Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место и роль Министерства юстиции в механизме нормотворчества Российской Империи
1.1. Организационная структура и компетенция Министерства юстиции (общая характеристика) 20
1.2. Нормотворческая деятельность и система нормативно-правовых актов первой половины XIX века 49
1.3. Взаимодействие Министерства юстиции с другими государственными органами Российской Империи в процессе нормотворчества 67
Глава 2. Виды нормотворческой деятельности Министерства юстиции
2.1. Участие Министерства юстиции в разработке нормативно-правовых актов о межевании 100
2.2. Участие Министерства юстиции в систематизации законодательства Российской Империи 116
2.3. Роль Министерства юстиции в подготовке нормативно-правовой базы судебной реформы 1864 г 136
Заключение 169
Список использованной литературы 175
- Организационная структура и компетенция Министерства юстиции (общая характеристика)
- Нормотворческая деятельность и система нормативно-правовых актов первой половины XIX века
- Участие Министерства юстиции в разработке нормативно-правовых актов о межевании
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в России происходят глубокие общественно-политические и социально-экономические преобразования. Проведение реформ государственного механизма, в том числе системы правоохранительных органов, совершенствование правовой основы их организации и деятельности, создание качественно новой законодательной базы требуют при их осуществлении учитывать множество факторов и среди них — исторический опыт прошлого. В этой связи исследование нормотворческой деятельности Министерства юстиции с момента его создания до проведения судебной реформы 1864 г., оценка всего многообразия ее направлений, форм и видов имеют большое научное и практическое значение.
Министерство юстиции Российской Империи - одно из основных звеньев государственного аппарата, созданного в ходе реформ начала XIX века. Оно принимало самое активное участие в решении широкого круга вопросов, касавшихся различных сторон жизнедеятельности общества и государства. Одним из основных ведущих направлений его деятельности стала нормотворческая деятельность, касающаяся организации и порядка деятельности государственных учреждений, органов местного управления, отдельных областей государственного хозяйства и промышленности.
На Министерство юстиции было возложено руководство судебной системой России. В рамках выполнения этой задачи министерством проводилась законопроектная работа по организации надзора за судебными учреждениями, последующему переустройству в ходе судебной реформы 1864 г., укреплению кадрового состава, совершенствованию форм и методов их деятельности.
Нормотворческая деятельность Министерства юстиции протекала в тесном взаимодействии с другими органами государства. Изучение механизма распределения полномочий между ними в данной сфере, форм и методов согласования спорных позиций, разрешения конфликтов и т.п. весьма актуально как в теоретическом, так и в прикладном отношении. Нормотворческая деятельность Министерства юстиции, по природе своей изначально призванного играть в данной области особую роль, поможет полнее и глубже познать механизм и стадии законотворчества в дореволюционной России, уяснить полномочия различных органов, а, следовательно, лучше понять особенности развития отечественной государственности в рассматриваемый период.
Нормотворческий процесс невозможен без сопоставления различных точек зрения, развернутой аргументации в обоснование предлагавшихся проектов нормативно-правовых актов (а в равной мере и контраргументов), исходивших как от лица ведомств, так и от имени конкретных государственных деятелей, ученых, юристов-практиков. Их изучение и сопоставление представляется весьма важным с точки зрения дальнейшего развития истории политических и правовых учений в нашей стране.
Степень разработанности темы исследования. Источники, положенные в основу данного исследования, можно подразделить на следующие группы: 1) материалы официально-документального делопроизводства; 2) монографические исследования; 3) дневники и воспоминания; 4) публицистика и ведомственная печать.
Наибольшую по объему и важнейшую по значимости для настоящего исследования представляет собой первая группа - материалы официально-документального характера. Основная масса нормативного материала, относящегося к Министерству юстиции Российской Империи сосредоточена в Полном собрании законов Российской Империи и Своде законов Российской Империи. Такие документы, как «Манифест об учреждении мини-
стерств» от 8 сентября 1802 г., «Общее учреждение министерств» от 25 июню 1811 г., «Учреждение министерств», «Учреждение министерства юстиции», «Учреждение Правительствующего Сената», «Учреждение Совета министров» определяют правовой статус Министерства, его компетенцию, структуру, права и обязанности министерств, механизм их взаимодействия; они имеют большое значение для установления места и роли Министерства в политической системе Российской Империи.
Документы, вошедшие в состав Полного собрания законов Российской Империи, определявшие понятие самодержавной власти и дающие представление о ее политических институтах, то есть соответствующие государственные, историко-юридические акты, содержат очень расширительное толкование понятия закона - относя к нему все, что было скреплено Высочайшей подписью: и важнейшие законодательные акты, вносившие существенные изменения в социально-политический строй страны, и манифесты с определенными программными заявлениями верховной власти, и указы, посвященные мелочным изменениям, например, в обмундировании войск. Но именно такое расширительное толкование обеспечило исчерпывающую полноту издания: оно включило в себя все, даже самые незначительные и маловажные акты, характеризующие основные направления и содержание нормотворческой деятельности первой половины XIX столетия.
