернии были охвачены крестьянскими волнениями, было 174 активных выступлений. А в 1800-1805 гг. - 85 активных вы-ступлений крестьян. Все это требовало изменений в политике государства по отношению к крестьянам. Александр I делал попытки в этом направлении, при этом, стараясь не нарушить дворянских привилегий. Некоторые авторы даже считают, что он был сторонником отмены крепостного права. 20 февраля 1802 г. выходит указ «О свободных хлебопашцах», согласно которому помещикам предоставлялось право освобождения крестьян. Этот закон отвечал интересам части дворянства, осуждавшей крепо-стничество по моральным соображениям.
Предшественники Александра I также пытались разрешить крестьянский вопрос. В период правления Павла I ходили слухи об отмене крепостного права и освобождении крестьян. А появление указа о трехдневной барщине, по мнению М.М. Сперанского, было первым шагом к улучшению жизни крестьян.29 В своем исследовании о развитии общественного движения в России А.Н. Пыпин писал: «несколько отвлеченных положений тогдашней нравственности и политической философии и здравое понимание некоторых зол и недостатков общественного устройства, как крепостное право, продажный суд и управление, невежество тому подобное - определяет и весь запас общественных понятий, приобретенных во второй половине XVIII в.».30 На общественное сознание конца XVIII - начала XIX в. оказала огромное влияние Великая французская революция 1789 г., а так-же взгляды Ж-Ж. Руссо, Вольтера, Ш. Монтескье и др. Тогда же появляется большое количество предложений по реформированию государственного управления. Так, одни авторы настаивали на создании представительных органов власти и «установлении непременных законов», а также на уничтожении рабства.32 Начало XIX в. ознаменовалось последним в истории России дворцовым переворотом 11 марта 1801 г. Его причиной было неприятие политики Павла I, «характеризовавшейся импульсивностью и непредсказуемостью, в чем, безусловно, проявлялась его натура». При Павле I усиливалась централизация государственного аппарата, мелочная опека, регламентация всех сторон общественной жизни. Упразднялся институт генерал-губернаторства, введенный губернской реформой 1775 г. Во всех преобразованиях в государственном аппарате прослеживалась генеральная линия политики Павла I - отрицание всего, что делала Екатерина II. От подданных требовалось «полное, беспрекословное подчинение «благородной личности» всевластному государству в лице неограниченного монарха».
Статус Государственного совета по плану М.М. Сперанского
После поражения в Аустерлицком сражении, российскому императору было необходимо пройти к мирному соглашению с французским императором. И 14 июня 1805 г. в Тильзите (на Немане) происходит подписание мирного договора, который был унизительным для России. Согласно этого договора Российская империя присоединялась к континентальной блокаде Англии, с которой имела длительные и прочные торговые отношения.106 Из-за прекращения торговли русское дворянство и купечество несли огромные убытки. Как следствие этого - рост цен на внутреннем рынке и ухудшение экономического положения. В российском обществе зрело недовольство правлением монарха. Вот, что пишет по этому поводу в своем сообщении от 28 сентября 1807 г. королю Густаву IV шведский посол Штединг: «Недовольство императором растет все более и более, повсюду говорят такое, что страшно слушать. Раздаются публичные речи о необходимости перемены правления. Говорят, что вся мужская линия царствующего дома должна быть отстранена от власти, а так как императрица-мать и императрица Елизавета не обладают соответствующими данными, то на трон хотят возвести великую княгиню Екатерину».
Внешнеполитические неудачи в сочетании с экономическими трудностями внутри страны должны были подтолкнуть правительство к усилению центральной власти. Но как писал А. Чарторыйский о положении в государственном аппарате в тот период: «Ни в чем не было порядка, дела шли без всякой последовательности. Администрация представляла полный хаос, где не было ничего урегулированного и ясно определенного».10
В этих условиях наиболее заметной фигурой в окружении царя становится Михаил Михайлович Сперанский. Государственная деятельность Сперанского была предметом исследования многочисленных как дореволюционных, так и современных ученых.109 В настоящем исследовании следует упомянуть некоторые факты из его биографии, что позволит лучше понять талант этого человека и значение его проектов в реформировании механизма государства. Он родился 1 января 1772 г.110 в семье «благочинного» священника, то есть был выходцем из духовенства, второго (первым было дворянство) привилегированного сословия Российской империи. Главной привилегией которого была возможность сыновей священников учиться в многочисленных духовных училищах (семинариях и академиях), получая хорошее систематическое образование. И благодаря своим исключительным способностям, он сделал блестящую, головокружительную карьеру.
