Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Проблема определения характера консульской службы и правового статуса консула
1.1 . Возникновение консульского института 17
1.2.Теоретические концепции характера консульской службы и правового статуса консула 23
1.3. Консульский институт в доктринах о системе международного права 42
Глава II. Возникновение консульского института Российской империи, права и обязанности консульских учреждений в XVIII-начале XX вв.
1. Возникновение консульской службы и развитие сети консульских учреждений России за границей 70
2. Эволюция консульских функций в XVIII - начале * XX вв 90
3.Иммунитеты и привилегии консульских органов России 122
Глава III. Внутригосударственная организация консульской службы Российской империи 1. Консульская служба в системе государственных учреждений России в XVIII - начале XX вв 139
2.Становление законодательства России о консульской службе 178
3. Правовые критерии формирования консульских * штатов 210
.4. Институт нештатных консулов в консульской практике Российской империи 240
Глава IV. Особенности консульской службы Российской империи в странах Востока
1 Историческое развитие консульской юрисдикции России на Востоке 269
2 Организация российских консульских судов 281
Заключение 316
Список использованных источников и литературы 323
Приложение 361
- Возникновение консульского института
- Возникновение консульской службы и развитие сети консульских учреждений России за границей
- Консульская служба в системе государственных учреждений России в XVIII - начале XX вв
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Консульская служба России имеет почти 300-летнюю историю. Ее возникновение было связано с потребностями государства в развитии внешней торговли и торгового мореплавания. В течение двух веков главными задачами консульской службы являлись обслуживание интересов России в сфере бизнеса и оказание покровительства российским подданным, находящимся за границей.
Резкое изменение направленности консульской службы произошло после Октябрьской революции 1917 г., когда государство, установив свою монополию на внешнеэкономическую деятельность, внесло серьезные коррективы в функциональные обязанности консулов. Из сферы консульской деятельности была изъята функция, которой
1 Гейкинг А.А. Четверть века на Российской консульской службе. - Берлин, 1907.-С.23.
консульский институт был обязан своим появлением, - обслуживание
экономических интересов и принятие мер по стимулированию и
развитию внешней торговли представляемого государства. В связи с
этим произошел и отказ от использования проверенного веками
института нештатных консулов. Из-за закрытости советского общества
уменьшился и объем работы консула по защите прав и интересов
российских граждан за рубежом. Потеряв связь с торгово-
экономической деятельностью, советская консульская служба по сути
превратилась в административно-хозяйственный придаток
дипломатической. Наметилась тенденция сокращения самостоятельных консульских учреждений и создания консульских отделов при дипломатических представительствах.
Последнее десятилетие внесло серьезные коррективы в ориентацию консульской деятельности. Отказ государства от монополии на внешнюю торговлю, усиление экономической составляющей внешней политики России, переход российского общества к большей открытости поставили перед консульской службой новые задачи. Обслуживание сферы бизнеса вновь стало приоритетным направлением российской консульской службы. Преодоление последствий распада СССР, в результате которого за рубежом оказались миллионы наших соотечественников, а также увеличение в десятки раз количества выезжающих за границу граждан Российской Федерации обусловили необходимость более четкой регламентации консульской деятельности в области защиты их прав и интересов.
В условиях формирования новой нормативной и договорно-правовой базы консульской службы Российской Федерации особое значение приобретает исследование богатейшего опыта, накопленного дореволюционной Россией. Ведь именно дореволюционная консульская служба в целом отвечала требованиям классического варианта такой
деятельности, обусловленного историческими потребностями международного общения. Кроме того, во второй половине XIX -начале XX вв. консульскую службу Российской империи волновали проблемы, которые актуальны и в современных условиях. Не одно десятилетие стоял вопрос об издании нового консульского устава с более четким определением консульских функций, постоянные дискуссии вызывал вопрос об объеме консульских обязанностей в сфере реализации потребностей частного предпринимательства, активно обсуждалась проблема кадрового обеспечения российских загранучреждений, поднимались вопросы о практической целесообразности института нештатных консулов и др.
