Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика российского конституционализма в 1917 г 16
1.1. Социально-политические и правовые предпосылки конституционных проектов Временного правительства 16
1.2. Правотворческая деятельность Временного правительства 45
Глава 2. Тенденции и противоречия конституционных проектов Временного правительства в области государственного строительства и прав человека 78
2.1. Модель демократического государства в законодательстве и конституционных проектах Временного правительства 78
2.2. Принцип разделения властей и система органов власти 106
2.3. Права человека и гражданина в нормативных актах и конституционных проектах Временного правительства 141
Заключение 157
Библиографический список использованной литературы
- Социально-политические и правовые предпосылки конституционных проектов Временного правительства
- Правотворческая деятельность Временного правительства
- Модель демократического государства в законодательстве и конституционных проектах Временного правительства
- Принцип разделения властей и система органов власти
Введение к работе
Актуальность темы. Задача создания правового государства и гражданского общества в России диктует насущную необходимость изучения отечественного и зарубежного исторического опыта конституционного строительства. Как справедливо отмечает М.В. Баглай, ныне в России складывается новый тип конституционного права, соответствующий переходу общества к демократии и учреждающий правовое государство с признанием высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина. Это требует научного осмысления российского исторического опыта разработки конституционных проектов и подготовки конституционной реформы рабочими органами Временного Правительства - Юридическим совещанием и Особой комиссией по составлению проектов основных законов. История конституционного строя в России начинается тогда, когда в Российском государстве реально возникают и начинают функционировать конституционные институты демократии (февраль - октябрь 1917 г. и с конца 80-х гг. XX в.). Конституционное государство — это прежде всего демократическое государство, в котором народ является субъектом политического властвования в любой приемлемой для него форме. Необходимо подчеркнуть, что конституционный строй - это не столько наличие писаной Конституции, сколько ее практическое воплощение, включение ее норм в государственный обиход, наличие конституционной практики.
Конституционные идеи, теории, проекты возникают в результате поиска наиболее эффективных методов и средств обеспечения прав, свобод и интересов личности, отыскания оптимальных форм устройства общества и государства.
Система государственной демократии объединяет общепринятые институты, образующие основы конституционного строя современного государства. Наряду с парламентом это конституционный надзор, глава государства, местное самоуправление, суд присяжных, уполномоченный по правам человека, административная юстиция, ответственное правительство и т. п. Каждый из этих институтов содержит определенный набор юридических возможностей, раскрывающих содержание конституционализма. Многие из них появились в России именно в исследуемый нами период.
Степень исследованности проблемы. Вопросам развития конституционных теорий и конституционных реформ в России было посвящено значительное количество работ в российской досоветской юридической науке. Многие актуальные аспекты конституционализма нашли квалифицированную оценку в трудах отечественных мыслителей. В своем диссертационном исследовании мы пользовались выводами таких представителей отечественной конституционно-правовой школы как Н.Д. Авксентьев, П.Б. Аксельрод, А.А. Алексеев, А.С.Алексеев, М.В.Вишняк, Ю.С. Гамбаров, В.М. Гессен, И.В. Гессен, СИ. Гессен, В.И. Герье, А.И. Гучков, А.С.Изгоев, А.Ф.Керенский, А.А. Кизеветтер, Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Котляревский, С.А.Корф, Н.И. Лазаревский, П.И. Люблинский, Я.М.Магазинер, В.А.Маклаков, Н.С.Мордвинов, С.А.Муромцев, П.И. Новгородцев, Б.Э. Нольде, М.Я. Острогорский, Н.И. Палиенко, В.И.Сергеевич, К.Н.Соколов, Е.В. Спекторский, М.М.Сперанский, П.Б.Струве, Е.Н.Трубецкой, В.М.Хвостов, Б.Н. Чичерин, А. С. Ященко и многих др.
В диссертации мы опирались и на исследования советского и постсоветского времени. В первую очередь, это труды таких авторов как С.С.Алексеев, М.В. Баглай, Р.Ш.Ганелин, В.Г.Графский, А.М.Давидович, P.M. Дзидзоев, B.C. Дякин, П.А. Зайончковский, В.Д. Зорькин, И.А.Исаев, Ф.И. Калинычев, В.М. Курицин, О.Е. Кутафин, О.А. Кудинов, А.Н. Медушевский, А.В.Мицкевич, Р.С. Мулукаев. B.C. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, А.Г.Пархоменко, Л.Г.Протасов, А.Е.Постников, С.А. Пяткина, СМ. Сидельников, Е.А. Скрипилев, А.Ф.Смирнов, В.М.Сырых, Ю.П.Титов, Ю.А.Тихомиров, Е.М. Черменский, Ю.Л. Щульженко и многих др.
Тем не менее, несмотря на наличие солидной теоретической базы, степень исследования темы выглядит неполной. Те сведения, которыми располагает в этой области наука, представляются разрозненными и порой противоречивыми. В правовой литературе, посвященной данной проблеме, иногда дается политизированное отображение конституционных теорий и конституционных проектов Временного Правительства, что связано с политическими убеждениями исследователей. Это касается как дореволюционных, так и советских источников. Конституционные проекты и нормативные акты Временного правительства еще не получили надлежащей научной оценки.
