Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Эффективность правоприменительной деятельности органов государственной власти 12
1. Понятие эффективности правоприменительной деятельности органов государственной власти 12
2. Факторы эффективности правоприменительной деятельности органов государственной власти 49
3. Качество нормативной правовой базы как детерминанта эффективности деятельности правоприменительных органов государственной власти 65
ГЛАВА II. Пути совершенствования правоприменительной деятельности органов государственной власти 92
1. Ошибки в правоприменительной деятельности органов государственной власти: причины, последствия 92
2. Основные направления совершенствования правоприменитслыюй дся гелыюсти органов государственной власти - 118
Заключение 141
Список использованной литературы 143
- Понятие эффективности правоприменительной деятельности органов государственной власти
- Факторы эффективности правоприменительной деятельности органов государственной власти
- Ошибки в правоприменительной деятельности органов государственной власти: причины, последствия
- Основные направления совершенствования правоприменитслыюй дся гелыюсти органов государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современный период использование научных рекомендаций в практической деятельности органов государственной власти по управлению обществом является одним из решающих факторов социального прогресса. В связи с изменившимися требованиями к эффективности управления обществом, обусловленными новыми направлениями деятельности государства, необходимо полнее и эффективнее использовать потенциальные возможности государственной власти.
Важным направлением современной реформы деятельности государства является резкое усиление, с одной стороны, ответственности (в том числе уголовной) должностных лиц и граждан за неисполнение правоприменительных решений, а с другой — ответственности должностных лиц за принятие незаконных, заинтересованных или заведомо неисполнимых решений. Как справедливо отметил в интервью с главным редактором журнала «Закон» (сентябрь, 2008 г.) Председатель Счетной палаты Российской Федерации СВ. Степашин, существует ряд мер по реализации Национального плана противодействия коррупции: первое направление предполагает дальнейшее совершенствование законов и нормативной правовой базы, второе — совершенствование государственного управления в целях противодействия коррупции, а третье — повышение профессиональной подготовки юридических кадров и правовое просвещение населения.
Одним из шагов на пути совершенствования как нормативно-правовой базы, так и правоприменительного процесса в целях ведения оперативной, а также профилактической работы по выявлению, пресечению и предотвращению противоправных деяний со стороны должностных лиц органов государственной власти является принятие Указа Президента Российской Федерации от 16 сентября 2008 года № 11362 «О составе
Комиссии при Президенте Российской Федерации по предварительному рассмотрению кандидаїур на должности судей федеральных судов».
Однако следует заметить, что немаловажную роль в формировании высокоэффективного законодаїельства играет и реализация права. Только после того, как тог или иной закон начинает проходить «испытание» жизнью, становится понятным, насколько он точен, социально полезен, эффективен. В наибольшей степени такой проверке право подвергается через его применение.
Необходимо общетеоретическое правовое осмысление
совершенствования правоприменительной деятельности органов
государственной власти. В литературе обозначены отдельные направления
совершенствования правоприменительной деятельности органов
государственной власти. Кроме того, фактором, обусловливающим актуальность и необходимость исследования вопросов совершенствования правоприменительной деятельности органов государственной власти, является отсутствие системных научно обоснованных методик оценки эффективности правоприменительной деятельности, повышения качества ее компонентов и внутренних связей. Важным для практического урегулирования общественных отношений является установление перечня необходимых условий достижения эффективного механизма правового регулирования, что также нуждается в разработке. Таковы причины, побудившие автора избрать данную тему предметом диссертационного исследования.
Рассматривая теоретико-правовой аспект проблемы совершенствования правоприменительной деятельности органов государственной власти, мы отнюдь не претендуем на сколько-нибудь исчерпывающее его разрешение. Проблема применения права исключительно многогранна. Она может быть решена лишь совместными усилиями теоретиков и практиков, представителей различных отраслей знаний. В данном исследовании сделан упор на выявление природы, условий эффективности правоприменительной
деятельности органов государственной власти; определение основных путей
совершенствования правоприменения, способов преодоления
правоприменительных ошибок в деятельности правоприменителя. Все
отмеченное обусловливает необходимость глубокого специального
комплексного общетеоретического научного исследования путей
совершенствования правоприменительной деятельности органов
государственной власти.
Степень научной разработанности проблемы. Состояние научной разработки темы характеризуется следующими основными чертами: во-первых, определены сущность, принципы, природа правоприменительной деятельности; во-вторых, исследован механизм правоприменительной деятельности; в-третьих, сформированы подходы к пониманию места правоприменительной деятельности в механизме правового регулирования.
