Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и содержание экономических функций местного самоуправления 16
Глава 2. Историческое развитие экономических функций местного самоуправления в России 56
2.1. Генезис экономических функций местного самоуправления в России в период с XI до конца XIX- начала XX веков 56
2.2. Экономические функции местного самоуправления в России советского периода и реформ 90-х годов XX века 93
Глава 3. Правовое регулирование экономических функций местного самоуправления в Российской Федерации 117
3.1 Правовое регулирование экономических функций местного самоуправления, связанных с созданием его экономической основы 121
3.2. Правовое регулирование экономических функций местного самоуправления в финансовой сфере 147
Заключение 172
Список использованной литературы
- Понятие и содержание экономических функций местного самоуправления
- Генезис экономических функций местного самоуправления в России в период с XI до конца XIX- начала XX веков
- Экономические функции местного самоуправления в России советского периода и реформ 90-х годов XX века
- Правовое регулирование экономических функций местного самоуправления, связанных с созданием его экономической основы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Важность развития местного самоуправления в нынешней России определяется многими обстоятельствами. Прежде всего, оно может и должно способствовать постепенному «врастанию» России в демократический политический режим, инициируя его «снизу». Оно призвано помочь гражданам осознать, что демократия есть не только формальное учреждение необходимого набора избирательных процедур, но и социальное партнерство, личное участие каждого в делах и заботах того социума, частью которого он является.
Формирование жизнеспособного местного самоуправления необходимый этап в строительстве правового государства, так как оно является органической частью системы сдержек и противовесов (работающей не только по горизонтали, но и по вертикали), помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами каждого отдельного муниципального образования. Местные сообщества могут стать опорой федеральной власти, так как они заинтересованы в сильном федеральном центре, видят в нем гаранта своего статуса. Как показывает мировой опыт, местное самоуправление создает реальный противовес сепаратистским настроениям региональных элит и способствует укреплению принципов федерализма.
Местное самоуправление выступает в качестве интегрирующего фактора: оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, представляя равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной принадлежности, политических пристрастий и т.п.
Приучая людей к ответственности за ведение общих дел, местное самоуправление способствует преодолению традиционного российского
патернализма, формированию гражданской культуры и нового типа личности - активной, инициативной, не уповающей целиком на государство, личности, в большей степени приверженной ценностям свободы.
Наконец, поскольку именно муниципальной власти приходится удовлетворять насущные основные потребности населения, эта система, обеспеченная финансово-экономическими гарантиями, может стать стабилизирующим фактором, способным предотвращать всплески социальных кризисов.
В этой связи особую актуальность приобретает исследование функций местного самоуправления. посредством реализации которых оно осуществляет целенаправленное воздействие на общественные отношения. В функциях местного самоуправления проявляются его сущность и та реальная роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории.
Местное самоуправление в его классических вариантах, известных из опыта развития зарубежных демократий как муниципальное (коммунальное, кантональное и т. п.) управление, в наибольшей степени соответствует законам рыночной экономики, и развитию демократических процессов в обществе. Нет преувеличения в том, что без достаточно обширных возможностей у местного самоуправления решать на местном уровне хозяйственно-экономические, финансовые, социально-бытовые вопросы в большей степени затруднено и формирование рыночных экономических структур.
Конституция РФ 1993 года закрепляет экономические основы местного самоуправления и связывает решение населением вопросов местного значения с самостоятельным управлением муниципальной собственностью. Формированием, утверждением и исполнением местного
бюджета, установлением местных налогов и сборов, то есть с самостоятельным решением различных экономических задач.
В настоящий момент происходит качественное и количественное обновление и усложнение экономических функций местного самоуправления. Конституционные положения получили наиболее полное закрепление в Законах РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления». Организационно правовой статус муниципальных предприятий, а также прав муниципальной собственности регламентируются новым ГК РФ. В 1998 году были приняты очень важные и долгожданные документы - Бюджетный кодекс РФ. Налоговый кодекс РФ. утверждена Концепция, реформирования межбюджетных, отношений на 1999 -2001 годы.
