Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Экономическая функция местного самоуправления и пределы ее правового регулирования 13
1. Понятие местного самоуправления и его роль в сфере экономики 13
2. Содержание экономической функции местного самоуправления 41
3. Характер и пределы правового регулирования экономической функции местного самоуправления 57
ГЛАВА II. Правовое закрепление финансово- экономической основы местного самоуправления 73
1. Особенности правового статуса муниципальной собственности 73
2. Правовое регулирование местных финансов 100
3. Правовые формы и методы осуществления органами местного самоуправления хозяйственной деятельности 126
Заключение 155
Список использованной литературы
- Понятие местного самоуправления и его роль в сфере экономики
- Содержание экономической функции местного самоуправления
- Особенности правового статуса муниципальной собственности
- Правовое регулирование местных финансов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современном Российском государстве складывается сложная ситуация, характеризующаяся обострением различного рода проблем в экономической, политической и социальной сферах государственной и общественной жизни. Следствием этого является сдерживание развития Российской Федерации и разрушение ее государственности. В подобных условиях одним из важных факторов стабилизации выступает использование местного самоуправления.
В этой связи особую актуальность приобретает исследование функций местного самоуправления, посредством реализации которых оно осуществляет целенаправленное воздействие на общественные отношения. В функциях местного самоуправления проявляются его сущность и социальное назначение.
В последние годы происходит переосмысление места и роли местного самоуправления в сфере экономики. Наряду с повышением значения политической, социальной и экологической функций возрастает и значение экономической функции местного самоуправления. Осуществляя ее, местное самоуправление преследует цель удовлетворения потребностей населения муниципального образования.
Конституция РФ 1993 года закрепляет экономические основы местного самоуправления и связывает решение населением вопросов местного значения с самостоятельным управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением
местного бюджета, установлением местных налогов и сборов, то есть с самостоятельным решением различных экономических задач.
Одна из важных содержательных сторон местного
самоуправления, связанная с обеспечением интересов населения муниципального образования, может быть отнесена именно к отношениям, складывающимся в процессе управления местной экономикой, а также к правовому обеспечению этих отношений.
Право является одним из эффективных средств регулирования отношений и процессов в сфере осуществления местным самоуправлением экономической функции. При помощи правовых средств закрепляются различные, соответствующие реальным условиям, формы и методы воздействия местного самоуправления на муниципальную экономику, поэтому темой настоящего диссертационного исследования выбрано изучение правового закрепления экономической функции местного самоуправления.
Муниципальная экономика не в состоянии равномерно функционировать без вмешательства государства и местного самоуправления. В силу данного обстоятельства немалую научную и практическую актуальность приобретает исследование с новых позиций проблем взаимоотношения и взаимодействия государства, местного самоуправления и экономики, определения пределов «вмешательства» государства и местного самоуправления в экономическую сферу.
В настоящий момент происходит качественное обновление и усложнение экономической функции местного самоуправления. Процесс реорганизации государственной власти и российского законодательства привел к образованию равноправных субъектов Федерации, признанию и конституционному закреплению местного самоуправления. Гл. VIII Конституции РФ 1993 года положила начало созданию новой финансово-экономической базы местного самоуправления, которая получила наиболее полное закрепление в Федеральном законе 1995 года «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и дальнейшее развитие в Федеральном законе 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления». Организационно-правовой статус муниципальных предприятий, а также право муниципальной собственности регламентируются новым ГК РФ.
Однако позитивное право недостаточно четко регулирует ряд вопросов, связанных с осуществлением местным самоуправлением экономической функции. Поэтому актуальность исследования определяется также необходимостью установления и предложения путей устранения пробелов в нормативно-правовом регулировании осуществления местным самоуправлением экономической функции.
Избранная тема имеет междисциплинарное значение. Общетеоретические выводы по исследуемой проблеме могут являться методологической основой для отраслевых юридических наук.
Состояние научной разработки темы. До настоящего времени теоретики права и государства писали лишь об экономической функции государства. В современной юридической литературе пока не имеется специальных работ, посвященных исследованию экономической функции местного самоуправления, отсутствует даже само выделение экономической функции в ряду других функций местного самоуправления.
