Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Законодательство Российской империи о государственной службе учителей ведомства министерства народного просвещения в начале XX века 19-42
Глава 2. Правовое положение учителей как профессиональных работников государственной системы образования 43-108
2.1. Законодательное регулирование служебных отношений учителей ...43-66
2.2. Российское законодательство о материальном положении учителей в начале XX века 67-79
2.3. Законодательство Российской империи о пенсионном обеспечении учителей 80-94
2.4. Правовое регулирование вопросов социального обеспечения, предоставления социальных льгот учителям 95-108
Глава 3. Юридическая ответственность учителей, состоящих на государственной службе 109-121
Заключение 122-127
Источники и список литературы 128-142
- Законодательство Российской империи о государственной службе учителей ведомства министерства народного просвещения в начале XX века
- Законодательное регулирование служебных отношений учителей
- Российское законодательство о материальном положении учителей в начале XX века
- Юридическая ответственность учителей, состоящих на государственной службе
Введение к работе
Актуальность. В условиях модернизации образования на современном этапе одной из центральных является задача по повышению социального статуса педагогического работника, оформлению законодательной базы по регулированию статуса педагогов.
В Рекомендациях специальной межправительственной конференции ЮНЕСКО по вопросу о статусе учителей от 05.10.1966 года признается решающая роль учителей в развитии образования и значение того вклада, который они вносят в развитие человеческой личности и современного общества. В силу этого учитель должен иметь соответствующий статус, а профессия учителя должна быть окружена общественным уважением, і
Одной из задач российского законодательства в сфере образования является четкое определение прав и обязанностей учителя, создание надлежащих условий для их плодотворной деятельности, правовой и социальной защищенности. В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года определено, что государство рассматривает улучшение материального положения и повышение социального статуса работников образования как одну из приоритетных задач образовательной политики.2
Вполне закономерной является разработка и принятие специальных законов некоторых субъектов Российской Федерации, отдельных стран СНГ
0 статусе учителя, определяющих социальное положение учительства и
направленных на создание условий, обеспечивающих качественное
улучшение правового положения учителей, реализацию гарантий их
социальной защищенности. Высокое социальное положение и материальная
независимость - необходимые условия успешной реализации функций
педагога. Меры по улучшению правового и материального положения
учительства являются объективно необходимым условием существования и
1 Международные нормативные акты ЮНЕСКО. M. 1993. С. 122.
2 Бюллетень министерства образования Российской Федерации. 2002. №2. С. 8.
функционирования их правового статуса. Исходя из необходимости установления прав, свобод и обязанностей педагогических работников на законодательном уровне, Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, Комитетом Государственной Думы по образованию и науке и Министерством образования России была сформирована рабочая группа по разработке проекта федерального закона «О статусе педагогических работников».1 К сожалению, разработка необходимого законодательного акта остается и сегодня незавершенной.
Создание нового невозможно без осмысления опыта предшествующих поколений. В этой связи представляется важной и практически значимой задача аналитического исследования нормативной базы правового регулирования статуса учителя в предшествующие годы, изучения исторического законотворческого опыта по формированию и развитию статуса педагогических работников. Учет исторического опыта, генезиса правового статуса учителя в процессе развития гражданского общества и государства дает возможность сформировать предложения по разработке современной концепции правового статуса работников образования.
История российского государства и права начала XX века имеет большой законодательный и правоприменительный материал, позволяющий проанализировать проблему формирования и развития правового статуса учителя и использовать этот исторический опыт в ходе сегодняшних реформ сферы образования.
Предпринятое исследование представляется важным и актуальным и в связи с тем, что сегодня происходит оформление новой области российской правовой системы - образовательного права, в рамках которого изучается и рассматривается проблема правового статуса работников образовательных учреждений.
Отмеченные положения определили выбор темы диссертационного исследования. Решающим мотивом в пользу выбора темы явилось
1 Право и образование. 2002. №3. С. 6.
