Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Понятие, система и классификация приоритетных национальных проектов в российской федерации
1. Понятие и значение приоритетных национальных проектов для российской государственности 14
2. Система и классификация приоритетных национальных проектов 51
3. Зарубежный опыт реализации приоритетных проектов 75
ГЛАВА II Механизм реализации приоритетных национальных проектов
1. Нормативно-правовая основа приоритетных национальных проектов 94
2. Субъект приоритетного национального проекта 120
3. Объект приоритетного национального проекта 130
Заключение 174
Список использованной литературы 180
Приложения 197
- Система и классификация приоритетных национальных проектов
- Зарубежный опыт реализации приоритетных проектов
- Субъект приоритетного национального проекта
- Объект приоритетного национального проекта
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская Федерация переживает переломный этап в своем развитии. Наступила эпоха, когда в корне меняются привычные оценки того, что происходит в экономике, политике, общественном развитии.
Российская Федерация – согласно действующей Конституции (ст. 7) – характеризуется как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. При этом не только государство должно отвечать перед гражданином за его уровень жизни, но и гражданин на основе гарантированной свободы и отношений собственности обязан отвечать за свое материальное обеспечение. Социальная направленность деятельности государства находит свое отражение в социальной политике.
В настоящее время одной из наиболее обсуждаемых тем является процесс разработки и реализации сформулированных Президентом Российской Федерации приоритетных национальных проектов (далее – ПНП). Дебаты ведутся относительно различных аспектов национальных проектов, и это неудивительно, поскольку результаты усилий государства в данном направлении должны затронуть все российское общество, существенным образом повлиять на развитие страны и качество жизни граждан. Все это говорит о несомненной актуальности темы приоритетных национальных проектов.
Еще в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2006 году отмечалось, что в последние несколько лет «были сформулированы основные приоритеты социально-экономической политики на ближайшее десятилетие. И сегодня наши основные усилия направлены именно на те сферы, которые прямо определяют качество жизни граждан. Реализуются национальные проекты в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, в жилищном строительстве. Проблемы здесь накапливались, вы знаете, даже не годы, а десятилетия. Они крайне чувствительны для людей. Требовалось накопить немало ресурсов и сил, чтобы на них, наконец, сосредоточиться, за них взяться».
Повышение социальной ответственности государства выступает фактором развития общества, приобретает приоритетное значение для устойчивого экономического роста и повышения жизненного уровня населения страны. В различных структурах общества активно ведется обсуждение сути национальных проектов, предшествующего опыта страны в данной области, выбора приоритетов.
По мнению Д.А.Медведева, требуется серьезное развитие законодательства в социальной сфере. «Государство обязано обеспечивать равенство стартовых возможностей граждан, защищать их социальные права в качестве основных и неотчуждаемых. Провозгласив Российскую Федерацию социальным государством, Конституция прямо указывает, что в нашей стране охраняются труд и здоровье людей, обеспечиваются государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, права инвалидов и пожилых людей. Несмотря на то, что все эти положения нашли отражение в действующем законодательстве, конечно, огромное количество проблем еще не решено, мы пытаемся решить их поэтапно, исходя из возможностей бюджета, текущей экономической ситуации. При этом мы занимались и будем последовательно заниматься модернизацией социальных отраслей. Будем реализовывать национальные проекты. Меры демографической политики. В конечном счете, мы обязаны перейти к качественно новой социальной политике – политике социального развития. Все эти задачи требуют вдумчивого подхода и полноценного развитого законодательства».
Сейчас уже никто не оспаривает тот факт, что современное российское государство все в больше степени реализует свое содержание через социальную составляющую функционирования государственных органов. Государство, используя бюджетные и имущественные ресурсы, осуществляет крупные социально-экономические проекты по развитию инфраструктуры, поддержке инноваций, увеличению числа рабочих мест, развитию систем здравоохранения, образования, социального и жилищного обеспечения, культуры. В огромной степени это проявляется в реализации приоритетных национальных проектов.
Мнение экспертов по данному вопросу весьма неоднозначно, и на многочисленных «круглых столах», конференциях и семинарах, посвященных приоритетным национальным проектам, высказываются критические замечания относительно различных аспектов планирования и осуществления данных проектов тем более в условиях экономического кризиса. В этой связи проблемой, изучению которой посвящено данное исследование, является сложность учета социальных ценностей в государственном политическом планировании, а также поиск конкретных механизмов эффективной реализации приоритетных национальных проектов.
Национальные проекты не только влияют на социальные показатели, но и стимулируют рост экономической активности в обществе. Давно известно, что развитие строительства жилья, образование, здравоохранение неизбежно вовлекают в этот процесс и регионы, и всё новые отрасли, создают рабочие места, стимулируют вложение инвестиций. Отсутствие прямого диалога между государством и строительным бизнесом, игнорирование мнения профессиональных участников инвестиционно-строительного процесса при принятии важных решений в этой области может привести и приводит к негативным последствиям.
Степень разработанности проблемы. В российской и зарубежной юридической литературе есть ряд публикаций, посвященных рассмотрению проблем социально ориентированной экономики и социального рыночного хозяйства, которые сформировались в странах Запада в виде национальных моделей социального государства, есть исследования теории и практики социального государства.