Вопросы правового закрепления отдельных аспектов экономической деятельности местного самоуправления получили определенное освещение в трудах российских ученых и практиков дореволюционного периода (труды Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, М.И. Свешникова и др.).
Советский период характеризуется отсутствием работ, посвященных правовой основе экономической функции местного самоуправления, поскольку отсутствовал сам термин «самоуправление». Однако в данный период был издан труд ученого-экономиста Л.А.
6 Велихова «Основы городского хозяйства», в котором употреблялся термин «муниципальная компетенция» (в том числе и в сфере экономики) применительно к деятельности местных Советов народных депутатов. Различным направлениям деятельности местных Советов народных депутатов посвящены труды И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета и др.
В настоящее время некоторые правовые аспекты экономической деятельности местного самоуправления рассмотрены в работах Г.В. Барабашева, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, В.В. Маклакова, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, и др., но названные работы не дают полного представления о существе данной деятельности и тем более в них нет выхода на общую теорию правовых основ экономической функции местного самоуправления.
Таким образом, недостаточность теоретических разработок в указанной сфере и существующие на практике пробелы законодательного характера определили необходимость разработки данной темы в диссертационном исследовании.
Аналитические выводы, сделанные автором в результате
исследования, основаны на изучении работ ученого-философа Ю.Е.
Волкова, ученых в области теории права и государства,
конституционного, муниципального, гражданского права: B.C.
Афанасьева, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Л.И. Загайнова, Т.В. Кашаниной, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, В.В. Маклакова, В.П. Мозолина, И.Б. Новицкого, Т.Н. Радько, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной, и др., а также ученых-экономистов: Б.М. Гринчеля, В.Н. Ивановой, А.Е. Когута, Т.Г. Морозовой, М.П. Побединой, Г.Б. Поляка, В.П. Шкредова и др.
В работе использован большой научный и практический материал, полученный в результате анализа публикаций в периодической печати: журналов, еженедельников, сборников.
Цель и задачи исследования. Исследование правового закрепления экономической функции местного самоуправления проводится с целью определения наиболее эффективных форм и методов правового воздействия государства и местного самоуправления на муниципальную экономику. Исходя из поставленной цели, диссертантом решаются следующие задачи:
1.Внести уточнение в определение местного самоуправления и исследовать его роль в сфере экономики.
2.Выработать общетеоретическую дефиницию функций местного самоуправления и на ее основе дать определение экономической функции местного самоуправления.
3. Раскрыть содержание экономической функции местного самоуправления в современный период.
4.Обозначить пределы правового регулирования экономической функции местного самоуправления.
5.Выявить особенности правового статуса муниципальной собственности, пробелы и недостатки правового обеспечения местных финансов и осуществления местным самоуправлением хозяйственной деятельности.
6.Сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию правовых норм, закрепляющих различные аспекты осуществления местным самоуправлением экономической функции.
Объект исследования. Объектом исследования является экономическая функция местного самоуправления, правовые отношения, складывающиеся в результате осуществления местным самоуправлением названной функции.
Предмет исследования. Предметом исследования служит правовое закрепление экономической функции местного самоуправления.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Общей методологической основой диссертационного исследования явились современные научные методы (общие, частные, специальные), в том числе диалектический, комплексный, системный, исторический, сравнительно-правовой, логический, социологический, статистический и др.
Теоретическую базу исследования составляет литература по философии, общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам, экономике, теории управления и др.
В исследовании использованы также работы отечественных и зарубежных экономистов в области изучения роли местного самоуправления в экономической сфере.
В качестве фактического материала использована статистическая информация по теме, данные отдельных исследовательских центров, положения ряда законов и подзаконных нормативных актов в области конституционного, муниципального, административного, финансового, гражданского, земельного и др. отраслей права, материалы периодической печати.