Вместе с тем недостаточно разработана система качественной оценки
правоприменительной деятельности, объективно отражающая потребности
общества в осуществлении компетентными органами регулирования
различных общественных отношений. Не разработана возможность
социального прогнозирования вероятных последствий при осуществлении
правоприменительной деятельности. Требуется формирование
общетеоретической основы предлагаемой в литературе определения эффективности правоприменительной деятельности.
Перечисленные выше обстоятельства обусловливают необходимость проведения дополнительного научного исследования правоприменительной деятельности органов государственной власти.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, характеризующие правоприменительную деятельность органов государственной власти посредством качественных и количественных показателей ее эффективности.
Предметом диссертационного исследования выступают понятие эффективности правоприменительной деятельности органов государственной
6 власти и факторы ее определяющие; направления совершенствования правоприменительной деятельности органов государственной власти.
Цель и задачи диссертационного исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, недостаточной разработанности данной проблемы в юридической литературе, целью настоящего исследования является формирование системы мер по совершенствованию правоприменительной деятельности органов государственной власти.
В соответствии с указанной целью, автор стремился разрешить следующие конкретные задачи:
выявить существенные признаки правоприменительной деятельности
и на этой основе выработать операциональное определение понятия
«эффективность правоприменительной деятельности»;
. провести анализ факторов эффективности правоприменительной деятельности органов государственной власти;
. выявить основные причины и условия ошибок в правоприменительной деятельности органов государственной власти, дать их обобщенную характеристику;
. показать социальную опасность и негативные последствия ошибок в правоприменительной деятельности органов государственной власти;
определить направления совершенствования правоприменительной
деятельности органов государственной власти.
Методологическая основа исследования. При решении поставленных
задач автор опирался на диалектический метод, а также основанные на нем,
выявленные и разработанные современной наукой и апробированные
практикой общенаучные и частноиаучпые методы научного познания
(анализ, синтез, обобщение, дедукция, индукция, логический,
социологический, системно-структурный, сравнительно-правовой,
формально-юридический, исторический, методы наблюдения и моделирования).
В целях более полного и достоверного выявления основных
закономерностей и родовой принадлежности правоприменительной ошибки диссертантом было проведено анкетирование и интервьюирование среди сотрудников органов внутренних дел, судей, прокуроров, адвокатов, юрисконсультов, практикующих на предприятиях (фирмах) разных форм собственности (около 200 человек). Все опрошенные работают на территории Казани и Республики Татарстан.
Теоретическая и источниковедческая база диссертационного исследования, способствовавшая достижению поставленной цели, включала: работы специалистов в области общей теории правоприменения: В.К. Бабаева, М.И. Бантина, П.П. Баранова, А.Т. Боннера, Ю.Н. Бро, Ф.А. Григорьева, ИЛ. Дюрягипа, В.Б. Исакова, А.П. Коренева, В.В. Лазарева, М.К. Маликова, Р.Х. Макуева, П.Е. Недбайло, А.С. Пиголкина, Ю.С. Решетова, В.А. Рудковского, В.П. Сальникова, И.Н. Сенякина, Ю.А. Тихомирова, Б.С. Эбзеева, П.С. Элькипд, В.А. Юсупова, Р.Х. Якупова и др.; исследования ученых, посвященные вопросалі эффективности правоприменительных отношений: Ю.Е. Аврутина, Н.Е. Аидриянова, А.Б. Веигерова, В.П. Казимирчука, В.А. Козлова, И.Н. Кузнецова, В.В. Лазарева, Т.Г. Морщаковой, В.И. Никитинского, А.С. Пашкова, А.С. Пиголкина, Р.А. Ромашова, И.С. Самощепко, Л.И. Спиридонова, Д.М. Чсчога, Е.П. Шикипа, Л.С. Явича и др.; работы по теории и практике юридических ошибок А.Н. Бабая, A.M. Баранова, В.М. Баранова, Н.Н. Вопленко, И.М. Зайцева, В.Н. Карташова, А.Б. Лисюткина, Р.К. Надеева, СВ. Полсиипой, В.М. Сырых, и др.; нормативные правовые акты Российской Федерации и других стран, в которых урегулированы отношения, связанные с правоприменительными ошибками; правоприменительную практику, обобщеиую автором по комментариям судебной и арбитражной практики, информационным обзорам и инструктивным письмам министерств, ведомств, государственных комитетов; материалы периодической печати.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые предпринята попытка комплексного общетеоретического
анализа основополагающих направлений совершенствования
правоприменительной деятельности в целом органов государственной власти.