Ценный материал для характеристики этапов законопроектной деятельности содержат журналы Комитета министров и Государственного Совета. Они не только являются основным источником для изучения позиции участвовавших в нормотворчестве ведомств и обстановки, в которой происходила законодательная работа, но нередко являются единственным достоверным источником сведений по данному вопросу.
Являясь незаменимым источником для изучения нормотворческой деятельности Министерства юстиции, опубликованные законодательные акты не в состоянии все же дать о ней полного представления. За их преде-
6 лами остается еще огромное поле государственной деятельности, заключавшееся в готовившихся, но не реализованных преобразованиях. В определенном смысле эта сторона деятельности верховной власти, хотя и не воплощенная в законодательстве, весьма важна для понимания сущности происходивших процессов. Часть этих проектов, подготовленных Комитетом 6 декабря 1826 г., опубликована в сборниках Императорского Русского Исторического Общества1.
К этой же группе источников относятся всеподданнейшие доклады министров юстиции, разнообразные проекты судебного преобразования, разрабатывавшиеся на протяжении всей первой половины XIX в.; записки и замечания министров на законопроекты, статистические материалы, списки чиновников ведомства, правила, циркуляры и инструкции, отчеты о деятельности Министерства юстиции и судебных органов (составлявшиеся ежегодно и сводные за несколько лет), в которых отражалась нормотворче-ская деятельность Министерства.
Монографические исследования составляют вторую группу источников настоящего исследования. Несмотря на обилие источников нормотвор-ческая деятельность Министерства юстиции Российской Империи не стала предметом специального изучения.
В дореволюционный период эпоха Александра I, как, впрочем, и личность самого императора, привлекала внимание различных историков. Многотомные труды об Александре I и его времени принадлежат перу известных историков генералов М.И. Богдановича и Н.К. Шильдера, считавшихся официальными историографами и вследствие этого имевших доступ ко многим секретным в то время архивам.
В монографии М.И. Богдановича содержится значительный материал, освещающий подготовку введения министерского правления, среди которо-
' Сборник Императорского Русского Исторического Общества. Т. 1-148. СПб., 1867-1916. Т. 74, 90.
го особо ценны протоколы Негласного комитета, опубликованные в приложениях1.
Н.К. Шильдер наиболее последовательно проводил мысль о том, что царствование Александра I можно условно разделить на два периода - реформаторский и реакционный. До 1812 г., считал историк, Александру удалось провести преобразования, совокупность которых позволяет оценить его деятельность того времени как либеральную. Позднее же в Александре I произошел перелом, и вторую половину его царствования, вернее, послед-нее десятилетие, с 1816 по 1825 гг., автор называл «периодом реакции» .
Значительное внимание формированию и развитию взглядов Александра I уделил А.Н. Пыпин3, отметив противоречивость характера монарха, который, с одной стороны, видел необходимость преобразований, а, с другой, на практике очень скоро отказался от тех идей, сторонником которых он был в период их обсуждения. Так случилось, например, с правом сенатского представления на императорские указы; с ответственностью министров, которые в скором времени превратились в единоличных правителей, выйдя из-под власти Сената. Книга А.Н. Пыпина выдержала на протяжении полувека пять изданий и оказала определенное влияние на последующую историографию.
Роли личности в истории была посвящена и книга М.А. Корфа об одном из идеологов реформ 1809-1811 гг. М.М. Сперанском. Автор, проанализировав многочисленные материалы, относящиеся к реформам органов центрального управления, выявил те различия, которые существовали между
Богданович М.И. История царствования императора Александра I и Россия в его время. СПб., 1869. Т. 1-2.
Шильдер Н.К. Император Александр I, его жизнь и царствование. СПб., 1904. Т. 1-4.
Пыпин А.Н. Общественное движение при Александре I. СПб., 1871.
планируемыми и проведенными в жизнь преобразованиями, объясняя их неподготовленностью России к столь глобальным нововведениям1.
Рассмотрению проектов преобразований в дореволюционной исто
риографии были также посвящены работы С.Н. Южакова и В.Е.
Якушкина . Однако авторы больше внимания уделили рассмотрению изме
нений в общественном мнении и росту недовольства деятельностью М.М.
Сперанского, нежели рассмотрению самих реформ.
В работах юристов государственной школы И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова3, рассматривалась история создания и развития высших и центральных государственных учреждений, местной администрации. Но в них рассмотрены лишь общие вопросы создания и деятельности государственных учреждений, и мало^уделено функциям отдельных министерств и их структуре.
К противоположным выводам пришли в своих работах В.Ф. Малиновский и Б.И. Сыромятников4, которые обнаруживали прямую преемственность министерств с предшествующими органами управления.