Актуальность изучения истории развития консульской службы России вызвана также необходимостью восполнить историографический пробел. За столь длительный период ее существования интерес к этой проблеме было явно недостаточным. По справедливому замечанию Б.В. Ганюшкина, по сравнению с другими отраслями международного права «консульское право всегда было и остается Золушкой» . В историографии отсутствует комплексное историко-правовое исследование, посвященное развитию консульской службы России. Отечественные ученые (Аскеров Э.И., Блищенко И.П., Бобылев Г.В., Дурденевский В.Н., Зубков Н.Г., Ильин Ю.Д., Кожевников Ф.Ф., Лукашук И.П., Мартене Ф.Ф., Сабанин А.В., Сакун О.Ф., Сундуров Ф.Р., Сандровский К.К., Эйхельман О.О., Яковенко СИ. и др.) затрагивали данную проблему либо в русле изучения общих вопросов развития права внешних сношений , либо при рассмотрении конкретных институтов
Ганюшкин Б.В. Правовое положение консульств и их персонала //Московский журнал международного права.- 1999.- №3.- С. 166.
Блищенко И.П., Дурденевский В.Н. Дипломатическое и консульское право. - М., 1962.- 480с; Бобылев Г.В., Зубков Н.Г. Основы консульской службы. - М., 1986. -
консульского права . Специальными исследованиями можно считать лишь работы В.А. Уляницкого5 и В.В.Первенцева6.
Особый интерес для нас представляла работа известного русского дореволюционного юриста-международника В.А. Уляницкого, второй том которой состоит исключительно из копий документов по интересующей нас проблеме. Работая директором Московского главного архива МИД, ученому удалось собрать и систематизировать богатейший материал по истории развития консульского института Российской империи в XVIII веке. Однако исследование В.А.Уляницкого акцентировано в основном на истории развития сети заграничных консульских учреждений России и ограничено узкими хронологическими рамками.
Работа В.В.Первенцева, имеющая сугубо исторический характер, не имела цели формирования целостного концептуального взгляда на консульскую службу Российской империи. В ней автор осветил лишь
317с; Кожевников Ф.Ф. Русское государство и международное право- М, 1947.-334с; Сабанин А.В. Посольское и консульское право. - М., 1930.- 342с; Эйхельман О. Консульское право. - Житомир, 1886.- 128с и др.
4 Аскеров Э.И. Режим капитуляций в Турции: Дисс ... канд. юрид. наук. - Баку,
1951.- 373 с; Мартене Ф.Ф. О консулах и консульской юрисдикции на Востоке.-
СПб., 1873.- 599с; Сакун О.Ф. К вопросу об истории института консульства
//Вопросы международного права. - М.,1963. - С.240-241; Сундуров Ф.Р.
Консульская юрисдикция и международное право: Автореф. ... канд. юрид. наук. -
Ростов - на - Дону, 1970.- 17 с; Яковенко СИ. Институт нештатных консулов в
истории МИД России // Дипломатический вестник. - 1993.- № 3-4.- С.75-78 и др.
5 Уляницкий В.А. Русские консульства за границей в XVIII в. - Ч. 1 .-М.: Тип.
Г.Лисснера и А. Гешеля , 1899.-678 с, 201с
6 Первенцев В.В. Консульская служба России (XVIII - н. XX вв.).- Дисс. ... канд.
ист. наук. - М., 1992.- 203с
отдельные аспекты развития консульской службы в контексте внешней политики России рассматриваемого периода.
Предметом данного исследования стал процесс становления и развития консульской службы России, а главными аспектами исследуемого предмета - внутригосударственная организация консульской службы, возникновение и развитие сети заграничных консульских учреждений России, эволюция консульских прав и обязанностей.
Целью предпринятой работы явилось формирование целостного концептуального историко-правового взгляда на консульскую службу Российской империи, а ее основными задачами стали:
определение места консульского института в системе международного права;
анализ правового статуса консула;
исследование возникновения и развития сети консульских учреждений России за границей;
рассмотрение эволюции консульских функций и определение соотношения политических, экономических и юридических начал в деятельности консула;
анализ внутригосударственной организации консульской службы Российской империи (развитие законодательства России о консульской службе, формирование критериев комплектации консульских штатов, определение места консульской службы в системе органов государственной власти);
изучение становления и практической значимости института нештатных консулов;
выявление особенностей консульской службы России в восточных странах и анализ организации системы российских консульских судов на Востоке.
