Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ВОРОНЕЖСКОГО ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 20
1.1. Городское самоуправление до реформы 1870 года 20
1.2. Подготовка городской реформы и принятие Городового положения 1870 года 35
1.3. Введение городской реформы в Воронеже 47
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ВОРОНЕЖСКОГО ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 53
2.1. Избирательное право по Городовому положению 1870 года 53
2.2. Городская дума 71
2.3. Городская управа и городской голова 89
2.4. Взаимоотношения органов городского самоуправления и правительственной власти 103
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВОРОНЕЖСКОГО ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 109
3.1. Компетенция и финансовая база городского самоуправления 109
3.2. Организационно-правовая деятельность городского самоуправления по обеспечению местных городских потребностей 122
3.3. Организационно-правовая деятельность городского самоуправления по обеспечению государственных нужд 129
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 135
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 142
ПРИЛОЖЕНИЯ 153
- Городское самоуправление до реформы 1870 года
- Избирательное право по Городовому положению 1870 года
- Компетенция и финансовая база городского самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важность осмысления исторического опыта городского самоуправления в России обусловлена необходимостью учитывать его в процессе развития законодательства о местном самоуправлении. С провозглашением общедемократического принципа разделения государственной власти в Российской Федерации произошел процесс разгосударствления местных органов власти и превращение их в представительные органы местного самоуправления.
Правовой основой реформы современных органов самоуправления стали Конституция Российской Федерации 1993 года и Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Конституция РФ содержит специальную главу о местном самоуправлении, состоящую из четырех статей (ст.130-133), а ряд положений о самоуправлении входит также в основы конституционного строя (ст. 12), и, кроме того, содержатся в ст.ст.8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного закона. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» конкретизирует положения Конституции РФ о местном самоуправлении [180]. Однако, принятые законы не всегда дают желаемый результат и являются эффективными. Проблемные вопросы конституционно-правового развития местного самоуправления активно обсуждаются в органах государственной власти, на научных конференциях и в средствах массовой информации. Подходы к этим проблемам в научных и общественных кругах различны, а иногда и противоположны. Всё это требует глубокого научного изучения, и делать это полезно с учетом отечественных исторических традиций и мирового опыта.
Анализ процесса строительства и развития органов местного самоуправления свидетельствует о том, что стоит внимательно изучать истоки их создания.
Проблема городского самоуправления обширна и всесторонне не изучена. Трудность задачи усугубляется тем, что нет ясного представления об оптимальной модели для современного общества и даже об общих принципах целостной концепции самоуправления на различных уровнях. Практически отсутствуют научные исследования по частным вопросам и очень ограничены они по материалам истории отдельных городов.
Актуальность темы определяется и тем, что сегодня в условиях строительства демократического и правового государства очень важно обратиться к изучению опыта функционирования городского общественного управления, получившего широкое развитие в результате реформ 60-х - 90-х годов XIX века, проводимых в Российской империи.
Во второй половине XIX столетия Россия вступила на путь буржуазных реформ общественного и государственного строя, в этот период была проведена и городская реформа. Её концепция основывалась на понятиях и категориях, сложившихся в результате многовековой истории развития идеи городского самоуправления, как способа организации управления территориями города. Это сделало необходимым обращение в диссертации к городскому самоуправлению раннего периода общественного развития.
Особую актуальность для осмысления данной темы, представляют:
- демократические формы образования и управления;
организационные структуры, осуществляющие надлежащее управление городом и защищающие местные интересы в рамках унитарного государства;
- вопросы распределения функций между органами государственной власти и городского самоуправления;
- вопросы об обеспечении их экономической и финансовой независимости.
В этом отношении представляет большой интерес исследования процесса развития самоуправления по Городовому положению 1870 года в таком крупном городе центральной России, как Воронеж (по численности населения и значимости в экономике государства Воронеж занимал 12-е место среди городов Российской империи). Специальные исследования органов представительной власти Воронежа отсутствуют, как в дореволюционной, так и в последующей историографии, а исследование проблем Воронежского самоуправления позволяет восполнить пробел в отечественных историко-юридических исследованиях. На примере Воронежа можно судить о формировании, деятельности и эволюции, городских самоуправлений губернских городов всей центральной части Российской империи Курска, Тамбова, Орла и других, позволит выявить закономерность и общность развития самоуправления в них во второй половине XIX века.
Историография проблемы. При исследовании данной проблемы было изучено и состояние научной разработанности темы. Из дореволюционных трудов посвященных городскому самоуправлению можно особо выделить теоретические работы таких ученых, как А.И. Васильчиков [7], И.Андреевский [2], А.Д. Градовский [20, 21], М.М. Коркунов [40, 41], Н.И. Лазаревский [42], Б.Ю. Нольде [51], Б.Н. Чичерин [81], МЛ. Драгоманов [29] и другие.