Однако глубокий анализ вышеуказанных нормативных актов позволяет говорить о серьезном отставании публично-правовой базы от потребностей общества. Имеются существенные пробелы в правовом регулировании экономических функций местного самоуправления. Тем более, необходимо учитывать тот факт, что экономическим отношениям свойственен определенный динамизм. Следовательно, на различных стадиях такого рода отношений их юридическое обеспечение должно выражаться в применении различных методов правового регулирования.
Институт экономических функций местного самоуправления, имеющий межотраслевой, комплексный характер, еще не стал предметом общетеоретических исследований, хотя неизменно привлекал и привлекает внимание ученых. В юридической литературе неизменно подчеркивается, что рассматриваемые общественные отношения по своему характеру разнородны, регулируются различными отраслями права: муниципальным, гражданским, финансовым, земельным и др. Это диктует необходимость общетеоретических обобщений и выявления закономерностей, присущих
развитию данного института в различных обществах, в частности в условиях рыночных отношений. Установление таких закономерностей позволит правильно определить направленность проводимой ныне реформы местного самоуправления, предотвратить негативные последствия отдельных преобразований, переосмыслить накопленный человечеством опыт применительно к специфике российского общества.
Размышляя над кардинальными проблемами современной России, мы обнаруживаем, во-первых, что все они имеют корни, уходящие в глубокую древность, а, во-вторых, что у многих из них есть свои аналоги в прошлом. Ни один цикл когда - либо проводимых радикальных реформ у нас в стране завершен не был, и это обусловило как бы круговое движение исторического процесса. Поэтому представляется необходимым обратиться к истории развития экономических функций местного самоуправления.
Избранная тема имеет междисциплинарное значение
Общетеоретические выводы по исследуемой проблеме могут являться методологической основой для отраслевых юридических наук.
Степень разработанности темы. До настоящего времена теоретики права и государства писали лишь об экономической функции государства. В современной юридической литературе пока не имеется специальных работ, посвященных комплексному исследованию историке- и теоретико-правового аспекта экономических функций местного самоуправления, отсутствует даже само выделение экономических функций в ряду других функций местного самоуправления.
Вопросы экономической деятельности местного самоуправления, отдельных ее видов и форм получили определенное освещение в трудах российских ученых и практиков дореволюционного периода (Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, П. П. Тройского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова и др.).
Советский период характеризуется отсутствием работ,
посвященных правовой основе экономической функции местного
самоуправления, поскольку отсутствовал сам термин «самоуправление». Единственной работой, в которой употреблялся термин «муниципальная компетенция» применительно к деятельности местных Советов народны депутатов была монография Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства». Различным направлениям деятельности местных Советов народных депутатов посвящены труды И.А. Азовкина. Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета и др.
В современной литературе анализируются проблемы экономической деятельности местного самоуправления в работах В.И. Фадеева, В.Г.Панскова. О.Е. Кутафина. М.А. Краснова. В.В. Таболина, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, В.В. Маклакова и др. Однако в названных исследованиях отсутствует общетеоретический подход к изучению экономических функций местного самоуправления, более того не признана их автономия.
Таким образом, абстрактность разработок указанного вопроса, терминологическая путаница в действующем законодательстве, необходимость формирования общетеоретической базы реформирования местного самоуправления определили необходимость разработки данной темы в диссертационном исследовании.
Аналитические выводы, сделанные автором в результат исследования,
основаны на изучении работ ученого-философа Ю.Е Волкова, ученых в
области истории государства и права В. В. Еремяна, Н. М. Карамзина,
В. О. Ключевского, Н. И. Костомарова, Л. И. Лаптева, В. Н. Латкина,
В. Н. Лешкова, Н. И. Лазаревского, Г. В. Носовского, А. Е. Преснякова,
А. Г. Фоменко, М. В.Федорова; теории государства и права,
конституционного, муниципального, гражданского права:
В.С Афанасьева, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, О.А. Блиновой, Н.С. Бондаря, С.Н. Братуся. А.Б. Венгерова, Л.И. Загайнова. С. А. Зинченко,
Н.И. Данилова, И.В. Караваевой, Т.В. Кашаниной, М.Л. Краснова, O.K. Кугафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.С. Максимовой, Н.И. Матузова, Т.Н. Радько, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, В.И Фадеева, Е.С. Шугриной, и др., а также ученых-экономистов: Б.М Гринчеля, В.Н. Ивановой, А.Е. Когута, Т.Г. Морозовой, М.11. Побединой, Г.Б. Поляка, В.П. Шкредова и др.