Как правило, Временное правительство изучалось с точки зрения его партийного, классового состава, исследовалась его социальная и экономическая политика. Конституционные проекты, подготовленные Юридическим совещанием при Временном правительстве, для представления в Учредительное собрание уже освещались в отечественной юридической литературе, но или тенденциозно или фрагментарно. А между тем эта проблема представляет значительный интерес с точки зрения изучения российского конституционализма. В советские времена деятельность Временного правительства расценивалась исключительно отрицательно. В законодательной деятельности Временного правительства, как подчеркивал В.И.Старцев, проглядывает тенденция усилить свой контроль за течением политических событий и всюду, где представляется возможность, «ограничивать демократические права рабочих и крестьян. Эта деятельность характеризуется двумя противоречивыми чертами: с одной стороны, проведением под явным давлением вооруженных масс и Петроградского Совета ряда необходимых мер по демократизации страны, а с другой - медленным и незаметным саботированием этих мер, снижением темпов, подготовкой к реакционному повороту во внутренней политике»1. Определенное «невнимание» исследователей к конституционным проектам Временного правительства объясняется и тем, что для теории и практики конституционно-правового развития значение имеет то, в какой степени, в каких формах, в какие сроки, в каком объеме были воплощены в жизнь те или иные конституционные теории или проекты, а конституционные проекты Временного правительства так и остались проектами.
Исключение, пожалуй, составляет Учредительное собрание, созыву, составу, выборам в которое кроме статей посвящены монографии О.Н. Знаменского, Е.А. Скрипилева и Л.Г. Протасова. Надо отметить, что в монографии О.Н. Знаменского большое внимание уделяется проблеме сроков созыва Учредительного собрания. О.Н. Знаменский видит гарантию скорого его созыва в привлечении представителей Советов и других организаций к составлению списков избирателей и другим подготовительным мерам. Правда,
с ним не согласен Л.Г. Протасов, который считает, что неизбежные при этом издержки поспешности заключались бы, например, в введении двухстепенной системы выборов для крестьянства, и поэтому считает возможность, о которой упоминает О.Н. Знаменский, гипотетичной .
В последние годы в связи с принятием Конституции и реформированием российского государства история государственного строительства в России в ее переломные моменты, российского конституционализма привлекла внимание исследователей. Так, проблемы исторических корней идеи - теории W Учредительного собрания в России получили достаточно полное и всестороннее освещение в трудах профессора А. Ф. Смирнова4.
Наиболее полно на настоящий момент проблема правотворческой деятельности Временного правительства и его конституционных проектов раскрыта О.А. Кудиновым5. В то же время его работы в основном посвящены российскому конституционализму XIX - начала XX вв. в целом6, и лишь статья, вышедшая в 2001 г., посвящена непосредственно конституционным проектам 1917 г. В одной из своих монографий он рассматривает основные реформы конституционного характера, осуществленные в России с начала XIX в. до января 1918 г., и лишь в последней главе О.А. Кудинов рассматривает законодательную деятельность Временного правительства8.
В 2000 г. вышел учебник И.А. Кравца9, посвященный развитию российской государственности в XX в. В нем на основе системного, сравнительно-правового и конкретно-исторического анализа рассматриваются основные этапы трансформации государственного строя России в 1904-1906 гг., теоретические основы российского конституционализма и практика конституционных учреждений, возникших вследствие государственных реформ в начале XX в. Особое внимание автор уделил истории разработки конституционных актов и законов, анализу их юридического содержания и политического значения.
Исследователи утверждают, что «незавершенность либеральных преобразований конституционной реформой, которая должна была "увенчать здание реформ", контрреформы неизбежно привели к революционным взрывам 1905 г. и 1917 г., ибо острейшие социально-экономические и общественно-политические проблемы, не решаемые парламентским и конституционным путем, не исчезают, а накапливаются в обществе и прорываются в различных революционно-экстремистских вспышках».
В последнее десятилетие наблюдался поворот, происшедший в исследовании русского либерализма - от замалчивания его существования и резко негативной оценки его «буржуазности» в советское время до его восторженной оценки и стремления увидеть в нем единственно возможный образец для подражания в начале 1990-х годов. Неоднозначный опыт социальных преобразований последних лет подтверждает непреходящую ценность многих основных идей и принципов, в разработке которых отечественный либерализм сыграл огромную роль.
К тому же в правотворческой деятельности Временного правительства есть и немало достижений, ценных идей, которые представляют интерес и на современном этапе.
Объект исследования. В качестве объекта исследования выступают конституционные проекты Временного Правительства, концепция конституционализма в ее развитии и практическом воплощении в 1917 г.
Предметом исследования являются модель демократического государства и права человека в конституционных проектах и нормативно-правовых актах Временного правительства.
Хронологические рамки исследования охватывают период с начала 1917 г. и завершаются Октябрьской революцией, прервавшей развитие либеральных конституционных теорий в России. Окончательное завершение попыток реформировать государственное устройство России конституционными способами следует, очевидно, связывать либо с октябрем 1917 г., либо с январем 1918 г., когда было разогнано Учредительное собрание. Мы в своем исследовании ограничились непосредственно рамками существования Временного правительства.
Источниковая база исследования. В работе над темой использованы не только научные и публицистические работы теоретиков и практиков прошлого, но и нормативные акты, архивные источники, стенографические материалы деятельности российских парламентов, официальные документы, не предназначавшиеся для печати, а также зарубежные исследования.
Мы пользовались официальным «Вестником Временного правительства» и «Собранием узаконений и распоряжений Временного правительства», «Сборником указов и постановлений Временного правительства», где публиковались законодательные акты. Источником некоторых данных послужили «Журналы заседаний Временного правительства», содержащие перечень обсуждавшихся вопросов и принятых по ним решений, а также «Известия Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии».