Весомый вклад в разработку указанных проблем внесли такие западноевропейские ученые, как А.Абендрот, Х.Байер, К.Ватрин, Б.Венер, Г.Вильгеродт, Г.Геллер, В.Канненгиссер, С.Козловски, Х.Ламперт, К.Ленк, Т.Маршалл, Ф.Нойманн, Ю.Офнер, Ф.Пильц, В.Репке, Г.Риттер, Дж.Стиглиц, М.Спикер, Т.Тилтон, Р.Титмус, Э.Тухтвельдт, A.Фукс, Г.Хаберманн, Р.Хайнце, Х.Хартвиг, Е.Хубер, Г.Цахсер, B.Цапф, О.Шлехт, Л.Эрхард, К.Эспин-Андерсен, Т.Тилтон и др.
В последние годы в обсуждение проблем социальной рыночной экономики включились отечественные экономисты и социологи Л.И.Абалкин, Э.Василевский, С.Ю.Глазьев, Р.Гринберг, М.Дмитриев, Е.Жильцов, Э.Кочетов, Г.Лузин, К.Микульский, Е.М.Примаков, А.Рубинштейн, И.Самсон, Т.Юрьева, Л.Якобсон и др.
Заметное влияние на развитие научных исследований в области социального государства оказали разработки рядом ученых проблем политической системы, правового государства, гражданского общества, экономической и социальной политики. В отечественной специальной литературе в решение данных проблем существенный вклад внесли Ю.Г.Арзамасов, Г.Артемов, А.М.Бабич, Г.Белов, М.Василик, В.Васильев, В.Виноградов, Н.А.Волгин, К.Гаджиев, З.Голенкова, Д.А.Горшков, Н.Н.Гриценко, А.Кара-Мурза, И.Клямкин, А.Клюев, М.Кузьмин, В.Лапкин, Е.А.Лукашева, В.Д.Мазаев, А.Мигранян, В.С.Нерсесянц, В.Пантин, А.Панарин, С.Перегудов, В.Пугачев, А.Соловьев, О.Соловьев, А.Соколов, Ю.А.Тихомиров, А.Г.Хабибулин, В.Халипов, В.Л.Цимбурский, А.Цыганков, М.Чешков и другие авторы.
Большая роль в изучении отечественного опыта в контексте использования результатов таких исследований на современном этапе принадлежит Ф.Бородкину, С.Л.Гайдуку, В.Дзодзиеву, В.Б.Исакову, С.В.Кадомцевой, И.Ю.Козлихину, В.В.Лазареву, И.Ледях, А.В.Малько, Н.И.Матузову, Л.А.Морозовой, М.П.Петрову, В.Пугачевой, Т.Н.Радько, В.Ройку, Б.Ракитскому, О.Ю.Рыбакову, В.А.Самойленко, Б.Н.Топорнину, В.Торлопову, В.Е.Чиркину, Ю.Л.Шульженко и др.
Работы этих ученых, безусловно, важны и полезны. Они оказывают позитивное воздействие на социальное развитие общества. Вместе с тем целесообразно продолжать исследование проблемы социальной ответственности государства, результативности его функционирования. В этом контексте настоящее исследование отвечает назревшей необходимости комплексного анализа реализации национальных проектов как фактора развития страны, что в значительной мере предопределяет его научную значимость.
Целью диссертационного исследования является исследование приоритетов социальной политики и проведение анализа состояния нормативно-правового регулирования приоритетных национальных проектов.
В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи:
– рассмотреть теоретические и методологические аспекты социальной политики государства в современных условиях;
– исследовать цели и направления приоритетных национальных проектов;
– изучить зарубежный опыт формирования национальных проектов и возможности его использования в России;
– определить основные механизмы, инструментарии реализации национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, сельского хозяйства, жилищной политики.
Объектом исследования являются общественные отношения по поводу реализации правовой политики современного российского государства в сфере приоритетных национальных проектов на федеральном и региональном уровнях и механизмы их реализации. В диссертации рассматривается реальный комплекс факторов, влияющих на взаимозависимость гражданского общества и государства, исследуются отношения различных государств с институтами, обеспечивающими реализацию правовой политики современного российского государства в сфере приоритетных национальных проектов применительно к социальным правам человека и гражданина.
Предметом диссертационного исследования является исследование содержания приоритетных национальных проектов в свете обеспечения социальной функции российского государства, сравнительно-правовой и исторический анализ различных зарубежных моделей приоритетных национальных проектов.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды российских ученых по вопросам теории государства и права, реализации социальной политики, социального развития, социальной ответственности, современной теории социального государства.
В работе использованы документы международных организаций, статистические сборники, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, публикации в периодической печати.
