Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правоприменение в механизме правового регулирования
1. Применение права - элемент правового регулирования 14
2. Основные функции правоприменения 41
3. Проблема понимания эффективности правоприменения 61
Глава 2. Эффективность правоприменительной деятельности
4. Цель нормы права как критерий эффективности правоприменительной деятельности (критический анализ). .. 75
5. Методика определения эффективности правоприменительной деятельности 102
6. Условия достижения целей применяемой нормы 112
Заключение 130
Список литературы 140
- Применение права - элемент правового регулирования
- Основные функции правоприменения
- Цель нормы права как критерий эффективности правоприменительной деятельности (критический анализ).
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Проблема эффективности в работе компетентных органов всегда имела большое научно-практическое значение. И сейчас в условиях социально-экономических преобразований Российского государства эта проблема не утратила своей актуальности. Более того, она приобрела значение одной из важнейших в современных условиях, когда происходит непрерывный процесс пересмотра и обновления законодательства, установление новых и совершенствование старых способов регулирования, поскольку жизнь выдвинула совершенно новые задачи в области государственно-правового строительства. Правоприменительные органы также оказывают воздействие на общественные отношения, и от качества их деятельности во многом зависят уровень и темпы социально-экономического развития общества и успешность проводимых реформ. Бесспорно, повышение эффективности правоприменительной деятельности - важная государственная задача. Однако, на наш взгляд, она будет носить беспредметный характер, так как в теории эта проблема не нашла удовлетворительного решения.
Осмысление проблемы правоприменения пришлось на 50 - 70 годы XX в. В 1953 г. на страницах журнала «Советское государство и право» развернулась научная дискуссия по данному вопросу. Эта дискуссия явилась основой многих научных исследований по проблемам пра-
воприменения и механизма правового регулирования. В последующие два десятилетия вышли в свет основные работы по обозначенным темам..1 В настоящее время исследования данной проблематики практически не проводятся, и специалистам, решившим разрабатывать эти темы, приходится иметь дело с материалами старых исследований, поскольку именно в них сформированы основные подходы к этой проблеме.
Научные исследования, проведенные в этом направлении, дали обширный теоретический материал, который и был положен в основу изучения качеств данного социально-правового явления. Он позволяет рассматривать правоприменительные отношения в динамике, что весьма полезно для исследования социально-правовых явлений и дает возможность строить новые научные гипотезы на основе понимания сущности правоприменительных отношений.
В юридической литературе правоприменение традиционно понимается как форма реализации юридических норм, которая осуществляется при помощи компетентных органов, наделенных властными полномочиями, и специально направлена на обеспечение полного, точного и своевременного осуществления субъективных юридических прав и исполнения юридических обязанностей. Правоприменение обеспечивает, создает предпосылки к реализации субъективных прав и обязанностей, но само по себе не реализует их. При этом под реализацией правовых норм понимается фактическое претворение их предписаний в правомерном поведении адресатов норм права.
1 Александров Н.Г. Применение норм советского социалистического права. М.,1958,
БроЮ.Н. Проблемы применения советского права. Иркутск, 1980; Горшенев В.М. Применение норм советского права. М., 1978, Дюрягин И.Я. Применение норм советского права и социальное управление. Свердловск. 1975, Лазарев ВВ. Эффективность правоприменительных актов. Казань, 1975; МихалякЯ.С. Применение социалистического права. М., 1963; Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М.,1960; Самощенко И.С., Кузнецов И.Н. Правоприменение в советском государстве. М.,1985, Ткаченко Ю.Г. Нормы социалистического права и их применение. М., 1955; и др.
Подобное положение требует пересмотра трактовки этого социально-правового явления. Разрешение данного вопроса будет иметь принципиальное значение, поскольку в зависимости от понимания сущности правоприменительной деятельности определяется его место в механизме правового регулирования и, соответственно, подход к оценке эффективности.