В первую очередь хочется отметить многотомную работу А.Д. Градовского - историка, публициста, профессора права Петербургского университета. Ученый считал, что самоуправление это, прежде всего перераспределение функций управления от центральных к местным, но главным органом центральной власти на местах он считал губернатора, а «выборные учреждения должны действовать как органы государства, пользуясь данными от него полномочиями для осуществления акта власти, осуществлять эту власть на основе законов и нести ответственность за ее осуществление». А.Д. Градовский отмечал, что самоуправление потеряет всякий смысл, если замкнется только на интересах местности. По его мнению, существуют взаимосвязанные системы самоуправления: городское, уездное и губернское и все они должны быть устроены по единому образу и только это даст им возможность согласованного действия [20, с.27-30].
Взгляды А.Д. Градовского развил другой ученый М.М. Коркунов в двухтомной работе «Русское государственное право» [41]. Он провел разграничение двух теорий местного самоуправления: общественной и государственной. Сущность общественной теории он видел в предоставлении местному обществу самому ведать свои интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами [41, т.2, с.265-266]. Согласно же государственной теории самоуправление представлялось, как служба местного общества государственным интересам и целям. Лучшей системой организации власти он считал систему выборного представительства и отвергал при этом сословное представительство. «Именно выборное представительство лучше всего соответствует главному назначению всякого представительства: охранению деятельности государственных учреждений от рутины и застоя и подчинению ее жизненным интересам общества» [41, т. 1, с.290] Н.И. Лазаревский [42, с.5] и Б.Н. Чичерин [81, с.86-87] создали свою теорию сутью которой было установление между государством и самоуправлением юридических отношений, то есть органы самоуправления должны выступать как юридические лица. При этом, признавая общественный характер самоуправления утверждали, что приобретая права юридического лица, самоуправление становится выгодным партнером государства, избавляя его от решения местных задач.
Князь А.И. Васильчиков в своей работе «О самоуправлении», осветил основные положения «общественной» теории, считая самоуправление особой формой самоорганизации жителей определенной территории. Он попытался соединить публичный характер государственной власти и самоуправления, как особой формы этой власти [7, с. 1-7].
В.П. Безобразов считал, что местные органы самоуправления «должны входить в общий строй государственного управления» и, что все недостатки в земском движении оттого, что они находятся в параллельном действии с государственным управлением [4, с.8, 544].
М.И. Свешников в своей работе «Основы и пределы самоуправления» высказывает мнение о том, что реальное самоуправление может быть достигнуто только в том случае, если государство не будет смотреть на местность как на орудие для достижения своих целей, а наоборот, будет считать себя существующим для интересов местности [72, е.290-291]. М.П. Драгоманов на общественных принципах местного самоуправления даже разработал конституционный проект реформирования Российской империи [29, с.546-563].
Исследования по проблемам развития института местного самоуправления проводили также: М.Ф. Владимирский-Буданов [11], Г. Джаншиев [23], А.А. Кизеветтер [35-36], В.О. Ключевский [38], П.А. Муллов [46], А. Немировский [50], К.А. Пажитнов [57], Н.К. Ренненкампф [64], Н.Ф. Страдомский [75] и другие. Однако их работы, в основном, носили справочный характер или имели публицистическую направленность. Теоретический и правовой анализ местного самоуправления большинство авторов не проводили.
Некоторые учёные такие как В.М. Гессен [15], А.А. Головачев [17], Ф.А. Данилов [22], В.И. Пичета [58], Г.И. Шрейдер [83-84], затрагивали только отдельные стороны и вопросы городской реформы, уделяя основное внимание критическому анализу самого закона 1870 года. Специальные исследования о подготовке Городового положения проводил автор известных работ по истории городского управления и хозяйства профессор Харьковского государственного университета И.И. Дитятин [24-28]. В них было рассмотрено дореформенное городское управление, а также дан материал по истории разработки городской реформы и разбор Городового положения 1870 года, дан обзор деятельности городских учреждений за весь период действия Положения, что дает представление о жизни общественных учреждений, о достижении определенных положительных результатов.
Значительный интерес представляют исследования, анализирующие деятельность органов самоуправления. Это работы СМ. Василевского [6], Д.Д. Семёнова [73], А.Г. Михайловского [45], В.Е. Романовского [66] и В.Ф. Тотомианца [76]. В них авторы сделали сравнительный анализ органов самоуправления в России и странах Европы, в качестве серьезного недостатка признавался избирательный закон. Д.Д. Семенов показал негативные последствия контрреформы 1982 года.
Интересные работы принадлежат авторам, которые принимали активное участие в деятельности органов городского самоуправления П.А. Устимович [78], И.О. Фесенко [79], В.М. Хижнякову [80], М.П. Щепкину [86]. Харьковский городской голова И.О. Фесенко в своей книге "К вопросу о реформе городских общественных управлений", основываясь на опыте работы в Харьковской городской думе, провел анализ двадцатилетней деятельности городских общественных учреждений. В первой части книги автор выявил причины, которые мешали развитию хозяйства города, коснулся некоторых условий, благоприятно действовавших на развитие общего состояния городского населения. Во второй части И.О. Фесенко изложил свои соображения по пересмотру Городового положения 1870 года. Эти изменения, главным образом, касались тех статей Городового положения, которые определяли организацию и деятельность Городских дум, управ и городского головы, как представителя городского общественного управления. Вместе с тем он наметил пути улучшения организации губернского по городским делам присутствия. Что делает указанную работу особенно ценной в исследовании городского общественного самоуправления [79].