стремление автора способствовать процессу формирования в Российской Федерации современной нормативно-правовой базы профессиональной деятельности учительства и его социального положения. За последние годы рыночных отношений престиж учительской профессии значительно понизился, что, в свою очередь, сказывается на качестве образования в стране. Учительство остается одной из незащищенных социальных групп населения и вопросы повышения социального статуса, социальной защищенности педагога являются судьбоносными для развития российской системы образования. В последние годы проблема правового статуса работников образования в условиях реформирования системы российского образования приобретает новый характер и звучание. Историко-правовое исследование данной проблемы позволит с учетом исторического опыта, ошибок прошлых лет по-новому обосновать теорию правового статуса учителей. Содержание правового статуса отдельной категории работников отражает положение этих работников в государстве. Отраслевой правовой статус учителя является частью его общего правового статуса и представляет собой систему взаимосвязанных правовых предписаний, определяющих его правовое положение в сфере образования в соответствии с выполняемой им социальной ролью. Структурными элементами такой системы являются совокупность прав, свобод и обязанностей, закрепленных в нормах права. Образовательно-правовой статус педагогических работников включает в себя установления, регулирующие их профессиональные права и обязанности, а также их социальные права. Сложные связи, возникающие между государством и отдельной социальной группой, их взаимоотношения фиксируются государством в юридической форме - в форме прав, свобод и обязанностей, образующих в своем единстве правовой статус этой социальной группы. Правовой статус - это одна из важнейших политико-юридических категорий, которая неразрывно связана с социальной структурой общества, уровнем демократии, состоянием законности.
На рубеже XIX-XX веков, когда всерьез заговорили о введении всеобщего обучения, проблема учительства, законодательное оформление его правового положения вновь стали неотложными задачами времени, государственной политики. В соответствии с нормативными правовыми актами начала XX века учителя были представлены несколькими группами (категориями): учителя церковно-приходских школ, земские учителя, учителя начальных (сельских) училищ, учителя городских (начальных) училищ, учителя гимназий, домашние учителя и наставники. В законодательстве Российской империи начала XX века имелись порой значительные, иногда ничем не оправданные расхождения в определении статуса отдельных групп учителей. Развитие правового статуса указанных категорий учителей и характер этого развития был прямым выражением признания роли и значения учителей в тех исторических условиях. Разработка проблем эволюции правового статуса учителей послужит укреплению научных основ совершенствования законодательства о статусе учителя в наши дни.
Степень научной разработанности темы. Первые попытки
осмысления правового положения учителя были предприняты
современниками. Дореволюционные исследователи в своих работах в
большей степени обращали внимание на такие вопросы, как материальное,
бытовое положение учительства. Они критически анализировали положение
женщины-учительницы, возможность профессионального
совершенствования на учительских курсах, съездах, конференциях. Проблема учительства рассматривалась ими также в контексте более глобальных вопросов, например, о введении всеобщего обучения. В работах таких авторов, как СВ. Рождественский, Н.В. Чехов, В. Василевич, Е.А. Звягинцев, В.И. Фармаковский1 представлен обстоятельный анализ
1 Рождественский СВ. Исторический обзор деятельности министерства народного просвещения (1802-1902гг.). СПб., 1902; Чехов Н.В. Народное образование в России с 60-х годов XIX века. М.1912; Василевич Г.В. Шаг за шагом (к истории объединения народных учителей., М. 1917; Звягинцев Е.А. Из хроники народного образования. М., 1915; Фармаковский В.И. Статистические сведения по начальному образованию в Российской империи. Вып. 2. СПб., 1900.
развития народного образования, профессиональной подготовки и переподготовки учителей, статистические сведения о социальном составе учителей, их образовательном уровне. В то же время, зачастую эти исследования ограничивались рамками отдельных уездов, губерний и отдельных категорий учителей, авторы не ставили перед собой задачу анализа действующего законодательства о правовом положении учителей в целом. Тем не менее, работы указанных авторов начала XX века являются для темы диссертационного исследования скорее источниками, чем историографической базой.
Попытка систематизировать законодательство, регулирующее служебное, социальное положение учительства была предпринята в тематических сборниках с выдержками из действующих законов, указов, положений, инструкций под редакцией Г.А. Фальборка и В.И. Чарнолуского.1
В.И. Чарнолуский, получивший юридическое образование в
Московском университете, в 1908-1916 гг. разработал (в том числе совместно
с Г.А. Фальборком) общественно-педагогическую программу
реформирования системы российского просвещения на демократической основе. Предусматривалось создание правовой юридической базы осуществления образовательной политики (кодификация законов и их разработка). «Настольная книга по народному образованию» в четырех томах, составленная им совместно с Г.А. Фальборком, содержала полный свод законов, распоряжений и справочных сведений по вопросам образования, в том числе и по правовому положению учительства.
Подобного рода попытки систематизации законодательства о материальном и правовом положении учителей начала XX века
Учительские общества, кассы, курсы и съезды. Систематический свод законов, распоряжений, правил, инструкций и справочных сведений. Сост. Г. Фальборк и В. Чарнолуский. СПб., 1901.