Методологической основой диссертационного исследования являются как общенаучные, так и общелогические, специальные методы анализа, используемые в теории и истории государства и права, истории политических и правовых учений. Из числа частных юридических методов в диссертации наибольшее применение получили сравнительно-правовой и формально-юридический методы. Теоретические обобщения и выводы объединены на основе метода реконструкции научных положений ряда учений и интерпретированы в соответствии с задачами данной работы.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации впервые дается системная характеристика нормативно-правового обеспечения реализации приоритетных национальных проектов в свете концепции становления социального российского государства. Элементами научной новизны обладают положения диссертационного исследования относительно практики осуществления социальных реформ в Российской Федерации на современном этапе в форме реализации приоритетных национальных проектов.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Обосновано, что реализация приоритетных национальных проектов есть форма осуществления социальной функции государства, отражаемой в государственной социальной политике, выступающей на современном этапе развития российского государства в качестве определяющей в свете обеспечения естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина.
По мнению автора, государственная социальная политика представляет собой совокупность политических, экономических, правовых решений, принимаемых органами государственной власти на уровнях федерального, регионального и муниципального управления и направленных на повышение уровня жизни населения страны (объектов социальной политики), а также мероприятий, способствующих практическому осуществлению этих решений.
2. Определены основные нормативно-правовые, организационные, финансовые, контрольные механизмы реализации приоритетных национальных проектов, дана содержательная характеристика их деятельности, проведена их классификация по следующим направлениям:
а) организационные механизмы - Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, президиум Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, координационные советы при полномочных представителях Президента Российской Федерации, рабочие группы и советы при главах субъектов Российской Федерации, координационные советы при полномочных представителях Президента Российской Федерации, рабочие группы и советы при главах субъектов Российской Федерации; единая система показателей (типовая инструкция) по каждому конкретному мероприятию с жесткими сроками представления оперативной, срочной и периодической информации и др.;
б) финансовые механизмы - мониторинг эффективности расходования бюджетных средств органами государственной власти и участвующими в реализации приоритетных национальных проектов субъектами на всех уровнях бюджетной системы; анализ и оценка своевременности и полноты финансирования мероприятий проектов; увеличение или сокращение отдельных статей расходов по финансированию вновь включаемых в тот или иной проект или досрочно выполненных целевых показателей; оперативная корректировка целевых и финансовых показателей и т.д.;
в) контрольные механизмы – контроль за выполнением поручений Президента Российской Федерации, данных по итогам заседаний Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, а также протокольных решений президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, содержащих основные стратегические и системные решения, осуществляемый Контрольным и Экспертным управлениями Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, межведомственными рабочими группами, созданными при Совете, министерствами, федеральными агентствами, федеральными службами, федеральными инспекторами, главами субъектов Российской Федерации и др.;
г) правовые механизмы – регулятивная составляющая всей совокупности нормативных правовых актов, выступающих нормативно-правовой основой реализации приоритетных национальных проектов.
3. Определены основные направления нормативно-правового регулирования механизма реализации приоритетных национальных проектов, раскрыты и обоснованы содержание и функции национальных проектов как инструментов корректировки государственной политики по самым сложным и актуальным направлениям экономики и социальной политики.
Приоритетные национальные проекты – это одна из самых удачных социальных программ за последние 20 лет, и «если говорить предельно откровенно, то, наверное, единственная масштабная и в достаточной мере универсальная» программа, в силу чего работа с национальными проектами должна быть продолжена.
4. Доказано, что национальные проекты следует рассматривать как важные направления реализации социальной функции современного российского государства, непосредственно выражающие и предметно конкретизирующие его сущность на определенном историческом этапе и представляющие собой устойчивые направления деятельности государства по удовлетворению социальных потребностей членов общества, учитывающие социальные интересы общества и человека, различных социальных групп.
5. Обосновано, что национальные проекты – принципиально новая программная методика с применением прозрачной системы целевых индикаторов. Она включает комплекс правовых, организационных и финансовых мер, предпринимаемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации с целью качественного улучшения жизни населения страны, развивает проводимый экономический курс, определяет первоочередные шаги в сфере здравоохранения, образования, жилищной политики. Национальные проекты – это не безличная сумма денег на неопределенные цели, а финансирование конкретных, очень важных направлений экономики.
6. Дополнительно аргументируется идея о том, что на современном этапе развития современного российского государства реализация приоритетных национальных проектов – это наиболее эффективный инструмент обеспечения его социально-правовой политики.
Практическая значимость работы в том, что материалы диссертационного исследования могут служить базой для дальнейшего изучения теоретических и научно-практических проблем, связанных с разработкой и реализацией приоритетных национальных проектов.
Содержащиеся в диссертации теоретические обобщения и выводы могут быть использованы в разработке и чтении курсов лекций по социальной политике. Сформулированные в диссертации практические рекомендации могут быть реализованы в управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при разработке и реализации приоритетных социальных программ и проектов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы излагались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Юридического института (Санкт-Петербург), опубликованы в статьях, включая журналы, рекомендованные ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, нашли отражение в процессе преподавания курсов теории государства и права, конституционного права, других отраслевых дисциплин в Юридическом институте (Санкт-Петербург).