О создании министерств в России писали М.В. Довнар-Запольский, СП. Покровский, В.И. Семевский, А.Н. Филиппов5. Однако в этих работах
1 Корф М.А. Жизнь М.М. Сперанского. СПб., 1861. Т. 1-2.
Южаков С.Н. М.М. Сперанский: его жизнь и общественная деятельность. СПб., 1892; Якушкин В.Е. Государственная власть и проекты государственных реформ в России. СПб., 1906.
3 Андреевский И.Е. Полицейское право. СПб., 1893. Т. 1-2. Он же: О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864; Градовский А.Д. Русское государственное право. СПб., 1875-1882. Т. 1-3; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1874. Т. 1-2.
Малиновский В.Ф. Размышления о преобразовании государственного устройства в России. В кн.: В.В. Малиновский. Избранные общественно-политические произведения. М., 1958; Сыромятников Б.И. происхождение и развитие министерского начала в России до общего учреждения министерств. Научное слово. 1903. № 8.
Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России. М., 1902; Покровский СП. Министерская власть в России. Ярославль, 1906; Семев-
государственные учреждения рассматриваются в отрыве от социально-экономического базиса, и в связи с этим проблема создания новых центральных государственных учреждений, не была всесторонне изучена.
Организацию и деятельность суда, судебную реформу изучали И. В. Гессен, Н.В. Давыдов, Н.Н. Полянский, Г. А. Джаншиев, М.А. Филиппов, А.Ф. Кони1. Их труды имеют прямое отношение к нашей теме, так как Министерство юстиции принимало непосредственное участие в подготовке и проведении судебной реформы в России.
Первым исследованием по истории судебной реформы была монография М.А. Филиппова, обобщившая немалый исторический материал. Автор показал преимущества нового суда по сравнению с дореформенным. Недостатки же данного исследования обусловливаются прежде всего апологетическими позициями автора, который не решился подвергнуть даже малейшей критике вновь созданную судебную систему. Интересны работы Г.А. Джаншиева о суде и судебной реформе. Автор решительно защищает демократические институты судебной реформы и критикует отступления от буржуазно-демократических принципов, провозглашенных ею.
Книга «Судебная реформа», под редакцией Н.В. Давыдова и Н.Н. Полянского, создана на основе большого, в том числе и архивного материала. Однако вся история как дореформенного, так и послереформенного суда подается в отрыве от общественно-экономических факторов.
ский В.И. Вопрос о преобразовании государственного строя России в XVIII и в I четверти XIX в. - Былое, 1906, № 1-2; Филиппов А.Н. Исторический очерк образования министерств в России. - Журн. М-ва юстиции, 1902, № 9-Ю.
1 Гессен И.В. Судебная реформа. СПб., 1905; Давыдов Н.В., Полянский Н.Н. Судебная реформа. М., 1915. Т. І-ІІ; Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. 10-е изд. СПб., 1907; Филиппов М.А. Судебная реформа в России. СПб., 1871-1875. Т. I, II; Кони А.Ф. Отцы и дети судебной реформы. М., 1914.
В книге И.В. Гессена рассматриваются структура и принципы пореформенной деятельности судебных органов, обобщается судебная практика, но отсутствует история разработки и проведения судебной реформы, а изложение вопросов организации и деятельности суда отличается неполнотой.
Значительный интерес представляют труды А.Ф. Кони, в частности, «Отцы и дети судебной реформы». Эта работа вышла в свет в 1914 г. в 50-летию судебной реформы. Она состоит из отдельных биографических очерков тех деятелей юстиции, которые активно участвовали в создании Судебных уставов и проводили их в жизнь. В известной мере в ней дается история пореформенного суда, характеристика министров юстиции и других судебных деятелей.
Самостоятельное значение для данной диссертации представляют работы, раскрывающие особенности системы права и законодательства Российской Империи в исследуемый период, дающие понятие и классификацию нормативно-правовых актов, нормотворческой деятельности и ее основных этапов. Эти вопросы раскрываются в работах М.М. Сперанского, В.Н. Латкина, Н.М. Коркунова, А. Романовича-Славатинского, М.Ф. Вла-димирского-Буданова и др .
Достаточно информативными источниками по истории государственных учреждений дореволюционной России были юбилейные ведомственные издания, среди которых можно выделить четыре, имеющих отношение к теме диссертации: «Историю Сената за двести лет, 1711-1911»; «Государственный Совет, 1801-1901»; «Столетие Собственной Его Императорского
Сперанский М.М. План государственного преобразования, графа М.М. Сперанского. М., 1905; Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода Империи (XVII-XIX ст.). СПб., 1909; Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Р/н/Д., 1995; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 1-2; Романович-Славатинский А. Пособие для изучения русского государственного права по методу историко-догматическому. Киев., 1871.
11 Величества Канцелярии»; «Министерство юстиции за сто лет, 1802-1902» \ Последнее было подготовлено чиновниками судебного ведомства на основе документов и материалов, извлеченных из архивов министерства. Очерк содержит краткие биографические сведения о 14-ти министрах юстиции, о создании и деятельности Министерства. Авторы излагают материал по периодам царствования императоров (от Александра I до Николая II), при этом рассматривается деятельность каждого из министров юстиции.