Хронологические рамки исследования охватывают период с XVIII до начала XX вв. Это обосновывается тем, что зарождение консульской службы пришлось на начало XVIII в., а за последующие двести лет сложилась модель деятельности консульской службы, отвечающая требованиям и нормам ее классического варианта.
Методологической основой исследования стал общенаучный
метод диалектики. Историко-юридический характер работы позволил
использовать и специальные научные методы: логический,
исторический, сравнительно-правовой (способами синхронного и
диахронного сравнения), системно-структурный, системно-
функциональный и статистический.
Источниковую базу составили как опубликованные, так и неопубликованные источники.
В число исследованных автором опубликованных источников вошли все консульские уставы Российской империи и их редакции, нормативно-правовые акты, регламентировавшие деятельность российских консулов на Востоке, законы об организации и реорганизациях коллегий и министерств, имевших отношение к консульской деятельности (коммерц-коллегии, министерства коммерции, коллегии иностранных дел, министерства финансов, министерства иностранных дел, министерства торговли и промышленности), а также их ведомственные инструкции российским консулам.
К числу опубликованных источников относятся изданные консульские донесения, проекты законодательных актов, призванные регулировать консульскую службу, предложения консулов и других должностных лиц министерства иностранных дел, а также российских ученых по реформированию заграничной службы России и разрешению
различных консульских проблем. Большая часть источников такого характера перечислена в разделе «Литература»7.
Особую группу опубликованных источников составили международные договоры России (консульские конвенции, конвенции о наследствах, договоры о торговле и мореплавании, содержащие нормы о консульских отношениях).
Огромный массив исследованных автором источников не опубликован, большинство его документов впервые вводятся в научный оборот. Неопубликованные источники взяты из фондов Архива внешней политики Российской Империи (АВПРИ), Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного архива древних актов (РГАДА). Особый интерес среди них представляют проекты консульских уставов XIX - начала XX века. К числу исследованных проектов, авторство которых удалось установить, относятся проекты Бека (1870 г.), Энгельгарда (1876 г.), Мартенса (1884 г.), Нольде(1913г.).
Существенный интерес представляют и замечания по поводу вышеназванных проектов российских юристов-международников (В.Э. Грабаря, М.А. Таубе, Е.П. Казанского), видных чиновников
7 Абаза А.Н. Консульские суды в Турции. Опыт толкования консульского устава. -СПб., 1901.- 15 с; Беренес Э. Соображения о срочной необходимости переработать заново Устав консульский. - СПб., 1913.- 18 с; Богоявленский Н.В. Юрисдикция русских консулов в Западном Китае и судебная деятельность Чугучакского консульства // Журнал министерства юстиции. - 1898.- № 3.- С.28-70; Боткин П. К вопросу о преобразованиях в МИД.- СПб., 1907.- 85 с; Горяинов СМ. Руководство для консулов. - СПб., 1903,- 791 с; Лысаковский А. Консульская юрисдикция в Китае в Сиаме // Сборник консульских донесений. - СПБ.,1903; Сабанин А.В. К вопросу о положении консульской службы// Известия МИД.- 1913.- № 2.- С. 139-160; Сабанин А.В. Еще к вопросу о задачах консульской службы// Известия МИД.- 1916.-№ 5-6.-С.279-291 и др.
министерства иностранных дел, министерства финансов, министерства торговли и промышленности, дипломатов и консулов России.
Важное значение для исследования внутригосударственной организации консульской службы имели и материалы многочисленных комиссий по реорганизации заграничной службы Российской империи, содержавшие проекты реформирования, консульские замечания и предложения по данной проблеме, а также иностранное законодательство о консульской и дипломатической службе.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые в отечественной историографии дан комплексный историко-правовой анализ возникновения и развития консульской службы Российской империи.
