Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Публичная власть: понятие и структура 14-40
Глава II. Потребность в установлении системы мер юридической ответственности в отношении публичной власти 41-75
Глава III Юридическая ответственность субъектов государственной власти 76-125
Глава IV. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления 126-161
Глава V. Правовая политика в сфере установления и применения системы мер юридической ответственности в отношении публичной власти 162-175
Заключение 176-178
Библиография 179-199
- Публичная власть: понятие и структура
- Потребность в установлении системы мер юридической ответственности в отношении публичной власти
- Юридическая ответственность субъектов государственной власти
- Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Ответственность власти в настоящее время приобретает огромную значимость, выступая в качестве реального способа повышения эффективности реализации властных полномочий. На необходимость усиления мер юридической ответственности указано в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 5 ноября 2008 года, в котором отмечается, в частности, что «государственные и муниципальные служащие обязаны соотносить свои действия с установленными правилами поведения на службе. Их невыполнение должно влечь дисциплинарную, а в необходимых случаях и административную, и уголовную ответственность» . При этом ответственность должна предполагаться также в отношении и самих государственных и муниципальных органов, а также непосредственно для государства и муниципалитетов в целом.
Важность заявленной тематики детерминирована тем, что именно меры юридической ответственности позволяют определить субъектов публичной власти. За основу такого выделения следует использовать следующие критерии: наличие реальных управленческих прерогатив и ответственность за их исполнение. В данном аспекте реальными носителями публичной власти в узком, организационно-правовом смысле, являются государство и муниципальные образования, их органы, должностные лица и служащие.
При установлении мер юридической ответственности к вышеуказанным лицам возникают вопросы о сущности самой данной категории.
Так, представляется необходимым с практической точки зрения разрешение вопроса о позитивной и негативной (ретроспективной) разновидностях ответственности.
1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2008. 6 нояб.
Признавая значимость правовых поощрений, можно подчеркнуть, что на настоящем этапе, по нашему мнению, среди методов и средств, позволяющих улучшить деятельность публичной власти, занимают отрицательные санкции, устанавливающие неблагоприятные последствия для участников управленческих процессов в случае нарушения им правовых предписаний.
Базовой формой юридической ответственности для публичной власти является конституционно-правовая ответственность, позволяющая определять меры ответственности для различных, в том числе и коллективных субъектов власти.
В рамках конституционно-правовой ответственности реализуются и конкретизируются положения других видов юридической ответственности в данной сфере (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой). Соответственно, изучение природы и смысла конституционно-правовой ответственности придают актуальность представленному исследованию. В равной степени это относится и к муниципально-правовой ответственности, что объясняется значимостью развития местного самоуправления в ходе формирования гражданского общества.
Актуальность выбранной диссертантом темы обуславливает также острота вопросов, касающихся выработке правовых мер борьбы с коррупцией в аппарате органов публичной власти; создании и оптимизации нормативных положений об ответственности за коррупционные деяния; обоснование концепции правовой политики, направленной на совершенствование системы мер юридической ответственности в отношении публичной власти.
Научная и практическая значимость работы. Работа направлена на изучение юридической ответственности публичной власти. Тем самым рассматриваются проблемы субъектного состава публичной власти; определение понятия юридической ответственности, ее видов и мер и
условий применения; обосновывается потребность проведения правовой политики по установлению ответственности публичной власти.
Таким образом, научная значимость работы состоит в том, что автор вносит посильный вклад в дело разрешения актуальных проблем юридической науки.
Уяснение природы и сущности ответственности властных субъектов способствует также углубленному познанию многих отраслевых юридических наук, в особенности конституционного права, муниципального права, а также уголовного права, уголовно-процессуального права, административного права, гражданского прав.
Практическая значимость работы состоит в том, что в диссертации аргументируются конкретные предложения по характеру ответственности публичной власти, о приоритете негативной составляющей юридической ответственности на настоящем этапе общественного развития; предлагаются пути привлечения к ответственности представителей публичной власти, в частности депутатов, судей, глав муниципальных образований и т.д.