Понятие эффективности правоприменительной деятельности (достижение целей применяемой нормы) и ее критерии (экономические, временные, социально-психологические), предложенные в ранее проведенных исследованиях, требуют пересмотра, поскольку государство не наделяет правоприменителя всеми полагающимися для полноценной реализации правоприменительного акта правовыми и материальными средствами. В связи с этим, сама постановка вопроса об ответственности правоприменителя за неэффективную реализацию его решения выглядит спорной.
Кроме того, фактором, обусловливающим актуальность и необходимость исследования вопросов, относящихся не только к проблеме правоприменительной деятельности, но и к вопросу эффективности этой деятельности, является отсутствие системных научно-обоснованных методик повышения качества правоприменительной деятельности.
В современный период научное управление обществом в масштабе всего государства является одним из решающих факторов социального прогресса. В связи с новыми требованиями к эффективности управления обществом, обусловленными новыми направлениями деятельности государства, необходимо полнее и эффективнее использовать возможности правоприменения, развивать и совершенствовать его
с тем, чтобы оно отвечало сегодняшним потребностям общества и государства.
Таковы причины, побудившие автора избрать данную тему предметом своего исследования.
Рассматривая некоторые общие аспекты проблемы правоприменения, мы отнюдь не претендуем на сколько-нибудь исчерпывающее их решение. Проблема применения права исключительно многогранна. Она может быть решена лишь совместными усилиями теоретиков и практиков, представителей различных отраслей знаний. В данном исследовании сделан упор на анализ сущности правоприменения как социально-правового явления и раскрытие связей между потребностью регулирования общественных отношений и возможностью оказания регулятивного эффекта через правоприменительную деятельность.
Степень разработанности темы.
Проблемы, связанные с регулированием общественных отношений, анализом принципов правового воздействия, организацией и функционированием компетентных органов, определением места и роли правоприменительных органов в общем механизме правового регулирования, являлись предметом ряда научных исследований и всегда привлекали внимание ученых. Состояние научной разработки темы характеризуется следующими основными чертами:
во-первых, определены сущность, принципы, природа правоприменительной деятельности;
во-вторых, исследован механизм правоприменительной деятельности;
в-третьих, сформированы подходы к пониманию места правопри
менительной деятельности в механизме правового регулирования.
Вместе с тем недостаточно разработана система функций правоприменительной деятельности, объективно отражающая потребности общества в осуществлении компетентными органами регулирования различных общественных отношений. Не разработана возможность социального прогнозирования вероятных последствий при осуществлении правоприменительной деятельности. Требуется конкретизация предлагаемой в литературе основы определения эффективности правоприменительной деятельности.
Перечисленные выше обстоятельства обусловливают необходимость проведения дополнительного научного исследования правоприменительной деятельности.
Цель диссертационного исследования.
Как известно, одной из задач юридической науки является подготовка научно - обоснованных рекомендаций по совершенствованию механизма правового регулирования общественных отношений. В связи с этим основной целью данного исследования является изучение правоприменения как определенной теоретической и практической проблемы механизма правового регулирования.
Для достижения указанной цели автор ставит следующие задачи:
раскрыть сущность и определить место правоприменительной
деятельности в механизме правового регулирования;
рассмотреть существующие взгляды на систему функций правоприменительной деятельности, дополнить их и представить свое видение этой проблемы;
произвести критический анализ существующего подхода к пониманию эффективности в правоприменительной деятельности;
выдвинуть собственное понимание проблемы эффективности в правоприменительной деятельности;
определить критерии эффективности правоприменительной деятельности и разработать методику оценки ее эффективности;
уточнить возможность использования дополнительных условий, позволяющих компетентным органам эффективно осуществлять свою деятельность;
наметить меры, направленные на осуществления широкой предварительной аналитической работы в целях изучения социальной восприимчивости конкретного правоприменительного решения для анализа его эффективности, и на этой основе - выбора оптимального варианта решения.
Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, возникновение, изменение и прекращение которых связано с реализацией компетентными органами своих полномочий в сфере правоприменения.