•
При характеристике источников следует иметь в виду и уровень тогдашнего общественного сознания, и степень его готовности к реформам конституционного характера. В диссертации использованы материалы периодической печати, в частности, газеты «Речь», эсеровских газет «Дело народа» и «Воля народа». Анализ общественного мнения той эпохи, проведенный на основе публикаций, свидетельствует о достаточно неоднозначном, а нередко и отрицательном отношении значительных слоев населения как к конституционным теориям, так и к конституционным проектам.
В диссертации использовались публикации юридических журналов «Право» и «Вестник права».
Первая группа источников - научные работы различного характера досоветского периода и российских ученых-эмигрантов после Октября 1917 г. Мы не следовали утвердившейся еще в советское время схеме деления авторов по «лагерям» - отбор публикаций для анализа осуществлялся без жесткой и заданной классификации работ авторов. Принятое в отечественной литературе деление ученых на правых и левых, консерваторов и радикалов, идеалистов и материалистов, реакционеров и прогрессистов, поборников и противников демократии - весьма неустойчиво, зыбко, часто продиктовано конкретной исторической ситуацией, а то и просто политической конъюнктурой.
Первым основанием для отбора была научная значимость работ того или иного автора, оригинальность его воззрений, вторым - круг классических по своему содержанию научных проблем, таких, как проблемы правового статуса личности, власти, государства и его форм, политический режим, система демократии, право, правосознание, ответственность, законность и других.
Вторую группу источников исследования составляют нормативные акты Временного правительства. Третья группа источников - документы. В первую очередь это официальные проекты конституций, проекты различных нормативных актов конституционного характера, подготовительные (рабочие) материалы и наработки к ним и к принятым нормативным актам. Их анализ весьма сложен. В первую очередь потому, что эти проекты, теоретические модели и разработки хотя и оказывали существенное влияние на общественное мнение и на сам ход реформ конституционного характера, но на практике реализованы не были.
В работе над диссертацией мы использовали воспоминания активных участников событий 1917 г. П.Н. Милюкова, В.Д. Набокова, А.Ф. Керенского, Н.Н. Суханова и других, изданные как в двадцатые-тридцатые годы XX века за рубежом, так и вновь опубликованные в последнее десятилетие отдельными изданиями и в «Архиве русской революции».
Следующая группа источников - публикации видных государственных деятелей: А.Г.Булыгина, Н.Х.Бунге, С.Ю.Витте, А.И.Гучкова, А.Ф.Керенского, В.И.Коковцева, Ф.Ф.Кокошкина, Г.Е.Львова, П.Н.Милюкова, М.В.Родзянко, П.Д.Святополк-Мирского и других. Но за редким исключением они носят не научный, а публицистический, чаще всего официальный характер и отражают лишь отдельные аспекты конституционно-правовых проблем.
Весьма интересный и во многом оригинальный материал по рассматриваемым проблемам содержится в работах зарубежных авторов. В первую очередь это материалы научных конференций, прошедших в США, например, «Реформы в России и СССР. 1861 -1990 гг.» (Вашингтон, Институт Кеннана, 1990), а также труды зарубежных авторов10.
Методологическими основами исследования являются:
- диалектический метод познания социально-правовых теорий и явлений, в соответствии с которым конституционные теории и конституционные реформы в России в XIX - начале XX вв. рассматриваются в единстве социального и юридического назначения;
- историко-правовой метод познания конституционных теорий и конституционных реформ в России в XIX - начале XX вв.;
- сравнительно-правовой метод изучения конституционных теорий и конституционных реформ в России в XIX - начале XX вв.;
- социально-юридический метод исследования конституционных теорий и конституционных реформ в России в XIX - начале XX вв.
В работе применяются также частно-научные методы: логико-семантический, системно-структурный, аксиологический, социологический и др.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является историко-правовой анализ процесса разработки и содержания конституционных проектов Временного Правительства, специфики его правотворческой деятельности.
В соответствии с целью поставлены следующие задачи:
- исследовать социально-политические и правовые предпосылки конституционных проектов Временного правительства;
проанализировать правотворческую деятельность Временного правительства и ее связь с содержанием конституционных проектов;
- проанализировать содержание конституционных проектов;
- на примере этих проектов показать закономерность процесса становления и развития российского конституционализма;
определить приоритетные идеи конституционных проектов;
выявить модель правового государства в конституционных проектах Временного правительства;
- проанализировать принцип разделения властей и его конкретное воплощение в конституционных проектах, а также систему органов власти, сложившихся ко времени появления проектов, и предлагаемых в них;
определить правовой статус личности в действовавшем законодательстве и конституционных проектах;
- на базе проведенного анализа дать практические рекомендации по совершенствованию конституционно-правовой системы России.
Основные теоретические выводы и положения, выносимые на защиту:
1. Конституция, которую Юридическое совещание хотело предложить Учредительному собранию, должна была закрепить в России государственный строй в форме унитарной республики с сильной президентской властью (Временный президент республики с широкими полномочиями, от имени которого в Учредительное собрание должны были вноситься законопроекты), обеспечивающей своим гражданам основные права и свободы. Предусмотренная проектами «власть сильной руки» нашла свое отражение не только в объемных полномочиях Временного президента, но и статусе палат парламента, в сохранении рабочих структур Временного правительства, а также в системе мер по обеспечению безопасности Учредительного собрания и в полномочиях председателя Собрания.
2. В преемственности многих полномочий монарха Временным правительством и Временным президентом России отражался характер политического и юридического мышления авторов конституции, сделавших ставку на правопреемственность конституционных принципов Основных государственных законов 1906 г. и конституционных проектов Временного правительства России 1917 г.