В литературе советского периода первой и единственной работой, специально посвященной Министерству юстиции Российской Империи, является статья Л. Сухоцкого «Очерк деятельности Министерства юстиции по борьбе с политическими преступлениями» , в которой систематизирован значительный фактический материал, извлеченный из опубликованных источников и из архивных фондов. Однако круг вопросов, поднятых автором, ограничен, поскольку охватывает лишь один из участков деятельности Министерства, правда очень важный, - деятельность по надзору за производством дел по государственным преступлениям и подготовку законопроектов по этому вопросу.
Социально-политической история России первой четверти XIX в. были посвящены диссертации А.И. Парусова и М.М. Сафонова, значительное внимание в них уделено вопросам истории создания министерств3. Содержательным и полезным является учебник Н.П. Ерошкина «История госу-
1 История Сената за двести лет, 1711-1911. СПб., 1911. Т. 1-5; Министер
ство юстиции за сто лет, 1802-1902. Исторический очерк. СПб., 1902; Го
сударственный Совет, 1801-1901. Краткий очерк деятельности за сто лет
существования. СПб., 1901; Столетие Собственной Его Императорского
Величества Канцелярии. СПб., 1912.
2 Историко-революционный сборник. М.; Л., 1926, т.З.
Парусов А.И. Административные реформы в России первой четверти XIX в. в связи с экономической и социально-политической обстановкой. Дис. ...д-ра ист. наук. Л., 1967; Сафонов М.М. Самодержавие и борьба вокруг государственных реформ в первые годы XIX в.: Дис. ...канд. ист. наук. Л., 1975.
дарственных учреждений дореволюционной России», в котором дан обзор
основных этапов деятельности министерств, в том числе и Министерства
1 юстиции .
Политическому устройству самодержавного государства в первой половине XIX в. посвящена монография этого же автора «Крепостническое самодержавие и его политические институты»2. Автор выявляет основные тенденции развития русской государственности в изучаемый период, представляет эволюцию политических институтов самодержавия на протяжении полувека.
Проблемы истории судебной реформы 1864 г. и контрреформы рас-смотрены в работах Б.В. Виленского . Его монографии помогают определить роль Министерства юстиции в подготовке и проведении реформы и контрреформы. Автором проанализированы важнейшие законопроекты по этим вопросам, в подготовке которых принимало непосредственное участие Министерство юстиции.
М.А. Чельцов-Бебутов в первом томе своего «Курса советского уголовно-процессуального права», подробно остановился на характеристике дореформенного суда и Судебных уставов 1864 г. Автор проанализировал также документ, легший в их основу, - «Основные положения преобразования судебной части в России»4.
Значительный интерес для настоящего исследования представляет монография Н.Н. Ефремовой «Министерство юстиции Российской Импе-
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной истории России. М., 1968.
Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. М., 1981.
3 Виленский Б.В. Подготовка судебной реформы 20 ноября 1864 года в России. Саратов, 1963; Он же. Судебная реформа и контрреформа в России. Саратов, 1969.
Чельцов-Бебутов М.А. Курс советского уголовно-процессуального права. М, 1957. Т. 1.
рий, 1802-1917 гг.»1. В работе проведено историко-правовое исследование проблем создания, организации (компетенции, структуры, штатов, организации делопроизводства и т.п.) и деятельности Министерства юстиции царской России. Однако в монографии рассматривается деятельность только центрального аппарата Министерства, а не судебного ведомства в целом (в состав последнего входили также местные органы и учреждения: судебные органы, местная прокуратура, аппарат следователей, межевая канцелярия в Москве и межевые конторы в губерниях).
Дневники и воспоминания составляют третью группу источников. При всем их субъективизме определенный критический подход к ним позволяет почерпнуть в них не нашедшие отражения в официальных документах ценные сведения, помогающие выяснить обстановку, в которой обсуждались законопроекты и принимались законы, как реагировала высшая администрация и общественность на те или иные мероприятия правительства, и в частности Министерства юстиции, помогающие получить представление о внутренней политике самодержавия, позволяющие охарактеризовать некоторых министров юстиции. В этой связи большое значение имеют дневники П.А. Валуева, А.А. Половцова, А.Ф. Кони, Г.Р. Державина, И.И. Дмитриева, Н.В. Муравьева2.
В диссертационном исследовании использована также публицистика и ведомственная печать. Здесь следует указать, прежде всего, на революционно-демократическую печать - журналы «Колокол» и «Современник», на
Ефремова Н.Н. Министерство юстиции Российской Империи, 1802-1917 гг.М., 1983.