В работе использован большой научный и практический материал полученный в результате анализа публикаций в периодической печати журналов, еженедельников, сборников.
Для раскрытия вопросов исторического развития экономических функций местного самоуправления в России диссертантом проделана немалая работа по изучению и анализу правовых первоисточников, начиная с древнейших времен.
Цель и задачи исследования. Исследование экономических функций местного самоуправления проводится с целью определения наиболее эффективных форм и методов правового воздействия государства и местного самоуправления на муниципальную экономику. Исходя из поставленной цели, диссертантом решаются следующие задачи:
Дать концептуальную оценку местного самоуправления. Обосновать объективную необходимость его экономической деятельности.
Выработать общетеоретическую дефиницию функций местного самоуправления и на ее основе дать определение экономических функций местного самоуправления.
Раскоыть вопоосы исторического развития экономических
і А Л X
функций местного самоуправления.
4. Раскрыть содержание экономических функций местного
самоуправления в современный период.
Подвергнуть анализу проблемы правового регулирования экономических функций местного самоуправления в РФ.
Сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию правовых норм, закрепляющих различные аспекты осуществления местным самоуправлением экономических функций.
Объект исследования. Объектом исследования являются
экономические функции местного самоуправления и правовые отношения,
складывающиеся в результате их осуществления местным
самоуправлением.
Предмет исследования. Предметом исследования служит историке - и теооетико-поавовой аспект экономических (Ьункций местного самоуправления.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Общей методологической основой диссертационного исследования явились современные научные методы (общие, частные специальные), в том числе комплексный, системный, исторический, диалектический, сравнительно-правовой, логический, социологический, статистический и др.
Теоретическую базу исследования составляет литература по философии, истории государства и права, общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам, экономике, теории управления и др.
В исследовании использованы также работы отечественных и зарубежных экономистов в области изучения роли местного самоуправления в экономической сфере.
В качестве фактического материала использована статистическая информация по теме, данные отдельных исследовательских центров, положения ряда законов и подзаконных нормативных актов в области конституционного, муниципального, административного, финансового.
10 гражданского, земельного и др. отраслей права, материалы периодической печати.
Научная новизна работы. Представленная работа впервые исследует историке- и теоретико-правовой аспект экономических функций местного самоуправления. В работе предпринята попытка на основе теоретического и практического анализа раскрыть вопросы их исторического развития, а также концепцию и содержание экономических функций местного самоуправления, определить их место в системе других функций.
На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы нового положения:
1. При определении понятия «функции местного самоуправления»
следует исходить из следующих позиций: во-первых, философского
понимания категории «функция»; во-вторых. определения сфер
общественных отношений, на которые воздействует местное
самоуправление; в-третьих, выражения сущности местного самоуправления;
в-четвертых, раскрытии его реальной роли в решении основных вопросов
общественного развития: в-пятых, определения законодательной базы, на
основе которой должна осуществляться деятельность местного
самоуправления.
Исходя из этого, функции местного самоуправления можно определить как объективно обусловленные и закрепленные в нормативных актах основные направления деятельности местного самоуправления, осуществляемые в жизненно важных сферах общественных отношений и выражающие его сущность и реальную роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории.
2. Анализ историко-правового аспекта возникновения и генезиса
экономических функций местного самоуправления позволяет сделать
важнейший вывод: именно необходимость обеспечить функционирование
11 местного хозяйства заставляло государственную власть на всех этапах исторического развития государства Российского сначала утверждать органы местного самоуправления, а затем более или менее терпимо относится к политическим претензиям с их стороны.
3. Сложности выделения собственных экономических функций
местного самоуправления и создания его финансово-экономической базы в
современной России обусловлены тем, что исторически российский рынок
под воздействием государства сразу формировался как национальный, в
отличие от Западной Европы, где он начинал свое формирование с
локальных рынков, расширяясь затем до национальных масштабов.
4. Под экономическими функциями местного самоуправления следует
понимать закрепленные в нормативных актах и объективно обусловленные
направления деятельности местного самоуправления, которые
подразумевают владение, пользование и распоряжение землей, природными
ресурсами, а также объектами муниципальной собственности, формирование,
утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных
налогов и сборов, обеспечение комплексного социально - экономического
развития муниципального образования.