Автор принимала участие в работе ежегодных межвузовских научно-теоретических конференций «Политика. Власть. Право» (Санкт-Петербург-Коломна, 2007-2009 гг.), Международной научно-практической конференции «Личность, право, государство: история, теория, практика» (Санкт-Петербург, 24-25 ноября 2006 г.), III Международной научно-практической конференции «Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики» (Санкт-Петербург, 28-29 июня 2007 г.), IV Международной научно-практической конференции «Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики» (Санкт-Петербург, 27-28 июня 2008 г.), V Международной научно-практической конференции «Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики» (Санкт-Петербург, 25-27 июня 2009 г.), Всероссийской научно-практической интернет-конференции «Тенденции развития политики, власти, права в современной России» (Москва, декабрь 2009 г.).
Кроме того, отдельные выводы и предложения диссертации были использованы при подготовке Информационно-аналитического бюллетеня Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также при подготовке информационно-аналитических материалов Правового и Аналитического управлений Аппарата Государственной Думы, о чём имеется соответствующий акт о внедрении.
Структура и объем диссертации предопределяются целями и задачами исследования, построенного на основе единства и последовательности структурных звеньев, выбора предмета исследования и методов. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, которые включают в себя шесть параграфов, заключения, списка используемой литературы, приложений.
Система и классификация приоритетных национальных проектов
Как уже упоминалось ранее, 5 сентября 2005 г. Президент Российской Федерации В.В.Путин провел совещание с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами Президиума Государственного совета, в ходе которого были определены главные направления социальной политики в 2006-2007 гг. В качестве приоритетных направлений («инвестиций в человека») были определены здравоохранение, образование, жилье и сельское хозяйство — приоритетные национальные проекты. Автор считает необходимым рассмотреть каждый приоритетный национальный проект в отдельности, так как исходит из того, что рассматриваемое направление политики государства в области развития общественных отношений - это эффективный инструмент социальной политики. Более того, 80 См.: Калашников С. Социальное государство: эволюция и этапы становления // Человек и труд. 2002." № 10. С. 47. национальные проекты — принципиально новая программная методика с применением прозрачной системы целевых индикаторов.
Она включает в себя комплекс правовых, организационных и финансовых мер, принимаемых федеральным центром, субъектами Российской Федерации, с целью качественного улучшения жизни населения страны. Национальные проекты — это не безличная сумма денег на неопределенные цели, а финансирование кон-кретных, очень важных направлений . Всего на реализацию приоритетных национальных проектов из средств федерального бюджета в 2006 г. выделяется 134,5 млрд. рублей. Кроме того, предусмотрены государственные гарантии на предоставление ипотечных жилищных кредитов гражданам в объеме 26,5 млрд. рублей. Указом Президента Российской Федерации от 21 октября 2005 г. № 1226 был образован Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов, в состав которого вошли представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных, научных и других организаций, основными задачами которого определены: подготовка предложений по разработке приоритетных национальных проектов и мер, направленных на их реализацию; определение способов, форм и этапов этой работы; анализ практики реализации приоритетных национальных проектов и подготовка предложений по ее совершенствованию82. Итак, перейдем непосредственно к анализу сути указанных четырех приоритетных национальных проектов.
Приведем наиболее важные, с нашей точки зрения, вопросы и проблемы, имеющиеся в отрасли здравоохранения, которые, на наш взгляд, позволили выделить его в отдельную программу — приоритетный проект: высокий уровень общей смертности населения (16,0 случаев на 1 000 населения), особенно среди мужчин трудоспособного возраста; ежегодно в России признаются инвалидами более 1,1 млн. человек; остается низкой ожидаемая продолжительность жизни, которая в 2004 г. составила 65,5 года, в том числе у мужчин - 59 лет, у женщин - 72 года. По этому показателю Россия занимает 134-е место в мире; укомплектованность первичного звена здравоохранения составляет 56 процентов, при среднем возрасте врачей 52 года. Проблему усугубляет низкая зарплата - почти у 40 процентов врачей она ниже прожиточного минимума. Изношенность основных фондов учреждений здравоохранения достигла уровня почти 60 процентов; высокий износ оборудования и санитарного транспорта (около 65 процентов) станций и отделений скорой медицинской помощи, на балансе которых находится 39 000 автомобилей «Скорой помощи». В этой связи Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов разработал основные направления и мероприятия в сфере реализации проекта «Здоровье» (протокол № 2 от 21 декабря 2005 г.). Приоритетный национальный проект «Здоровье» включает в себя два направления: «Развитие первичной медико-санитарной помощи» и «Обеспечение населения высокотехнологичной ме дицинской помощью». Основными мероприятиями по направлению «Развитие первичной медико-санитарной помощи» являются следующие: 1. Дополнительная подготовка в 2006 — 2007 гг. 13 848 врачей, в том числе по 1 500 врачей общей практики ежегодно. На 2006 г. предусмотрено 0,2 млрд. рублей для подготовки 6318 врачей. 