Предмет исследования - содержание правоприменительной деятельности, условия достижения эффективности в правоприменительной деятельности.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды дореволюционных отечественных юристов - Н.Н. Алексеева, Е.В. Васьковского, П.Г. Виноградова, Н.М. Коркунова, С.А. Муромцева, П.И. Новгородцева, Е.Н. Трубецкого, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича, А.С. Ященко и др. На формирование позиции автора оказали влияние работы современных юристов С.С. Алексеева, В.К. Бабаев, В.М. Баринова, М.И. Байтина, Н.В. Витрука, СБ. Глушаченко, В.М. Горшенева, В.И. Гой-мана, В.Г. Графского, И.Я. Дюрягина, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, Е.И.Козловой, В.Н.Кудрявцева, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, Н.И. Матузова, П.Е. Недбайло, А.С. Шишкина, Т.Н. Радько, В.Д. Сорокина, М.С. Строго-вича, Ю.А. Тихомирова, П.А Фефелова, И.В. Червонюка, Н.В. Черноголовкина, Р.А. Ромашова, В.А. Туманова, М.Д. Шаргородско-го и др.
Вопросам эффективности правоприменительных отношений посвящены работы таких авторов, как: Ю.Е. Аврутин, Н.Е. Андриянов, А.Б. Венгеров, В.П. Казимирчук, В.А. Козлов, И.Н. Кузнецов, В.В.Лазарев, Т.Г. Морщакова, В.И. Никитинский, А.С. Пашков, А.С. Пиголкин, Р.А. Ромашов, И. С. Самощенко, Л.И. Спиридонов, Д.М. Чечот, Е.П. Шикин, Л.С. Явич и др.
Методологическую основу исследования составляют диалектический и общенаучные методы изучения социально-правовых явлений, в том числе: функциональный, конкретно-социологический, исторический, сравнительный и др. Основополагающими в исследовании являются общенаучные принципы связи, развития, объективности, всесторонности, системности и комплексности.
Автором использовались такие общенаучные приемы познания, как анализ и синтез, индукция и дедукция, методы теоретического моделирования и научного прогнозирования и др., а также специальные методы исследования юридических явлений (историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем:
предложен новый подход к пониманию сущности правоприменительной деятельности и его места в механизме правового регулирования;
анализируется существующая система функций применения права и доказывается необходимость ее пересмотра и дополнения;
обосновывается важность выделения в качестве самостоятельной функции правоприменения правовосстановительной функции;
выработана авторская концепция эффективности в правоприменительной деятельности с позиций нового понимания сущности и места правоприменительной деятельности в механизме правового регулирования;
разработаны методика определения эффективности правоприменительной деятельности, ее критерии;
предложена система мер, обеспечивающих эффективное использование правоприменителем ресурсов с целью реализации целей применяемой нормы.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Правоприменительная деятельность - это совокупность орга-
низационно - правовых средств, с помощью которых управомоченные правоприменительные органы осуществляют нормативно - правовое воздействие на участников регулируемого правоотношения в целях создания предпосылок для реализации применяемой нормы права.
Правоприменительная деятельность как качественно самостоятельное правовое явление занимает в механизме правового регулирования обособленное от прямых форм реализации права место. Это объясняется необходимостью дальнейшей деятельности по осуществлению прав и обязанностей, закрепленных в правоприменительном акте через прямые формы реализации (соблюдение, исполнение, осуществление). Правоприменительный акт конкретизирует права и обязанности участников регулируемого правоотношения, а насколько они воспользуются ими, т.е. реализуют предоставленные субъективные права и обязанности в фактическом правомерном поведении, всецело зависит от воли самих правообладателей.
2. В процессе осуществления правоприменительной деятельности реализуются следующие функции:
организационно-исполнительная функция - деятельность компетентных органов по созданию условий для полноценной реализации нормы путем обеспечения возникновения или изменения субъективного права и юридической обязанности участников регулируемого правоотношения.
правоохранительная функция - деятельность компетентных органов по охране и предотвращению возможных противоправных
посягательств на права и законные интересы субъектов правоотношений.
правовосстановительная функция - деятельность компетентных органов по восстановлению нарушенного права.