3. Анализ фрагментов конституционного проекта позволяет предполагать, что Особая комиссия Юридического совещания стремилась оформить один из президентских или полупрезидентских вариантов республиканской формы правления. Об этом свидетельствовали обширные полномочия председателя Собрания и его предполагаемые, по версии законодателя, непосредственные контакты с рабочими структурами Временного правительства через канцелярию Собрания.
4. Главной задачей Временного правительства было оформление режима сильной исполнительной власти и недопущение революционных переворотов в стране с утверждением конституционного порядка.
5. Проект предусматривал унитарную форму государственного устройства с элементами автономии.
6. Идея широкого развития местного самоуправления легла в основу конституционных проектов Временного Правительства.
- Земство получало новое место и значение в государственном механизме. Самоуправление становилось аппаратом государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления следует отнести: оказание юридической помощи населению, руководство школьным делом, устройство бирж труда, охрану труда, руководство милицией.
7. Анализ конституционных проектов Временного правительства показывает, что они продолжили традиции российского конституционализма XIX - начала XX вв.: приоритет прав личности, разделение властей, народное представительство, сильная судебная власть и развитое местное самоуправление.
Законодательная деятельность Временного правительства в первую очередь была направлена на закрепление прав и свобод личности, а также на формирование механизмов представительной демократии. В то же время, хотя в России в начале XX в. и были провозглашены основные права и свободы, проблема состояла в отсутствии механизмов их реализации, гарантий и защиты.
Пропорциональная система выборов отвечала растущей политизации общества и обеспечивала многообразие политических оттенков в законодательном собрании. Сами выборы превращались в соперничество крупных и мелких партий, их предвыборных платформ. Выдержать конкуренцию с ними независимые депутаты не могли. В то же время избирательная система давала не вполне компетентный состав депутатов, т.к.
в списки попадали, прежде всего, партийные активисты, а не люди, готовые к законодательной деятельности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые содержание конституционных проектов Временного Правительства рассматривается в системном виде и в связи с его правотворческой деятельностью. Научная новизна определяется самой постановкой проблемы и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности данной темы и потребностями ее углубленного и всестороннего изучения. Конституционное право стало базовой отраслью современной правовой системы России, начавшей переход к построению открытого общества и демократического государства. Научное осмысление современного конституционализма требует обращения к истории его теории и практики в России.
Практическая значимость исследования. Проведенный анализ расширяет и углубляет знание истории российского конституционализма, позволяет уточнить подходы к решению современных конституционно-правовых проблем России, дает возможность принимать более взвешенные решения при разработке конституционных реформ на современном этапе. Положения и выводы исследования могут быть использованы для осмысления стратегии и тактики конституционных преобразований.
Определенное значение диссертационное исследование имеет для совершенствования научно-исследовательской работы и учебного процесса в высших юридических учебных заведениях.
Социально-политические и правовые предпосылки конституционных проектов Временного правительства
Не останавливаясь подробно на событиях 1917 г., подчеркнем, что политический и экономический кризис, начавшийся в 1915 г., в конце 1916 г. достиг огромных размеров. Наиболее опасным проявлением этого кризиса стал продовольственный вопрос. В ответ на исчезновение предметов первой необходимости в середине февраля 1917 г. произошел новый «взрыв недовольства», который охватил даже средние слои чиновничества. Охранное отделение сообщало: «Никогда еще не было столько ругани, драк и скандалов, как в настоящее время ...»п.
23 февраля произошел стихийный взрыв недовольства. Женщины-работницы, особенно переживавшие невзгоды войны, вышли на улицы города, требуя мира и хлеба. События развивались стремительно. 24 февраля митинги и демонстрации стали более многолюдными, преобладали лозунги «Долой войну!», «Хлеба, мира, свободы!». Переход запасных полков на сторону революции решил исход борьбы. Совет министров во главе с князем Голицыным ушел в отставку.
Если подводить итог Февральской революции, то можно сказать, что она выполнила задачу, которую не решила первая русская революция 1905 - 1907 гг. В восьмидневной революции рухнуло господство династии Романовых, длившееся 300 лет. Свергнув самодержавие, Россия стала самой демократической страной в мире, народ получил политическую свободу, свобода слова и собраний стала реальностью.
Мы не будем подробно останавливаться на характеристике событий 1917 г., они нас будут интересовать лишь в той мере, в какой они связаны с правотворческой деятельностью Временного правительства.
23 февраля 1917 г. стало первым днем второй русской революции. Как видно из ее хода, довольно обстоятельно изученного советскими исследователями, среди политических лозунгов, с которыми революционные массы выходили в февральские дни на улицы Петрограда, требование созыва Учредительного собрания фигурировало редко.
С 27 февраля вопрос об Учредительном собрании постепенно стал выдвигаться на политическую авансцену. К исходу дня 27 февраля весь Петроград перешел в руки восставших войск. Первое заседание Петроградского Совета рабочих депутатов открылось 27 февраля в девять часов вечера.12.
Таким образом, Совет рабочих депутатов опережал Государственную думу в организации новой власти. Встревоженные образованием Совета рабочих депутатов, либералы в полночь 27 февраля организовали Временный комитет Государственной думы во главе с председателем Думы М.В. Родзянко. В комитет вошли 10 кадетов и прогрессистов (П.Н. Милюков. Н.В. Некрасов, СИ. Шидловский, А.И.Коновалов и " др.) и два социалиста (Н.Чхеидзе и А. Керенский). К тому времени в столице уже возникли два центра власти: Дума, назначившая на неофициальном заседании Временный комитет в качестве своего временного руководящего органа, и Совет рабочих депутатов, возглавляемый его Исполнительным комитетом.