2. Повышение уровня оплаты труда врачей — терапевтов участковых и врачей — педиатров участковых, врачей общей практики (семейных врачей) и медицинских сестер участковых врачей — терапевтов участковых, медицинских сестер участковых врачей — педиатров участковых, медицинских сестер врачей общей практики (семейной медицины) путем осуществления ежемесячных денежных выплат врачам в размере 10 тыс. рублей и медицинским сестрам - 5,0 тыс. рублей за выполнение ими государственного задания по оказанию медицинской помощи. В 2006 г. федеральным бюджетом предусмотрено 12,8 млрд. рублей для выплат 56 145 врачам и 59 433 медицинским сестрам. 3. Оснащение муниципальных учреждений здравоохранения диагностическим оборудованием и службы скорой медицинской помощи санитарным автотранспортом. 4. Проведение мероприятий по профилактике, выявлению и лечению ВИЧ-инфицированных. 5. Проведение дополнительной иммунизации в рамках
Национального календаря профилактических прививок. За два года предусматривается провести иммунизацию 25 млн. человек против гепатита В, 15 млн. человек против краснухи, 300 тыс. ослабленных детей против полиомиелита, 44 млн. человек против гриппа. 6. Обследование новорожденных детей на галактеземию, муковисцидоз и адреногенитальный синдром (расширение неонатального скрининга). 7. Проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан, проведение дополнительных медицинских осмотров работников, занятых на производствах с вредными и (или) опасными производственными факторами. 8. Оплата медицинской помощи, оказываемой государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения женщинам в период беременности и родов. Беременным женщинам будет выдаваться «родовый сертификат» — учетный документ для оплаты медицинской помощи, оказываемой женщинам женскими консультациями в период беременности и родильными домами в период родов. 9. Дополнительная оплата первичной медико-санитарной помощи, оказываемой работающим гражданам и неработающим пенсионерам.
Основными мероприятиями по направлению «Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью» являются следующие: 1. Строительство 15 новых центров высоких медицинских технологий в субъектах Российской Федерации. С учетом потребности населения планируется создание центров по следующим направлениям: сердечно-сосудистая хирургия, травматология, ортопедия и эндопротезирование, эндокринология, нейрохирургия, трансплантология и репродуктивные технологии. 2. Увеличение к 2008 году в 4 раза объема высокотехнологичной медицинской помощи, закупаемой за счет средств федерального бюджета у существующих федеральных специализированных медицинских организаций и вновь создаваемых центров высоких медицинских технологий. Для реализации вышеуказанных мероприятий Правительством Российской Федерации было издано распоряжение № 1926-р от 14 ноября 2005 г. «Об утверждении плана подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных национальных проектов, решения по которым необходимо принять в 2005 г. и в I квартале 2006 г.»83, в котором в рамках проекта «Здоровье» планировалось принятие 10 постановлений Правительства Российской Федерации, одного федерального закона. Также Правительством Российской Федерации было издано распоряжение № 38-р от 19 января 2006 г. «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации
Зарубежный опыт реализации приоритетных проектов
Форма приоритетного национального проекта в современном мире используется достаточно широко и не является новой. Анализ международного опыта говорит о том, что проектная форма реализации государственной социально-экономической политики - именно тот механизм, который позволяет решать проблемы в социальном секторе комплексно, системно. Невозможность обеспечения притока соответствующего объема ресурсов на определенные цели с помощью проектного способа реализации социально-экономической политики государства позволяет государству решить задачу стимулирования развития определенного вида производств и ряд социальных задач. В частности, опыт реализации национальных приоритетных проектов в иностранных государствах показывает, что среди отличий приоритетного национального проекта от мер институционального характера можно выделить такие, как: необходимость привлечения экономических ресурсов, включая финансовые, кадровые ресурсы; ориентация на количественно определенный конечный результат, выраженный в создании новых или вовлечении в оборот ранее созданных активов; наличие четко определенных сроков реализации проектов; наличие у всех участников проекта обязательств по достижению определенных ранее результатов; совместное участие государства и бизнеса в выборе и решении задач, максимально удовлетворяющих нацио нальным интересам.