Научная новизна диссертационного исследования проявляется в авторском определении понятия эффективности правоприменительной деятельности органов государственной власти; в выявлении факторов эффективности правоприменительной деятельности органов государственной власти и приведении их в систему; в выявлении причин возникновения ошибок в правоприменительной деятельности органов государственной власти и условий, им способствующих; в предложении системы мер, обеспечивающих эффективную правоприменительную деятельность органов государственной власти.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Эффективность правоприменительной деятельности органов
государственной власти — это достижение оптимального результата
действия конкретной правовой нормы, института права, отрасли права по
отношению к поставленным целям и задачам путем издания и реализации
правоприменительных актов, соответствующих принципам
правоприменения.
2. Как нечто общее эффективность правоприменительной деятельности
складывается из эффективности самих норм и каждого из средств и действий,
форм и способов, которые осуществляет правоприменитель в виде указанной
деятельности. Но это не простая сумма слагаемых, а объективный синтез их
возможностей, проявляющих себя во взаимосвязи, взаимозависимости.
3. Не является эффективным правоприменение, осуществляемое
органами государственной власти, при котором цели правовой нормы
достигаются любыми доступными средствами. От правильного выбора
законных средств зависит, в конечном счете, достижение целей правового
регулирования, а значит, эффективность правоприменения в целом.
Недооценка, неверный выбор средств, приемов, заложенных в нормативной
основе правового регулирования, приводят к сбоям в реализации права, снижению эффекта правоприменения органов государственной власти. Одним из основных факторов, влияющих на эффективность и социальную ценность правоприменения на всех его этапах, является соблюдение органами государственной власти принципов правоприменительной деятельности, выражающих то главное, основное, на что должно быть ориентировано развитие правоприменительной деятельности, выступающих гарантами законного и справедливого правоприменения.
4. Без слаженного механизма процесса реализации правовых
предписаний не может быть ни законности, ни правопорядка, ни
правомерного поведения участников правоотношений. С помощью
комплексно-системного подхода в работе па теоретико-правовом уровне
проведено исследование компонентов, оказывающих определяющее влияние
на механизм эффективности правоприменительной деятельности органов
государственной власти.
5. Наиболее тяжкие последствия ошибок в правоприменительной
деятелыюсги органов государственной власти возникают в системе
правосудия. Правовые последствия связаны не только с фактом
неправильной квалификации правонарушения, необоснованного осуждения
или оправдания, по и назначением несоразмерной содеянному меры
наказания.
6. Одним из обязательных последствий, которое должно возникнуть
при совершении правоприменительной ошибки, является привлечение к
ответственности лица, допустившего таковую и, в случае причинении им
вреда, возложение обязанности на пего по возмещению ущерба.
7. Необходимо формирование комплексного правового института
эффективности правоприменительной деятелыюсги органов государственной
власти, обязательными составляющими которого должны стать отношения,
связанные с определением критериев качества правоприменительной
деятельности.
Теоретическая значимость диссертационного исследования
обусловлена проведением комплексного, системного, общетеоретического монографического исследования системы качественной оценки правоприменительной деятельности, объективно отражающей потребности общества в осуществлении органами государственной власти регулирования различных общественных отношений. Полученные выводы позволяют уяснить сущность эффективной правоприменительной деятельности, определить детерминированность и пути се совершенствования. Результаты исследования развивают и дополняют как общую теорию права, так и теорию правоприменительной деятельности.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем содержатся конкретные предложения по совершенствованию правоприменительной деятельности органов государственной власти. По мнению автора, внедрение в практическую деятельность некоторых положений диссертации позволит повысить качество правоприменения и уменьшить количество правоприменительных ошибок в процессе его осуществления.