5. Представляется необходимым правовое закрепление способов
управления муниципальной собственностью с указанием перечня вопросов,
которые должны решаться непосредственно населением при определении
судьбы наиболее важных объектов муниципальной собственности.
Обоснованно, на наш взгляд, выделение следующих способов управления
муниципальной собственностью в зависимости от субъектного состава:
1) местным населением через участие в референдуме; 2) представительным
органом муниципальной власти посредством принятия нормативных актов,
определяющих порядок управления собственностью; 3) исполнительным
органом местного самоуправления, осуществляющим непосредственное
распоряжение объектами муниципальной собственности: 4) через
муниципальные предприятия: 5) через иные хозяйствующие субъекты, являющиеся посредниками в управлении собственностью муниципальных образований.
Совершенствование правового инструментария в управлении муниципальной собственностью будет способствовать снижению издержек, связанных с некомпетентными и непрофессиональными в этой области решениями, большей согласованности во взаимодействии между государственными и муниципальными органами, ясности и открытости путей достижения высоких экономических результатов.
6. Совершенствование правового регулирования экономических функций местного самоуправления предлагается осуществлять в первую очередь путем внесения изменений и дополнений в недавно принятый Бюджетный кодекс РФ. Например, ст. 39 Кодекса, которая гласит буквально следующее: «В доходах бюджета могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации, для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления», противоречит Конституции Российской Федерации (п.1 ст. 132) и действующим федеральным законам о местном самоуправлении, так как она устанавливает для органов государственного управления Российской Федерации законодательное право централизации части доходов местных бюджетов без согласования с органами местного самоуправления. Возможно, централизация средств бюджетов всех уровней необходима. Но она не может и не должна проводиться без согласия соответствующего законодательного (представительного) органа власти, в том числе и местного самоуправления. И это положение необходимо было бы четко и недвусмысленно закрепить в Бюджетном кодексе.
Далее. Для обеспечения подлинной самостоятельности местного самоуправления необходимо установить конкретный перечень, размер и
13 уровень собственных доходов местных бюджетов. Однако Кодекс не гарантирует необходимого уровня собственных доходов, требующегося муниципальным образованьям для обеспечения их даже минимальных потребностей. В Бюджетном кодексе отсутствует также законодательное закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных образований. В Кодексе не устанавливается перечень налогов (включая постоянные квоты по некоторым из них) и других платежей, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами. Не устанавливая такого перечня, а давая лишь деление налогов на федеральные, региональные и местные. Бюджетный кодекс в значительной мере теряет свое значение для законодательного закрепления самостоятельности местных бюджетов, поскольку не вводит четкого разграничения конкретных доходов по уровням бюджетной системы страны.
Научная и практическая значимость исследования. Научная значимость исследования, прежде всего, определяется тем, что в нем раскрываются с позиций общей теории права и государства юридическая природа и содержание экономических функций местного самоуправления, проблемы их правового регулирования. Диссертация ориентирована на дальнейшую теоретическую разработку проблем становления института экономических и иных функций местного самоуправления в период продолжающегося реформирования экономических отношений и повышения статуса местного самоуправления.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные результаты работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов:
«История государства и права», при чтении тем: «Местное самоуправление в Древнерусском государстве», «Новгород как выражение городской вольности и самоуправления», «Местное самоуправление в период создания русского централизованного государства», «Развитие
14 самоуправления в России в период абсолютизма в XVIII в.», «Реформирование сословного самоуправления Петром I», «Реформы Екатерины II в области местного самоуправления», «Институты самоуправления в России первой половины ХІХв.», «Реформа второй половины XIX в. и развитие системы местного самоуправления», «Развитие институтов самоуправления в начале ХХв,», «Специфика институтов самоуправления на примере советского периода»;
«Теория права и государства», при чтении тем: «Право в системе нормативного регулирования», «Источники права», «Государство, право и экономика»;
«Муниципальное право», при чтении темы «Роль местного самоуправления в регулировании экономических отношений». «Функции органов местного самоуправления»;
«Гражданское право», при чтении темы «Право муниципальной собственности» и др. Данные материалы могут использоваться также для совершенствования правового регулирования экономической деятельности местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственных и историко-правовых дисциплин Ставропольского государственного университета, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора; излагались в докладах на заседаниях кафедры государственных и историко-правовых дисциплин Ставропольского государственного университета; кафедры права Ставропольского кооперативного института Белгородского университета потребительской кооперации (СКИ БУПК). кафедры гражданского права и процесса Ставропольского университета; использовались в учебном процессе Ставропольского государственного университета, СКРЇ БУПК, Ставропольского \*нивеоситета.