Карьера Сперанского на государственной службе началась в начале 1795 г., поступлением на должность секретаря для ведения русской переписки к Алексею Борисовичу Куракину - начальнику «третьей экспедиции для свидетельствования государственных счетов». После взошествия на престол Павла I (1796-1801) Куракин был «пожалован в сенаторы», а 4 декабря 1796 г. назначен генерал-прокурором, и Сперанский становится секретарем генерал прокурора. Как отмечено в архиве философа и писателя В.Ф. Одоевского: «2 января 1797 г. /зачислен/ в канцелярию генерал-прокурора с чином титулярного советника».112 Таким образом, по счастливому стечению обстоятельств Сперанский, минуя чины коллежского регистратора и губернского секретаря, сразу же получил чин 9 класса с присвоением личного дворянства.113 Дальнейшее продвижение по служебной лестнице проходило невероятно стремительно: 5 апреля 1797 г. - производство в коллежские асессоры (чин 8 класса, с присвоением личного дворянства), 1 января 1798 г. - в надворные советники (7 класс), 18 сентября 1798 г. - коллежские советники (6 класс) и 8 декабря 1799 г. Сперанский становится статским советником (чин 5 класса). «Срок нормального продвижения по службе от коллежского регистратора до статского советника составлял для дворян с высшим образованием 24 года, со средним - 30 лет и с низшим - 37 лет, а для не дворян соответственно 26, 36 и 42 года. В случае производства за особые отличия этот срок мог быть сокращен для дворян соответственно до 15, 22 и 26 лет, для не дворян - до 17, 25 и 31 года».115 Таким образом, Сперанский весь этот путь прошел всего лишь за два года.
Спустя некоторое время произошло личное знакомство Сперанского с императором Павлом I. «Это было самое трудное время из всей моей службы, когда я находился в кабинете Его Величества Павла Петровича; известен его характер, скорый, живой и строгий. Бывало, государь приедет, призовет меня и даст на словах повеления написать к назначенному часу Девять, пятнадцать и даже более разнородных повелений и указов Сенату. Сочинять и отдавать переписывать эти повеления и указы решительно было некогда, а потому я их всегда сам писал, прямо набело».
12 марта 1801 г. в результате дворцового переворота на престол вступает Александр I, и всего через несколько дней 19 марта Сперанский получает чин статс-секретаря.117 Новое назначение было связано с тем, что Сперанский стал правой рукой Дмитрия Прокофьевича Трощинского (1754-1829) доверенного «докладчика и главного редактора» императора Александра I.
Слава «золотого пера» Сперанского была настолько велика, что уже 23 апреля того же 1801 г. он назначается «экспедитором канцелярии Государственного (Непременного) совета по части гражданских и духовных дел»"8, а 9 июля становится действительным статским советником (чин 4 класса). И всего этого ему удалось достичь в тридцать лет.
А 8 сентября 1802 г. одновременно с изданием Манифеста об учреждении министерств последовало Высочайшее повеление: «Статс-секретарю Сперанскому быть при министерстве внутренних дел».119 Сперанский возглавил единственный департамент, вновь образованного министерства, фактически в ранге товарища (заместителя) министра. Такое положение дел сохранялось до 18 января 1804 г., когда в связи с реорганизацией министерства, которое было разделено на три экспедиции. Начальником второй экспедиции, в ведение которой входило «государственное благоустройство» был назначен Сперанский.