Результаты исследования применимы в учебном процессе при изучении теории государства и права, а также специально-отраслевых и других юридических дисциплин.
Степень разработанности проблемы. В теории государства и права имеется достаточно обширный объем знаний, посвященных общему понятию юридической ответственности, основаниям ее возникновения и прекращения, принципам, функциям. Данным проблемам посвятили свои труды такие ученые как С.С. Алексеев С.Н. Братусь, Т.Д. Зражевская, Н.М. Колосова, С.Н. Кожевников, В.Н. Кудрявцев, В.М. Лазарев, Д.А. Липинский, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова, Б.Т. Разгильдиев, М.С. Самощенко, П.Е. Недбайло, М.С. Строгович,, В.А. Тархов, Р.Л. Хачатуров и др.
Вопросам ответственности государства занимались как дореволюционные русские юристы (В.М. Гессен, М.М. Ковалевский, Н.М. Коркунов, С.А. Котляровский, Н.И. Лазарев, П.И. Люблинский И.Я.
Фойницкий и др.), так и современные исследователи, в числе которых С.А. Авакъян, Б.Т. Безлепкин, Н.М. Колосова, К.С. Вельский, Н.А. Боброва, М.А. Краснов, Ю.А. Дмитриев, В.Н. Кудрявцев, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин и др.
Муниципально-правовая ответственность рассматривалась в трудах российских ученых конца XIX - начала XX вв.: В.П. Безобразова, Л.А. Велихова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского. В настоящий период данная проблематика нашла свое отражение в работах И.А. Алексеева, С.А. Бабицкого, Д.В. Березовского, Н.Н. Черногора, Е.В. Измайловой, С.Д. Князева, А.А. Кочерги, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной и др.
Публичная власть, ее сущность и понятие исследовалась такими представителями юридической науки как М.И. Байтин, Н.С. Бондарь, А.В. Малько, М.С. Матейкович, Н.И. Матузов, И.Н. Сенякин, В.В. Рачинский, Г.Т. Чернобель, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, А.А. Югов и др.
Высоко оценивая труды российских ученых, необходимо отметить, что комплексный анализ юридической ответственности публичной власти в ее узком, управленческом аспекте на монографическом, в том числе диссертационном, уровне общетеоретического исследования в правоведении не проводился.
Попытки некоторых авторов выяснить природу правовой ответственности публичной власти, дать определение, выделить характерные признаки, показать функциональную роль являются явно недостаточными, так как не затрагивают проблему в целом, а касаются лишь определенных ее частей.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи и по поводу установления и применения мер юридической ответственности к публичной власти. Предметом работы выступает система мер юридической ответственности, предназначенная для субъектов публичной власти.
Цели и задачи исследования. Основная цель настоящей работы заключается в комплексном общетеоретическом исследовании мер
юридической ответственности в отношении публичной власти в современной России, а также пути оптимизации данного правового средства.
В тесной связи с указанной целью в ходе работы ставятся следующие задачи исследования:
- сформулировать дефиницию публичной власти как синтеза
государственной и муниципальной власти;
- проанализировать и предельно четко выделить цели установления
юридической ответственности, применяемой к властным субъектам;
разграничить позитивную и ретроспективную (негативную) юридическую ответственность; объяснить актуальность на современном этапе негативной составляющей ответственности в отношении публичной власти;
рассмотреть проблемы конституционно-правовой ответственности как базовой составляющей юридической ответственности в изучаемой сфере;
исследовать проблемы ответственности государства в целом, его субъектов, государственных органов, их должностных лиц и служащих;
- дать обоснование муниципально-правовой ответственности как
особой разновидности конституционно-правовой ответственности; показать
специфику действия муниципально-правовой ответственности;
- выработать основные направления правовой политики по поводу
ответственности публичной власти, особенно в части противодействия и
пресечения коррупционных проявлений.