В результате переговоров 2 марта 1917 г. было образовано Временное правительство. Пришедшее к власти Временное правительство вынуждено было решать вопросы конституционного устройства. Оно было своего рода директорией, обладавшей неопределенной, а потому неограниченной юрисдикцией, законодательно никак не оформленной.
Двоевластие являлось особенностью революции. В результате соглашения руководителей Совета с думским Временным комитетом в стране стали действовать два политических центра: Петроградский Совет и Временное правительство. В течение одной-двух недель после 27 февраля Советы и органы (комитеты) Временного правительства были созданы на всей территории России. Старая власть была ликвидирована повсюду, но в стране образовалось две власти.
Г. Герасименко назвал двоевластие многовластием . Наряду с комиссарами Временного правительства, Советами в первые дни революции на губернском, уездном, волостном уровнях действовали общественные исполнительные комитеты (ОИК). Избирались они на собраниях всего населения, сельского и городского, и действовали как власть независимо от власти комиссаров Временного правительства и созданных им земельных и других комитетов. Они устраняли старую администрацию, брали на себя охрану общественного порядка, самочинно присваивали необрабатываемые помещичьи земли и пастбища, захватывали помещичий инвентарь и скот, пересматривали договоры об аренде в сторону снижения платы за пользование землей, вводили новые правила земельного права и т.д.
3 марта была опубликована «Декларация Временного правительства о его составе и задачах». Временный комитет членов Государственной Думы приступил к устройству исполнительной власти. В качестве задач комитета провозглашалось следующее: - Полная и немедленная амнистия по всем делам политическим и религиозным. - Свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек с распространением политических свобод на военнослужащих в пределах, допускаемых военно-техническими условиями. - Отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений. - Немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны. - Замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления. - Выборы в местное самоуправление на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. - Неразоружение и невывод из Петрограда воинских частей, принимавших участие в революционном движении. - При сохранении строгой воинской дисциплины в строю и при несении воинской службы - устранение для солдат всех ограничений в пользовании общественными правами, предоставленными всем остальным гражданам14.
6 марта в обращении к населению Временное правительство объявило подготовку Учредительного собрания «первейшею своей обязанностью»15. Правда, есть свидетельства о том, что члены правительства к этой задаче приступали с весьма своеобразным настроением. В.Набоков писал: «Наивные люди могли теоретически представлять себе это собрание и роль его в таком виде: собралось бы оно, выработало бы основной закон, разрешило бы вопрос о форме правления, назначило бы правительство и облекло его всей полнотой власти для окончания войны, а затем разошлось бы. Это можно себе представить, но кто поверит, что так на самом деле могло случиться? Если бы до Учредительного собрания удержалась какая-нибудь власть, то созыв его был бы, несомненно, началом анархии»16.
Правотворческая деятельность Временного правительства
С точки зрения правового и документационного оформления актов на одном из первых заседаний правительства было установлено, что акты, имеющие законодательную силу (постановления) подписываются всеми членами правительства, а юридические документы, принимаемые «в порядке управления» (указы, распоряжения), - министром-председателем и соответствующим («надлежащим») министром. Простота или даже отсутствие детальной законодательной процедуры давали Временному правительству простор для любых необходимых ему мер. Уникальность российской государственности того времени заключалась в том, что Временное правительство обладало одновременно и законодательными, и исполнительными полномочиями, обычно делимыми между парламентом и правительством. Временный комитет Государственной думы, «передав вследствие исключительности момента» Временному правительству всю полноту государственной власти, оговорил лишь при этом, что «невозможны никакие законодательные акты, вносящие коренную ломку в государственный и социальный строй»48.
В распоряжении у юристов и политиков имелось как бы две модели Временного правительства. Когда оно издавало законы, явно клонившиеся в сторону интересов буржуазии и помещиков, то его представляли как полновластное, закрывали глаза и на выполнение им функций учредительной власти. Когда же народ требовал немедленного решения вопросов о земле, о мире, национальности и других, то они говорили о неправомочности Временного правительства, о недопустимости предвосхищения им воли Учредительного собрания49. То есть, как мы видим, это противоречие законодательной деятельности Временного правительства.
На каком основании Временное правительство стало законодательным органом? По свидетельству юриста, магистра международного права барона Б.Э. Нольде, 3 марта его пригласили на заседание министров, чтобы обсудить, как издавать первый новый закон. Речь шла о том, чтобы немедленно увеличить эмиссионное право банка, так как может не хватить денежных знаков. По мнению А.И. Шингарева и И.В. Годнева, закон надо издать в порядке ст. 87 Основных законов. Эта статья предоставляла право верховной власти, т.е. императору, издавать в перерыве заседаний Государственной думы указы с силой закона, подлежавшие затем внесению в Государственную думу и Государственный совет.
Б.Э. Нольде находил это юридическое построение «довольно фантастическим». Он рассказал, что тремя часами ранее Михаил подписал акт, в котором провозглашал «полноту власти» Временного правительства впредь до созыва Учредительного собрания. Из этого следует, что Временное правительство должно само, вне всякой 87-и статьи, издавать законы . «Кажется, - писал Нольде, - в первую минуту всем это показалось весьма неожиданным, но спорить было трудно, и законодательные полномочия Временного правительства были признаны. В хаосе, царившем кругом, появилась какая-то точка опоры для построения новой законности»51.