15 Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. Первая глава включает в основном теоретические разработки. Во второй главе раскрывается историко-правовой аспект экономических функций местного самоуправления, анализируется законодательство, даются практические рекомендации по его совершенствованию. В третьей главе рассмотрены проблемы правового регулирования экономических функций местного самоуправления, связанных с созданием и укреплением финансово-экономической основы. В заключении содержатся выводы по исследованию в целом.
Понятие и содержание экономических функций местного самоуправления
Прежде чем рассматривать экономические функции местного самоуправления, следует выяснить, что понимается под местным самоуправлением, является ли оно субъектом экономических отношений, а затем, исходя из этого, определить его экономические фхнкции и возможные направления преобразования таковых в современных условиях.
Природа местного самоуправления предопределена основными особенностями самоуправления вообще. Самоуправление представляет собой Такую форму социального регулирования, при которой субъект управляет своими собственными делами. действует на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоконтроля1. Убеждают суждения Ю. Е. Волкова, который рассматривает самоуправление как характеристику жизнедеятельности не только общественных, но и естественных природных систем. При первом приближении самоуправление может быть понято в соответствии с буквальным смыслом слова - как такая организация жизнедеятельности какой-либо системы (природной и социальной), когда эта жизнедеятельность регулируется и направляется ее собственными внутренними силами, входящей в ее структуру собственной управляющей подсистемой, а не внешними по отношению к данной структуре системами.2 Самоуправление можно рассматривать в качестве особого типа организации, выражающей упорядоченность системы, и в этом смысле его соотнести с долгими типами самоорганизации. Ему присуща тенденция к поддержанию своей организации, к повышению меры упорядоченности. Можно определить самоуправление как адаптивную систему, что характеризует ее способность приводить себя в соответствие с условиями внешней среды. Это высокоразвитая адаптивная система способна к весьма существенным структурным изменениям в целях самоподдержания.
Некоторые ученые предлагают рассматривать самоуправление в широком и узком смыслах/ В широком смысле самоуправление есть внутренняя самоорганизация, внутрисистемное и самодостаточное управление в рамках социальной, политической, трудовой и иной общности людей. органа, организации, необходимые для функционированим соответствующего объекта управленческого (самоуправленческого) воздействия, являющегося одновременно субъектом управления. В узком смысле под самоуправлением понимают решение административных, хозяйственных, кадровых и иных вопросов государственными органами, общественными и другими организациями, опирающимися на демократические принципы выборности и сменяемости руководства на основе выборов, его подотчетности и т. п. Самоуправление предполагает самостоятельный выбор целей и путей их достижения самоуправляющимися структурами при сохранении взаимодействия со сменными и иерархическими иными структурами; при отсутствии такого взаимодействия, достигаемого согласованием и соподчинением целей разных общественных структур и компонентов.
При обращении к теме терминологической идентификации местного самоуправления непременно сталкиваешься с необходимостью установления соотношения между самоуправлением местным и самоуправлением вообще. Если говорить о временном аспекте появления этих понятий, то местное самоуправление стало ггоедвестником категории самоуправление. О распространенности такого мнения свидетельствуют многие источники. Немецкие ученые Г. Штимнфл и X. Шоллер прямо отвечают, что понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением. Солидарны с этой точкой зрения авторы монографии «Институты самоуправления: историко-правовое исследование». При анализе германского местного самоуправления ХЇХ века они указывают, что понятие «самоуправление» формируется в правовой науке в 1850-е годы, а до того и законодательство и административная наука Германии вели речь только о местном и территориальном управлении.1
В научной литературе различных периодов можно встретить всевозможные определения местного самолттравлепия. С содержательной стороны местным самоуправлением признавалась коллективистская деятельность общины по решению вопросов локального значения. Профессор М. Л. Курчинекий полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом2. По мнению В. В. Погосского. местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением." А.. Васильчиков характеризовал самоуправление как систему, возлагающую на местных обывателей все тяготы управления, с соответствующими правами". М. И. Свешников определял местное самоуправление как «свободное участие народа в местной администрации»." Актуальной для современной России представляется трактовка местного самоуправления как «ведения своих местных дел самим населением, а не чиновниками»", предложенная Б. Веселовским. В дореволюционных земских кругах большим распространением пользовалось следующее определение II. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем, обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением»".