На основе богатейшего архивного материала, впервые вводимого в
научный оборот, а также опубликованных источников и изученной
историографии в диссертации, во-первых, проанализированы доктрины
определения места консульского института в системе международного
права и концепции правового статуса консула. Во-вторых, детально
изучено становление и развитие законодательства Российской империи
о консульской службе. В-третьих, впервые проанализирована система
подчиненности заграничных консульских учреждений
внутригосударственным органам России. В-четвертых, впервые исследована проблема комплектации консульских штатов, проведено сравнение критериев отбора консульских штатов в России и в других государствах (Австро-Венгрии, Великобритании, Германии, Италии, США и Франции). В-пятых, на основе законодательства и международных договоров России дана характеристика консульских прав и обязанностей. В-шестых, выявлены и проанализированы особенности консульской службы на Востоке, впервые исследована система организации российских консульских судов, осуществлено ее
сравнение с организацией консульских судов Великобритании и Франции. В-седьмых, изучено развитие института нештатных консулов России, проанализирована дискуссия о его практической целесообразности.
Наиболее существенными научными результатами исследования проблемы становления и развития консульской службы Российской империи стали следующие положения, выносимые автором на защиту:
1. Возникновение консульского института было вызвано
интересами развивающейся торговли и торгового мореплавания.
Расширение торгово-экономических, социальных и культурных связей
между народами, а также включение консульств в структуру
государственного аппарата расширило сферу деятельности консулов и
способствовало возрастанию значения консульского института.
Регулирование консульских отношений России в XVIII - начале XX вв. преимущественно партикулярными нормами привело автора к выводу о существовании партикулярного консульского права России, что, однако, не отрицает наличия универсальных норм в этой области и тенденций постепенного складывания международного консульского права.
Возникновение консульской службы Российской империи было вызвано практически теми же причинами, что и возникновение западноевропейской, - развитием внешней торговли и торгового мореплавания. Главным ее отличием на начальном этапе становления явилось непосредственное участие консулов в продаже казенных товаров и представительство преимущественно государственных интересов. Но с развитием российского частного предпринимательства, расширением в связи с этим сферы консульских функций, направленных на защиту российских подданных и их коммерческих интересов,
консульская служба России постепенно приобретала вполне традиционную форму.
4. Главной особенностью деятельности консулов явилась ее
многофункциональность. Возникнув как институт правовой защиты
торговли и мореплавания, консульская служба по мере расширения и
углубления международного общения усложняла свои задачи. Однако
среди многообразия консульских функций всегда выделялись две
основные - обеспечение прав и интересов российских подданных за
границей, а также развитие и укрепление торгово-экономических связей
России с иностранными государствами. Вопрос о функциональных
обязанностях консула в торгово-экономической сфере с особой остротой
был поднят в конце XIX - начале XX вв. Активный выход российских
частных компаний на внешний рынок, потребовавший
представительства их коммерческих интересов за границей, вызвал
значительное расширение перечня консульских обязанностей. Только
путем учреждения при консульствах должностей агентов министерства
торговли и промышленности их деятельность в данной области удалось
сузить.
5. Важной особенностью консульской службы России в восточных
странах явилась политическая направленность их деятельности, а
основным отличием функциональных обязанностей - консульская
юрисдикция. Право консульской юрисдикции порождало обязанность
четкой организации консульской судебной системы. Однако все
попытки разработок закона, определявшего организацию консульских
судов, оказались неудачными. Законопроект о консульском суде,
вводивший организацию консульских судов на основе судебных уставов
1864 г. и вписывавший их в судебную систему России, появился тогда,
когда в международном праве уже зарождался принцип суверенного
равенства государств и зрели идеи отказа от института консульской юрисдикции.
Различия в функциональных обязанностях консулов в западных и восточных странах сказались на внутригосударственной организации консульской службы Российской империи. Консульства в странах Востока и Запада подчинялись сначала разным ведомствам, а позднее разным департаментам министерства иностранных дел. Кроме того, многофункциональность консульской службы породила систему двойной подчиненности (экономическому и внешнеполитическому ведомствам), что вносило много неразберихи в работу консулов. Включение консульской службы в структуру министерства иностранных дел способствовало централизации консульской службы, но до конца проблемы не решило. Создать в структуре МИД единый консульский департамент не удалось.