Основные направления и организационно-правовые формы деятельности Государственного совета
Особое место занимала Государственная канцелярия, состоящая при Государственном совете. Государственная канцелярия не только вела все делопроизводство Государственного совета, но и «редактировала» выносимые на обсуждение законопроекты, т.е. проводила всю основную работу по составлению текста законопроекта. Она состояла из пяти отделении: 1) военных и морских дел; 2) дел гражданских и духовных; 3) государственной экономии; 4) содержания и хранения журналов, постановлений и архив; 5) особенных поручений ( 116). Последнее пятое отделение в последствии манифестом об «Учреждении Государственного совета» 1842 года было переименовано в отделение дел государственного секретаря. В нём была сосредоточена регистратура Канцелярии, в которой регистрировались деловые бумаги личного состава Государственного совета и Канцелярии, проходила процедура составления важнейших докладов, отчётов и ведомостей, а также осуществлялось исполнение особых поручений председателя Государственного совета и государственного секретаря. При каждом департаменте Государственного совета учреждалась должность статс-секретаря с несколькими помощниками. На статс-секретарей возлагалось управление соответствующими отделениями Государственной канцелярии. Следует отметить, что для департамента законов не учреждалось особого отделения, в связи с тем, что для составления законов была учреждена особая Комиссия составления законов, делопроизводство которой находилось в ведении статс-секретаря указанного департамента. «Поелику для письмоводства по составлению законов существует Комиссия, то в Канцелярии и не полагается по сим предметам особенного отделения, но статс-секретарь, занимающийся сею частью в департаменте Совета, принадлежит к составу Государственной канцелярии» ( 116, примечание). Помощники статс-секретарей назначались из числа чиновников, занимавших должности заместителей директоров, а иногда и директоров в департаментах или канцеляриях министерств. Поступая на службу в Государственную канцелярию, они сохраняли прежние свои должности. В круг их должностных обязанностей, в первую очередь, входило «собирание дополнительных сведений, нужных для пояснения дел, от министерств поступающих».207
Для общего руководства Государственной канцелярией учреждалась должность государственного секретаря ( 115). Эту должность с момента образования возглавил автор манифеста об «Образовании» 1810 года М. М. Сперанский. «На его ответственность возложено было изготовление всех исполнительных бумаг по журналам Совета, как в общем его собрании, так и по департаментам, точность сведений, предлагаемых Совету, и надлежащая ясность их изложения».20
По «Образованию» в Государственной канцелярии не был установлен штат сотрудников. Не было определено точное количество статс-секретарей и их помощников. С начала работы Государственной канцелярии в 1810 году общее число чиновников составляло 18 человек, из них 7 имели чины от пятого класса и выше, а 11 - от восьмого до пятого класса. В состав Канцелярии вошли чиновники, служившие в канцелярии Непременного совета, то есть прослеживается определённая преемственность данных учреждений. Чиновники, занимавшие в канцелярии Непременного совета должности экспедиторов, стали занимать должности статс-секретарей, а помощники экспедиторов - стали помощниками статс-секретарей. Служащие Государственной канцелярии отбирались в соответствии с довольно высоким образовательным цензом. Они, даже самые низшие, определялись на службу и увольнялись только с личного ведома государя. При поступлении на должность существовала строго определённая процедура, каждый должен присягнуть на верность императору.
В составе Государственной канцелярии также учреждался архив, необходимый для успешного ведения делопроизводства ( 141). По «Образованию» архив состоял из трёх отделений: 1) из собрания самых положительных сведений по делам государственным прежних лет; 2) из сведений самых полных о настоящем каждой части положения, собранных по их отделениям; 3) из журналов Государственного совета и последовавших по оным высочайших решений. Однако, автор Манифеста считал такую структуру архива Канцелярии недостаточно удачной и полной, намереваясь превратить архив из собственно архива в справоч-но-статистическое бюро, охватывающее все сферы государственной власти.
Помощником Сперанского, по его поручению, Баккареви-чем была составлена записка о необходимости учреждения именно Статистического архива Государственной канцелярии, которая была бы «средоточием делопроизводства по всем главным частям государственного управления».209 В этой записке отмечалось: «сохранение статистических сведений, по возможности полных и верных, как по дела государственным прежних лет, так и по делам настоящего управления, не только существенно полезно, но и необходимо. С ведения таковые, быв расположены в приличном месте и в надлежащем систематическом порядке, во-первых, составят богатое хранилище для нужных на будущее время справок и соображений по всем частям государственного делопроизводства, а во-вторых, послужат основанием к сочинению всеобщей статистики Российского государства, коей у нас до селе не существует, хотя в прочем польза ея неоспорима».