Гласный Московской думы М.П. Щепкин в своих работах и статьях представил подготовленные им доклады думских комиссий: о налогах, реформах городской полиции и другие [86].
Черниговский городской голова В.М. Хижняков в своих воспоминаниях затронул вопросы взаимоотношения органов государственной власти и самоуправления [80].
Заслуга дореволюционных исследователей состоит в том, что они подняли на должный уровень важные проблемы местного самоуправления, попытались проанализировать взаимоотношения государственной власти представительных органов, возможность сосуществования. Они проработали значительный материал и оставили ценное наследие, что дает нам возможность позитивно оценить историографию дореволюционного периода.
В начале XX века, в связи с буржуазно-демократическими преобразованиями, зародилась и получила развитие ленинская концепция исторического развития, которая была основана на учении К. Маркса. Основным положением этой концепции было объявление всех государственных институтов «эксплуататорскими», а органы местного самоуправления представлялись, как «пятое колесо в телеге государственного управления» [43, т.5, с.35]. Такая оценка государственных институтов В.И. Лениным послужила снижением интереса у исследователей советского периода к изучению опыта реформы городского общественного управления. Глубоких научных исследований в этот период времени не проводилось. Был издан ряд работ, основное внимание которых было уделено критическому анализу Городового положения 1870 и 1892 года. Отдельные аспекты проблемы развития общественного управления рассматривались в трудах таких советских исследователей: А.К. Белых [5], Н.П. Ерошкина [31] Л.Г. Захаровой [32], И.А. Исаева [33], В.А Нардовой [49], Н.Г. Рындзюнского [68] и других. В данных работах проблемы местного самоуправления давались в свете классовой концепции и поэтому эти органы именовались «буржуазными» и в их деятельности видели только негативные стороны.
В работах Н.П. Ерошкина систематично и последовательно изложена история государственного аппарата, исследована деятельность органов внутренних дел на местах и их влияние на местную власть [31].
В 1984 году вышла в свет комплексная работа В.А. Нардовой о местном самоуправлении в России [49]. На основе архивных материалов Санкт-Петербурга и Москвы автор исследовала проблемы городского общественного управления в период с 60 до 90-х годов XIX века. В работе показан процесс подготовки реформы 1870 года, проанализирован правовой статус органов самоуправления, их социальный характер и взаимоотношения с губернской властью. Автор исследовала попытку изменения городского
управления в Кахановской комиссии и попытку пересмотра избирательного закона в 1882-1888 годах.
Заслуживает внимание и работы Л.Г. Захаровой посвященные реформам 60-80-х годов XIX века. Она указала, что в крестьянской реформе 1861 года были заложены основы новой администрации и органов самоуправления, независимых от дворянской корпорации.
Повышенному интересу к проблемам местного самоуправления, в последнем десятилетии XX века, способствовали социально-экономические и политические изменения. Объектами исследования стали отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городах и других территориях, их функции и полномочия. Это мотивирует издание ряда научных работ посвященных данной теме. Г.В. Бараоашев используя сравнительно-правовой метод проанализировал основные постулаты местного самоуправления, считая его важным элементом государства [3]. Большую работу проделал в этом плане Е.Е. Некрасов, в своей докторской диссертации он провел комплексное исследование формирования и соотношения государственной власти и местного самоуправления в России на разных этапах исторического развития [191. Значительный интерес в теоретическом плане представляют работы таких исследователей, как Л.В. Гильченко [16], Н.А. Емельянов [30], В.В. Еремян [34], О.А. Омельченко [53], М.В. Федоров [34], Е.С. Шугрина [85], которые представили самоуправление, как историческую закономерность, занимающую должную нишу в системе управления, при этом в своих трудах они большее внимание уделили становлению и развитию местного общественного управления на нынешнем этапе развития, затронув исторический опыт в общих чертах.
Однако фундаментальных трудов по проблемам истории городского самоуправления, и, в частности, по Городской реформе 1870 года в современной юридической науке крайне мало. История городского самоуправления изучена лишь на примере нескольких городов России:
Москвы, Санкт Петербурга, городов Поволжья и Северного Кавказа [187, 189,191,192,193, 195].
Большое внимание данной проблеме уделили ученые - юристы Украины [188, 190, 194]. В своих работах они рассмотрели историю зарождения самоуправления в Украине со времен польского господства и запорожских казаков. Провели исследование процесса практической реализации городской реформы 1870 года, в бывших губернских городах Российской империи (которые в настоящее время находятся на территории Украины), проанализировали процесс выборов в городские думы, охарактеризовали социальный состав избирателей и гласных дум, правовую деятельность представительных органов и их компетенцию. Тем самым внесли значительный вклад в развитие данной проблемы.