Валуев П.А. Дневник П.А. Валуева (1861-1876) / Под ред. П.А. Зайонч-ковского. М., 1961. Т. 1-2.; Половцов А.А. Дневник государственного секретаря А.А. Половцова. М., 1966. Т. 1-2; Державин Г.Р. Записки из известных всем происшествий и подлинных дел, заключавшие в себе жизнь Гаврилы Романовича Державина / Соч. с объяснит, примеч. Я. Грота. 2-е изд., акад. СПб., 1876, т. VI; Муравьев Н.В. Из прошлой деятельности. СПб., 1900. Т. 1,11.
страницах которых критиковалась судебная реформа, анализировались ее проекты.
Периодическими органами печати Министерства юстиции в исследуемый период являлся «Журнал Министерства юстиции», издававшийся с 1859 по 1869 гг. и с мая 1894 г. по декабрь 1916 г., публиковавший законы, инструкции и циркуляры Министерства, сообщения об изменениях в личном составе чиновников, статьи по истории русских и иностранных судебных учреждениях, а также статьи о судебных процессах, материалы судебной практики.
В «Русских ведомостях» печатались статьи о суде, в частности статьи либерального автора позитивистской школы Г.А. Джаншиева о суде присяжных. Юридическая газета «Право» кадетского направления освещала различные вопросы буржуазного права.
Несмотря на достаточно широкий круг литературных источников по истории Министерства юстиции, вопросы его нормотворческой деятельности почти не рассматриваются, авторы их касаются лишь в связи с обсуждением более общих проблем. Таким образом, в дореволюционной и советской историографии исследуемая в данной диссертации проблема практически не получила освещения.
Объектом исследования является нормотворческая деятельность Ми-нистерства юстиции Российской Империи в 1802-1864 гг.
В диссертации не рассматривается роль Министерства юстиции в разработке их нормативно-правовой базы ряда реформ второй половины XIX в. (финансовой 1862-1866 гг., университетской 1863 г., земской 1864 г.,
ц U
военной 1864-1874 гг.) так как, он^б не привлекалась к этой работе.
В качестве предмета исследования выступают" организационно-правовые основы различных видов деятельности Министерства юстиции Российской Империи в сфере правотворчества.
Гипотеза исследования. В исследовании предполагается в полном объеме раскрыть такие вопросы, как становление, организация, функции, место и значение Министерства юстиции в государств'енном механизме Российской Империи, его взаимосвязи с другими ведомствами и учреждениями, а также законопроектную деятельность.
Целью исследования является раскрытие роли и места Министерства юстиции в системе законотворчества, изучение форм и методов его нормотворческой деятельности, организации взаимодействия данного министерства с другими органами государственного управления в процессе нормотворчества.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие исследовательские задачи:
Проследить развитие высших, центральных и местных органов государственного управления на рубеже XVIII- XIX веков.
Проанализировать основы правовой системы Российской Империи и исследовать роль Министерства юстиции в ее формировании.
Рассмотреть с позиций системного анализа структуру и основные направления нормотворческой деятельности Министерства юстиции в исследуемый период.
Показать роль Министерства юстиции в разработке нормативно-правовых актов о межевании.
Отразить вклад Министерства юстиции в систематизацию Российского законодательства в первой половине XIX столетия.
Исследовать участие Министерства юстиции в подготовке нормативно-правовых актов судебной реформы 1864 г.
Методология и методы исследования. В основу исследования был положен диалектико-материалистический метод, в рамках которого применялись частно-научные методы конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-логического, хронологического и системного анализа.
Исследование проблемы велось с позиций историзма, выражающегося в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым историко-правовым исследованием, в котором раскрывается нормотворческая деятельность Министерства юстиции Российской Империи, дается всесторонняя характеристика основных направлений его деятельности, не только как репрессивного органа, но и как центрального органа отраслевого управления, осуществлявшего в процессе нормотворчества широкий круг функций, связанных с обеспечением жизнедеятельности государства и общества.
До последнего времени изучение государственного аппарата дореволюционной России велось в основном с узкоклассовых позиций, в связи с чем в деятельности Министерства юстиции в первую очередь рассматривались его репрессивные функции, то есть функции центрального органа по управлению судебной системой и надзору за деятельностью судебных учреждений. Общесоциальные функции, реализуемые судебным ведомством в процессе нормотворчества подчас даже не упоминались. В ряде работ, прежде всего дореволюционных авторов, где все же говорится об этой стороне деятельности министерства, исследования носят описательный характер и в них отсутствует правовой анализ.
Элемент новизны состоит также в том, что в процессе исследования используются архивные материалы, часть из которых впервые вводится в научный оборот.
Научная новизна диссертационного исследования состоит также в том, что вопросы темы рассматриваются с учетом последних достижений исто-рико-правовой науки, на основе комплексного изучения места и роли Министерства юстиции в государственном механизме.
Положения, выносимые на защиту:
1. Нормотворческая деятельность являлась одной из основных функций Министерства юстиции с момента его образования.