Законодательная деятельность Временного правительства была достаточно интенсивной. После него осталась огромная масса законов конституционного и текущего характера, всевозможных подзаконных актов. Это, в первую очередь, сфера прав и свобод личности, а также законодательные преобразования в области представительной демократии и механизмов ее формирования. Пристального внимания заслуживает реформа местного самоуправления, осуществления Временным правительством за относительно короткое время, реформа избирательного права на началах всеобщего, равного и прямого голосования. Законодательные работы Временного правительства были выполнены на высоком юридическом уровне. В научном и техническом отношениях, если брать формальную сторону вопроса, законодательство Временного правительства превосходило ему предшествовавшее. Это объясняется тем, что правительству удалось использовать огромный научный потенциал, которым располагала наука русского конституционного права, имевшая неоспоримые достижения. Его лучшие представители, такие, как В.М. Гессен, Ф.Ф. Кокошкин, Н.И. Лазаревский, Б.Э. Нольде и многие др., приняли самое активное участие в законодательной работе, проводимой новой властью. А ведь русские государствоведы, за редким исключением, прежде не входили в состав законоподготовительных правительственных комиссий.
Для координации законотворческой деятельности министерств Временное правительство сформировало Юридическое совещание. 8 марта министры постановили: «Поручить Юридическому совещанию при Временном правительстве приступить к составлению плана работ по выработке Положения о выборах в Учредительное собрание». 11 марта Юридическое совещание собралось, но решило отложить обсуждение «до одного из следующих заседаний», пригласив на него в качестве сведущего лица профессора В.М. Гессена .
Законоподготовительным работам была придана надлежащая организационная форма. Большую роль в этом сыграло Юридическое совещание при Временном правительстве. Его задачи определялись следующим образом: «На рассмотрение Юридического совещания передаются вопросы публичного права, возникающие в связи с установлением государственного порядка. Равным образом Совещание дает предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов, а также и иным, по которым такое заключение будет призвано Временным правительством необходимым».
Возглавил Юридическое совещание признанный знаток права профессор Ф.Ф. Кокошкин, а затем профессор Н.И. Лазаревский. В его составе работали видные юристы В.М. Гессен, С.А. Котляревский, Б.Э. Нольде, В.В. Водовозов и др. Впоследствие состав Особого совещания разросся до сотни членов, в результате аппарат особого совещания, по словам В. Набокова, оказался настолько сложным и громоздким, что стало невозможным рассчитывать на быстрое окончание работы и назначение выборов в ближайшем будущем54.
Другой причиной довольно малопродуктивной работы являлась партийно-политическая разноголосица, по оценке Нольде - «многоголовое сборище, почти парламент»55. Уровень демократизма проекта избирательного закона нередко трактовался сторонами через призму узкопартийных интересов, чтобы обеспечить своей партии большинство голосов на выборах.
При Юридическом совещании действовала Особая комиссия по составлению проекта Основных государственных законов (под председательством Н.И. Лазаревского и В.М. Гессена), работавшая над проектом конституции, а также Особое совещание для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание. В Мариинском дворце, где заседали Особое совещание и его комиссии, была представлена вся российская политическая палитра. По воспоминаниям М.В. Вишняка, руководство работой было авторитетным и компетентным. Председателями комиссий с общего согласия избирались известные профессора. Как правило, предложения руководителей в общем собрании и в комиссиях встречали одобрение подавляющего большинства56. Собравшись 2 сентября на свое последнее заседание, особое совещание в целом могло считать свою задачу выполненной.
Модель демократического государства в законодательстве и конституционных проектах Временного правительства
Для понимания сущности способов перехода от старого к новому строю, методов установления и конституирования новой государственной власти необходимо определить абрис модели демократического государства, во-первых, в том виде, в котором она начала складываться на основании принятых Временным правительством нормативных актов, и, во-вторых, в том виде, в каком эта модель предлагалась в конституционных проектах Временного правительства.
Особенностями «нового» либерализма конца XIX - начала XX вв. было нетрадиционное понимание основных принципов правового государства как государства, проводящего идею защиты личной (в том числе экономической) свободы и учитывающего естественное неравенство и социальные различия на уровне «жизненного старта», признающего законно гарантируемое право на прожиточный минимум и образование. Государству отводилась роль посредника, способствующего приобщению всех социальных групп к выработке компромиссов для нахождения «равнодействующей» их различных интересов (Н.И. Кареев, П.И. Новгородцев, СИ. Гессен). «Главным условием народного верховенства является непосредственное осуществление самим народом законодательной власти, только при этом условии государство может быть названо демократическим»1 .
Для «нового» либерализма меняется содержание самой охранительной функции: защищая тезис «все, что не воспрещено законом, то возможно», он придавал запретам смысл положительных предписаний с позиций справедливости. ...Функции же государства состоят в поддержке, в гарантии солидарных интересов людей, т. е. самого ценного с точки зрения общечеловеческих интересов. Солидарность — вот тот общественный идеал, следование которому составляют смысл и содержание государственной деятельности, ибо государство по своему назначению и по своей природе есть самая всеобъемлющая форма солидарности». Сохранив преемственность с идеями классического и русского либерализма, «новый» либерализм дополнил его новой аргументацией в трех направлениях. По обобщению С. И. Гессена, они заключались: - в толковании прав человека («права-притязания» по отношению к государству); - в понимании принципа равенства («равенство исходного пункта»); - в отношении к институту собственности (неприятие монопольной собственности).