Научная новизна работы. Представленная работа впервые исследует большинство правовых аспектов экономической функции местного самоуправления. В работе предпринята попытка на основе теоретического и практического анализа раскрыть понятие и содержание экономической функции местного самоуправления, показать ее место в системе других функций, обозначить характер и пределы правового регулирования экономической функции местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы
нового положения:
1. Правовое закрепление экономической функции местного
самоуправления основывается на рассмотрении местной экономики как
части единой экономики страны, как хозяйства данного муниципального
образования; совокупности отраслей; как сложнейшей производственной
и непроизводственной инфраструктуры; как главной сферы жизни и
деятельности муниципального образования. Право закрепляет
руководство местной экономикой в качестве одной из главных задач
местного самоуправления.
2. Правовое регулирование окажется бессильным, если позитивное
право проигнорирует то обстоятельство, что ни в одном отдельно взятом
муниципальном образовании невозможно создать эффективную
рыночную инфраструктуру без учета экономики других муниципальных
образований, образующих с избранным муниципальным образованием
единое экономическое пространство.
3. В понимании и классификации функций местного
самоуправления нельзя игнорировать правовой аспект. При определении
понятия «функция местного самоуправления» следует исходить из
философского понимания категории «функция»; определения сфер
общественных отношений, в которые устремлена деятельность местного
самоуправления; раскрытия его социального назначения; определения
правовой платформы, на основе которой должна осуществляться
деятельность местного самоуправления. Функцию местного
самоуправления можно определить как отраженное в законодательстве,
объективно обусловленное, основное направление деятельности
местного самоуправления, осуществляемое в жизненно важной сфере
общественных отношений, выражающее его сущность и социальное
назначение в обществе.
4. Под экономической функцией местного самоуправления следует
понимать отраженное в законодательстве, научно обоснованное
направление деятельности местного самоуправления по управлению
муниципальной собственностью, развитию производства, торговли, инвестиционной деятельности на данной территории, повышению благосостояния населения муниципального образования.
В современный период перехода к рыночным отношениям экономическая функция местного самоуправления включает следующие содержательные стороны, напрямую связанные с экономическими реформами, без учета которых не может быть перехода к полноценной рыночной экономике: а) эффективное управление муниципальной собственностью; б) формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов; в) управление деятельностью муниципальных юридических лиц, воздействие на деятельность государственных предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории муниципального образования, а также на местный бизнес; г) планирование и прогнозирование социально-экономического развития муниципального образования.
Правовое закрепление экономической функции местного самоуправления как объекта правового регулирования следует осуществлять с учетом его сложного характера, обусловленного двойственной природой местного самоуправления, которое в одних случаях выступает в качестве властной структуры, а в других - в качестве субъекта экономической деятельности, а также с учетом правового статуса муниципальной собственности как составной части финансово-экономической основы муниципального управления.
Совершенствование правового обеспечения экономической функции местного самоуправления предлагается осуществлять, в частности, по линии закрепления перечня вопросов, которые должны решаться непосредственно населением при определении судьбы наиболее важных объектов муниципальной собственности; более четкого законодательного определения статуса местных налогов и сборов; совершенствования нормативной базы по вопросам регулирования
11 муниципальных займов; законодательного оформления предпосылок для учреждения, развития и приобретения муниципальных предприятий. Совершенствование правового регулирования соответствующих отношений связано с разграничением нормотворческой компетенции и определением пределов правового регулирования экономической деятельности самими местными сообществами. По ряду направлений совершенствования правового регулирования экономической функции местного самоуправления целесообразно учитывать опыт высокоразвитых зарубежных стран.
Научная и практическая значимость исследования. Научная значимость исследования прежде всего определяется тем, что в нем раскрываются с позиций общей теории права и государства юридическая природа и содержание деятельности местного самоуправления в сфере экономических отношений. Диссертация ориентирована на дальнейшую теоретическую разработку проблем правового закрепления функций местного самоуправления в период продолжающегося реформирования экономических отношений и повышения статуса местного самоуправления.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные результаты работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов: «Теория права и государства», при чтении тем: «Право в системе нормативного регулирования», «Источники права», «Государство, право и экономика»; «Муниципальное право», при чтении темы «Функции органов местного самоуправления», «Гражданское право», при чтении темы «Право муниципальной собственности» и др. Данные материалы могут использоваться также для совершенствования правового закрепления экономической деятельности местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления
МВД России, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора; излагались в докладах на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России; использовались в учебном процессе Академии управления МВД России.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы. Первая глава включает в основном теоретические разработки. Во второй главе представлен анализ действующего законодательства, а также практические рекомендации. В заключении содержатся выводы по исследованию в целом.