Методологическая и теоретическая основы диссертации. Основополагающим методом познания правовой действительности в ходе работы была избрана материалистическая диалектика, раскрывающая закономерности взаимосвязи и развития явлений. Наряду с этим методом в исследовании применяются и другие общенаучные методы: исторический, логический, анализ и синтез.
Статистический метод позволил задействовать данные, количественные показатели, необходимые для характеристики
анализируемых феноменов. При анализе теоретической и нормативной базы, различных точек зрения применялся метод сравнительного правоведения. Метод моделирования был полезен автору для создания идеальных моделей регулирования общественных отношений при надлежащем эффективном использовании мер юридической ответственности.
Теоретической основой настоящей работы послужили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории права, истории, философии и т.д.
При написании исследования автор опирался на труды ученых, разрабатывающих вопросы юридической ответственности, сущности публичной власти и государства, учения о правовой политики (С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, Н.М. Колосова, В.Н. Кудрявцев, Д.А. Липинский, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.Е. Чиркин и др.)
Эмпирическая основа исследования. Работа над диссертацией проводилась на основе изучения обширного нормативно-правового материала, прежде всего - Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, иных общефедеральных нормативных актов, а также законодательных актов субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления. В работе использовались источники права ряда зарубежных государств. Учитывался также и получил отражение в работе относящийся к предмету исследования социологический материал.
Научная новизна работы обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными задачами и заключается в том, что впервые в рамках общей теории права предпринята попытка системного монографического исследования юридической ответственности публичной власти.
Специфика исследования состоит в том, что автор анализирует публичную власть как синтез государственной и муниципальной власти.
В рамках диссертации рассматривается теория как публичной власти, так и юридической ответственности; подвергаются анализу все
разновидности юридической ответственности, предусмотренной для субъектов,, наделенных властными полномочиями.
Соответственно этому доказывается объективность и закономерность существования системы юридической ответственности и предложенные пути оптимизации мер ответственности в практической деятельности.
На защиту диссертантом выносятся следующие основные теоретические положения:
1. Публичная власть представляет собой особую разновидность социальной власти. Публичную власть следует рассматривать в широком и узком смысле. В первом контексте публичная власть представляет собой общественное управление, осуществляемое различными субъектами, обладающими определенными властными полномочиями в различных социальных группах (политические партии, общественные объединения, религиозные концессии и т.д.). В узком, организационно-правовом смысле публичная власть понимается как специфический вид деятельности, связанной с реализацией предусмотренных правовыми нормами властных полномочий, осуществляемой системой специальных органов государства либо органов местного самоуправления. Именно они могут и должны осуществлять властные функции по отношению к членам общества. При этом отождествлять публичную власть с вышеуказанными разновидностями можно только в одном случае: если власть выражает действительно общие интересы, то есть интересы подавляющей части населения.
2. Важнейшим критерием определения субъектов публичной власти является наличие предусмотренной нормами права юридической ответственности за реализацию предоставленных властных прерогатив. Ответственность за осуществление публично-властных функций, направленных на надлежащую организацию социального управления, присутствует только у государственных и муниципальных органов. Таким образом, публичная власть - это легитимная власть, осуществляемая государственными либо муниципальными органами (или населением
непосредственно), основанная на праве и поддерживаемая силой принуждения, осуществляемая в пределах определенной территории и выражающая интересы большинства населения данной территории, несущая ответственность за выполняемые ей функции.
3. Способность юридической ответственности выступать в качестве критерия правомерности и противоправности поведения детерминирует потребность в установлении мер ответственности в отношении публичной власти и предопределят субъектный состав публичной власти по признаку ответственности за невыполнение либо ненадлежащее исполнение предоставленных им властных полномочий.