предоставлены в сборниках, составленных Лаурсоном A.M. и Пругавиным А.С.1
Учитывая, что проблема правового статуса учителя в начале XX века имеет комплексный характер, для обеспечения научной достоверности и полноты были использованы работы специалистов по истории народного образования, специалистов-историков. Тема правового положения учительства нашла определенное отражение в работах отечественных ученых, изучавших историю развития народного образования в России. Основной акцент этих работ - на освещение вопросов общественно-педагогической деятельности учительства, подготовки педагогических кадров, деятельности педагогических обществ учителей. Вопросам правового положения учительства уделялось недостаточное внимание. В основном, затрагивались только вопросы материального положения учительства, его образовательный уровень. Вне внимания исследователей оставались вопросы комплекса служебных прав и обязанностей учителей, их социальная поддержка со стороны государства, пенсионное обеспечение и другие.
Анализ общественно-педагогического движения в России в конце XIX - начале XX веков на объемном фактическом материале представлен в серьезном научном исследовании Тебиева Б.К., в котором нашли отражение отдельные стороны жизни учительства.3
В работах ученых-историков проблема правового положения учителей, как правило, не выделялась в специальную, а рассматривалась как одна из частных проблем в контексте таких широких тем как история интеллигенции, история земства, история народного образования, революционное движение в России. Исследование определенных аспектов правового статуса учителей проводилось преимущественно в социально-политическом, а не в правоведческом направлении. При этом некоторые работы имели слишком
1 Лаурсон A.M. Свод новейших законоположений о материальном обеспечении служащих в дирекциях
народных училищ и в средних общеобразовательных мужских учебных заведениях ведомства МНП. СПб.,
1912. Пругавин А.С. Законы и справочные сведения по начальному народному образованию. 2-е изд., доп.
СПб., 1904.
2 Очерки по истории школы и педагогической мысли народов СССР. Конец XIX - начало XX века. М., 1991.
3 Тебиев Б.К. На рубеже веков. М., 1996.
политизированный характер. Выводы и положения, имеющиеся в работах некоторых авторов советского периода, зачастую основывались на заранее заданных идеологических ориентирах.
В работах В.Р. Лейкиной-Свирской, посвященных общественной деятельности интеллигенции, представлена подробная характеристика профессий учителей начальной и средней школы, их социальный состав и некоторые аспекты правового положения учителей.
Основательное исследование Смирнова Н.Н. посвящено анализу политики самодержавия, Временного правительства по отношению к учительству. В работе рассматриваются проекты реформирования народного образования, разработанные в 1915-1917 годах.2
Обстоятельная характеристика учительства и его общественно-педагогической деятельности представлена в работе И.В. Сучкова. Автор использует опубликованные материалы в виде сборников законов и циркуляров по народному образованию, периодическую печать, на основе которых конкретизирует отдельные стороны правового положения учительства в указанный период. При этом автор не использует периодические юридические издания, ограничиваясь профессиональными педагогическими журналами. Положение учительства характеризуется схематично по таким аспектам как материальное положение, отчасти служебное и бытовое. Вне поля зрения автора остались такие проблемы как учитель и государственная служба, система пенсионного обеспечения учителей, система награждений и поощрений, дифференциация в правовом положении отдельных категорий учительства и другие. Тем не менее, автором предпринята попытка комплексного подхода к исследованию проблемы учительства.
Лейкина-Свирская В.Р. Интеллигенция в России во второй половине XIX века. М., 1971; Лейкина-Свирская В.Р. Русская интеллигенция в России в 1900-1917 гг. М., 1981.
2 Смирнов Н.Н. Российское учительство накануне и во время революции 1917 года: Автореф. дис... д-ра
ист. наук. СПб. 1994.
3 Сучков И.В. Учительство России в конце XIX - начале XX веков: Автореф. дис... д-ра ист. Наук. М., 1995.
Более глубоким подходом в исследовании проблемы правового положения учительства отличается работа К.В. Кузьмина.1 Автор использует некоторые законодательные источники, опубликованные в тематических сборниках законодательства, журнал министерства народного просвещения, на основе которых представляет сведения об изменении в правовом положении учительства Урала в указанный период. Автор предпринимает попытку определить статусное положение народных учителей в отношении государственной службы. Исследование ограничено хронологическими рамками 1905 г. Дальнейшие изменения в правовом статусе учителей исследуемой категории остались за пределами указанной работы. Исследование ограничено только одной категорией учителей - начальной сельской школы и основано на материале одного региона - Урала. Спорными представляются выводы автора о том, что для сельского учительства не было почетных отличий, за исключением звания «личного почетного гражданина», и классов по «Табели о рангах».2 В каждом номере журнала министерства народного просвещения того периода публиковались пространные списки представленных к награждению орденами, медалями, званиями учителей, в том числе и учителей начальной школы, а также присвоение им классных чинов. В структуре работы автор выделяет в самостоятельный параграф «Правовое положение» учителей. Наряду с этим далее в самостоятельных параграфах представлены проблемы материального положения, образовательного уровня, пенсионного обеспечения, условий труда. Представляется, что автор не совсем четко определился с понятиями правовой статус, правовое положение учителя и их содержанием. Тем не менее, материалы исследования и выводы автора являются базой для дальнейших исследований проблемы правового статуса учителя в начале XX века.