Следует также уделить внимание и западной историографии, исследующей проблемы реформирования местного самоуправления в Российской империи. Центральным местом в изучении реформ второй половины XIX в. является анализ причин, характера и последствий изменения системы представительских и административных институтов. Анализируя взгляды большинства немецких и американских историков на данную проблему, можно констатировать, что основной причиной этих преобразований явился процесс модернизации России, которая в силу особенностей исторического развития вынуждена, была выбрать дорогу «догоняющего». Дорогу, которая предопределила эволюцию развития государства, в России XVIII-XIX вв. она выразилась в серии радикальных реформ, которые проводились сверху приблизительно раз в пятьдесят лет и были направлены на модернизацию управленческих структур по европейскому стандарту. От этого они получили название европеизации. Такая концепция зарубежных историков дает возможность подойти по-новому к интерпретации реформ произошедших в середине XIX века [§7-99]. Действительно, для проведения коренных изменений в социально-экономической сфере государство, которое было их инициатором, не могло опираться на традиционную систему управления. С этим обстоятельством и связано, как правило, изменение системы политических институтов и государственных основ в ходе реформ.
Проблема реформ нашла детальное освещение в работах немецких историков Е. Амбургера и М. Хилдермайера [Э1-93], которые указали, что при видимой наступательности, новая система означала в то же время радикальный разрыв с передовой практикой управления, Характеризуя политическую систему, немецкими исследователями использовалась веберовская модель такого типа государственности, основой которой были: универсальный режим служебных обязанностей и повинностей, с большим количеством различных ограничений, экономических рамок и бюрократического контроля со стороны государства.
Механизм власти и управления, как самостоятельная исследовательская проблема, раскрывается в американской историографии на материалах реформ 60-х годов XIX века.. Данная проблема разработана под таким углом зрения: как при режимах Николая I и Александра II, которые ставили своей целью сохранение в неизменном виде прежнего порядка, смогли сформировать кадры чиновников, которые были способны провести социальные изменения и переустроить институты империи в период великих реформ.
В работах Д.Филда, Д. Орловского, Б. Линкольна [95-97] дается развернутое обоснование данного подхода к проблеме. Так, Д. Орловский и Д.Филд, попытались обосновать, как бюрократическое государство встретило проблемы модернизации и каким образом новые институты в рамках традиционной политической культуры выполняли двойную роль: защитников старого и проводников нововведений. Ученые пришли к выводу, что важными изменения административной системы России, которые происходили в процессе реформ, были: рационализация аппарата, дифференциация его функций и специализация подразделов. Б.Филд и Б. Линкольн указывали на то, что приблизительно с 30-х годов XIX в. в недрах консервативного полицейского государства формировалась «просвещенная бюрократия». В конце царствования Николая I чиновники нового типа заняли важные государственные посты, что способствовало модернизации управления.
Пытались прояснить природу реформаторства и американские ученые Ф.Вчисло и А. Вернер [9Я-99]. Они изучали реформаторский процесс в России в период между Крымской и первой мировой войнами. Отмену крепостного права исследователи видели вершиной бюрократических реформ, и в то же время авторы указали на половинчатый характер реформ. В них государство отводило самоуправлению выполнение фискально-полицейских функций. Кроме того, изменения проводились властью без учета интересов общества, поэтому общественный энтузиазм, который был характерен для начала реформ сменился в конце 70-х годов разочарованием. Рассматривая конец 70-х - начало 80-х г.г. как период кризиса самодержавия, исследователи в то же время увидели новый этап в реформаторских проектах, второй половины XIX в., М.Т. Лорис-Меликова, комиссии М.С.Каханова. Исследователи оценили данные проекты как пробу трансформировать существующий в России политический режим в «правовое самодержавие», где гарантировались бы гражданские права всем членам общества. В целом у зарубежных историографов нашли освещение лишь отдельные аспекты проблемы деятельности органов самоуправления.
Таким образом, процесс становления и развития городского общественного управления и в целом указанная в диссертационном исследовании проблематика изучены зачастую весьма фрагментарно. Практика городского самоуправления в её историческом развитии нуждаются в глубоком комплексном анализе. А этого можно добиться, путем исследования особенностей создания и деятельности этих органов на примере широкого круга российских губернских городов, где действовало самоуправление.
С целью установления хронологических рамок исследования за основу была принята традиционно-сложившаяся периодизация курса истории отечественного государства и права, основополагающими аспектами которой являются социально-экономический уклад общества и уровень государственного развития.
Среди этапов становления и развития общественного управления наименее изученным является период второй половины XIX века, который охватывает реформу городского самоуправления с 1870 года по 1891 год. Период который может быть охарактеризован, как время возникновения и становления российского городского самоуправления.
Актуальность и в то же время сложность темы, её недостаточная разработанность предопределили объект, предмет, цель и задачи исследования.