4. Юридическая ответственность представляет собой синтез позитивной и негативной составляющих. Они взаимно дополняют друг друга, а применительно к публичной власти выступают в качестве единой системы, обеспечивающих единство ее функционирования. Позитивная ответственность власти имеет более сложную природу и является важнейшим стимулом надлежащего осуществления управленческих функций. Однако, на современном этапе развития России, в процессе осуществления целого ряда реформ, происходящих в условиях глобального финансово-экономического кризиса приоритетное значение должны приобретать санкции негативной ответственности, содержащие вид и меры государственного принуждения и прежде всего наказания за нарушения права властвующими субъектами.
5. Ответственность публичной власти является публично-правовой ответственностью. В основу данной ответственности положены нормы конституционного и (или) муниципального права. Именно конституционно-правовая ответственность и, соответственно, муниципально-правовая ответственность детерминируют применение к субъектам властных отношений меры иных разновидностей юридической ответственности -уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой.
6. Фундаментальная роль в ответственности власти принадлежит
конституционно-правовой ответственности. Ее можно определить как
закрепленную конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта
конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего
юридически значимого поведения тому, которое предписано ему этими
нормами, обеспечиваемая возможностью применения уполномоченной
инстанцией мер государственного (или приравненного к нему
общественного) воздействия. Конституционно-правовая ответственность
характеризуется специфическими признаками, функциями, основаниями и
санкциями. Среди последних можно назвать отстранение Президента РФ от
должности, роспуск Правительства РФ либо представительного органа РФ
(субъекта РФ), отзыв депутата законодательного органа государственной
власти и т.д.
Ответственность государственной власти отражается в ответственности государства (РФ либо ее субъекта); органа государства; государственного служащего. Ответственность каждого из субъектов нуждается в детализации и конкретизации, но ответственность государства возможна лишь в рамках конституционно-правовой ответственности.
Муниципально-правовая ответственность является особой разновидностью конституционно-правовой ответственности. Возможность ее выделения объясняется значимостью развития местного самоуправления, гарантированного Конституцией РФ. Муниципально-правовая ответственность представляет собой неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач и функций, выраженных в санкциях правовых норм. Субъектами данного вида ответственности являются муниципальные образования; органы местного самоуправления; должностные лица и служащие органов местного самоуправления.
9. Полноценная юридическая ответственность в сфере установления и применения системы мер юридической ответственности в отношении публичной власти возможна лишь в рамках проведения целенаправленной правовой политики, т.е. деятельности государства основанной на праве и осуществляемой правовыми средствами. Основными направлениями правовой политики являются борьба с коррупцией во властных структурах и реальное воплощение в жизнь инициатив Президента РФ; создание четкой концепции федеративной ответственности; усиление мер ответственности участников муниципально-правовых отношений.
10. Совершенствование ответственности публичной власти в современной России должно исходить из необходимости принятия целого ряда нормативных актов, регламентирующих ответственность властвующих субъектов. Так, следует принять ФЗ «О статусе Президента Российской Федерации», важность которого объясняется ролью главы государства в политико-правовых отношениях. В этом законе следует четко прописать механизмы, основания и процедуры привлечения Президента РФ к ответственности. Нуждаются в совершенствовании законы о статусе депутатов и судей, в частности о некотором упрощении привлечения их к ответственности. По нашему мнению, возникла необходимость в разработке федерального закона о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, с учетом приближенности этих органов к населению и многоуровневой системы муниципальных образований.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета, применялись автором в учебном процессе. Отдельные положения работы нашли свое отражение в докладе на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки» (Тольятти, 2008); в изданных соискателем
научных статьях, в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Структура диссертации обусловлена целями, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, пяти глав без разделения на параграфы, заключения и библиографии.
Публичная власть: понятие и структура
Власть — это сложное, многозначное понятие. Так, можно выделять техническую, биологическую и социальную власть. Последняя имеет особое значение, не только потому, что обозначает власть между людьми и их объединениями, но и представляет собой важнейшее условие существование любой общности людей: начиная от семьи и заканчивая государством.