В основе выделения правовосстановительной функции лежит обязанность государства обеспечить устойчивость системы общественных отношений, в которой нарушенное и не восстановленное право рассматривается как деструктивное явление, имеющее негативные последствия для правовой системы в целом.
3. Под эффективной правоприменительной деятельностью понима
ется деятельность компетентных органов, достигающая те цели применяе
мой нормы, которые воплощаются в момент вынесения правопримени
тельного акта.
Определение эффективности правоприменительной деятельности должно осуществляться на основе такого критерия, как достижение юридических целей применяемой нормы, а отнюдь не социальных целей, так как последние слишком широки и всеобъемлющи, и достижение их происходит не одномоментно.
4. Правоприменительный прогноз - это основанная на объективных
материалах и научных методах вероятностная качественная и количест
венная оценка юридически и социально значимых последствий издания
правоприменительного акта, т.е. социального и правового эффекта насту
пления (не наступления) в будущем событий и процессов вследствие из
дания такого акта. Цель правоприменительного прогноза - руководство
деятельностью, относящееся к будущему. Правоприменителю необходимо предвидеть, к какому результату данное воздействие приведет.
5. Предварительный прогноз возможных последствий следует рассматривать как рекомендацию к принятию решения, которая не должна ограничивать право компетентного лица самостоятельно принимать необходимое решение. Предварительное прогнозирование эффективности применения права, должно стать обязательной стадией правоприменительного процесса, поскольку, только изучив объективные условия, в которых протекают общественные отношения, подлежащие регулированию в процессе применения права, можно вынести решение, которое будет иметь наибольший потенциал его эффективной реализации.
Теоретическая и практическая значимость результатов работы.
Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют разделы общей теории права, касающиеся механизма правового регулирования. Результаты исследований могут использоваться при разработке программ по теоретическим вопросам правоведения, при чтении курсов лекций по «Теории государства и права», при подготовке спецкурсов по теории правоприменительной деятельности.
Практические рекомендации и предложения могут быть использованы в правоприменительной деятельности компетентных органов в рамках формирования отношения должностных лиц к качеству выполнения своих обязанностей.
Апробация результатов исследования.
Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры
гражданского и трудового права Северо-Западной академии государственной службы. Основные положения диссертации получили апробацию в выступлениях автора на Межвузовской научно-практической конференции СЗАГС-РАГС «Государственность и государственная служба России: пути развития» (июнь 2003 г., Санкт-Петербург); Межвузовской научно-практической конференции «Государственность и государственная служба России: пути развития» (ноябрь 2003 г., Москва); на Итоговой научно-практической конференции СЗАГС (май 2004 г., Санкт-Петербург) и в опубликованных работах автора.
Структура работы.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Применение права - элемент правового регулирования
Изменение социальной направленности российского общества, задачи перехода к рыночным отношениям и построения правового государства предопределили необходимость изменения принципов и механизма правового регулирования общественных отношений.
Острой общественной потребностью как следствие процесса государственного реформирования, происходившего в последние годы, явилась потребность в безопасности и стабильности общественных отношений. Важной политической задачей государства на современном этапе является удовлетворение этой потребности правовыми методами с учетом новых тенденций развития общественных отношений, путем установления режима законности и упрочения правопорядка. В связи с этим, возникает необходимость формирования эффективного механизма правового регулирования, действующего на основе принципов правового государства. Под механизмом правового регулирования в юридической науке понимают: «совокупность юридических средств, при помощикоторых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения».
В качестве элементов, формирующих данный механизм, выделяют:
а) юридические нормы;
б) правоотношения;
в) акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей.
В целом, алгоритм действия механизма правового регулирования в основном своем виде представляет процесс перехода от проектирования желаемой модели развития определенных общественных отношений к переносу этой модели в существующую систему. При этом процесс переноса «желательного» или «идеального» в существующую систему общественных отношений представляет собой важный элемент механизма правового регулирования, поскольку эффективность последнего в значительной степени зависит от качества перевода требований нормативных предписаний в фактическое поведение субъектов права. Другими словами, важнейшей составной частью механизма правового регулирования является процесс реализации субъективных юридических прав и обязанностей.