Объектом исследования избрано законодательство в области городского самоуправления, в частности Городовое положение 1870 года и циркуляры МВД, а также правовое положение и компетенция общественного управления Воронежа в 70-х - начале 90-х годах XIX в., т.е. в период от введения городской реформы 1870 года до отмены некоторых её положений контрреформой 1892 года.
Предмет исследования составляют практические аспекты организационно-правовой деятельности Воронежского городского самоуправления в рассматриваемый период, нашедшие отражение в законодательстве, архивных документах и других источниках.
Цель диссертационной работы - провести комплексное правовое исследование истории формирования и развития системы городского самоуправления, и её особенностей в городе Воронеже по Городовому положению 1870 года на основе анализа политико-правовых взглядов и связанных с ними источников, российского имперского законодательства рассматриваемого периода, а, также практического опыта реформы городского самоуправления.
На разрешение диссертационного исследования поставлены следующие задачи:
- изучить историю становления, традиции развития городского самоуправления до середины XIX столетия, и в частности в Воронеже;
- проанализировать процесс разработки Городового положения 1870 года и его введение в Воронеже;
- исследовать порядок реформирования, структуру и концепцию органов Воронежского городского самоуправления по Городовому положению 1870 года;
- показать взаимоотношения органов городского самоуправления с органами государственной власти;
- рассмотреть деятельность Воронежского городского самоуправления в исследуемый период;
- раскрыть историко-прогрессивное значение Городской реформы 1870 года;
- попытаться разработать научно-обоснованные рекомендации для совершенствования системы городского самоуправления на современном этапе.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что впервые, на основе исторического, законодательного, архивного и монографического материала проведено комплексное исследование актуальных проблем создания, деятельности и эволюции Воронежского городского самоуправления по Городовому положению 1870 года.
В работе дан юридический анализ законодательства регулирующего городское самоуправление во второй половине XIX века, и всесторонне изучен процесс практического воплощения городской реформы в Воронеже. Впервые в научный оборот вводятся материалы неопубликованных источников, что позволяет восполнить пробел в отечественных историко-юридических исследованиях.
На защиту выносятся следующие новые и содержащие определённые элементы новизны положения:
- определены и исследованы этапы развития и основные направления организационно-правовой деятельности городских учреждений в Воронеже;
- впервые в научный оборот введены архивные документы, отражающие особенности правового положения городского самоуправления
в Воронеже, и дела связанные с практической деятельностью городского общественного управления;
- проанализированы причины массового абсентеизма избирателей;
- губернское по городским делам присутствие являлось органом выполнявшим функции «сдержек и противовесов» между государственной властью и представительными органами;
- компетенция думы была ограничена хозяйственными проблемами, но и это давало ей право издания обязательных, имеющих для жителей силу закона, постановлений в сфере городского благоустройства;
- дума создавала правила проведения заседаний, способы голосования, принимала меры по обеспечению гласности, решала проблемы кворума;
- анализ городского бюджета показал, что примерно равная доля средств шла как на удовлетворение общеимперских нужд, так и городских;
- детально исследована финансово-экономическая база общественного управления, её динамика, приоритеты, состояние инфраструктуры городского хозяйства.
Опыт деятельности городского самоуправления в 70-90 годы XIX века, его исторические традиции, могут быть использованы при решении современных проблем экономического возрождения и правового развития территорий Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили
общефилософские и конкретно-научные методы изучения социальных и политико-правовых явлений, рассматриваемых в их историческом развитии. В процессе исследования систем городского общественного управления использовались социально- научные методы: исторический, логический, эмпирический, рациональный, сравнительно - правовой, системно-структурный, статистический и социологический.
Источниковую базу исследования составили:
-нормативно-правовые акты;
-архивные материалы;
-воспоминания и исследования о деятельности органов городского самоуправления современниками изучаемых реформ;
-теоретические работы учёных юристов по вопросам городского общественного управления.
Нормативно-правовую основу исследования составили: Учреждения для управления губерний 1775 г., Жалованная грамота городам от 21 апреля 1785 г., Городовое положение от 16 июня 1870 г. и другие нормативные акты, регулирующие порядок создания и деятельности органов городского самоуправления и опубликованные в «Полном собрании законов Российской империи», «Своде законов Российской империи», сборниках циркулярах и распоряжений Министерства внутренних дел. Использовались также официальные издания Городового положения с новыми узаконенными судебными и правительственными комментариями и разъяснениями.
Архивные материалы, которые в значительной своей части впервые вводятся в научный оборот, составили значительную источниковую базу исследования. Основой для исследования проблемы становления и развития Воронежского городского самоуправления послужили фонды Российского государственного исторического архива и государственного архива Воронежской области.
Из фондов Российского государственного исторического архива большой интерес вызвали материалы фонда Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел (Ф.1287). Они явились важнейшим источником для исследования вопросов разработки и принятия Городового положения 1870 года, становления и развития городского общественного управления, правового положения органов городского самоуправления, их практической деятельности и взаимоотношения с государственной властью.