Результаты диссертации рекомендуется использовать для совершенствования учебного процесса. Анализ, учебной литературы по юридическим дисциплинам позволяет сделать вывод об односторонности излагаемого в них материала. Как правило, отсутствуют сведения о малоэффективной некачественной деятельности правоприменительных органов. Включение в вузовские программы и учебники вопроса о качестве правоприменительной деятельности, причинах появления ошибок в правоприменении, путях их устранения может существенно усовершенствовать методики юридического образования. Это позволит уже со «студенческой скамьи» будущим юристам вырабатывать такие необходимые правоприменителю качества как критичность мышления, активность, умение логично рассуждать, решительность и др.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные
11 положения диссертации отражены в публикациях автора, получили освещение в научных сообщениях на всероссийской научно-практической конференции «Миграционная политика в контексте экономической безопасности России» (Москва, 27 февраля 2008 г.) и межвузовской научно-практической конференции молодых ученых «Основные направления развития экономики России и новые задачи обеспечения экономической безопасности и противодействия экономической преступности» (Москва, 16 апреля 2008 г.).
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие эффективности правоприменительной деятельности органов государственной власти
Рассмотрение непосредственно эффективности правоприменительной деятельности целесообразно начать с анализа понятия «правоприменительная деятельность».
В юридической литературе правоприменительная деятельность традиционно рассматривается как властная, организующая деятельность компетентных государственных органов по вынесению индивидуально- конкретных правовых предписаний. При этом выявляются природа, назначение и функции применения правовых норм1. Вместе с тем, правоприменительная деятельность, являясь разновидностью специализированной правовой деятельности, требует социально-психологического анализа , и в этом аспекте прослеживается ее взаимосвязь с профессиональным правосознанием, правовыми способностями и готовностью к деятельности в сфере применения права.
Правоприменительная деятельность носит в большей степени «обслуживающий», обеспечительный характер в отношении субъектов, осуществляющих собственные права и обязанности; в процессе непосредственной реализации права субъекты правоприменительной деятельности, обладающие властными полномочиями, применяют правовые средства преимущественно не «для себя», не в собственных интересах, а в целях разрешения конкретного дела, в отношении других лиц. Применение права на самом деле является особым способом реализации права, необходимым при особых обстоятельствах, когда права и обязанности по тем или иным причинам участники непосредственной реализации права осуществить не могут своими собственными действиями и необходимо принятие в этих целях индивидуально-конкретного властного предписания.
По своему содержанию правоприменительная деятельность всегда является особой разновидностью властной юридической деятельности. Субъектами правоприменения являются лишь те лица (индивидуальные субъекты или организации), которые наделены властными полномочиями, обладают специальной правосубъектностью. Решения субъектов такой деятельности (правоприменительные акты): основные и вспомогательные, регулятивные и охранительные - обладают определенной юридической силой, обязательные к исполнению всеми лицами, на которые распространяются их действия, обеспечиваются различными правовыми средствами, в том числе мерами государственного принуждения. Вместе с тем требует уточнения довольно распространенная в юридической литературе точка зрения о государственно-властном характере правоприменительной деятельности, когда к субъектам применения права относят исключительно государственные органы, должностных лиц как их структурных подразделений . Более точной представляется позиция В.Ы. Картошова, который под правоприменением понимает не государственно-властную, а любую властную деятельность компетентных па то субъектов . Действительно, в рамках закона и специальной компетенции правоприменительные действия и операции осуществляют муниципальные органы, а также органы управления общественных объединений, различных хозяйствующих субъектов. Не является, например, государственным органом третейский суд, образованный по соглашению сторон и в компетенцию которого может входить рассмотрение любого спора, вытекающего из гражданских правоотношений (статьи 2 и 17 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации»). При этом постоянно действующие третейские суды не могут быть образованы при федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления (ст. З)5.
Вместе с тем, это не означает, что субъектами правоприменительной деятельности могут быть граждане и иные «невластные» лица. В российской общей теории права можно считать преодоленным ошибочное суждение, выраженное в работах П.Е. Недбайло о гражданах как субъектах применения права . Как показала дальнейшая углубленная проработка этой проблемы, верным оказался вывод участников дискуссии о применении норм права прошлых лет: норму права нельзя применять по отношению к собственному поведению, она всегда применяется по отношению к другому лицу органом, имеющим па то властные полномочия.
Правоприменительная деятельность осуществляется в режиме разрешительного типа регулирования с использованием императивных правовых средств регулятивного и охранительного значения в строгих процессуально-процедурных формах.
Факторы эффективности правоприменительной деятельности органов государственной власти
В юридической литературе существуют различные классификации условий, обеспечивающих качественную деятельность правоприменительных органов.