В интерпретации прав человека «новый» либерализм связывал права и благосостояние: идея права дополнялась идеей блага, гарантом которого выступает государство. Право каждого гражданина рассматривалось как «право-притязание» на труд, на образование, на медицинское обслуживание, на пенсионное обеспечение, на пользование землей и орудиями производства, на участие во всех материальных и культурных благах.
Б. Кистяковский в 1917 г. писал: «Требование согласовать народную волю с господством права выдвинуто развитием современного правового государства»101.
На первых порах политические партии и группировки объединяла идея Конституанты - Учредительного собрания, призванного оформить государственный строй, принять основные законы и конституцию102. Идея Учредительного собрания, которая использовалась в борьбе против самодержавной власти, имела большое прогрессивное значение и была выражением одного из самых радикальных общедемократических требований того времени. В. Ленин называл Учредительное собрание высшей формой демократизма в буржуазной республике103.
По словам Б. Кистяковского, «созыв учредительных собраний основан на двух идеях, совершенно различных и по своему смыслу, и по своему происхождению. Первая идея - это идея народного верховенства (суверенитета), или вообще народовластия, вторая идея — это идея народного представительства»104.
В то же время единого понимания сущности Учредительного собрания не было - каждая партия вкладывала в это понятие свой смысл, интерпретируя его по своему. Более того, существовало множество разногласий по проблемам организации выборов и избирательному законодательству. Ключевым был вопрос о системе выборов. Специальная комиссия Особого совещания изучала сравнительные достоинства и недостатки разных избирательных систем, возможность их применения в России. Выбор был сделан в пользу пропорциональной системы как самой демократичной. Эта система уже применялась в ряде государств Европы - в Швейцарии, Сербии, Болгарии, Финляндии. Ее основное преимущество перед широко распространенной мажоритарной системой заключалось в том, что она не требовала абсолютного большинства голосов в каждом избирательном округе и обеспечивала права меньшинства, что является одним из основных критериев демократизма. Это означало, что даже самая слабая партия может послать своих представителей в Учредительное собрание, набрав установленный для этого округа минимум голосов.
В условиях России несомненным плюсом было то, что можно было в наибольшей степени использовать существующее административное деление страны, приняв за избирательный округ губернию. Сторонники пропорциональной системы видели ее достоинство и в устранении личной борьбы, при которой волю народа могли узурпировать авантюристы и демагоги.
На XII съезде кадетской партии Ф.Ф. Кокошкин в докладе об Учредительном собрании характеризовал пропорциональную систему как наиболее целесообразную для России и справедливую. Кадетский ЦК, высказавшись за нее, рекомендовал свои местным организациям обсудить этот вопрос и представить свои соображения Центральному комитету105.
Но даже в кадетской партии были противники этой системы, считавшие, что пропорциональное представительство и прямые тайные выборы для России малопригодны, учитывая то, что 70% населения неграмотно и «полностью незнакомо с политическими партиями». Интересно то, что именно провинциальные кадеты, очевидно лучше знавшие особенности возможного электората высказывались против пропорциональной системы.
Противники пропорциональной системы были и в Особом совещании. Особое мнение по этому поводу зафиксировали В.В. Водовозов, В.А. Мякотин, В.М. Гессен. Они признавали пропорциональную систему пригодной лишь для политически развитых стран с малым населением и малой территорией и настаивали, что в интересах демократии требовать упрощения выборов - единоличные выборы по большинству голосов10 .
В этих замечаниях была доля истины, тем более что особое совещание выбрало многосменный вариант пропорциональной системы, когда избиратель голосовал за весь список кандидатов в целом и не мог произвести в нем никаких изменений. Стоило ему поменять последовательность кандидатур, вычеркнуть или вписать кого-либо, то такой бюллетень считался недействительным. Тем не менее, российское массовое сознание было столь же не готово и к голосованию по персональному признаку. Оппоненты резонно возражали, что это может открыть дорогу тем, кто сумеет «обольстить» неопытного избирателя, особенно в деревне.
В то же время пропорциональная система была технически удобна тем, что она не требовала создания новых избирательных округов - в большинстве случаев их границы совпадали с границами губерний. Мажоритарная система требовала создания большого количества мелких избирательных округов (не более уезда), что могло стать для многих национальностей тем или иным предрешением вопроса об их национальном разграничении107. Поэтому она применялась лишь там, где ее нельзя было избежать: в обширных малонаселенных местностях, в губерниях, которые могли по численности своих избирателей послать не более одного-двух депутатов в учредительное собрание. Всего таких округов было 12, в них мандат получал список, собравший относительное большинство голосов.
Принцип разделения властей и система органов власти
Принцип разделения властей становится одним из эпицентров решения вопроса о демократическом обустройстве общества Российской государства. В этих условиях чрезвычайно знать, в чем значимость его для сегодняшней России, как он реализуется и почему его сохранение и реализация - одна из важнейших предпосылок продвижения России по пути демократии.
Нередко в объяснении трудностей, с которыми сталкиваются реформы в России, приводятся ссылки на отсутствие у страны демократических традиций, особенности ее исторического развития. В противовес этому порой указывают на то, что зачатки демократической организации власти были известны еще в Древней Руси. Объединение русских земель и последующего создания централизованного Русского государства происходило в условиях, требовавших максимальной концентрации власти. Утверждение русского самодержавия, даже если оно и было необходимым историческим этапом, также исключило возможность разделения властей.
В период смуты и после нее Россия могла пойти по пути конституционной монархии, но народ так устал от постоянно сменяющихся государей, что ему уже было все равно кто и на каких условиях возьмет власть в свои руки.