Кузьмин К.В. Народное учительство Урала в 1861-1905 гг.: проблемы формирования. Автореф. дис... канд. ист. наук. Екатеринбург, 1995. 2Тамже.С19.
Нормативно-правовая база, используемая учеными-историками при исследовании проблем учительства в начале XX века, как правило, невелика. Объясняется это тем, что авторы не ставили перед собой задачу по выявлению и анализу всего комплекса нормативных правовых актов по правовому положению учителей в указанный период.
В историко-правовом исследовании Столяровой Е.Е. анализируется законодательство Российской империи второй половины XIX - начала XX веков о гражданской государственной службе. В работе представлены некоторые аспекты службы преподавателей государственных учебных заведений в общем анализе гражданской службы чиновников России.1
На протяжении всего советского периода правовой статус учителей начала XX века в правовой науке не исследовался. Специальных историко-правовых исследований по правовому статусу учительства в начале XX века нет. Проблема формирования правового статуса учительства в этот период представляет первое комплексное историко-правовое исследование, которое дает возможность исследовать законодательство по этому вопросу в дореволюционный период. Проведенное исследование позволит проанализировать политику российского государства в отношении учительства и увидеть в динамике процесс и проблемы законодательного регулирования правового статуса учителей в начале XX века.
Объект исследования: совокупность общественных отношений, складывавшихся в сфере законодательного регулирования правового статуса учителей в начале XX века.
Предмет исследования: историко-правовой анализ развития законодательства России, определявшего правовой статус учителя, рассматриваемый через правоотношения, включая правоприменительную практику; особенности законодательного закрепления и практической реализации прав и обязанностей учителей общеобразовательных начальных и
Столярова Е.Е. Законодательство Российской империи второй половины XIX- начала XX веков о гражданской государственной службе: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998.
средних учебных заведений, подведомственных министерству народного просвещения в начале XX века.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1902 по сентябрь 1917 г., который характеризовался усиленной законодательной деятельностью в сфере народного образования. В декабре 1902 г. состоялся съезд представителей учительских обществ взаимопомощи, на котором активно обсуждался вопрос о правовом положении народных учителей. С целью выработки предложений по этому вопросу на съезде была организована специальная правовая комиссия во главе с присяжным поверенным И.Н. Сахаровым. По результатам работы комиссии были выработаны задачи, определены направления, по которым должно развиваться законодательство с целью развития правового статуса учителя как гражданина и профессионального работника. Деятельность различных государственных органов по разработке законодательства о правовом статусе учительства в указанный период осуществлялось в немалой степени с учетом выработанных пожеланий учительского сообщества. Указанный хронологический период завершают события, связанные с правлением Временного правительства, созданием Государственного комитета по народному образованию, подготовившего пакет законопроектов по реформе школы и по вопросам правового положения учителей в том числе.
Источниковую базу исследования составили законодательные акты и акты систематизации законодательств Российской империи: узаконения, вошедшие в Полное собрание законов Российской империи, Свод законов Российской империи, Продолжения Свода законов Российской империи, Собрание узаконений и распоряжений правительства. Прежде всего, это законы, регулирующие службу учителей в образовательных учреждениях ведомства министерства народного просвещения, возникновение служебных отношений, их прекращение, продвижение по службе, оплату труда и т.д. Существовали особые правовые нормы, которыми регулировалась служба в
образовательных учреждениях. Эти нормы содержались в соответствующих Уставах Свода законов Российской империи т. III, т. XI.
Наряду с официальными изданиями законодательства привлекались различного рода сборники узаконений, изданные государственными органами и частными лицами. Источниками для диссертационного исследования были ведомственные нормативные акты Российской империи: определения правительствующего Сената, циркуляры и разъяснения министерства народного просвещения.
Большой группой источников явились опубликованные материалы: отчеты и извлечения из отчетов министров народного просвещения, обзоры деятельности министерства народного просвещения. Последние стали важными источниками для исследования состава, материального положения, образовательного уровня учителей.