В.В. Лазарев подразделяет все условия эффективности правоприменительной деятельности на общие и специальные. Среди первых он выделяет экономический и политический строй общества, а также его культуру (юридическую культуру в частности), а к числу специальных, приближенных к правоприменительной деятельности относит: социальную значимость, обоснованность и совершенство правовых норм (качество законодательства), совершенство процессуальных норм правоприменительной деятельности, установление законодателем самой необходимости и пределов правоприменения, законность, надлежащую организацию правоприменительных органов, их обеспеченность материально-техническими средствами . Е.П. Шикии построил модель условий эффективности правоприменения, состоящую из: фактора оптимальной нормы права (качество законодательства); фактора управления (уровень научной организации труда правоприменителей, оргапизациоии ая структура правоприменительного органа, порядок его деятельности, четкость разделения функций,компетенций, слаженность и согласованность всех звеньев системы правоприменительных органов); фактора микроклимата (отношения между правоприменителем и членами коллектива: деловитость, творческая критика и самокритика, бюрократизм, формализм, волокита и т.д.); субъективного фактора (личностные характеристики правоприменителя: его политическая зрелость, знание им права, уровень правосознания, профессиональная этика, авторитет, опыт, высокие нравственные качества, общий культурный уровень); фактора среды (знание, понимание и одобрение права и правоприменения населением, пропаганда права и т.д.); материально-технического фактора (обеспеченность правоприменителя помещением, транспортом и т.д.); фактора эстетики (внешнее оформление и устройство помещений, , эстетическая привлекательность правоприменителя и т.д.).
Учитывая, что любая классификация носит в значительной мере условный характер, при определении условий эффективности правоприменения органов государственной власти, нам представляется целесообразным подход, принимающий во внимание качество правоприменительных действий на всех его основных стадиях (этапах)61. Правоприменительное решение только тогда может оказаться эффективным, когда до его принятия выявлены все необходимые фактические обстоятельства (фактическая основа дела), произведен выбор и анализ норм права, установлено соответствие между указанными в нормативном акте условиями принятия решения и выясненными фактическими обстоятельствами, оптимально избран вариант перехода нормативного регулирования в индивидуальное, определена ответственность исполнителя. Кроме того, на эффективность принимаемого решения могут оказать влияние некоторые организационные моменты, связанные с принятием решений и их реализацией.
Концептуально признавая данную точку зрения и не претендуя на абсолютную полноту исследования, по нашему мнению, необходимо сделать ряд дополнений и уточнений к пей, учитывая, что применительно к каждой проблемной ситуации можно выявить множество предпосылок, связанных с эффективностью правоприменения органов государственной власти.
Главным непосредственным условием эффективного правоприменения является максимально точный учет в конкретной ситуации всех важных для правового регулирования фактических обстоятельств в целях выбора варианта решения, в наибольшей степени способствующего достижению цели правового регулирования.
В ряде случаев закон содержит прямые требования к правоприменителю, связанные с выявлением конкретных фактических обстоятельств дела. Так, при рассмотрении дел об административных правонарушениях согласно ст. 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях выяснению подлежат следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействия), за которые предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
Значение такого рода факторов и обстоятельств находится в прямой зависимости от предоставляемой законом применяющему право субъекту возможности для проявления инициативы и самостоятельности или от степени предоставления ему профессионального усмотрения
Одно из основных условий эффективного правоприменения органов государственной власти - высокое качество законодательства. В связи с особой актуальностью и сложностью данной проблемы в современный период развития российского государства мы постараемся подробно исследовать многие аспекты качества и дефектов законодательства в следующих параграфах работы.
Здесь хотелось бы отметить следующее. Когда правоприменитель выбирает норму, институт и отрасль права, часто возникают затруднения технического характера. Отыскание соответствующего предписания облегчено в кодифицированных отраслях права, там же, где действуют разрозненные нормативные акты, это представляет собой дополнительную сложность .
Полагаем, что при выделении категории качества правоприменительного решения органа государственной власти, необходимо иметь в виду, что решение можно рассматривать двояко: и как действия уполномоченных субъектов, направленные па завершение процесса правоприменения, и как акт, с присущим ему содержанием и формой.
Рассматривая правоприменительное решение органа государственной власти как действия наделенного соответствующими полномочиями субъекта, выделим некоторые аспекты.