Власть служит доминирующим фактором организованности и порядка в обществе. Она как системообразующий компонент обеспечивает его социальную жизнеспособность. Под воздействием власти общественные отношения становятся целенаправленными и приобретают характер контролируемых связей. «Власть, - справедливо отмечает М.И. Байтин, -есть средство функционирования любой социальной общности, которое выражается как отношение подчинения входящих в это сообщество лиц единой руководящей в нем воле».
В основе социальной власти лежит существование определенных общностей, коллективов. В результате разделения труда для урегулирования поведения, установления определенной иерархии, порядка взаимоотношений людей в коллективе и коллективов между собой возникает необходимость в социальной, общественной власти. Власть, структурируя социальные отношения, делает их более целенаправленными, эффективными, служит причиной взаимной мобилизации как властителей, так и подвластных, значительно понижает долю элемента неопределенности в их поведении. Власть участвует в выборе различных возможностей, тенденций бытия социальной системы. При отсутствии или параличе власти увеличивается возможность нарушения социальной упорядоченности, снижается уровень защищенности личности, растут неуверенность, беспокойство, напряженность в обществе. Однако необходимо понимать и то, что не всякая власть - управленческое благо. Эффект использования власти в значительной степени определяется ее социальным содержанием — способностью действовать в согласии или в противоречии с интересами управляемых.
Власть является одним из способов социального управления. Воля как компонент власти обеспечивает подчинение одних людей другим, одной организации другой. Власть в этом смысле выполняет функцию подчинения и упорядочения отношений и представляет собой средство функционирования любой социальной общности (в том числе и организованной в форме государства), выражающееся преимущественно в виде системы отношений подчинения входящих в это сообщество лиц, доминирующей в нем воле. Власть является волевым общественным отношением между людьми.
Исследуя природу власти, можно отметить, что при всем многообразии взглядов ей присуща одна важнейшая характеристика - авторитет. Бесспорно, что отношения, построенные по правилу «власть - подчинение», необходимы в конкретных сферах жизнедеятельности. Ф. Энгельс в своей статье «Об авторитете», и в современных условиях сохраняющая свое научное значение, обоснованно рассматривал власть в качестве отношения, двуединое содержание которого означает, со одной стороны, навязывание воли властвующего воли подвластного, с другой - подчинение подвластного воле властвующего1.
Такой процесс вполне объясним, так как с момента образования общества, сразу же появляется потребность в социальном управлении, ибо каждый отдельный его член имеет свои интересы. Собственные интересы без их согласования раздирают общество, так как именно интерес является решающим личностным саморегулятором. Для обеспечения нормальной жизнедеятельности, прогрессивного развития общества требуется объединить эти интересы на общее благо. Но соединить можно, лишь сочетая выгоду (личный интерес) с общественной выгодой (общественным интересом). Такое соединение достигается благодаря существованию в обществе правил поведения (норм) и власти, которая бы проводила в жизнь и обеспечивала эти нормы .
Общество создаёт средства защиты своей целостности, убеждая и принуждая человека к определённому поведению, которое, будучи всегда индивидуальным, не теряло бы своего общественного характера, не вело бы к отрицательным последствиям. Если данные правила нарушаются, личность наказывается обществом в той или иной форме. Подобное наказание, по словам К. Маркса, «есть не что иное, как средство самозащиты против условий его существования»".
Появление правил должного общественного поведения, как одного из исходных элементов механизма социального регулирования, определялось объективной необходимостью организационного единства общества, его существования и сохранения как целостного социального образования. «Правила, таким образом, - считает Р.А. Ромашов, - играют роль инструментов, используемых людьми в процессе социального регулирования для придания статуса «общезначимых» социальным отношениям, в той или иной степени затрагивающим интересы большинства членов сообщества; закрепления унифицированных стандартов поведения в рамках этих отношений, контроля за соответствием фактического поведения субъектов установленным стандартам допустимого (правильного) и недопустимого (неправильного) поведения».
Потребность в установлении системы мер юридической ответственности в отношении публичной власти
Важным моментом в формировании гражданского общества является один из основополагающих институтов права — юридическая ответственность, которая рассматривается как разновидность общей социальной ответственности. Общее понятие ответственности имеет философский, методологический характер и конкретизируется в отдельных ее видах: политическая, общественная, этическая (нравственная, моральная), юридическая (правовая) и т.д.