Такого понимания местного самоуправления придерживались и представители западной научной мысли. К наиболее распространенным в европейской литературе принадлежит определение известного германского ученого Г. Еллинека: «Самоуправление — это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»."
Генезис экономических функций местного самоуправления в России в период с XI до конца XIX- начала XX веков
Размышляя над кардинальными проблемами современной России, мы обнаруживаем, во-первых, что все они имеют корни, уходящие в глубокую древность, а. во-вторых, что у многих из них есть свои аналоги в прошлом. Ни один цикл когда - либо проводимых радикальных реформ у нас в стране завершен не был, и это обусловило как бы круговое движение исторического процесса. Более того, всю отечественную историю в той или иной степени характеризует противостояние двух основных тенденций - реформ и контрреформ. Но сегодня особо настораживает и тревожит го обстоятельство, что обращение к пройденному нашей страной опыту все чаще напоминает известный афоризм об истории как науке, оправдывающей ошибки в настоящем ссылкой на аналогичные ошибки в прошлом.
Признание этого факта наводит на мысль о преемственное ти, и даже повторяемости тех или иных моментов российской истории. При этом возникает вполне правомерный вопрос: а не проявляются ли в различных исторических периодах одни и те же тенденции?
Исходя из вышесказанного, представляется обоснованным рассмотрение историко-правовых аспектов появления и генезиса экономических функций местного самоуправления. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить количественный и качественный рост экономических функциональных задач местного самоуправления для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом.
В той или иной мере самоуправление в России существовало на протяжении всей истории. Как известно, каждая Древнерусская земля, по существу, была городом-государством в классическом смысле этого термина. Примечательно, что в скандинавских источниках Киевская Русь называлась Gardariki («Царство городов»)1. В эпоху Киевской Руси местное самоуправление осуществлялось доверенными людьми князя, его сыновьями и опиралось на военные гарнизоны, руководимые тысяцкими, сотниками и десятскими. Важную государственную и политическую функцию выполняло народное собрание (вече). Выросшее из традиции племенных сходов, оно приобретает более формализованные черты: для него готовится «повестка дня», подбираются кандидатуры выборных должностных лиц, в качестве организационного центра действуют «старцы градские». Определялась компетенция вече: при участии всех свободных (правоспособных) жителей города (посада) и примыкавших поселений (слобод) решались среди прочих и вопросы налогообложения. Особым статусом обладала территориальная община (вервь). В ее компетенцию входили земельные переделы (перераспределение земельных налогов), налогово-финансовые вопросы, связанные с обложением податями и их перераспределением и др. Уже при детальном рассмотрении эпохи мы встречаем попытки создания экономической базы самоуправления. Ресурсы для своего существования местные органы управления получали через систему кормлений (сборы с местного населения). В Уставе и грамоте Ростислава Смоленского, например, указывается: «А во Врочницех (200) гривен, то ти из того взяти епископу 20 гривен; а в Торопчи дани четыреста гривен, а епископу с того взяти 40 гривен» и т.д."