Понятие местного самоуправления и его роль в сфере экономики
Управление делами местного значения в странах современного мира может осуществляться двумя способами: или через назначаемые из центра органы государственной администрации на местах, выступающие в качестве периферийного звена государственного аппарата; или через представительные органы, избираемые населением отдельных административно-территориальных единиц. Эти представительные органы именуются органами местного самоуправления или муниципального управления1.
Самоуправление как право решать дела внутреннего управления по собственным установлениям на местах самими жителями непосредственно или посредством избранных ими органов существовало задолго до возникновения государства (первобытная модель самоуправления). С процессом классообразования оно приобретало структуры, соответствующие социально-экономической организации государства. Как институт права местное самоуправление возникло с появлением государственности, когда оно стало средством организации публичной власти и управления, осуществляемого местными выборными учреждениями.
В классическом Афинском государстве территориально самоуправленческий механизм полиса представляли самоуправляющиеся демы, каждая из которых имела свое внутреннее устройство (народное собрание, финансы, суд, гражданская полиция), определявшие порядок самоуправленческой деятельности.
В республиканскую эпоху римской истории муниципалитетами назывались города, которые пользовались правами самоуправления, а городское управление рассматривалось как «берущее на себя по уполномочию города и с разрешения правительства бремя общественной власти, выполнения общих задач и распоряжения хозяйственными средствами»1.
В России также в той или иной мере самоуправление существовало на всем протяжении ее истории. Государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти.
Так, Судебник 1550г. провозглашал линию на упрочение демократичности местного самоуправления. Указ 1553-1556 гг. об отмене наместного управления и замене его местной выборной администрацией отдавал власть на местах в руки лучших, с точки зрения царской администрации, людей волостей и городов, в пользу выборного дворянского самоуправления.
В результате реформ второй половины XIX века, в частности, принятия положения о земствах (1864г.) и Городового положения (1870г.) в ведение губернских и уездных земских учреждений передавалось заведование делами, отнесенными к местным интересам каждой губернии и каждого уезда. Но органы местного самоуправления постоянно находились под опекой и контролем правительственной администрации, которая утверждала результаты выборов в городские думы и земские собрания и могла решать вопросы их компетенции по существу. Можно утверждать, что российский вариант местного самоуправления в строгом смысле таковым не являлся, находившись на стадии становления.
Демократическо-кооперативный уклад был заложен в русской крестьянской общине, которая являлась относительно самостоятельной общностью населения и пользовалась принципами местного самоуправления даже во времена помещичьего произвола.
Новое земское Положение 1890г. фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления.
После Февральской революции 1917 года Временным правительством был предпринят ряд попыток повысить роль самоуправления в государстве. Была проведена большая работа по созданию муниципального законодательства в кратчайшие сроки, в которой принимали участие Н.Н. Авинов, Б.Б. Веселовский, В.Н. Твердохлебов, Д.Д. Протопопов, В.Н. Шретер, А.А. Станкевич, И.Ф. Цызырев, Н.М. Тоцкий, Д.И. Калистратов, А.В. Терский, Н.Н. Виноградовский, А.А. Буртов и др.
Среди ученых-государствоведов России длительное время превалировало два взгляда на сущность и развитие самоуправления. Одни понимали самоуправление как особую организацию государственного управления (хозяйственно-государственная теория самоуправления). Сторонниками подобной точки зрения были Н.Г. Чернышевский, Б.Н. Чичерин, М.И. Лазаревский и др.1 Другие же ученые воспринимали самоуправление как отказ государства от заведования чужими для него хозяйственными делами отдельных административных единиц (общественная теория самоуправления). Представителями этой теории были И. Андриевский, М. Свечников, А. Васильчиков.2
В результате Октябрьской революции 1917 г. произошел слом системы местного самоуправления, поскольку сама идея местного самоуправления противоречила централизованной природе государства диктатуры пролетариата.