Социальная ответственность имеет сложный, многоаспектный характер. В связи с этим следует рассмотреть вопрос о понятии «ответственность».
В «Философском словаре» ответственности посвящена отдельная статья, в которой приводится следующее определение: «Ответственность — категория этики и права, отражающая особое социальное и морально-правовое отношение личности к другим людям, к обществу (человечеству в целом), которое характеризуется исполнением своего нравственного долга и правовых норм. Категория ответственность обнимает философскую и социологическую проблему соотношения способности и возможности человека выступать в качестве субъекта своих действий и более конкретные вопросы: способность человека сознательно (добровольно, намеренно) выполнять определенные требования и осуществлять стоящие перед ним задачи; совершать правильный моральный выбор; достигать определенного результата, а также связанные с этим вопросы правоты или виновности человека, возможности одобрения или осуждения его поступков, вознаграждения или наказания»".
В «Российской социологической энциклопедии» дано следующее определение: «Ответственность — 1. Синоним обязанности что-либо делать. 2. Последствие нарушения обязанности. 3. Принятие или возложение определенных обязательств, предъявление на этой основе требований к соответствующему лицу, группе, организации с последующим применением санкций в случае невыполнения подобных обязательств. Социальная ответственность — это элемент взаимодействия между индивидами, индивидом и коллективом, индивидом и обществом, между организациями и т.д. В более широком смысле социальная ответственность выступает как определенные ожидания окружающей социальной среды по отношению к лицам, общественным органам, с одной стороны, и осознанием ими своего долга перед обществом, коллективом, индивидом — с другой. В этом смысле ответственность возникает на основе социальных норм и реализуется как через формы социального контроля (общественное мнение, устав, закон), так и через понимание своей общественной роли ответственными субъектами».
«Политическая энциклопедия» определяет ответственность как разновидность социальной ответственности, определяющая отношение к субъекту политики в связи с его поведением или последствиями его политической деятельности. Ответственность политическая базируется на взаимодействии субъектов в сфере политики, основанном на необходимости выполнения взаимных обязательств и совместно установленных правил а также готовности применения санкции в случае их нарушения. Ответственность политическая как процесс связана с рядом категорий: политические цели и интересы, нормы и надежды, ответственная (недостаточно ответственная или безответственная) деятельность, ее последствия (утрата авторитета, наказание), обновление политических целей и интересов и их реализация". Юридическая ответственность одна из фундаментальных категорий юриспруденции.
При этом надо иметь ввиду, что юридическая ответственность - прежде всего разновидность ответственности социальной. Последняя представляет собой более широкое, родовое понятие, обозначающее диалектическую взаимосвязь между личностью и обществом, характеризующая их взаимные права и обязанности по соблюдению социальных предписаний.
«Ответственность - социальный феномен, имеющий двойственную природу и выступающий как социальное отношение и как качество личности. Социальная ответственность - порождение и важнейший компонент гражданского общества, общества равных способных индивидов. Будучи с необходимостью опосредованной государством и правом, она получает политические и правовые особенности, формы».
Правовой формой ответственности как раз и выступает юридическая ответственность. Её отличительным свойством выступает то, что основания, условия и меры её применения закреплены в нормах права и, что весьма важно, направлены на их соблюдение и исполнение.
Юридическая ответственность субъектов государственной власти
Юридическая ответственность субъектов государственной власти представляет собой важнейшее условие ее надлежащей реализации. «Одним из механизмов обеспечения выполнения государственных задач является повышение правовой ответственности в деятельности государственных органов, их аппаратов и должностных лиц. Решение этой проблемы приобретает особую значимость, поскольку выступает важным условием создания гарантий осуществления прав и свобод личности, определяет ее достойное существование в нашей стране».