2. Участие Министерства юстиции в подготовке законопроектов по
широкому кругу вопросов, выходящих за рамки его непосредственного ве
дения, свидетельствует о том, что оно осуществляло правовую экспертизу в
отношении проектов нормативно-правовых актов других министерств и ве
домств.
В первой половине XIX в. регулирование основного для феодального государства вопроса о землевладении и землепользовании осуществлялось на основе нормативно-правовых актов о межевании, разработанных Министерством юстиции.
Первая систематизации отечественного законодательства (подготовка Полного собрания законов Российской Империи и Свода законов Российской империи) была осуществлена силами Министерства юстиции с привлечением ряда других министерств и ведомств.
Министерством юстиции были разработаны проекты основополагающих законодательных актов, положенных в основу Судебной реформы 1864 г.
Министры юстиции реже остальных министров представляли императорам доклады, которые после «высочайшего утверждения» приобретали силу закона, предпочитая подготовку проектов нормативно-правовых актов именных или сенатских указов, чем обеспечивалось их полное и всесторонне обсуждение, а, следовательно, повышение их качества.
7. В нормотворческой деятельности Министерства юстиции тесно
взаимодействовало с другими министерствами и ведомствами и, прежде
всего, с Министерством внутренних дел и Собственной Его Императорско
го Величества канцелярией.
8. Нормотворческая деятельность Министерства юстиции осуществля
лась в различных формах: разработка проектов нормативно-правовых актов,
издание ведомственных актов, юридический анализ поступавших в Госу
дарственный совет проектов нормативно-правовых актов из других мини-
стерств и ведомств, подготовка предложений об изменении и дополнении действующего законодательства и др.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется кругом исторических источников, на которых оно базируется. Ис-точниковая база по данной теме включает в себя законодательные акты, регламентирующие деятельность Министерства юстиции, отчеты Министерства юстиции о проделанной работе за 1834-1851 гг., доклады министра юстиции на Высочайшее имя с планами преобразования отдельных частей министерства и подведомственных ему учреждений, циркуляры и инструкции, направляемые министерством нижестоящим органам.
Кроме этого, при написании диссертационного исследования были использованы документы и материалы, выявленные в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), в Центральном историческом архиве г. Москвы (ЦИАМ).
Для характеристики исследуемого периода привлекались также различные мемуары, позволяющие обогатить исследование историческими фактами, характеризующими отношение современников к крупнейшим событиям политической истории России первой половины XIX в., к правительственной политике самодержавия, к главным деятелям государства.
Практическая и теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно является вкладом в углубление научных знаний о структуре, правовых основах организации и деятельности Министерства юстиции и подведомственных ему учреждений в дореформенный период, в частности, освещаются не рассматриваемые ранее в научной литературе вопросы взаимодействия министерства с другими звеньями государственного аппарата в процессе нормотворческой деятельности, а также другие виды законопроектной работы судебного ведомства.
Результаты исследования могут быть использованы:
для совершенствования правовой базы, организации и деятельности правоохранительных органов;
в процессе профессиональной подготовки кадров в учебных заведениях системы Министерства внутренних дел и Министерства юстиции при преподавании курсов «История государства и права России», «История органов внутренних дел», «История государственного управления», «Правоохранительные органы»;
в научной работе при исследовании проблем истории государства и права России, истории правоохранительных органов, истории государственного управления и других отраслевых юридических наук.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены в опубликованных работах, излагались в докладах на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Ряд проблем, изложенных в диссертационном исследовании, обсуждались диссертантом на научно-практических конференциях, в частности: «200-летие Министерства юстиции Российской Федерации: история и пути развития органов и учреждений» (научно-теоретическая конференция, Рязань, 2001 г.), «Человек: преступление и наказание» (научно-теоретическая конференция, Рязань, 2002 г.).
Организационная структура и компетенция Министерства юстиции (общая характеристика)
В начале XIX в. в Российской Империи были проведены реформы центрального отраслевого управления. Эти реформы являлись ответом правительства на новые явления в жизни общества; они выражали стремление господствующего класса приспособить государственный аппарат к современному уровню социально-экономического развития страны, к решению тех задач, которые возникали перед правительством в условиях нарастающего разложения крепостничества и формирования капитализма, в обстановке развития крестьянского движения1.
Тенденции разложения феодально-крепостнического хозяйства без труда прослеживаются на основании анализа российской экономики на рубеже XVIII и XIX в.в. В этот период происходит дальнейшее развитие процесса общественного и географического разделения труда. Растет доля вольнонаемного труда в промышленном производстве. В легкой промышленности подавляющее число предприятий принадлежало купцам и крестьянам. Купеческие фабрики являлись наиболее мощными, по своему оборудованию и в то же время обслуживались малым числом рабочих. По производительности труда купеческие фабрики стояли на первом месте по сравнению со всеми другими2.