В континентальной Европе понятие самоуправления связывалось с идеей свободной общины, требованием удержать те или иные отрасли местного хозяйства от захвата правительственной бюрократией. Именно эта причина явилась основой противопоставления государственного управления общественному самоуправлению в английской модели местного самоуправления.
Аналогичное развитие получило местное самоуправление и в США, где гибкость и динамичность его механизма заключается не только в выборах множества должностных лиц местного уровня (мэров, советников, казначеев, клерков, судей, шерифов), но и в наличии институтов прямой демократии, например, референдумов, открытых общественных слушаний и т.д.
Содержание экономической функции местного самоуправления
Сущность местного самоуправления проявляется при анализе его функций. Термин "функция" происходит от латинского "functio", что означает "исполнение", "осуществление". Этот термин употребляется различными науками. Например, в философии под «функцией» обычно понимается внешнее значение какого-либо объекта в данной системе отношений1, в математике - это зависимая переменная величина, в социологии - роль, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому. Вообще, функция - это деятельность, обязанность, работа; внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений.2
Нельзя не согласиться с мнением Т.Н. Радько в том, что термин «функция» применим ко всем динамическим структурам, что в большинстве случаев с функцией связывается направленное избирательное воздействие системы на определенные стороны внешней среды.3
Таким образом, разнообразие понимания термина "функция" обусловлено в первую очередь спецификой сфер его применения.
СИ. Нефедов отмечает, что недостаточная разработанность в философской литературе понятия "функция" существенно осложняет возможность использования данного понятия для характеристики явлений государственной действительности и, в частности, его функций4. Подобное утверждение не теряет свою истинность и для явлений местной жизни, то есть на уровне местного самоуправления. Тем не менее именно философское понимание данного термина является основополагающим для применения его в юридической науке.
Понятие "функция" в теории права и государства означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение.1 Поэтому под функциями местного самоуправления следует понимать основные направления его деятельности по решению важнейших задач, стоящих перед ним на различных этапах развития. Удачное определение функций местного самоуправления дает В.И. Фадеев, понимая под ними основные направления муниципальной деятельности, которые обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление2. Однако, данное определение не учитывает правовую платформу, на которой должна осуществляться деятельность местного самоуправления.
С учетом философского подхода к пониманию категории «функция», определения сфер общественных отношений, в которых осуществляется деятельность местного самоуправления, социального назначения местного самоуправления, а также определения той правовой платформы, на которой должна осуществляться деятельность местного самоуправления, функцию местного самоуправления можно определить как отраженное в законодательстве, объективно обусловленное, основное направление деятельности местного самоуправления, осуществляемое в жизненно важной сфере общественных отношений, выражающее его сущность и социальное назначение в обществе.
Функции местных органов обычно выражаются в их полномочиях, закрепленных специальными законами о местном самоуправлении, а также законами, регулирующими различные отрасли государственного управления. В наиболее общем виде они могут устанавливаться и в конституциях. В федеративных государствах круг полномочий местных органов чаще всего регулируется субъектами федерации. В странах англо-санксонской правовой системы компетенцию местных органов регламентируют судебные прецеденты.1
Законодательство дореволюционной России также придавало этому вопросу большое внимание. Так , например, п.п. 2 и 4 Городового положения 1892 года очерчивают муниципальную компетенцию в сфере экономики. Согласно Положению, ее составляет заведование собственными сборами и повинностями; заведование капиталами и другим имуществом городского поселения; попечение об устранении недостатка продовольственных средств; содержание в исправности территории города; попечение о призрении и прекращении нищенства; попечение о лучшем устройстве городского поселения по утвержденным планам; участие в заведовании взаимным страхованием городских имуществ от огня; воспособление зависящими способами развитию местной торговли и промышленности. Нетрудно заметить, что недостатками данного Положения при перечислении указанных полномочий являются несистематичность, неясность терминов, неполнота компетенции.