В работе использованы материалы Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ): фонда 517 - Всероссийского союза учителей и деятелей по народному образованию. 1905-1907; фонда 1803 -Государственного комитета по народному образованию при министерстве народного просвещения Временного правительства; фонда 2315 -министерства просвещения Временного правительства. Обширный материал по теме исследования был выявлен в научном архиве Российской академии образования; фонде 19 - личном фонде Чарнолуского В.И. Многие из выявленных документов впервые вводятся в научный оборот.
Документы и материалы общественных организаций, съездов учителей, содержащие большой фактический материал о правовом положении учительства, способствовали конкретизации отдельных сторон правового статуса учителя.
Значительный информационный материал содержится в юридических и профессиональных педагогических периодических изданиях начала XX века - таких журналах как «Журнал министерства народного просвещения», «Народный учитель», «Русская школа», «Юрист», «Известия по высшим,
средним и начальным учебным заведениям министерства народного просвещения», газете «Правительственный вестник».
Основной целью диссертационной работы является комплексное историко-правовое изучение закономерностей развития и становления правового статуса учителя в России в начале XX века. Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
выявление, изучение и оценка нормативных актов, регламентирующих правовое положение учителя;
анализ процесса формирования российского законодательства в начале XX века по проблеме правового положения учителей;
анализ факторов, определяющих политику российского государства в отношении учителя и ее отражение в законодательстве в указанный период;
определение общих тенденций формирования и развития законодательства о правовом статусе учителя в России;
исследование особенностей правового положения отдельных категорий учителей.
Методологической основой исследования являются методы системного изучения объекта исследования во всех его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. Прежде всего это -общенаучный метод познания социально-правовых явлений, а также проблемно-хронологический, сравнительно-правовой и сравнительно-исторический, формально-юридический, логический, статистический и другие. В качестве основных методов были избраны сравнительно-исторический и сравнительно-правовой, которые позволили комплексно изучить и проанализировать развитие законодательства России начала XX века о правовом положении учителя применительно к исторической обстановке в России.
Научная новизна исследования - диссертация является первым комплексным историко-правовым исследованием, в котором предпринята
попытка анализа социально-важной проблемы правового статуса учителей начальных и средних учебных заведений, подведомственных министерству народного просвещения, в России в начале XX века. Проведенное исследование позволит шире проанализировать политику российского государства в отношении учительства и увидеть в динамике процесс и проблемы формирования и становления правового статуса учителя и законодательства о нем.
Важной стороной научной значимости исследования является восполнение пробелов изучения проблемы. Впервые в современный научный оборот введен целый ряд важных законодательных и нормативных правовых актов. Их изучение и анализ позволили более четко раскрыть ранее не исследованные аспекты правового регулирования профессиональной деятельности учительства и его социально-правового положения в начале XX века. Среди них - важный вопрос о государственной службе учителей начальной и средней школы.
В работе осуществлен анализ деятельности Государственной Думы по рассмотрению и принятию законопроектов по формированию и развитию правового статуса учителя в начале XX века. Несмотря на то, что не все думские законопроекты были приняты, их анализ позволил определить наметившиеся тенденции в развитии правового статуса учителей.
Новизной отличаются сформулированные автором положения о взаимосвязи вероисповедания учителя и его правового положения, в частности, его профессиональными (трудовыми) правами и возможностями.
Впервые в исследовании представлена характеристика правового положения такой категории учительства как домашние учителя и наставники.
Автором впервые предпринята попытка целостно раскрыть процесс законодательного оформления пенсионных прав учителей.
Теоретическая значимость. Проведенное исследование позволяет шире и полнее анализировать и рассматривать политику Российского государства в отношении учительства и увидеть в динамике процесс и
16 проблемы формирования и становления правового статуса учителей и законодательства о нем в России в начале XX века. Работа расширяет сферу научных знаний в области отечественной истории государства и права и образовательного права.
Практическая значимость. Значение диссертации состоит в том, что исследованные и рассмотренные проблемы и сделанные выводы дают возможность учета исторического опыта в процессе проведения образовательной реформы в условиях современной России, в частности, по проблеме дальнейшего совершенствования законодательства о правовом статусе работников образовательных учреждений.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов «История отечественного государства и права» и «Образовательное право», а также при преподавании спецкурсов и спецсеминаров.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
Правила поступления на гражданскую службу учителей содержали многочисленные ограничения, что придавало ей характер привилегии. Служебные права и привилегии, система наград за добросовестную службу обеспечивали учителям, находящимся на службе, определенное положение в обществе и связанные с этим права и преимущества.