Отсутствие централизации консульской службы отражалось и в развитии законодательной базы, регулирующей ее. Единого консульского устава, распространявшего свое действие на деятельность консулов в западных и восточных странах, в России принято, по сути, не было. Консульские уставы 1820 и 1858 гг. регулировали деятельность консулов в странах Европы и Америки. Редакции 1887, 1893, 1903 гг., механически объединившие несколько законодательных актов в единый консульский устав, проблемы законодательного определения консульской службы не решили. Проекты нового консульского устава 1870, 1876, 1884 гг. были отвергнуты еще на уровне министерства иностранных дел.
Критерии комплектации консульских штатов формировались на протяжении всего периода развития консульской службы Российской империи. К началу XX в. они в целом соответствовали правилам, закрепленным в законодательстве большинства государств. Важной
особенностью явилось отсутствие имущественного ценза для кандидатов на консульскую службу и более позднее введение требования о высшем образовании. Неразрешенной осталась проблема целевой подготовки консульских кадров и формирования в связи с этим постоянного резерва квалифицированных консульских работников.
9. Появившись во второй половине XVIII в., институт нештатных консулов быстро развивался. В XIX - начале XX вв. Россия имела широкую сеть нештатных консульских учреждений. Однако общее законодательное регулирование организации деятельности нештатных консулов отставало от потребностей общественного развития, что сказывалось на качестве работы нештатных должностных лиц. Вопрос о практической полезности института нештатных консулов, обсуждавшийся в ходе дискуссии конца XIX- начала XX вв., был решен в его пользу. Длительная практика использования Россией института нештатных консулов показала его полезность в качестве вспомогательного инструмента консульских сношений при условии четкого законодательного определения критериев подбора кандидатов на должность нештатного консула и их функциональных обязанностей.
Научно-практическая значимость диссертации. Новые исторические данные, впервые введенные в научный оборот, а также выводы, к которым пришел автор, могут иметь значение для дальнейшего исследования проблем историко-правового развития России. Полученные в диссертации результаты могут быть использованы при изучении вопросов организации российской заграничной службы, деятельности министерств, курировавших заграничную службу, при определении приоритетных направлений внешней политики России и исследовании различных институтов права внешних сношений.
Материал диссертации может представлять практический интерес для деятельности учебных заведений, в которых преподается история отечественного государства и права, международное право, история внешних сношений и дипломатии России, а также использоваться для подготовки учебно-методической литературы по этим курсам.
Автор надеется, что его исследование будет иметь не только
научное, но и прикладное значение, найдя применение в деятельности
учреждений, занимающихся разработкой документов,
регламентирующих вопросы консульской службы в настоящее время.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта в журналах «Государство и право», «История государства и права», «Политика и право», «Черные дыры в российском законодательстве», в различных сборниках научных статей, а также двух монографиях.
Отдельные положения и выводы, содержащиеся в исследовании, обсуждались на научных конференциях регионального, областного и университетского уровней с последующей публикацией тезисов и статей. Кроме того, результатом исследования стало чтение специальных курсов по проблемам права внешних сношений на юридическом факультете Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина.
Возникновение консульского института
Институт консулов является одним из древнейших институтов международного права. Своим появлением он обязан развитию международных экономических связей, нуждавшихся в правовой защите. Современные консульские органы явились продуктом длительной исторической эволюции, у истоков которой стояли интересы торговли и мореплавания.
История становления консульского института достаточно хорошо исследована в отечественной и зарубежной историографии1. Большинство авторов усматривают зачатки института консулов еще в Древнем мире, а родиной его зарождения считают Грецию и Рим .
Прообразом консульского института традиционно признается институт покровительства иностранцев - проксения, существовавший в Древней Греции. Греческие проксены, а позднее римские патроны и преторы выполняли ряд функций, присущих современным консулам. Однако рассматривать проксению и патронат как ранние формы консульского института, на наш взгляд, не совсем обоснованно. Греческие проксены и римские преторы являлись государственными органами, призванными оказывать покровительство иностранцам, консульские же учреждения, напротив, стали органами внешних сношений государства, учреждаемыми с целью представительства и защиты интересов своего государства и его граждан на иностранной территории. При этом нельзя не согласиться, что, прежде всего, проксения имела ряд сходств с институтом нештатных консулов, появившимся гораздо позднее. Несомненно и то, что еще в древнем мире зародилась идея создания учреждений, призванных защищать международные отношения в сфере торговли и мореплавания.