Особенности правового статуса муниципальной собственности
Исследование экономической функции местного самоуправления должно происходить путем изучения ее содержательных сторон. Как упоминалось ранее, одной из таких сторон выступает управление муниципальной собственностью, в связи с чем большой интерес представляет вопрос выявления особенностей правового статуса муниципальной собственности.
Экономическая основа местного самоуправления состоит из ряда элементов, наиболее важным из которых является муниципальная собственность.
Впервые законодательное упоминание о категории муниципальной собственности в современный период было произведено Законом "О собственности в РСФСР"1 (ныне недействующим), с принятием которого на смену прочно доминировавшей в СССР государственной собственности пришло реформирование экономико-правовой основы общественной системы, возник и стал решаться вопрос устранения неоправданной юридической дискриминации негосударственных форм собственности. П.З ст. 2. Закона предусматривал, что имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций). Таким образом, муниципальная собственность получила официальное признание как равноправная с другими формами собственности.
Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 года положил начало одному из важнейших аспектов "муниципальной революции" - созданию качественно новой экономической и финансовой базы местного самоуправления. Указанный аспект развит в действующем законодательстве.
4.2 ст.8 Конституции РФ также признает и защищает равным образом муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.
П.1 Ст. 132 Конституции РФ закрепил за органами местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью.
Необходимо, однако, заметить, что в определенном смысле категория муниципальной собственности не является чем-то новым для российского законодательства после Октябрьской революции 1917 года. Так, в Гражданском кодексе 1922 года государственная собственность делилась на национализированную и муниципализированную, хотя уже в Конституции 1936 года государственная собственность провозглашалась общенародным достоянием.1 Нелишним было бы заметить, что и до 1917 года законодательство России также признавало существование муниципалитетов и собственности.
Разграничение муниципальной и государственной собственности основывается на конституционном разделении органов государственной власти и управления и местного самоуправления.
Раздел II Гражданского кодекса РФ "Право собственности и другие вещные права" содержит нормы, регулирующие и вопросы муниципальной собственности, однако ГК РФ не предоставляет органам местного самоуправления права выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере. А это означает, что акции таких обществ не могут находиться во владении органов местного самоуправления, но держателями акций могут быть муниципальные учреждения, имущество которых находится в муниципальной собственности; следовательно, акции также могут входить в состав муниципальной собственности. Но Гражданский кодекс предусмотрел возможность снятия этого ограничения отдельным законом. Снятие данного ограничения произвел Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Государственная и муниципальная формы собственности имеют сходство, поскольку относятся к категории публичной собственности, муниципальная собственность производна от государственной, хотя данное утверждение является достаточно спорным. Например, в Древнем Риме собственность муниципий имела самостоятельную форму, а сами они выступали в качестве субъектов собственности.
Субъектами государственной собственности являются: Российская Федерация в целом (федеральная собственность), субъекты Федерации (государственная собственность субъектов Российской Федерации), субъектами муниципальной собственности - муниципальные образования. По смыслу законодательства субъектом права государственной собственности выступает народ (население Российской Федерации или субъекта Российской Федерации), субъектом муниципальной собственности является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования.
Законодательное определение муниципальной собственности содержит п.1 ст. 215 ГК РФ: "Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, является муниципальной собственностью". Подобное определение муниципальной собственности характеризует ее, во-первых, с точки зрения субъекта, которым является муниципальное образование, во-вторых, указывает также и на объект муниципальной собственности - определенное имущество.
Ст.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо не определяет муниципальную собственность, а указывает лишь, что муниципальной собственностью является собственность муниципального образования. Объектный состав муниципальной собственности содержит ст. 29 указанного Закона.
Думается, что предоставление субъектам Федерации права более четкого определения муниципальной собственности, является правильным.
B.C. Кронский предлагает учитывать в определении муниципальной собственности также и то обстоятельство, что она обеспечивает определенность размеров местного хозяйства, поскольку тот или иной объект в основном относится к местному хозяйству, когда входит в муниципальную собственность, и определяет муниципальную собственность как правовой режим основной части местного хозяйства при котором органы местного самоуправления и уполномоченные ими органы, вправе не только управлять ею, но и распоряжаться.1 Представляется, что данное определение отличается сложностью формулировки.