Изменения в законодательстве начала XX века, детализирующие особенности правового статуса учителя в сфере государственной службы, получение соответствующего образования, возможность служебной карьеры позволяли учителям расширить объем правосубъектности.
В начале XX века изменились некоторые условия службы учителей. Был отменен целый ряд ограничений, связанных с поступлением на учительскую службу, вероисповеданием педагогов, откорректирован образовательный ценз по разным учительским званиям и должностям. Повышены требования, предъявляемые к лицу, желающему занять учительское место, в области его общеобразовательной и
профессиональной подготовки. Свобода преподавания была ограничена многочисленными разъяснениями, циркулярами, предписаниями, детально регламентирующими профессиональную деятельность учителей.
Законодательство о пенсионном обеспечении учителей претерпело существенные преобразования. Возможность получения пенсий была предоставлена учителям сельской начальной школы, еврейских начальных училищ. Улучшилось пенсионное обеспечение учителей приходских училищ. Социальная поддержка учителей осуществлялась на основе обновляющегося и развивающегося комплекса нормативных актов, которые не всегда имели системный и последовательный характер.
В немалой степени по инициативе Государственной думы, при участии министерства народного просвещения разрабатываются и вводятся в действие законодательные акты об улучшении материального положения учителей: повышения их должностных окладов, вознаграждения за выполнение дополнительных нагрузок. Улучшение материального положения учителей не обеспечивало им необходимого жизненного уровня.
Учителя государственных учебных заведений привлекались к ответственности в соответствии с законом за нарушение служебного долга, недобросовестное исполнение своих обязанностей. Законодательство Российской империи содержало правовые нормы, определяющие формы и порядок привлечения к ответственности учителей.
Апробация результатов исследования. Основные аспекты содержания настоящей работы были изложены в выступлениях автора на конференциях: Актуальные проблемы непрерывного педагогического образования. Всероссийская научная конференция 20-22 марта 1996 года. Санкт-Петербург; Образование и право: статус участников образовательных отношений. I Всероссийская научно-практическая конференция 1-2 декабря 2003 года. Санкт-Петербург; Герценовские чтения 2003. Актуальные
проблемы юриспруденции. Всероссийская научно-практическая конференция 10-12 апреля 2003г. Санкт-Петербург; Герценовские чтения 2005. Актуальные проблемы юриспруденции. Всероссийская научно-практическая конференция 12-15 апреля 2005 года; Государство, право, личность: история, теория, практика. Научно-практическая конференция 18 февраля 2006 года. Коломна.
Законодательство Российской империи о государственной службе учителей ведомства министерства народного просвещения в начале XX века
Начало XX века было эпохой усиленной законодательной деятельности в области народного образования, в том числе, по вопросам материального, юридического и общественного положения учителей, представляющих значительную часть интеллигенции России. Права учителей, имеющиеся у них в указанный период в соответствии с законодательством, как один из важнейших элементов их правового статуса, помимо определения положения работников образования в обществе, характеризовали их взаимосвязь с государством. Главным источником закрепления прав и свобод личности в то время был Свод законов Российской империи, содержащий основные законодательные акты России. В соответствии с законодательством учителя начальной и средней школы государственных учебных заведений относились к категории государственных служащих.
Определение государственной службы в русской правовой науке одним из первых было дано Н.М. Коркуновым. Под государственной службой он понимал «публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности».
Государственная служба была способом реализации права учителей на участие в государственной жизни, осуществляемого путем соединения права на доступ к должностям с обязанностью добросовестно исполнять свои должностные обязанности. Порядок осуществления права на доступ к должностям регламентировался прежде всего Уставом о службе по определению от правительства. В разделе первом Устава был определен порядок поступления на гражданскую службу. Для поступления существовало три основания: состояние лица или его происхождение, возраст, знания.
Важным основанием доступа к должностям являлось происхождение и социальный статус лица. Среди тех, кто имел по состоянию или происхождению право поступления на государственную службу были сыновья уездных, приходских и домашних учителей, а также сыновья бывших комнатных надзирателей гимназий, хотя бы их отцы не имели классного чина.2 Дети учителей начальных сельских училищ не имели такого права.
Лиц бывших податных сословий запрещалось принимать в гражданскую службу. Это ограничение не распространялось на поступление на службу в ученую и учебную часть.
Попечителям учебных округов было предоставлено право определения на службу в учебные заведения лиц, происходящих из бывшего податного сословия с соблюдением установленных правил и условий. При этом попечителям не требовалось получать разрешения Сената.