Особым этапом в становлении института консулов традиционно признаются и территориальные торговые суды, возникшие в период средневековья1. Они учреждались в торговых городах местной властью и были призваны разрешать споры между купцами независимо от происхождения. «В торговых городах Италии, Франции и Испании, -отмечал Ф.Ф. Мартене, - для разрешения вопросов между лицами торгового сословия избирались из среды этих лиц особые судьи, которые назывались консулами»
Территориальные торговые (или консульские) суды, на наш взгляд, явились лишь новым институтом, призванным обслуживать интересы международной торговли. Именно они оказали значительное влияние на появление внешних консульских судов и заморских консулов (consuls d outre mer), которые создавались на купеческих кораблях. Постепенно заморские консулы стали появляться и там, где купцы оставляли свой товар и сосредотачивали торговлю. Правовой основой консульской юрисдикции на иностранной территории, т.е. права консула на судебную власть в отношении своих соотечественников, явилось господство системы личных прав (личного закона), предоставлявшей каждому иностранцу право жить и судиться по законам своего государства.
Возникновение консульских учреждений в современном их значении относится, на наш взгляд, к периоду первых крестовых походов. В XI-XII вв. за рыцарями-крестоносцами на Восток хлынул поток итальянских, а позднее французских и испанских купцов, образовывавших при поддержке крестоносцев в восточных странах свои колонии (фактории) и перенесших сюда институт торговых судов. В области управления и суда купеческие фактории были полностью автономны. Они возглавлялись заморскими консулами, обладавшими административными и судебными полномочиями. Консулы избирались купцами, либо назначались государством-метрополией, постепенно превратившись из торговых судей в представителей государства, наделенных широкой административной и судебной властью в фактории. В XTI-XIII вв. колонии европейских купцов возникли в Сирии, Египте, Малой Азии.
После падения власти крестоносцев государства, заинтересованные в сохранении торговых связей с восточными странами, стали добиваться сохранения своих прав через заключение международных договоров. Наиболее ранними примерами таких договоров традиционно считается договор Венеции с Египтом (1238 г.), Арагона с Тунисом (1285 г.) и Генуи с Египтом (1290 г.)1. С этого времени консульства стали создаваться только с разрешения территориальной власти. Основные привилегии консулов (неприкосновенность, экстерриториальность, право судебной и административной власти над своими соотечественниками), а также изъятие иностранных купцов из-под юрисдикции государства пребывания при этом сохранялись.
Возникновение консульской службы и развитие сети консульских учреждений России за границей
Вступление России в консульские отношения имеет давнюю историю. Зарождение активных торговых контактов относится еще к киевскому периоду отечественной истории. Русь имела прочные торговые связи с Византийской империей, Болгарским царством, Хазарским каганатом и др. государствами. Уже договоры Киевской Руси с Византией (911, 944) содержали нормы, определявшие правовое положение русских послов и купцов на греческой территории1. Особый интерес представляет договор 944 г., в соответствии с которым было подтверждено право Руси посылать «в Греческую землю к великим царям греческим корабли, сколько хотят, и с послами и с купцами». Входить в Константинополь им разрешалось «через одни только ворота в сопровождении царева мужа без оружия, человек по пятьдесят». При этом «цареву мужу», т. е. императорскому чиновнику надлежало охранять их и разбирать споры русских купцов с греческими. «Муж же наш царский, - говорилось в договоре, - да охраняет их, так что если кто из русских или греков сотворит неправо, то пусть рассудит то дело» . Данный договор можно по праву считать первым правовым памятником России, имеющим упоминание о чиновнике, обязанностью которого являлось оказание покровительства международной торговле.
Распад Киевской Руси и монголо-татарское завоевание значительно ослабили ее международные контакты. Активным участником международных отношений и внешней торговли осталось лишь сохранившее свою независимость Новгородское государство. В XIII в. здесь появились шведские и немецкие торговые фактории, которые управлялись выборными старейшинами, обладавшими судебной властью над своими соотечественниками и охранявшими склады их товаров1. Кроме того, существует предположение, основанное на договорах Великого Новгорода с Готским берегом и с городами Ганзы, что Новгород также имел свои автономные колонии в шведских владениях.