1) Правоприменение - это деятельность людей разного возраста, образования, темперамента, склада характера, жизненного опыта и т.д., отсюда прослеживается зависимость качества правоприменительного решения органа государственной власти и эффективности правоприменения в целом от личных качеств правоприменителя
Следует подчеркнуть, что зависимость эффективности правоприменения от личных качеств должностного лица прослеживается на всех его этапах, а не только на этапе принятия решения.
Ошибки в правоприменительной деятельности органов государственной власти: причины, последствия
Повышение уровня правоприменительной деятельности неразрывно связано с сокращением и ликвидацией ошибок в этой сфере деятельности. А для этого нужно знать механизм зарождения последних, причины и условия их возникновения. Такое изучение имеет практическую направленность — оно создает основу для прогнозирования ошибок в работе конкретных правоприменительных органов и позволяет планировать борьбу с ними, т.е. служит условием для управления качеством правоприменения.
Сложность раскрытия причин и условий совершения ошибок заключается в том, что каждая конкретная ошибка представляет собой итог одновременного действия не одного, а нескольких разнохарактерных обстоятельств. Для раскрытия механизма образования ошибок в правоприменительной деятельности необходим анализ всех без исключения процессов, состояний, детерминирующих их, иначе нельзя полностью выяснить истоки неправильностей.
Истоки ошибок правоприменения следует искать в изъянах сознания правоприменителей, их профессиональной подготовки, нравственном уровне, т.е. в пороках личности, в её субъективной (психологической) сфере. Практически любую конкретную ошибку нетрудно объяснить субъективными причинами, связанными с личностью правоприменителя.
Наиболее распространенной причиной ошибок является отсутствие у правоприменителя необходимых профессиональных знаний. Это отмечает и около 40 % опрошенных нами правоприменителей.
Какими юридическими познаниями должен обладать правоприменитель? Ему необходимо досконально знать правовые нормы, подлежащие применению и регламентирующие его деятельность в той сфере, на том конкретном направлении, где он осуществляет правоприменение. Он должен ориентироваться на общих основаниях в юридических сведениях, не относящихся непосредственно к его деятельности. Качественное, безошибочное правоприменение невозможно, если правоприменитель не знает норм, подлежащих применению. Кроме этого, правоприменителю необходимо четко уяснить основные принципы права, что позволит ему ориентироваться в сложных, нестандартных ситуациях, найти оптимальное решение в ходе осуществления своей деятельности. Знание принципов — это системообразующий фактор, придающий логическую стройность, завершенность, осмысленность совокупности юридических сведений. Если правоприменитель не знает принципов права, любая нестандартная ситуация способна вызвать совершение им правоприменительной ошибки. Незнание норм и принципов права может быть следствием низкого качества обучения в вузе, недостатков в деле повышения профессиональной квалификации правоприменителя, результатом собственного нежелания приобретать специальные знания, нерадивости, лени. Если это имеет место в силу объективных причин (загруженность, недостаточное образование), то есть надежда, что пробел знаний при определенных условиях будет восполнен. Если же незнание — результат нежелания повышать свой профессиональный уровень, то ликвидировать пробел можно только угрозой различного рода санкций.
Следовательно, если у правоприменителя отсутствуют знания или верные представления о применяемой норме, о нормах, регламентирующих правоприменение, естественно, возможность правоприменительной ошибки очень велика. Юридическая неосведомленность правоприменителя может проявляться и в непонимании смысла тех или иных норм, незнании специальных терминов, в особенности содержащих оценочные понятия. Разумеется, одних только знаний для безошибочного правоприменения недостаточно. Правоприменитель может совершать ошибки, хорошо зная требования правовых норм. Н.Л. Гранат указывает, что никакие знания, умения и навыки не могут быть гарантом от нарушений законности без профессионального отношения к праву, правовым принципам и нормам1. Необходимо еще и желание, готовность придерживаться установленных правил. Такая готовность формируется в силу особой психологической установки правоприменителя, суть которой — в принятии требований закона, квалификации их как справедливых, таких, чье выполнение необходимо. Если такая установка отсутствует, то побудительным мотивом безошибочной работы может являться страх перед различного рода санкциями — дисциплинарной, уголовной ответственностью, критикой со стороны начальства, негативным отношением окружающих и т. д.
Таким образом, одним из условий безошибочного, качественного правоприменения является уважение к праву. Неуважение к праву у правоприменителей может проявляться в отношении к некоторым нормам, регламентирующим правоприменение, как к обременительной формальности, второстепенным и неважным. Для того чтобы не совершить правоприменительной ошибки, нужно соблюдать все правила, установленные соответствующим нормативным актом. Для правоприменителей не может быть деления этих правил на важные, те, которые необходимо во всех случаях выполнять, и такие, от которых в интересах дела можно и отойти.