Другим основанием для поступления на гражданскую службу являлось образование. Запреты на принятие на гражданскую службу по происхождению и состоянию не распространялись на тех, кто по месту своего воспитания приобретет право на классный чин или вообще окончит курс обучения в заведении, из которого дозволено было принимать в службу независимо от рода и звания.
Приобретение образования за казенный счет, дающего право на гражданскую службу, изначально налагало на таких воспитанников определенные обязательства. Так, воспитанники сибирских гимназий, предназначенные по окончании гимназического курса в учителя уездных училищ, должны были выслужить в учительском звании по назначению начальства 8 лет. При этом их определяли на службу преимущественно в те города, где жили их родители или родственники. Если для таких выпускников не находилось вакантного места по учебному ведомству, то с разрешения начальства они могли быть определены в гражданскую службу другого рода, но при условии, что за полученное образование они прослужат установленный восьмилетний срок.
Каждый поступающий в учительский институт в числе казенных воспитанников министерства народного просвещения обязывался подпиской прослужить по окончании курса не менее 6 лет в должности учителя городского училища по назначению учебного начальства. Если кто-то из казенных воспитанников учительских институтов прерывал учебу до окончания полного курса учения или по окончании курса не хотел служить 6 лет учителем в городских училищах, то в этом случае он должен был вернуть все израсходованные на его образование средства.
При первоначальном определении на учительскую службу воспитанники учебных заведений и лица, которые приобрели учительское звание путем установленного для этого испытания имели право в соответствии со статьей 224 Устава о службе по определению от правительства на прогонные деньги на две лошади на любое расстояние, которое необходимо было преодолеть, чтобы добраться до места службы. Отношением департамента народного просвещения от 4 апреля 1900 года № 9312 было дано разъяснение относительно того, какие лица, назначенные на должности учителей в начальные училища, имеют право на прогонные деньги. Этими лицами, по разъяснению министерства, могли быть казенные воспитанники учительских семинарий, которые определялись на учительские должности в двухклассные и одноклассные сельские училища министерства народного просвещения.3 Кроме прогонных денег лица, определяемые на учительские места в учебные заведения ведомства министерства народного просвещения получали «третное не в зачет жалованье» из государственного казначейства (равное одной трети их будущего оклада).
Право на прогонные деньги, третное жалованье были отличительными признаками наличия у учителей прав гражданской службы. Еще одним признаком гражданской службы для учителей было право на квартирные деньги или квартиры на основании статьи 541 Устава о службе по определению от правительства.
Законодательное регулирование служебных отношений учителей
В начале XX века начальную и среднюю школу составляло большое число учебных заведений, которые имели различную ведомственную принадлежность. Одни только начальные училища находились в ведении 9 министерств и Главных управлений. Подавляющее большинство школ относилось к ведомству министерства народного просвещения. Основными типами начальных школ ведомства министерства народного просвещения являлись сельские земские и министерские, а также городские начальные народные училища. Средние общеобразовательные школы указанного ведомства были представлены мужскими и женскими министерскими гимназиями. Министерская школа занимала главенствующее положение в системе начального и среднего образования.
Большинство начальных училищ России в начале XX века осуществляли свою деятельность на основании Положения от 25 мая 1874 года.1 Образовательный ценз для кандидатов на должность преподавателя начального училища был следующим: необходимо было иметь звание учителя или учительницы народного училища, приобретенного по результатам особых испытаний, определенных Правилами от 20 марта 1896 года или успешно пройти обучение в заведениях, предоставляющих такое право.
В соответствии со статьей 18 Положения 1874 года кандидаты на замещение учительских вакансий допускались к работе инспектором народных училищ по предварительному согласованию с губернатором в отношении нравственных качеств и политической благонадежности кандидатов. К учителю предъявлялись строгие требования в отношении благовоспитанности, поведения, образования и преданности делу.
Своеобразным испытательным сроком для кандидатов в учителя был учебный год, в течение которого они исполняли свои учительские обязанности. При этом инспектор обращал внимание на следующее: обладает ли преподаватель надлежащими нравственными качествами, способностями, познаниями, отличаются ли усердием, пользуется ли должным уважением со стороны учащихся и общества. По истечении учебного года уездный училищный Совет утверждал кандидата в должности учителя на основании удостоверения инспектора о способности его к педагогической деятельности. Жалобу на отрицательное заключение инспектора можно было подать в тот же уездный училищный Совет. Решение училищного Совета можно было обжаловать губернскому Совету, а на решение последнего можно было приносить жалобу правительствующему Сенату.