Таким образом, эта историческая эпоха представляет собой один из «классических» образцов диалектически противоречивой связи ФОРМЫ И содержания. Экономические функции местного самоуправления заключаются лишь в пополнении государственной и местной казны. Тем ценнее для нас как исследователей опыт в этой области Новгорода, не случайно называемого Господином Великим Новгородом. Как мы уже отметили, власть князя над городами к началу XII века стала ведущей, однако в Новгороде исторический процесс шел в противоположном направлении, и роль князя со временем свелась к функциям посредника и мирового судьи, привлекаемого для этого городом. Одной из важнейших гарантий новгородской вольности были «ряды» (договоры), заключаемые Новгородом с приглашенным князем . При заключении «рядов» (договоров) с приглашенными князьями новгородцы весьма скрупулезно определяли свои финансовые отношения с ними, а так же его доходы, стараясь при этом исключить возможность казнокрадства и злоупотреблений. Князь получал с новгородских волостей, не входивших в состав древнейших коренных владений Новгорода (Волока, Торжка, Вологды, Заволочья и др.), так называемый дар. Сверх этого он получал от новгородцев своего рода дополнительный дар. направляясь княжить в Новгород по приглашению, однако он лишался этого вознаграждения, уезжая в свою вотчину из Новгородской земли. «Когда, княже, поедешь в Новгород, тогда дар тобе имети, а коли, княже поедешь из Новгорода, то дар не надобе»". Боясь того, что Заволочье отпадет от Новгорода, новгородцы старались не допускать прямых отношений князя с этой обширной и важнейшей для них волостью, поэтому требовали в договорах, чтобы князь отдавал на откуп новгородцам свои заволопкие сборы. В случаях, когда князь осуществлял сборы самостоятельно, он был обязан посылать в Заволочье сборщика налогов не из своей вотчины, а из Новгорода, а тот не имел права отвозить собранную дань в княжескую вотчину, минуя Новгород. Таким образом, Новгород имел возможность осуществлять действенный контроль за всей операцией по сбору дани и ее последующим направлением в княжескую вотчину.
После татарского нашествия на Русь, на Новгород в том числе, был наложен ордынский «выход» - дань. Татары получали сбор этого выхода, названного черным бором (т.е. повальным, поголовным налогом), Великому князю Владимирскому, который обычно правил и Новгородом. Новгородцы черный сбор собирали сами, передавали его великому князю, который и доставлял его в Орду.
Экономические функции местного самоуправления в России советского периода и реформ 90-х годов XX века
С октября 1917 года судьба земских и городских структур самоуправления в значительной степени определялась рекомендациями Советского правительства, направляемыми в адрес местных Советов, использовать аппарат данных органов для осуществления и реализации на местах первых декретов новой власти, а также реальной ситуацией в соответствующей губернии или городе. Уже 27 октября 1917 года было принято постановление Совета Народных Комиссаров «О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле», в соответствии с которым все имевшееся на местах продовольствие должно было распределяться исключительно через городские органы самоуправления. Этим же органом предоставлялось право контроля над деятельностью торговых и торгово-промышленных продовольственных предприятий, руководство их деятельностью. 18 декабря 1917 года Совет Народных Комиссаров издает декрет «Об отпуске двухсот миллионов рублей кредитов в распоряжение межведомственной комиссии для выдачи займов городам и земствам». Примерно в это же время был обнародован декрет Народного Комиссариата внутренних дел «О передаче жилищ в ведение городов», в соответствие с которым органам местного самоуправления предоставлялось право заселять пустующие жилища нуждающимся, а также учреждать жилищные инспекции. Однако к концу декабря 1917 года отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 года декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 года завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 года действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров он был упразднен как самостоятельное учреждение.
С самого начала Советы как форма политической организации в своих взаимоотношениях с традиционными институтами самоуправления проявляют синтетические качества, позволявшие наполнить ее любым содержанием: все зависело только от того, насколько РСДРП была в состоянии обеспечить свое доминирующее положение в этих органах.
Безусловной причиной успеха большевиков по захвату власти явился тот факт, что ими была предложена тотальная иллюзия ожиданиям российского общества. Любой, кто предложил бы народу завершение войны, раздачу- земли, подлинное местное самоуправление, мог бы снискать его доверие и спокойно «подбирать» власть на улице. И большевики сделали это с потрясающим успехом. Не дав в полной мере народу в итоге ни того, ни другого, они смогли создать иллюзию готовности ответить на эти актуальнейшие вопросы российского общества положительно .
Изучение политических и правовых документов, принятых в начальный период советской власти, подтверждает стремление сил, пришедших к власти в России, реализовать стратегическое положение марксистско-ленинской теории
о необходимости функционирования социалистического государства для местного самоуправления. Такое государство рассматривалось как оплот демократических преобразований на местах. Эта мысль настойчиво пропагандируется в первых актах тех лет. Так, в обращении II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам!» говорилось о том, что в результате победы революции в рамках пролетарского государства утверждается власть народных масс, организованных в Советы на всех уровнях1. Данное положение в различных формулировках воспроизводилось в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Конституции РСФСР 1918 года и других важнейших политико-юридических актах советского государства.