В юридической литературе выделяют четыре формы реализации норм права:
а) осуществление - выражается в реализации возможностей, которые предоставляются участникам общественных отношений нормами права. В этой форме осуществляются, например, нормы, закрепляющие за гражданами право участвовать в выборах представительных органов государственной власти, право владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом и другие. Особенность данной формы реализации состоит в том, что участники общественных отношений могут совершать действия, которые дозволены нормами права;
б) исполнение обязанностей - выражается в обязательном совер шении активных действий, которые предписываются нормами права.
В такой форме реализуются нормы, определяющие юридические обя занности граждан, должностных лиц, государственных и общественных организаций, их органов. Особенность этой формы реализации выра жается в том, что субъекты должны, независимо от собственного же лания, совершать действия, предусмотренные нормами права;
Основные функции правоприменения
В современных условиях большую актуальность приобретают проблемы совершенствования организационных форм и способов государственно-правового воздействия и в первую очередь такого способа правового воздействия, как правоприменение.
Однако процессу совершенствования уже существующих форм и способов правового воздействия должно предшествовать предварительное правильное определение основных направлений деятельности (функций). Без этого будет существовать риск выбора неправовых средств и способов совершенствования этой деятельности.
В юридической науке нет единого мнения относительно содержания системы функций правоприменительной деятельности. Проблема определения функций правоприменительной деятельности - это, в конечном счете, вопрос о направлениях его воздействия на общественные отношения. И поскольку «...применение права - тот фокус, в котором высвечиваются едва ли не все острые вопросы общественного развития»26, то, соответственно, данная особенность предполагает наличие зависимости потребности общества в правоприменительной деятельности от процессов, происходящих в общественных отношениях. Таким образом, в изменении и развитии функций правоприменения отражаются те динамические процессы, которые протекают в обществе. Поэтому на фоне постоянно идущих изменений основные направления правоприменительной деятельности не могут представлять собой статическую систему. Исходя из этого, проблема изучения функций правоприменительной деятельности будет в правовой науке всегда актуальной.
Кроме этого, изучение основных направлений деятельности правоприменения, как определенной системы функций, ставит вопрос о выработке определенной терминологии, которая бы отражала единство мнений ученых-юристов по проблеме содержания и обозначения основных направлений правоприменительной деятельности. Поскольку состояние категориального аппарата на современном этапе, к сожалению, такое, что не отражает объективно задач этого социально-правового явления в современном правовом государстве, поэтому необходимо «...введение в обращение новых, четких, гибких и объемных научных категорий, что позволяет глубже проникнуть в исследуемую проблему».
Наиболее яркими авторами научных работ, посвященных изучению проблемы функций правоприменительной деятельности, можно назвать В.М. Горшенева, С.С.Алексеева, СВ. Александрова, П.Е. Недбайло, Г.В. Дюрягин и др.
Ниже мы обратимся непосредственно к исследованиям этих ученых - правоведов, чьи работы содержат основные взгляды на проблему функций правоприменительной деятельности.
1. В.М. Горшенев, выделяя две функции правоприменения -правонаделительную и правоохранительную, считает, что они раскрывают наиболее существенное его назначение, так как, с одной стороны, они подчеркивают такую сторону правоприменения, в которой последнее выступает в качестве особого и решающего юридического
факта, а с другой - в правоприменительном процессе выражается дополнительное к общенормативному регулированию ненормативное регулирование. При этом автор указывает: "Сущность правонаделительной функции состоит в том, что она обеспечивает возникновение или изменение субъективного права и, соответственно, юридической обязанности участников конкретного правоотношения, дополняя имеющийся фактический состав еще одним, решающим юридическим фактом, значительно преобразующим правовое положение субъектов". И далее: "Сущность правоохранительной функции правоприменительного процесса состоит в том, что она способствует устранению препятствий для реализации субъективного права, направлена на восстановление нарушенного состояния и на установление невыгодных последствий в правовом по-ложении субъектов возникшего или изменяющегося правоотношения".