Сферы осуществления национальных приоритетных проектов совершенно различны и зависят от определения наиболее важных комплексных проблем. Самое активное использование проектный подход получил как при реализации промышленной политики, так и для создания и развития отраслей промышленности и для решения социальных задач. Анализ международного опыта работы в рамках приоритетных национальных проектов позволяет выделить 4 ключевых этапа осуществления проектов: отбор приоритетов социально-экономического развития; разработка национальных приоритетных проектов; реализация приоритетных национальных проектов; оценка эффективности выполнения проектов. Сам процесс отбора приоритетов экономического развития, связанный с выявлением системных проблем, ограничивающих экономический рост, опирается как на прогнозы социально-экономического развития государства, так и на анализ внешней среды, позволяющий оценить конкурентоспособность государства на мировом уровне. Все это позволяет сформулировать средне- и долгосрочные прогнозы развития страны, которые отражаются, как правило, в нормативных актах Правительства - Программах средне- и долгосрочного развития государства на ближайшую перспективу (например, Программа социально-экономического развития Российской Федерации на сред QQ несрочную перспективу (2006 - 2008 годы) . В Бразилии проблемы социально-экономического развития страны были отражены в четырехлетнем бюджетном плане 1996-1999 гг., который служил основой программы «Бразилия в действии» и был первой попыткой перехода к проектной форме исполнения бюджета. В Ирландии начало политике создания информационного общества в 1997 - 2000 гг. было положено в Белой Книге Европейской Комиссии «Рост, конкурентоспособность и занятость», опубликованной в 1993 г. В Книге бы 88 Распоряжение
Правительства РФ от 19.01.2006 г. № 38-р «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 5. Ст.589. ла подчеркнута необходимость создания информационного общества как ключа к экономическому росту, конкурентоспособности и созданию рабочих мест. Белая Книга и принятый в 1996 г. план действий «Европейский путь к Информационному обществу» послужили основой для разработки стратегии действий Ирландии по созданию информационного общества. В Японии Программа внедрения передовых НИОКР в промышленное производство (ISTF Program), начавшаяся в 1988 г., основывалась на прогнозах развития экономики и промышленности Японии, составляемых Министерством экономики, торговли и промышленности Японии. Прогнозы позволяли расставить акценты и сформулировать конкретные приоритетные проекты в рамках программы. Центральное место в организации процедуры предложения и отбора проектов занимает государство. В ряде случаев контроль над процессом осуществляет непосредственно кабинет министров. Координирующий орган (как правило, профильное отраслевое министерство или общеэкономическое министерство) поручает непосредственную работу по первичной разработке проектов специализированным государственным органам (агентствам, комитетам и рабочим группам). Задача этих органов состоит в определении основных параметров предлагаемых проектов на основе координации действий всех участников процедуры их разработки (представителей профильных государственных министерств и ведомств, независимых экспертов, научных организаций и представителей частного бизнеса).
По результатам этой работы уполномоченный орган власти осуществляет непосредственную разработку планов реализации национальных проектов. Так, в Дании для разработки стратегии действий государства в области информационных технологий, реализовавшейся в программе «Цифровая Северная Дания» (2000 - 2003 гг.), Министерством информационных технологий и исследований был создан комитет «Цифровая Дания». Комитет сформировал опросную группу, включавшую представителей министерства, университетов, администраций различных уровней и представителей частного бизнеса, в задачи которой входи ло проведение исследований, обсуждение вариантов программы и ряд других функций. Утверждение программы производилось парламентом по представлению ответственного министерства. В Японии при реализации Программы внедрения передовых НИОКР в промышленное производство центральное место занимал Совет по науке и технологиям, в задачу которого входила подготовка рекомендаций кабинету министров в отношении формирования направлений исследований для различных агентств и министерств, а также вариантов проектов. Советом в 1983 г. был создан Комитет по проблемам политики науки и технологии, задачей которого было отслеживать новые тенденции в развитии технологий и естественных наук и ежегодно до принятия бюджета представлять свои предложения по развитию науки и технологий.
При этом непосредственно в разработке проектов также принимали участие и их предполагаемые исполнители - частные и государственные организации. Предложения Комитета учитывались министерствами и ведомствами при составлении бюджета, и в результате они становились официальными заказчиками проектов. В Бразилии заказчиком разработки проектов стала Администрация Президента, которая поручила Министерству планирования и бюджетной политики (Секретариату по планированию и стратегическим инвестициям) разработать программу реализации приоритетных проектов. В свою очередь, Министерство планирования поручило подготовку первичных проектов отраслевым министерствам. В результате процедура отбора проектов происходила на трех уровнях. Первичный отбор из числа проектов, отобранных в бюджетный план, осуществлялся отраслевыми министерствами (около 300 проектов из 1500 предложенных). Затем Министерство планирования отбирало наиболее подходящие проекты для представления в Администрацию Президента (10 - 60 из 300). Утверждение проектов производилось лично президентом страны (в 1996 г. было утверждено 42 проекта). Зарубежный опыт разработки национальных проектов показывает, что процедура согласования интересов всех заинтересованных сторон может
Субъект приоритетного национального проекта
Как мы уже отмечали в предыдущих параграфах исследования, сама постановка и последующая реализация приоритетных национальных проектов носит прежде всего социальную направленность, и таким образом можно сделать вывод о том, что основное назначение приоритетных национальных проектов - реализация соответствующих прав граждан, гарантированных им Основным Законом государства. Субъектом национального приоритетного проекта следует признать именно гражданина Российской Федерации как основного «потребителя» результатов реализации приоритетных национальных проектов. Приоритетные национальные проекты рассматриваются как инвестиции в человека. Они должны быть нацелены на ориентацию бюджетных расходов на конечный результат, создание инновационных технологий и призваны объединять усилия и ресурсы федерального центра, субъектов Российской Федерации, бизнеса и общественности в решении социальных проблем. Субъект права обычно в юридической литературе определяется посредством термина «лицо». С точки зрения лингвистов, термин «лицо» имеет множество значений и может обозначать не только человека, личность, но и внешнюю, наружную сторону предмета или индивидуальный облик, отличительные черты кого-либо или чего-либо. На наш взгляд, этот термин является достаточно удачным, он выражает два момента: внешний и внутренний. Первый (внешний момент) не раскрывает сущность субъекта права, а обозначает лишь формальную сторону, юридическую условность, внешнее отношение к нему со стороны государства как к персоне. В этом плане термин «лицо» можно признавать технико-юридическим, условным термином, он не отвечает, например, на вопросы, что следует понимать под «лицом государства» или «лицом коммерческой организации», в чем их сущность, какова их природа? Тем не менее, использование данного термина для обозначения субъекта права даже в этом, техническом, смысле вполне оправдано.