Участие Государственного совета в систематизации законодательства в 30-е годы XIX в
Систематизация права задумывалась очень давно, были даже попытки ее проведения, создавались различные комиссии, но они так и не смогли осуществить задуманное. Хотя еще Екатерина II в «Секретнейшем наставлении» князю Вяземскому А. А., члену Правительствующего сената писала: «Законы наши требуют поправления; первое — чтобы всё ввести в одну систему, которой и держаться; другое - чтобы отрешить те, которые оной прекословят; третье - что бы разделить временное и на срок данные от вечных и непременных».237
При Александре I также были попытки по упорядочению законодательства. Например, в 1810 году проект первой части гражданского уложения был внесён на рассмотрение в Государственный совет. В том же году были представлены вторая часть - «вещественное право» и третья - «договорное право» гражданского уложения. В декабре 1810 года Государственный совет окончил рассмотрение второй части гражданского уложения. В 1813 году Комиссия составления законов внесла на рассмотрение в Государственный совет первую часть уголовного уложения, в 1814 году все три части гражданского уложения, в новой редакции. Проекты вызвали в Совете большое количество возражений, и так и не были приняты при Александре I. Однако, несколько попыток по упорядочению законодательства все же увенчались успехом. В 1815 году Комиссией составления законов, находившейся в составе Государственного совета был подготовлен и издан «Систематический свод существующих законов Российской империи, с основаниями прав из оных извлечённых». А в 1818 году было выпущено издание «Журнала законодательства, или собрания всех к гражданской части принадлежащих узаконений, начиная с 1817 года», который предполагалось издавать ежегодно (хотя вышло всего два издания за 1818 г. и 1819 г.).
Поэтому рассмотрение и принятие Полного собрания законов и Свода законов Российской империи было одним из самых значительных событий не только в первой половине XIX века, но и в истории государства и права в целом. Подготовка этих изданий стала возможной благодаря деятельности Сперанского, а также чиновников, сначала Комиссии составления законов, а с 31 января 1826 года Второго отделения Собственной его императорского величества канцелярии. Работы по систематизации являлись предметом многочисленных исследований как дореволюционных, так и современных ученых.
См., напр.: Андреева М.В. У истоков кодификационных работ М.М. Сперанского // Правоведение. 1983. № 1; Ахун М. К истории кодификации русского права // Архивное дело. 1941. № 2; Берёзкин С.Ф. Сперанский как кодификатор.- Одесса, 1889; Винавер М.М. К вопросу об источниках 10 тома Свода законов.— СПб., 1897; Гальперин Г.Б. Основные направления в области кодификации русского права в начале XIX в. // Вестник ЛГУ. 1960. № 5; Кассо Л.А. К истории Свода законов гражданских // Журнал министерства юстиции. 1904. Март; Кодан СВ. М.М. Сперанский и кодификация сибирского законодательства. Политика самодержавия в Сибири XIX - нач. XX века.- Иркутск, 1988; Кодан СВ. Сперанский и систематизация законодательства в России // Советское государство и право. 1989. № 6; Колесников А.Н. Систематизация законодательства в России в начале XIX в. М.М. Сперанским // Учёные записки Всесоюзного НИИ советского законодательства. 1966. Вып. 8; Коркунов Н.М. Значение свода законов // Журнал Министерства народного просвещения. 1894. Сентябрь; Лозина-Лозинский М.А. Кодификация законов по русскому государственному праву.- СПб., 1897; Майков П.М. О Своде законов Российской империи.- СПб., 1906; Макаров А.Н. К истории кодификации Основных законов // Журнал Министерства юстиции.- СПб., 1912. № 10; Нефедьев Е.А. Причины и цель издания Полного собрания и Свода законов с точки зрения Сперанского.- Казань. 1889; Нольде А.Э. Очерки истории кодификации местных гражданских законов при гр. Сперанском.- СПб., 1906. Т. 1., 1914. Т. 2; Омельченко О.А. Кодификация права в России в период абсолютной монархии.- М.,
По мнению Сперанского, в различные периоды существования государства появляется необходимость в систематизации законодательства, которая является необходимой стадией законотворческой деятельности, так как государство основывается на законах: «По мере нужд, по мере расширения сил, по мере самого благосостояния законы умножаются. В быстром движении обстоятельств при перемене управляющих лиц невозможно, чтобы каждый закон соображаем был со всеми предыдущими во всех его подробностях. От сего законы не только становятся многосложными, но и разнообразными, и даже противоречащими, а изменения нравов изменяют самые их начала». Далее Сперанский отмечает, что законы создаются под влиянием определённых нужд и обстоятельств, «не могут быть издаваемы в определённой системе». Отсюда следует, что «рано или поздно приходит время, когда и разнообразие начал, и многосложность законов, и число их - всё это делает приложение их к делам затруднительным, познание - редким, толкование - произвольным, разум их - пререкаемым». Поэтому систематизация законодательства необходима для «уменьшения сих неудобств».