Еще одной причиной ошибок в правоприменительной деятельности является отсутствие у правоприменителя определенных качеств и способностей. Прежде всего, следует остановиться па нравственных качествах правоприменителя. Около 11% опрошенных нами правоприменителей одной из причин своих ошибок назвали отсутствие необходимых моральных качеств или их деформацию.
Основные направления совершенствования правоприменитслыюй дся гелыюсти органов государственной власти
В каждой отдельно взятой сфере правоприменения (органов внутренних дел, судебной, нотариальной, прокурорской и др.) существует определенная специфика в механизме преодоления дефектов . Но есть и общие моменты, свойственные любой области правоприменительной деятельности органов государственной власти. Остановимся на наиболее важных, с нашей точки зрения, путях совершенствования правоприменительной деятельности органов государственной власти.
Непременное условие эффективной правоприменительной деятельности — наличие максимально широкой, достоверной информационной базы.
Одним из источников получения сведений правоприменительных органов является статистика. Ее несомненное достоинство — в широком охвате явлений правоприменительной практики, к которым относятся и случаи нарушения законности. Наибольшее распространение этот метод получил в судебной практике и органах внутренних дел. Так, в частности, Яковлев и Г. Булатов отмечают, что "судебная статистика — это инструмент, позволяющий искать и находить пути повышения эффективности деятельности органов юстиции и судов"
Важную роль в совершенствовании правоприменительной практики играют обобщения. Они позволяют обнаруживать ошибки правоприменителей, вести целенаправленную работу по их устранению. Благодаря ним, облегчается задача по выявлению причин и условий, вызывающих ошибки.
Большое значение для обобщения имеет правильный выбор программы, по которой оно будет производиться. Следует согласиться с В. Сырых в том, что "составить программу обобщения — значит выявить круг вопросов, подлежащих изучению" . Одна из таких программ по фиксации правотворческих ошибок предложена В.М. Барановым" . В правоприменительной деятельности, по нашему мнению, подобная схема отслеживания должна иметь следующее содержание: полные сведения о сущности совершенной ошибки (в чем именно она заключается); непосредственные причины ее возникновения; возможные пути устранения; какие меры по устранению ошибки были реализованы, а какие нет и почему.
Эта схема является первичной формой учета, своеобразной накопительной картой Совокупность последних образует "банк" правоприменительных ошибок. При формировании банка следует иметь в виду, что работа по сбору информации должна носить не эпизодический, авральный, а постоянный поисковый характер. Только при этом условии можно определить характерные тенденции в сфере правопорядка, причины происходящих изменений и на этой основе вскрывать наиболее существенные недостатки в деятельности правоприменителя. Затем, на основе комплексного анализа, используя полученные в результате обобщений и статистических исследований данные, выявляются закономерности в процессе появления ошибок и намечаются основные пути преодоления последних. Удобной формой анализа правоприменительной практики могут являться обзоры правоприменительных ошибок. Они могут составляться как на основе собственных аналитических разработок, так и с привлечением соответствующих обзоров прокуратуры, суда и других правоприменительных органов. Такие обзоры не будут отнимать много времени, поскольку анализу подвергаться будет только информация об «официально признанных ошибках». К слову, существует вероятность того, что путем анализа ошибок, изложенных в этих аналитических материалах, могут быть выявлены и ошибки органов, признавших законные и обоснованные решения правоприменителей ошибочными. Разумеется, обобщение материалов правоприменительной практики должно вестись в соответствии с научно разработанной методикой31.
Программа обобщения материалов может быть разработана совместно с ведущими специалистами, имеющими богатый опыт правоприменения, прокурорами, судьями, учеными юридических вузов определенного региона. Из центральных правоприменительных органов эти программы могли бы рассылаться на места, в низовые структуры, где бы по унифицированной методике собиралась соответствующая информация о правоприменительных ошибках и отсылалась обратно в центр в виде соответствующих отчетов. Каждый уровень управления мог бы принимать находящиеся в его возможностях меры по ликвидации факторов, способствующих появлению правоприменительных ошибок. Впоследствии эти материалы могли бы передаваться и в высшие правоприменительные ведомства для обобщения уже в масштабе всей страны.