Следует также учитывать многовековую традицию его применения, которая восходит еще к римским юристам. Второй (содержательный) момент состоит в том, что, углубляясь в содержание понятия субъекта права, раскрывая его сущность, исследователь обнаруживает перед собой правовой слепок личности, отражающий не её внешние свойства, а её внутренние социально-правовые качества, её способность принимать решения и их осуществлять, быть участником отношений, обладать самоценностью и т.д. Здесь термин «лицо» приобретает свой второй, глубинный смысл, выражающий тесную связь субъекта права с человеком, когда «лицо» становится правовой личностью. Субъект права можно рассматривать как юридический слепок с лица физического, полученный в результате абстрагирования от несущественных с точки зрения права особенностей последнего. Понятие лица основывается на абстракции, ибо мы этим понятием абстрагируемся от сущности человека, физическое лицо отражает его состояние как субъекта воли, обладающего правоспособностью, то есть установленную законом возможность быть носителем юридических прав и обязанностей114. Отметим то обстоятельство, что личность как правовое понятие получается при помощи совершаемой правосознанием абстракции, состоящей в том, что личность получает возможность (способность) быть участником в правовых отношениях в качестве отдельной, относительно самостоятельной стороны (лицо как сторона, участник правовых отношений)1 5. Формирование абстрактного понимания субъекта права имеет длительную историю. Еще в период
Средневековья (эпоху глоссаторов), когда впервые возникает юридическое понятие корпорации и зарождается не без влияния церкви концепция фиктивного, нереального лица (корпорации), противостоящего реальному физическому лицу, возникает проблема объединения двух указанных лиц а рамках некоторого общего понятия. Эту проблему можно иначе обозначить как проблему методологического характера, связанную с необходимостью преодоления натуралистических представлений о субъекте права. То, что концепция юридического лица - фикции, противостоящего индивиду как физическому лицу благополучно просуществовала вплоть до настоящего времени, свидетельствует о живучести данных представлений. Понятие лица в праве есть результат юридической переработки не только применительно к союзам людей, но и применительно к отдельным физическим лицам, что представления о лице как о правоспособном субъекте «есть абстракция всегда и везде, где речь идёт об организованном цивильном быте», что отдельный человек является в правовых (цивильных) отношениях не как физическая особь со всеми бесчисленными видоизменениями, что в юридических отношениях для нас безразличен нравственный мотив действия: человека, безразлично социальное положений людей, физические их свойства, тот или другой способ пользования имуществом и т.д. Субъект права, таким образом, пребывает в особой социально-правовой реальности, отличной от физической, является частью этой особой реальности, он - не фикция, не признание несуществующего существующим, а понятие, вбирающее в себя значимые для права свойства, признаки, качества индивидов. В отличие от понятия-фикции, которое не основывается на действительности, на реальных предметах, свойствах, отношениях, понятие субъекта права создается в результате абстракции как обобщающий образ ре альности, как правовой слепок с человека, приложимый в равной мере и к государству, и к коммерческой, некоммерческой организации, и к индивиду.
К сожалению, приведенная точка зрения, согласно которой субъект права - это абстрактное лицо, а не материальное, физическое, отнюдь не является господствующей в современной литературе и российском законодательстве. В настоящее время абсолютно доминирует прямо противоположная позиция, где физическое лицо - это и есть действительный субъект права и вместе с ним мы хороним не только плоть, но и правовую личность; что юридическое лицо - это не собственно правовое явление, а груда имущества (в смысле не прав, а вещей), или совокупность людей, или и то и другое. Сегодня в теории и законодательстве господствует «правовой натурализм», истоки которого следует искать в прошлом, упрощенном материализме. Понимание субъекта права как некоторой абстракции, как абстрактного лица вызывает необходимость уточнения используемого в юридической науке соотношения конкретной и абстрактной личности (лица) в праве. Если всякое лицо в праве есть абстракция, то противопоставление конкретной правовой личности абстрактному правовому лицу — это противопоставление абстракции одного уровня абстракции другого уровня. Если абстракция, определяемая термином «конкретное лицо», — это образ, юридический слепок, полученный в результате деления значимых для права свойств, сторон, состояний одного человека - носителя этих свойств (слепок с одного лица) или одной организации, признаваемой юридическим лицом, то абстракция, определяемая термином «абстрактное лицо», — это юридический слепок, полученный в результате выделения правовых свойств, сторон, состояний некоторого множества людей или (и) организаций - юридических лиц. Всякая развитая правовая система предполагает наличие таких образов -правовых слепков. Это свидетельство ее зрелости, способности к обобщению, созданию синтетических правовых представлений. Вместе с тем следует отметить и негативную сторону данного процесса, когда в результате выделения правовых свойств, аспектов реальных правовых лиц создаются лица,
Объект приоритетного национального проекта
Реализация социально-экономических прав граждан является приоритетным направлением государственной политики Российской Федерации, и политика эта выражается на настоящем этапе в реализации приоритетных национальных проектов. Исходя из этого можно заключить, что приоритетные национальные проекты призваны реализовать конституционное положение о социальности Российского государства. Опыт развитых стран свидетельствует, что без планомерного, направляемого государством развития социальной сферы, науки и образования, разработки и внедрения в производство новых технологий динамичное развитие экономики и высокий уровень жизни невозможны. Переход нашей страны к социально ориентированной рыночной экономике требует выработки новой социальной политики, которая обеспечила бы реализацию основных прав и свобод человека в рамках гражданского общества.