В Российском государственном историческом архиве использовались также отдельные материалы фондов других органов государственной власти: фонд Департамента законов государственного совета (Ф.1149), фонды Государственной канцелярии (Ф.1162), Комитета министров (Ф.1263), Совета министров (Ф.1281), Канцелярии министра внутренних дел (Ф.1282),
Департамента общих дел Министерства внутренних дел (Ф.1284), Главного управления по делам печати (Ф.776) и другие.
Разработанные в диссертации теоретические выводы и фактические рекомендации во многом основываются на трудах ученых, которые исследовали правовые проблемы местного государственного управления и самоуправления. Среди них следует отметить труды И.Е. Андриевского, Г.В. Барабашева, В.П. Безобразова, А.К. Белых, Г.Ю. Бурдиной, А. А. Васильчикова, СМ. Василевского, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градовского, Г. Джаншиева, И.И. Дитятина, И.В. Дойникова Н.А. Емельянова, Н.П. Ерошкина, Л.Г. Захаровой, И.А. Исаева, В.О. Ключевского, М.М. Коркунова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, П. А. Муллова, М.И. Мыш, В.А. Нардовой, Е.Е. Некрасова, Э.А. Павлюченко, В.И. Пичета, А.И. Рогожина, М.И. Свешникова, Д Д. Семенова, Н.А. Синькевича, Н.А. Тихомирова, И.О. Фесенко, О.И. Чистякова, Б.Н. Чичерина, Г.И. Шрейдера, Е.С. Шугриной и других, которые внесли большой вклад в изучение указанных проблем.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что в нём проведён комплексный анализ системы общественного управления города Воронежа 70-х - начала 90-х годов XIX века. Положения, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, по нашему представлению могут найти применение:
1) в проведении научных исследований - при дальнейшей разработке государственно-правовых проблем городского самоуправления во второй половине XIX века, для проведения новых теоретических изысканий по истории отечественного государства и права;
2) в правотворческой деятельности - в процессе дальнейшего совершенствования современного законодательства о городском самоуправлении в Российской Федерации;
3) в учебном процессе - в преподавании курсов по истории политических и правовых учений, истории отечественного государства и права, при подготовке учебных пособий;
4) в расширении мировоззрения депутатов, сотрудников государственного аппарата, учёных и специалистов в данной отрасли знаний.
Диссертация является самостоятельной, завершенной научной работой. Первым комплексным исследованием проблем системы Воронежского городского самоуправления по Городовому положению 1870 года. Сформулированные в ней положения и результаты по нашему мнению имеют научное и практическое значение, поскольку они основаны на базе исследования и критического осмысления научных и нормативных источников, а также обобщения практики городского самоуправления. Автор раскрывает теоретические положения и дает практические рекомендации по усовершенствованию современной нормативно-правовой базы. Отдельные вопросы затрагиваются впервые, некоторые дополнительно обоснованы и рассматриваются по-новому.
Апробация результатов исследования; основные идеи, теоретические положения и выводы диссертации получили отражения в пяти опубликованных работах. Диссертационная работа обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории и истории государства и права Белгородского университета потребительской кооперации. Полученные результаты рассматривались на научно-практических конференциях и использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплине «История отечественного государства и права».
Объект, поставленные цель и научно-конкретные задачи определили структуру работы. В её основу положен проблемно-хронологический принцип. Работа состоит из введения, трёх глав объединяющих девять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений.
Городское самоуправление до реформы 1870 года
Упоминание города Воронежа встречается в Никоновской, Лаврентьевской, Ипатьевской русских летописях; первое относится к 1177 году. Киевская Русь в то время дробилась на отдельные княжества, князья вели междоусобные войны. Летописи повествуют, что владимирский князь Всеволод Большое Гнездо грозил войной рязанцам, требуя выдать бежавшего от него с поля боя племянника Ярополка. И рязанцы, «ехавше Воронож» поймали его и привели во Владимир. В данном случае Воронож обозначает Воронеж. Название «Воронеж» было перенесено древнерусскими переселенцами на южную окраину рязанской земли в Придонье. Это название стало наименованием городка и реки [1, с.4-10].
Арабские историки пишут о русских купцах, спускавшихся Доном к Азовскому морю, об их торговле с хазарами мехами черно-бурых лисиц и бобров. Воронеж и другие приречные города были местами своза, погрузки и обмена товаров, пристанями, где останавливались торговые люди. В этих городах бывали и гости Востока, направлявшиеся в Москву.
В ходе монголо-татарского нашествия в XIII веке Воронеж был уничтожен завоевателями. Опустошенный край долго оставался не заселенным. По воспоминаниям московского митрополита Пимена, который в 1389 году проезжал по Дону и был в районе Воронежа: места эти, где некогда бурлила жизнь, были пустынны и унылы, «... ни где бо видети человека, точию пустыни велия и зверие множество» [13, с.34].