Диссертант дает следующее определение муниципальной собственности: муниципальная собственность - имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию, которым от имени населения муниципального образования и в его интересах управляют органы местного самоуправления.
Таким образом, выразителями воли населения являются органы местного самоуправления или же население непосредственно выражает свою волю на местном референдуме. Но управляют и распоряжаются муниципальной собственностью органы местного самоуправления, не являясь собственниками.
Немаловажно обратить внимание на отсутствие в действующем законодательстве перечня вопросов, которые должны решаться непосредственно населением при определении судьбы наиболее важных объектов муниципальной собственности. Употребление ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» термина «непосредственное решение населением вопросов местного значения» с необходимостью предполагает принятие соответствующего законодательного акта.
Автор диссертации предлагает рассматривать право муниципальной собственности в объективном и субъективном смысле.
Право муниципальной собственности, во-первых, охватывает ряд правовых норм, регулирующих состояние принадлежности определенных материальных благ муниципальному образованию. Это право муниципальной собственности в объективном смысле.
В субъективном смысле право муниципальной собственности представляет собой возможность местного сообщества (местного населения) по своему усмотрению и в интересах муниципального образования владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим муниципальному образованию имуществом, совершая в отношении его любые действия, не противоречащие закону.
Правовое регулирование местных финансов
Составной частью экономических реформ в Российской Федерации является нахождение оптимальных способов решения целого ряда назревших проблем, одна из которых - разработка наиболее совершенного механизма правового регулирования местных финансов, поскольку местные финансы широко используются для воздействия на экономику, регулирования хозяйственных процессов, развития культуры и образования, сглаживания социальных конфликтов, трудоустройства населения и решения многих других проблем. Они являются неотъемлемым элементом жизни местных сообществ. Управление местными финансами является частью управления муниципальной собственностью со стороны органов местного самоуправления, т.е. дополняет данную содержательную сторону экономической функции местного самоуправления.
Финансы - это экономические отношения, которые связаны с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства.1
Финансы представляют собой неотъемлемую часть денежных отношений государства с обществом, которые всегда выступают в юридической форме. Среди этих форм важнейшее место принадлежит бюджету, который является главным инструментом государственного вмешательства в экономику и его участия в денежно-финансовом рынке. Под бюджетными правами государства и других участников денежного рынка принято понимать совокупность их прав и обязанностей (полномочий) в области бюджетной деятельности, осуществляемых представительными и исполнительными органами власти.1
Целью настоящего параграфа является исследование правовой основы местных финансов.
В трудах современных ученых-экономистов можно встретить следующее определение муниципальных финансов: это система экономических отношений, посредством которой распределяются и перераспределяются национальный доход, фонд денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие муниципальных образований.2
Законодательное определение местных финансов производит ст. 1 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»,3 согласно которой местные финансы представляют собой совокупность денежных средств, формируемых и используемых для вопросов местного значения.
Некоторые теоретические основы правового регулирования местных финансов были заложены еще в трудах ученых дооктябрьского периода (Б. Б. Веселовскии «К вопросу об улучшении земских финансов»4, М.И. Свешников «Основы и пределы самоуправления»5 и ДР) Общие принципы, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве того или иного государства, включает Европейская Хартия местного самоуправления, содержащая положение о необходимости предоставления органам местного самоуправления права в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления, согласно Хартии, должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям; по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определяемых законом; финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов; защита более слабых, в финансовом отношении, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Хартия указывает, что такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.
Правовую основу бюджетных полномочий органов местного самоуправления России составляет прежде всего Конституция Российской Федерации. Статья 131 Конституции Российской Федерации помимо других вопросов местного значения относит к компетенции органов местного самоуправления вопросы формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов. Ст. 133 указывает на одну из гарантий местного самоуправления - право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Тем самым заложены принципиально значимые правовые основы самостоятельности местного самоуправления в решении финансовых вопросов.