Всероссийское Учредительное собрание, по определению Юридического совещания, обладало всей полнотой власти с того момента, как оно само признает себя существующим. Но вставал вопрос: должно ли оно ограничиться принятием Конституции или стать своего рода Конвентом, т.е. по существу чрезвычайным революционным органом, наделенным не только законодательной, но и исполнительной властью. Верх взяла либеральная трактовка, основанная на идее разделения властей. Ссылаясь на опыт истории, юристы-кадеты доказывали, что соединение властей чревато застоем в делах государственного управления. Идея Конвента была отвергнута Юридическим совещанием, поскольку она «приводит к самому безудержному деспотизму».
Но с другой стороны, летом в массовом сознании утвердилось представление о том, что Учредительное собрание продлится неопределенно долго, прежде чем выполнит возложенные на него задачи, и потому ему самому предстоит сыграть роль парламента. Это порождало немалые юридические и практические сложности во взаимодействии разных ветвей власти.
В феврале 1917 г. монархия пала. 1 сентября 1917 г. состоялась официальное провозглашение России республикой. Специальная комиссия при юридическом совещании Временного правительства начала подготавливать проект республиканской Конституции. Видимо, в ней впервые мог найти отражение принцип разделения властей. Но в 1917 г. к власти пришли большевики, и все планы Временного правительства рухнули.
II Всероссийский съезд Советов провозгласив в ночь с 7 на 8 ноября 1917 г. переход всей полноты власти на всей территории бывшей Российской Империи в руки Советов, положил начало существованию тоталитарного государства.
Разделение властей было объявление инструментом завоевания и осуществления властей буржуазии. Концепция разделения властей, как выражение интересов буржуазии, марксизмом отвергалось.
Проекты российских конституций XIX в. официально не именовались конституциями. Видимо, это было связано с тем, что у консервативной части российского общества термин «конституция» ассоциировался с революциями в Северной Америке и Европе. М.М. Сперанский, став главным советником царя по административным вопросам, подготовил к концу 1809 г. конституционный проект «План государственного преобразования» или «Введение к уложению государственных законов»147. Цель преобразований, полагал реформатор, укрепление самодержавного правления на «непременном законе». Средство их осуществления - организация управления на строгом разделении властей (законодательной, исполнительной и судебной) и привлечение выборных представителей от имущей части народа к законосовещательной деятельности в своеобразном парламенте Государственной Думе.
Наиболее дальновидные из сановников и во второй половине XIX в. считали необходимым проведение конституционной реформы. Конституционные проекты, вышедшие из либеральной среды, различались степенью их радикализма, содержали подчас идею учредительной власти народа в нарочито завуалированной, отдающей дань национальной традиции, форме созыва Земского собора. Все они базировались на предшествующих конституционных проектах начала XIX в., и их реализация привела бы к установлению в России дуалистической монархии.
Проект Конституции - «Государственный Устав», разработанный Долгоруковым, предусматривал введение двухпалатного парламента -Земской думы и Боярской думы148. Земская дума состояла из представителей. Избирательное право было ограниченным, отдельные категории населения к выборам не допускались. Верхняя палата состояла из пожизненных членов (в основном членов царской фамилии), половина назначалась императором, другая - избиралась Земской думой. Боярская дума, по мысли Долгорукова, должна была играть роль арбитра в спорах Земской думы и правительства. Законодательная власть принадлежала императору и обеим палатам. Законы издавал царь, но введение их в действие должно было осуществляться с согласия большинства членов Боярской и Земской дум. Исполнительная власть находилась полностью в руках императора, он назначал и смещал высших государственных чиновников, был верховным главнокомандующим армии и флота, персона его оставалась священной и неприкосновенной. Таким образом, в России предполагалось ввести дуалистическую монархию.
В 1863 г. министру внутренних дел П.А. Валуеву было поручено подготовить проект «нового учреждения Государственного совета». Он предложил включить в его состав выборных представителей от губерний. Таким образом, речь шла о том, чтобы увенчать систему представительных органов на местах представительством в центре. Суть проекта сводилась к образованию при Государственном совете съезда государственных гласных, состоявших из выборных от всех частей империи, кроме Польши и Финляндии (т.е. в основе проекта лежал план М.М.Сперанского). Хотя в проекте Валуева и предусматривалось создание своеобразной двухпалатной представительной системы, однако сам Государственный совет был лишь законосовещательным органом, его решения носили характер рекомендаций и нисколько не ограничивали самодержавной власти императора.
Во второй половине 1865 г., когда приступили к работе только что созданные земские учреждения, усилилось оппозиционное движение либеральных слоев общества. Автором очередного официального конституционного проекта был брат царя, великий князь Константин Николаевич - председатель Государственного совета. Суть его проекта, который он в первых числах апреля 1866 г. подал на рассмотрение императору, заключалась в создании при Государственном совете двух съездов гласных: земского (избранного губернскими земскими собраниями) и дворянского (избранного дворянскими собраниями). По существу это было в какой-то мере повторение проектов Валуева и Сперанского, только в еще более ограниченном варианте, так как съезды должны были заниматься лишь разбором прошений и ходатайств местных земств и губернских дворянских собраний, вопросами местной хозяйственной жизни. Съезды ставились в полную зависимость от правительства: оно решало когда их созывать, определяло какие вопросы передавать на их обсуждение, назначало председателей, имело право распустить их в любой момент. Да и съезд не принимал решений, а лишь высказывал мнение.