Не оспаривая данный тезис, хотелось бы выделить два краеугольных момента, связанных с ответственностью государственной власти.
Во-первых, необходимо установить: кто из субъектов государственной власти должен подлежать ответственности. Ответ на этот вопрос не является очевидным, хотя бы потому, что, как верно отмечает В.Е. Чиркин: «Специфика государственной власти в России нуждается в конкретизации, в научных исследованиях с социологических и государствоведческих позиций, которые могут привести и к уточнению юридических формулировок»".
На наш взгляд, уточнения требует положения не столько о субъекте государственной власти, сколько о субъекте ответственности. Так, например, если в результате действий государственного служащего федерального министерства был нанесен имущественный ущерб гражданину — кто должен отвечать за эти действия — непосредственно сам госслужащий; федеральное ведомство от имени которого он выносил решение; либо государство, неотъемлемой частью чьего механизма выступает вышеобозначенная структура и чьим служащим является виновный субъект. В том случае, если в процессе участвовал орган субъекта федерации, то в данной цепочке может появиться дополнительное звено — служащий; государственный орган субъекта; субъект федерации; федерация (т.е. государство).
Относительно данного вопроса существует несколько различных точек зрения. Так, В.В. Романова пишет: «Правонарушение, совершаемое государством, - это общественно опасное деяние самого государства, его органов или должностных лиц, за совершение которого предусмотрена юридическая ответственность»1. Тем самым допускается определенное отождествление ответственности государства с ответственностью носителей государственной власти на том основании, что последние получили властные полномочия и действовали от имени государства.
Более выверенной представляется позиция М.С. Матейковича, считающего что: «Нельзя отождествлять ответственность государства как такового и ответственность его органов, должностных лиц (отзыв депутатов, роспуск парламента, отставка правительства и т.д.). В последнем случае государство не претерпевает для себя каких-либо негативных последствий -корректируется лишь деятельность отдельных представителей народа, наделенных полномочиями по осуществлению государственной власти»".
Разделяя в целом подобный вывод, хотелось бы заметить, что нельзя полностью снимать ответственность с государства на том основании, что конкретное деяние в реальном мире было совершено конкретными физическими субъектами, людьми неправомерно либо неточно реализовавшими функции государства.
Названная проблема является достаточно актуальной, особенно если предположить, что деяние, за которое должна наступить ответственность, не носит сугубо противоправный характер и совершено не просто госслужащими, а субъектами, выполняющими функции непосредственно государственных органов. В частности, кто будет привлечен к ответственности за некачественный или недоработанный законопроект: законодательный орган -государства в целом или депутаты, проголосовавшие и принявшие в конечном итоге данный акт.
Примером несколько иного рода могут служить ошибки, допущенные в процессе управления и принятии государственно-властных решений.
Ошибки в правовой сфере, абстрактная возможность их допущения, к сожалению - объективная закономерность, необходимость которой приходиться констатировать; но каждый отдельный факт совершения ошибки - случайность. «Диалектический принцип необходимости и случайности, - отмечает А.Б. Лисюткин, - обусловливает объективный характер ошибки, когда она рассматривается как результат действия устойчивых социальных факторов, то есть как проявление необходимости. Случайность подчеркивает нетипичность ошибки, как фрагмента, выражающего казус в конкретном правовом отношении» .
Наиболее опасными в данном отношении являются судебные ошибки. Пленум Верховного Суда РФ не просто констатирует реальное наличие судебных ошибок, но и отмечает, что «ошибки и другие недостатки, допущенные судами, снижают эффективность осуществления правосудия»", а «подавляющее большинство недочетов и ошибок связано с недостаточным профессионализмом, отсутствием опыта, чрезмерной перегруженностью судей».
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
Конституция РФ закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основы конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти, организационные формы которой определяются населением муниципального образования на основе федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, уставов муниципальных образований.