Возрождение Воронежского края началось в середине XVI века, когда Иван Грозный разбил татар у Казани и Астрахани. Но между низовьями Дона и Волги, а также в Крыму оставались татарские кочевья. Завоеватели не прекращали совершать набеги на окраины, и даже на центральные районы русских земель. Встала необходимость возведения укрепленных городов на границах Дикой Степи. Одним из них был Воронеж.
Строительство города началось в 1585 году. Строительство возглавили воеводы Семен Сабуров, Иван Судаков (Мясной) и Василий Биркин [9, с. І 8]. Город-крепость была возведена за один год. Но в 1590 году она была разорена и сожжена пришедшим из-за Днепра разбойничьим отрядом черкас (украинские казаки нанимавшиеся на военную службу в русские города). Восстанавливал Воронеж специалист городского дела Илья Катеринин. Воронеж включал в себя две крепости - город и острог. Город вмещал только присутственное место воеводы - съезжую избу, церковь, пороховые погреба, амбары для хранения оружия и денежной казны. В остроге находилась торговая площадь, улицы и переулки. Население Воронежа составляло 6-7 тысяч человек. Социальный состав населения был разнообразным: это были мелкие служилые люди, казаки, пушкари, воротники, монастырские ремесленники и крестьяне, посадские торговые люди и другие. Они строили укрепления и несли сторожевую службу, оберегая население от нападения крымских татар.
Внутреннее устройство пограничных русских городов было везде одинаково. Во главе городского населения стоял царский воевода, на нем лежали и обязанности военачальника. Он вел списочный учет служилых людей, обучал их владению оружием и ведал обороной всего края. Воевода был одновременно и военачальником и градоправителем, своей власти он не разделял ни с кем, он был и казначей и судья - словом, все отрасли местной власти сосредотачивались в одном его лице. Главным административным учреждением города была съезжая, или приказная, изба. Помимо всех забот, связанных с обороной, на съезжей избе лежало наблюдение за сбором податей и оброков, розыск беглых крестьян и судопроизводство. Впоследствии с усложнением дел, стала мало - помалу специализироваться и разделяться власть воеводы с другими лицами, и, кроме съезжей избы, появляются: губная изба, кружечный двор, житенный и другие, хотя высший местный контроль над всем управлением находился в руках воеводы [9, с,39-43].
В первое время именно в пору пограничного состояния города Воронежа самые главные обязанности воеводы относились собственно к служилым людям и охранение окраины от набегов, соседей-неприятелей.
При воеводе в числе других служилых людей, обращают на себя внимание казаки. Казаки или «черкасы» отличались разбойничьим характером и часто были в тягость жителям. Таким образом, Воронежскому воеводе приходилось не только охранять и отбивать соседей-неприятелей, но и усмирять и улаживать своих служилых людей.
Избирательное право по Городовому положению 1870 года
Городовое положение 1870 года уничтожило сословное начало и утвердило бессословный принцип формирования органов городского самоуправления. Избирательная система определяла порядок формирования органов самоуправления и являлась важнейшим элементом в осуществлении городской реформы. Он был предусмотрен правовыми формами, которые в совокупности составляли избирательное право. Его источником являлся особый раздел Городового положения «О городских избирательных собраниях», который содержал 32 статьи и определял основные принципы и условия приобретения активного и пассивного избирательного права, порядок составления и утверждения списков избирателей, выдвижения и регистрации кандидатов, а также голосования и установления результатов выборов, ответственность за нарушение законодательства о выборах.
В основе избирательного права 1870 года лежал буржуазный принцип -имущественный ценз. Статья 17 Городового положения 1870 года предусматривала ряд общих цензовых требований, предъявляемых к избирателям. Право голоса на городских выборах получал всякий «обыватель» независимо от сословной принадлежности:
1) если он русский подданный, предусмотрен ценз пола, исключающий женщин;
2) если ему более 25 лет от рождения (возрастной ценз);
3) владеющий в городских пределах на праве собственности недвижимым имуществом, подлежавшим сбору в пользу, города или содержащий торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому (имущественный ценз), или же;
4) проживший в городе в течение двух лет перед производством выборов (ценз оседлости), уплачивающий в пользу города установленный сбор: а) со свидетельств купеческого или промыслового на мелочный торг, б) или приказничьего 1-го разряда, или в) с билетов на содержание определённых, указанных в законе промышленных заведений, не требовавших обязательной выборки торговых свидетельств (аптека, типографий, фотографий и т.п.;
5) если за ним не числились недоимки по городским сборам» [183, №48498].
Анализ имущественного ценза показывает, что закон дал избирательные права, в основном, только двум категориям жителей: а) владельцам недвижимой собственности и б) торговопромышленникам. Вместе с тем, правительственная политика была направлена на то, чтобы основу городского представительства составляли владельцы недвижимой собственности [47, с.47] .