В сельском хозяйстве основные средства производства по-прежнему принадлежали дворянству. Здесь наиболее острой продолжала оставаться проблема поднятия производительности труда. Растущая потребность в увеличении товарности производства сельскохозяйственных продуктов вызывала новые попытки рационализации данной отрасли хозяйства. Распространение передовых помещичьих опытов по улучшению земледельческой техники подрывало одну из основ феодально-крепостнического хозяйства и придавало ему буржуазные черты.
Общественное и географическое разделение труда, рост числа вольнонаемных рабочих, изменение в технике производства - все это в сою очередь создавало благоприятные условия для развития торговли, в том числе и внешней.
Все перечисленные явления в своей совокупности создавали базу для изменений в классовой структуре общества. Сословные перегородки начинали колебаться. Дальнейшее разложение крепостнического государства угрожало самому их существованию: феодальные сословия уступали место классам буржуазного общества.
Это свидетельствуют о том, что процесс разложения феодально-крепостнического хозяйства, первые признаки которого можно было заметить еще в начале второй половины XVIII в., совершался хотя и медленно, но неуклонно. Феодальный способ производства все ощутимее становился препятствием для дальнейшего развития производительных сил страны. Так подготавливался кризис феодально-крепостнического хозяйства, а на его основе - кризис всей системы феодально-крепостнического государства .
«В недрах крепостнической экономики вызревает капиталистический уклад, который оказывает влияние на существующие производственные отношения, эти отношения все более приближаются к капиталистическим. В соответствии с этим происходит и эволюция государственного строя, который приобретает буржуазные черты»1. Одним из выражений этого стала реформа органов государственного управления.
Нельзя не учитывать и тот факт, что русское правительство было увлеченно и примером запада, где уже господствовала министерская система, нашедшая полное и совершенное свое выражение в администрации Наполе-оновской Франции, и в кабинете Англии .
Реформы (Министерская, Сенатская, учреждение Государственного совета) носили отчетливо выраженный классовый характер. Они целиком были поставлены на службу дворянства и его политической диктатуре - самодержавию, нуждавшемуся в более гибком и совершенном государственном аппарате, и соответственно были направлены на его централизацию, дальнейшее укрепление вертикали власти. «Теперь, когда разложение феодально-крепостнической монархии становилось все ощутимее, в одном могло быть спасение для господствующего класса, если бы он не пошел на уступки, - в дальнейшей бюрократизации государства, в увеличении «чернильных врагов» всех ведомств и рангов и в укреплении их значения. А так как господствующий класс склонности поступиться в чем-либо своими интересами не обнаружил, то оставался единственный выход: покрепче опоясать начинающее колебаться здание феодально-крепостнической монархии бюрократическими обручами и тем самым задержать его развитие»
Нормотворческая деятельность и система нормативно-правовых актов первой половины XIX века
Исследуя нормотворческую деятельность Министерства юстиции Российской Империи, а также вопросы правового регулирования организации и деятельности названного ведомства, необходимо остановиться на особенностях системы права и законодательства в исследуемый период.
Нормативно-правовой акт, в том виде, как он публиковался официальным порядком и становился обязательным для всех поданных Российского Императора, являлся конечным результатом долгой и сложной предварительной работы. С этой точки зрения важно ознакомление с основными стадиями прохождения закона, выделяемых отечественной юриспруденцией в первой половине XIX столетия. Их было четыре: 1) законодательный почин (инициатива); 2) разработка (составление и обсуждение) законопроекта; 3) утверждение или санкция; 4) обнародование. Каждой из названных стадий были присущи специфические процедуры и документальные формы.
Под законодательной инициативой понималось обращенное к власти официальное заявление о необходимости издания новых, изменения, дополнения или отмены старых законов. Оно носило наименование «ходатайства».
«Законодательные пожелания» делались и неофициальным порядком. Таковы, например, заявления, требования, указания, высказанные в печати, на частных собраниях или как-либо иначе, не адресованные прямо, непосредственно и формально к соответствующим правительственным органам и не включенные в оборот официального делопроизводства. Несомненно, что это надо учитывать при изучении обстановки, в которой происходило издание закона. Однако, инициативными законодательными предложениями в собственном, прямом смысле эти пожелания не были.
Формально право ходатайствовать об издании нового закона было предоставлено всем подданным Императора и даже закреплено в законе учреждением Комиссии прошений. Действительно, Положение об этой Комиссии, существовавшей первоначально при Государственном совете, ас 1835 г. и в качестве самостоятельного учреждения, предполагало принятие прошений не только о «наградах и милостях», но и «с представлением проектов». Прошения последнего рода направлялись в соответствующие министерства - сама Комиссия рассматривала только те из них, которые отвергались министерствами. В случае признания проекта «заслуживающим внимания», Комиссия с разрешения Императора могла направить его в Государственный совет1.
Законодательная инициатива принадлежала как центральным (Сенату, Синоду, Советам при Особе Государя, коллегиям, министерствам), так и местным учреждениям2.
О последующих этапах нормотворческой деятельности: составлении, обсуждении и санкционировании законопроектов речь пойдет во втором параграфе настоящей работы, посвященному вопросам взаимодействия Министерства юстиции Российской Империи в процессе нормотворческой деятельности с другими правоохранительными органами.