Система муниципального управления на современном этапе ее развития устроена таким образом, что решение вопросов местного значения осуществляется выборными и- иными органами и должностными лицами местного самоуправления. Между населением муниципального образования, с одной стороны, и между органами местного самоуправления и их выборными и должностными лицами, с другой, «выстраивается особая система, муниципально-правовых властеотношений, значимое место в которой принадлежит институту муниципально-правовой ответственности»1.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию своих полномочий по решению вопросов местного значения является одним из важнейших условий эффективного функционирования механизма муниципально-правового регулирования. Это напрямую вытекает не только из российского законодательства, но и из Европейской хартии местного самоуправления, согласно ст. 3 которой местное самоуправление предполагает непосредственную ответственность субъектов муниципальной власти за решение в интересах местного населения» переданных в их ведение публичных дел.
В юридической науке муниципально-правовая ответственность не является устоявшейся и признанной категорией. Так С.Д. Князев считает, что: «Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики также не дает поводов утверждать о необходимости выделения муниципально-правовой ответственности»1. По мнению исследователя, выделение муниципально-правовой ответственности представляется достаточно искусственным. Поэтому при характеристике юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций2.
Однако большинство ученых предпочитает рассматривать муниципально-правовую ответственность в качестве особой разновидности юридической ответственности.
Сторонники муниципально-правовой ответственности исходят в своих рассуждениях о ее существовании из того, что муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права, характеризуется особыми отраслевыми правоотношениями, методами правового регулирования, муниципальными нормами и, как следствие, не может обходиться без собственной отраслевой муниципально-правовой ответственности. Последняя, являясь неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права, отличается от иных видов ответственности специфическими основаниями (муниципальными правонарушениями), процедурами реализации и связанностью с уставами муниципальных образований, что позволяет рассматривать ее как присущую каждому отдельно взятому муниципальному образованию уставную муниципальную ответственность, реализуемую перед местным населением в соответствии с основаниями, условиями и порядком, закрепленными в том или ином уставе.
«Ответственность органов и должностных лиц перед населением, -пишет Д.В. Березовский, - традиционно называют муниципально-правовой ответственностью, она реализуется в отношениях между населением и органами местного самоуправления» . Юридические основания данного вида ответственности закреплены прежде всего в Конституции РФ и ФЗ № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.3, который содержит специальную главу, регламентирующую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, а также контроль за их деятельностью. Эта ответственность и есть собственно муниципально-правовая ответственность.
В теоретическом плане представляет интерес соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности. По данному вопросу существует две точки зрения.
Так, И.А. Алексеев отмечает, что: «Ответственность органов местного самоуправления, несмотря на ряд общих признаков (морально-политический характер, особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.) является совершенно самостоятельным видом юридической ответсвенности, никак не связанной с государственно-правовой ответсвенности» .
На наш взгляд, более обоснованной выглядит позиция С.А. Бабицкого, считающего, «что институт муниципально-правовой ответственности связан с институтом государственно-правовой ответственности в единый институт конституционно-правовой ответственности, что находит свое отражение в общих методологических, концептуальных правовых подходах при определении их понятий в качестве особого вида юридической ответственности, а также до некоторой степени общих механизмах реализации»1. Действительно, конституционно-правовую ответственность составляют государственно-правовая и муниципально-правовая ответственность,. Подобное обусловлено уже тем, что, как неоднократно отмечалось выше, именно государственная и муниципальная власть и являются собственно публичной властью, узком, организационно-правовом смысле.
Единство данных разновидностей ответственности в структуре конституционно-правовой ответственности обусловлено также тем, что: «Охраняя себя, конституционное право должно выработать механизм «самозащиты», воплощенный в собственных нормах, либо устанавливающий конституционно-правовую ответственность, либо указывающих вид ответственности, который должен быть применен за нарушение конституционно-правового предписания, предусмотренного другими отраслями права»".
Данное утверждение актуально и для муниципального права, особенно в той части, где указывается на возможность практической реализации норм иных разновидностей юридической ответственности.
Похожие диссертации на Юридическая ответственность публичной власти в современной России: общетеоретический аспект