Городовое положение 1870 года установило основной принцип избирательного права - принцип участия в городском общественном управлении только налогоплательщиков. Причина такого подхода содержалась в Объяснительной записке к проекту «Положения о городском общественном управлении». Положение гласило, что «поскольку городское благоустройство может содержаться и развиваться с помощью материальных средств, и так как эти средства составляются преимущественно из уплачиваемых местными жителями повинностей с имущества, которыми они владеют в городе, а также с производимых ими торгов и промыслов, то из этого вытекает, что только жители, владеющие в городе недвижимым имуществом и уплачивающие в городскую кассу определённые сборы с торговых свидетельств и билетов, должны пользоваться правом участия в общественном управлении» [180, т. 1, с.38].
Следовательно, каждый член городского общества, владеющий даже небольшой недвижимостью, а также каждый мелкий торговец или ремесленник, плативший в пользу города хотя бы небольшие денежные средства, пользовался избирательным правом в органах самоуправления.
Однако принцип участия в городском общественном управлении только налогоплательщиков вводился в жизнь непоследовательно. Закон представлял избирательные права плательщикам не любых, а относительно немногочисленных налогов, которые содержались в статье 17 нового Городового положения. Не представлялось право голоса лицам, которые уплачивали косвенные налоги и некоторые прямые налоги (адресные, больничные, сборы с извозного промысла, сборы с трактирных и питейных заведений и т.п.). Последние иногда значительно превышали как оценочный сбор с малоценных имуществ, так и сбор с отдельных торговых документов, содержащихся в статье 17 Городового положения.
Компетенция и финансовая база городского самоуправления
Воронежское городское самоуправление по характеру своей деятельности, в основном, занималось хозяйственными проблемами: экономическими вопросами и благоустройством города. Городовое положение, перечисляя предметы ведения городского общественного управления, фактически повторяло ст.2 Земского положения 1864 года, ограничивая рамки ведения городских учреждений только вопросами местного хозяйства. В ст. 1 Положения 1870 года говорилось: «Попечение и распоряжение по городскому хозяйству и благоустройству предоставляется городскому общественному управлению» [183, №48498].
В компетенцию городского самоуправления входили дела; по устройству городского общественного управления и по городскому хозяйству; по внешнему благоустройству города; дела касающиеся благосостояния городского населения; по устройству, на счёт города, благотворительных заведений и больниц, участию в попечении о народном образовании, а также устройству театров, библиотек, музеев и других подобного рода учреждений; дела по предоставлению правительству сведений и заключений по предметам, касающихся местных нужд и польз народа, а также другие обязанности, возлагаемые законами на общественное управление (ст.2).
В случаях, выходящих за рамки компетенции городской думы, ей разрешалось ходатайствовать о нуждах города перед правительством, при этом только через начальника губернии - губернатора (ст. 13).
«Круг действий городского общественного управления ограничивался пределами города и отведённых ему земель» (ст.4). Всё то, что находилось в черте города, как территориальной единицы, подлежало ведению городского общественного управления в смысле попечения и распоряжения по городскому хозяйству и благоустройству. Дума имела право привлекать всех, в том числе и крестьян, имеющих землю внутри городской черты к платежу налогов. Органы самоуправления имели право взимать оценочный сбор и с имущества, находившегося в пределах принадлежащих ему земель.
Городское самоуправление, в пределах предоставленной ему власти, действовало самостоятельно (ст. 5), но в случае отступления от положений закона, губернатору предоставлялось право передавать его распоряжения на рассмотрение губернского по делам присутствия [183, №48498].
По предмету своего ведомства городская дума могла издавать обязательные для горожан постановления (ст. 103) .
Общественное управление, издавая обязательные постановления, тем самым диктовало всему населению города свои требования в хозяйственной сфере. Постановления, имея характер закона, являлись в равной степени обязательными для всех горожан. Наблюдение за их точным исполнением возлагалось по закону на административную полицейскую власть, присуждение же к наказанию - на власть судебную - мирового судьи. Однако в действительности, издаваемые думою обязательные постановления обыватели не исполняли, административная полицейская власть прекращала свои наблюдения, судебная же власть нередко налагала взыскания, влекущие за собою неизмеримо меньший денежный расход, чем таковой потребовался бы при точном и строгом исполнении обязательного постановления [68, с.6]. «...Право городского общественного управления издавать обязательные для жителей постановления - право, которое действительно могло бы сделать его общественной властью - распространялось, во-первых, далеко не на все его предметы ведомства, а исчерпывалось немногими случаями, точно перечисленными в ст. 103 Городского положения. Во-вторых, издавая обязательные постановления, городское управление в то же время не располагало ни юридической, ни фактической возможностью настаивать на их исполнении; оно не могло даже увлекать к суду нарушителей её постановлений» [83, с.21].
Городовое положение устанавливало «пределы самоуправления», предписывая «в постановлениях и распоряжениях своих, не выходить из круга указанных ему дел» (ст.9). Всякое постановление, не отвечающее требованиям данной статьи, являлось не действительным. Городское общественное управление подвергалось ответственности за превышение власти, за неисполнение законных требований местных властей, за нарушение прав обществ и частных лиц и за всякие вообще действия, противоречащие действующим в то время законам (ст. 10).