Объединение Руси и освобождение от ордынского ига способствовали возрастанию престижа Российского государства на международной арене. Но вследствие географического положения Московского государства, лишенного внешних морей, международная торговля развивалась слабо. Единственный Архангельский порт, при неразвитости русского судостроения и мореходства, не играл практически никакой роли в развитии внешнеторговой деятельности России. Непосредственных соседей, с которыми возможна была сухопутная торговля, также не было. Напряженные отношения с Польшей и Литвой закрывали возможность активных экономических контактов с европейскими государствами. Кроме того, непритязательность русского быта и потребностей народа тормозили развитие внешней торговли.
Консульская служба в системе государственных учреждений России в XVIII - начале XX вв
Появление специальных государственных чиновников, представлявших прежде всего экономические интересы своего государства за границей, связано, как отмечалось выше, с преобразовательской деятельностью Петра 1. Именно в период его правления Россия ведет активную внешнюю политику, проявляющуюся в различных направлениях, включая выход на внешний рынок. В этих условиях государством осознается необходимость создания новых рычагов внешней политики, а важнейшим шагом становится создание постоянно действующих зарубежных органов внешних сношений.
После первой поездки Петра 1 за границу к 1701 г. Россия открывает шесть постоянных миссий в Западной Европе (в Польше, Голландии, Швеции, Дании, Австрии и Турции). Одновременно с этим российское правительство отправляет за границу специальных агентов — консулов «для предостережения интересов его царского величества» . Первые русские консульства учреждаются Россией как в Западной Европе (в Амстердаме в 1707 г., в Венеции в 1711 г., в Гамбурге в 1713 г., в Париже в 1715 г., в Антверпене в 1717 г., в Вене в 1718 г., в Бордо и в Кадиксе в 1723 г), так и на Востоке (в Китае в 1719 г., в Персии в 1720 г., в Турции в 1774 г.). При этом потребность во внешней торговле носит государственный характер и осознается прежде всего правительством. Поэтому посылаемые за границу торговые агенты и консулы практически с момента их появления получают статус государственных чиновников, задачей которых становится охрана торгово-экономических интересов представляемого государства. С созданием новых постоянных органов внешних сношений встала и проблема их внутренней организации и подчиненности центральным государственным органам России.
Как известно, главной чертой внутриполитической жизни страны первой четверти XVIII в. явилось реформирование высших органов власти и управления. Данный период характеризуется ликвидацией старых и образованием новых центральных органов власти и управления, созданием правовой основы для всех государственных учреждений и нового порядка прохождения службы. В 1711 г. учреждается Сенат, который к началу 20-х годов XVIII в. превращается в высший орган центрального управления, стоявший над всем государственным аппаратом1. С конца 1717 по 1720 гг. идет формирование новой системы отраслевого управления - коллегиальной. В декабре 1718 г. издается указ «О разделении дел между коллегиями»: чужестранных дел, казенных сборов, юстиции, ревизионной, военной, адмиралтейской, коммерц, штатс-конторы и берг-мануфактур-коллегии . А в 1720 г. принимается Генеральный регламент, в общих чертах определивший внутреннее устройство, порядок делопроизводства и функции коллегий3. Кроме того, деятельность каждой из коллегии дополнительно регулировалась специальным регламентом. Анализ данных документов позволяет определить систему подчиненности консульских учреждений государственным органам в России в первой четверти XVIII века.
При решении этого вопроса главную роль сыграл характер деятельности консульских учреждений. Торгово-экономический правительственный, фискальный интерес, ради которого учреждались консульства, в данном случае имел приоритетное значение. Руководство консульскими учреждениями было поручено центральным государственным органам, преимущественная компетенция которых заключалась в заботе об экономических интересах государства, -Правительствующему сенату и коммерц-коллегии. Некоторое отношение к деятельности консульских учреждений имела также коллегия иностранных дел как орган, в целом отвечающий за сферу внешних сношений государства.