Законотворчество в сфере организации местной власти было особенно активным в период 1917—1918 гг., когда, выражаясь современным языком, был принят целый «пакет» документов, провозглашающих Советы органами власти в центре и на местах и устанавливающих общие начала их организации и деятельности.
Предметом ведения местных Советов, так же как и земских и городских органов местного самоуправления, были вопросы местного значения. В законодательстве это понятие не раскрывалось, но в научной литературе по государственному праву определение вопросов местного значения было сформулировано. Это вопросы, отнесенные законодательством к ведению местных Советов, которые могли решать их самостоятельно и до полного разрешения.
Правовое регулирование экономических функций местного самоуправления, связанных с созданием его экономической основы
С созданием и укреплением экономической базы местного самоуправления связана реализация полномочий местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности. Процесс демонополизации народного хозяйства и зарождения рыночных инфраструктур предопределил важность выделения экономических функций местного самоуправления и признания собственниками богатств не юлько Российскую Федерацию и ее субъектов, но и местное самоуправление. В связи с этим возникают немалые сложности в понимании самой структуры отношений собственности, ее субъектов, взаимного делегирования прав, предоставленных соответствующими органами. И здесь необходимо л?яенение линии законодателя по этим вопросам.
Общеизвестно, что уровень развития местного самоуправления в Российской Федерации сегодня определяется во многом наличием материальных ресурсов, необходимых для осуществления органами местного самоуправления своих функций. И хотя наличие муниципальной собственности на территории муниципального образования не является, согласно п. 3 ст. 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о мес гном самоуправлении), его обязательным признаком, в целях формирования самостоятельной экономической основы местного самоуправления уже принято немало нормативно-правовых актов как на федеральном, региональном, так и на местном уровнях власти. Федеральной тлхлраммой государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 года К» 1251, предусмотрены меры по подготовке предложений по механизму формирования муниципальной собственности, включая муниципальные земли, обеспечивающему выполнение функций местного самоуправления1.
Вместе с тем довольно громоздкая и сложная система трехуровневого нормативно-правового регулирования экономических отношений местного самоуправления. в сочетании с межотраслевой несогласованностью действующего законодательства и утилит арно-бюрократическими ведомственными и местными интересами правоприменителей, делает процесс формирования и управления муниципальной собственностью трудоемким и малоэффективным. В этой связи положения главы 8 Конституции РФ по вопросам самостоятельного управления муниципальной собственностью в полной мере пока не реализуются.
Для того, чтобы разобраться в этой сложной системе правоотношений, необходимо обратиться к истокам появления и развития местного самоуправления в Российской Федерации по вопросам, связанным с определением порядка приобретения и прекращения права муниципальной собственности.
Уже в Законе РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР»1 были названы родовые признаки муниципальной собственности, которые связаны с жизненно-важными и первоочередными интересами и потребностями населения. При этом одни из этих объектов обозначались конкретно (средства муниципального бюджеіа, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения... — п. 2 ст. 37 Закона), перечень же других объектов муниципальной собственности носил абстрактный характер (земельные участки, горные отводы, природные объекты, денные бумаги и т. и. — н. 3 ст. 37 Закона).
В дальнейшем, в постановлении Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разіраничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»- в приложении № 3 был дан более широкий перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности. На основе указанного постановления уже в процессе приватизации государственной и муниципальной собственности на местах (в районах, городах, поселках) и происходил «передел» собственности но отдельным имущесівенным объектам в пользу муниципальных органов власти. Сам механизм такой передачи имущественных объектов определен в Распоряжении Президента РФ от 18 марта 1992 года № 114-рп, утвердившем Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности", согласно которому данная передача объектов включала в себя следующие действия: 1) разработка комитетом по управлению муниципальной собственностью перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность; 2) утверждение Советом или иным представительным органом муниципалитета перечня этих объектов; 3) направление утвержденного перечня объектов муниципальной собственности в комитет но управлению государственным имуществом субъекта Федерации для регистрации: 4) ретиетрация (отказ в регистрации) объектов муниципальной собственности; 5) передача объектов из государственной в муниципальную собственность.