Важное значение для этого процесса имеет теоретическая разработка этой проблемы. Е.А.Лукашева справедливо отмечает, что «зрелое гражданское общество лучше воспринимает идеи сострадания, благотворительности, заботы о социально не защищенных людях»116. В советский период под социальной политикой понималась деятельность государства, направленная на преодоление различий между городом и деревней, между умственным и физическим трудом в целях построения бесклассового коммунистического общества. Такое понимание социальной политики не оставляло достойного места для прав, свобод и интересов отдельной человеческой личности. Демократизация и гуманизация общественной жизни, возрастание самоценности личности, приоритетность ее прав дает основание для иной трактовки сущности социальной политики. Социальная политика включает в себя политику правительства, оказывающую прямое воздействие на благосостояние граждан путем обеспечения их социальным обслуживанием и существования рыночных отношений и острой конкуренции. Частные предприятия, особенно мелкие и средние, не заинтересованы или не имеют возможности вкладывать средства в развитие социальной сферы, поскольку это приносит значительно меньшую прибыль, чем от других форм капиталовложений, поэтому формирование системы социального обслуживания становится первостепенной общественной задачей. Благодаря этому обстоятельству работодатели получают готовую квалифицированную и работоспособную рабочую силу. Это важно и для самого государства, и для общества в целях борьбы с зарубежными конкурентами на мировом рынке. Существенное значение для развития социального государства имеют политические причины - деятельность политических партий, профсоюзов, массовых общественных организаций по улучшению условий жизни и труда всего населения страны.
Россия, определяя свой выбор государственного устройства в аспекте его социальности, в 1993 г. записала в статье 7 Конституции: «1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. 2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты». Естественно, что эти контурные очертания определяют лишь векторные направления социальной политики социального государства, которые должны воплощаться в мерах и действиях законодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, системы субъектов социального партнёрства, то есть профсоюзов и объединений предпринимателей, а также различных общественных объединений. Однако сама по себе декларация о социальном государстве не превращает в таковое Россию автоматически. Для его становления, развития и укрепления требуется и теоретическое обоснование концептуальных основ формирования эффективной социальной рыночной экономики и политики, обеспечивающей занятость, достойную заработную плату, развитое социальное страхование, поддержку семьи, материнства и детства, престарелых, молодежи и т.д., и разработка комплексной программы мер и механизмов их реализации всеми ветвями и уровнями государственной власти и местного самоуправления. Социальным государство становится при достижении баланса во взаимодействии основных социальных и политических сил в обществе.
Оно выделяет приоритетные сферы и определяет меры, способствующие достижению поставленных целей: 1) поддержание занятости (проведение эффективной кадровой политики, обеспечение гражданам свободы выбора места жительства и возможности продуктивно трудиться, стимулирование организации современных производств и рабочих мест, защита трудовых прав и интересов работников в рам ках социального партнерства; содействие общественно полезному и эффективному предпринимательству); 2) проведение политики доходов (формирование эффективной системы налогообложения; установление государственных гарантий в сфере оплаты труда, обеспечивающих воспроизводство рабочей силы; контроль за инфляцией); 3) улучшение жизнеобеспечения населения (поддержание и развитие коммунальной инфраструктуры, транспорта и связи); 4) совершенствование системы социальной защиты граждан (разработка и реализация государственных программ борьбы с бедностью, комплексной защиты населения, в первую очередь слабозащищенных категорий, от социальных рисков; реформирование системы социального страхования, в том числе пенсионного и медицинского); 5) охрана окружающей среды (обеспечение экологической безопасности страны и достойного качества жизни и здоровья населения при условии сохранения природных систем, поддержания их целостности и жизнеобеспечивающих функций); 6) формирование социокультурной среды (повышение роли и качества общего и профессионального образования; сохранение национальных языков и культуры народов, населяющих Российскую Федерацию). Подтверждением социальной, политической, идеологической и нравственной зрелости социального государства, общества в целом является становление и развитие института социального партнерства как регулятора социально-трудовых отношений. Выбору модели социального государства предшествовала значительная аналитическая работа Конституционного Совещания в 1993 году вместе с научной общественностью, в процессе которой изучались различные теории государственного устройства: элит, конвергенции, плюралистической демократии, историко-материалистической, социального государства, а также различные экономические модели, в том числе опирающиеся на либеральные