Устанавливая данную терминологию, В.М. Горшенев, указывает на существование свойственных правоприменительному процессу других, не основных функций, которые выражают его назначение либо по отношению к механизму правового регулирования, либо по отношению к правоприменительному результату.
Цель нормы права как критерий эффективности правоприменительной деятельности (критический анализ).
В данном параграфе нами предпринимается попытка критически осмыслить существующие подходы оценки эффективности правоприменительной деятельности, предложенные И.С. Самощенко, В.И. Никитинским, В.П. Казимирчуком, А.С. Пашковым, Л.С. Пиголкиным, Д.М. Чечотом, Л.С. Явич, Л.И. Спиридоновым, Е.П. Шикиным, И.Л. Петрухи-ным, Т.Г. Морщаковой, и др.
По существу эти авторы предлагают оценивать эффективность правоприменительной деятельности на основе двух групп критериев, из которых одни относятся к целеполаганию и степени достижения целей нормы, а другие характеризуют оптимальность средств, использованных для достижения указанных целей, обеспечивающих выполнение определенного объема работы ценой меньших затрат материальных средств, человеческой энергии и времени.
Попытки осмыслить и измерить эффективность правового регулирования предпринимались неоднократно. В середине 60-х начале 70-х годов XX века, вышли в свет первые работы российских авторов общетеоретического характера о понятии и методах определения эффективности правоприменительной деятельности. Коллектив правоведов под руководством Л.С. Пиголкина пытался сформулировать методические основы измерения эффективности, как отдельных видов правоприменительной деятельности, так и деятельности различных субъектов правоприменения. При этом проблему измерения они видели в том, чтобы определить ту долю результата, которую дает индивидуальное регулирование, осуществляемое в процессе правоприменения, в сопоставлении с целью правовой нормы. Так И.П. Петрухин, Т.Г. Морщакова в работе «Теоретические основы эффективности правосудия»46 пытались получить численные значения параметров эффективности отдельного вида правоприменения путем выведения различных математических зависимостей, считая, например, что «критерий эффективности правосудия - это числовые обозначения, величины, параметры которых формулируются в качестве цели правосудия на определенное время с учетом гарантий правосудия».47
В последнее время интерес к этой проблеме ослаб, хотя встречаются отдельные работы, которые не предлагают новых взглядов на проблему понимания эффективности правоприменения.
Поэтому в настоящий момент в юридической литературе можно выделить четыре существующих точки зрения на проблему понимания «эффективности правоприменительной деятельности».
Первая точка зрения состоит в том, что критерием эффективности нормы права или института государства признается соотношение достигнутого результата и цели, поставленной перед нормой или институтом, без учета затраченных для этого средств. По мнению П.М. Лебедева: «...эффективность правового воздействия на общественные отношения следует понимать как получение наибольшего результата в достижении цели данного правового предписания...»48. Е.П. Шикин считает, что «...общим мерилом эффективности правоприменения во всех его видах является то, насколько полно и реально пользуются граждане и их объединения, а также все другие субъекты правами, предусмотренными законом, по предоставляемыми или обеспечиваемыми в каждом конкретном случае правоприменительными органами; насколько точно исполняют они возложенные на них обязанности»49. В.И. Никитинский под основным критерием эффективности правового регулирования также понимает только достигнутый результат.
Вторая точка зрения аналогична первой, но вместо понятия «эффективность» вводится термин «оптимальность», в которой соединены эффективность, экономичность и полезность. Сторонники данного мнения признают необходимость оценки эффективности нормы права или института государства по вышеупомянутой совокупности критериев. По мнению А.С. Пашкова и Д.М. Чечота, «...эффективность правового регулирования - это его действенность, результативность, т.е. способность оказывать влияние на общественные отношения в определенном полезном для общества направлении»50. При этом А.С. Пашков указывает, что «...уяснение средств и трат той цены, которую пришлось заплатить в достижении целей права, справедливо расценивается как один из главных моментов его эффективности»