Особого внимания, в процессе исследования нормотворческой деятельности, заслуживает понятие нормативно-правового акта. Что же понималось под «законодательным документом» в исследуемый период и какого рода акты следует относить к ним.
В Российской Империи не существовало точного понятия закона. В XVIII в. - времени открытого господства царского указа, когда императорская власть считалась единственным источником закона, официальная юридическая мысль, во избежание «великого помешательства в суде и расправе», заботилась лишь о выделении из массы указов тех, которые должны были иметь силу закона во всех случаях и на все времена. Однако теоретически неясные, «практически противоречивые опыты такого выделения не предложили критерия» для установления различий между законами и административными распоряжениями1. Поэтому определение закона как распоряжений «коренных и непреложных» вскоре были оставлены и официальной и неофициальной теорией права.
XIX в. пошел по пути отыскания формальных критериев. Ряд ученых (напр., профессора М.И. Лазаревский, А.Д. Градовский) называли в качестве отличительного признака закона факт высочайшего утверждения, основываясь на том, что статьями 55 и 66 Основных Законов Российской Империи были установлены особые ограничения силы объявляемых указов, что, в частности, «объявляемым указом не мог быть отменен закон за Высочайшим подписанием изданный» (ст. 66), «а только издаются дополнения и изъяснения законов, коими устанавливается только образ его исполнения или определяется истинный его разум» (ст. 55).
Участие Министерства юстиции в разработке нормативно-правовых актов о межевании
В Манифесте «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. не содержалось указания о подведомственности межевых учреждений тому или иному министерству. Едва ли, впрочем, в таком указании была необходимость. Задачи, которые преследовало производившееся в тот период генеральное межевание1 - «утвердить спокойствие владельцев укреплением границ их владений»; характер межевых действий, неоправданно обремененных излишними формальностями, свойственными судебному процессу, устройство межевых учреждений (межевых канцелярий и межевых контор) в качестве особых межевых судов для разрешения возникавших при генеральном межевании споров о границах, и, наконец, сосредоточение высшего заведования этими учреждениями в Межевом Департаменте Сената - свидетельствовали о том, что межевая часть наиболее тесно соприкасается с ведомством Министерства юстиции.
Первоначально, участие Министерства юстиции в межевой деятельности ограничивалось исключительно вопросами надзора за судебно-межевыми делами, рассматривавшимися в Сенате; непосредственное же управление распорядительной частью межевания сосредоточивалось в руках главного директора межевой канцелярии. Но, постепенно, по мере развития законодательства о межевании, это участие становилось все более и более заметным.
В начале XIX столетия генеральное межевание, начатое в 1766 г. и завершенное в 24 центральных и смежных с ними губерниях, проводилось только в двух губерниях Новороссийского края и пяти восточных. При этом оказалось, что дальнейшее распространение генерального межевания на окраинные местности невозможно из-за полного несоответствия их земельных условий действовавшим нормативно-правовым актам, которые учитывали главным образом условия землевладения, сложившиеся в центральной части России, где господствовала поместная система. С другой стороны, состояние землевладения на окраинах, при незначительном развитии в них частной собственности на землю не вызывало острой необходимости в устройстве его путем сплошного, по инициативе правительства, межевания; в тех же отдельных случаях, когда возникала необходимость определить границы тех или иных землевладений, оказывался достаточным установленный в 1766 г. порядок межевания по просьбам владельцев и за их счет землемерами, командированными из межевой канцелярии, так называемое - кошт-ное межевание.
В иных условиях находилось землевладение в генерально обмежеванных местностях. Здесь генеральное межевание, утвердив окружные границы земель, принадлежавших селениям или составлявших отдельно лежащие незаселенные пустоши (независимо от того, были ли это земли разнопоме-стного или единоличного владения), образовало множество так называемых общих дач, то есть межевых округов, в границах которых находилось более или менее значительное число владений, не разграниченных между собою и нередко находившихся в чресполосности. Дальнейшее дробление земель как в общих дачах, так и в дачах размежеванных при генеральном межевании за одним владельцем, осуществлялось без определения границ и объединения чересполосных участков, что являлось постоянным источником споров и недоразумений между владельцами1.
Поэтому еще в 1798 г. последовал Высочайший указ генерал-прокурору князю П.В. Лопухину о составлении точных и единообразных правил для преодоления чересполосицы земель. Порученная Межевому Департаменту разработка правил, осложнилась разрешением вопроса о порядке принудительного отделения земель однодворцев и казенных поселян от помещичьих и окончилась только к 1820 г. внесением в Государственный совет проекта инструкции для специального межевания генерально обмежеванных земель. Этим документом владельцы чересполосных земель обязывались добровольно размежеваться, в течение трех лет, с предоставлением значительных льгот тем из них, кто полюбовно размежуют свои чересполосные имения