Таким образом, перемещение и увольнение учителей зависело от инспекторов народных училищ, председателя и членов училищного Совета. В состав совета входили представители различных ведомств: учебного, духовного, дворянства, земства, города и министерства внутренних дел. На практике это обстоятельство определяло довольно зависимое положение учителя даже от местных жителей- помещиков, священников, приставов, урядников, писарей, богатых крестьян, которые при необходимости через того или иного члена совета могли предъявить претензии в отношении поведения учителя вплоть до его неблагонадежности. Неблагонадежные преподаватели отстранялись от исполнения своих обязанностей решением председателей училищного совета или инспектора народных училищ.
При увольнении учителей, по каким бы причинам это увольнение не происходило, местные инспекторы на обороте возвращаемого учителю свидетельства на право преподавания должны были делать отметку о том, в каком именно училище и в течение какого времени увольняемое лицо занималось преподаванием. Эта отметка (прообраз современный трудовой книжки с соответствующими записями в ней) давала возможность учебному начальству, к которому уволенное лицо обращалось с ходатайством о предоставлении ему учительской должности, навести справки по- прежнему месту службы о причинах увольнения преподавателя, его педагогических способностях, нравственных качествах.
Уездные губернские училищные советы не выдавали увольняемым учителям копии со своих постановлений и документов, которые стали основанием для таких постановлений. Поэтому учителя практически не могли воспользоваться предоставленным им законом правом - подать жалобу на необоснованное перемещение и увольнения. Не зная причин перемещения и увольнения, они были лишены возможности сформулировать в своих жалобах надлежащее возражение.
Таким образом, несмотря на то, что Положение о начальных училищах от 25 мая 1874 года предусматривало защиту законных прав учителей, предоставляя им возможность обжаловать необоснованные распоряжения или постановления учебного начальства (статьи 18,29,32, 37 Положения) все вышеприведенные правила, распоряжения Министерства народного просвещения в достаточной мере охраняли начальные училища от неблагонадежных и неспособных преподавателей, но, при этом совершенно не гарантировали учителю защиту от нарушений его законных прав. Циркулярные распоряжения ведомства парализовали правовые нормы закона.
Российское законодательство о материальном положении учителей в начале XX века
Оплата труда учителей государственной системы образования или их содержание (по терминологии того периода) включала непосредственное жалованье (оклад), а также квартирные деньги или квартиру, предоставляемую государством.1 Содержание учителей правительственных училищ (казенное жалованье) назначалось из государственного бюджета. Учителя земских школ получали жалованье из земских сборов. Учителям, находящимся на государственной службе, содержание определялось в соответствии с занимаемыми ими должностями, независимо от чинов. Оклад назначался в соответствии со штатом, установленным для каждого учебного заведения. Повышение учителя в чине, если он оставался на прежней должности, не давало права на повышение оклада.2 Квартирные деньги, которые имели право получить учителя, находящиеся на государственной службе, составляли в среднем 60-80 рублей в год. Иногда эта сумма доходила до 120 рублей. На эти деньги, как правило можно было снять квартиру только на зимний период. Предполагалось, что летом учителя уезжают или могут разместиться в помещении школы. Учителю могли предоставить бесплатную квартиру при школе, но она, как правило, была не очень хорошо обустроена, не соответствовала правилам санитарии и гигиены. В 1901/2 учебном году была установлена норма в качестве необходимого размера площади учительской квартиры - 72 квадратных аршина. Эта норма могла быть принята с большой натяжкой за достаточную для одиноких, но не соответствовала потребностям семейных преподавателей.
В мае 1912 года министром народного просвещения было одобрено Руководство по исполнению санитарно-технических требований при составлении проектов зданий начальных школ. В соответствии с этими требованиями в однокомплектной и двухкомплектной школах квартиры для учителей было рекомендовано размещать в самом здании школы, а в трехкомплектной и более - в отдельном здании. В двухэтажных деревянных зданиях школ квартиры учителей необходимо было размещать на втором этаже с двумя лестницами, в каменном здании - на первом этаже.
В 29 Руководства определялось, что квартира учителя должна быть изолирована от учебных помещений и иметь отдельный вход. Площадь квартиры в одно - и двухкомплектной школе определялась не более 12 кв. сажень. В трехкомплектной и более школах квартиры для семейных учителей определялись в пределах 10,64 - 15 кв. сажень, для холостых 6-7 кв. сажень без кухни или до 9 кв. сажень с кухней. В многокомплектной школе заведующему полагалось 3 комнаты и кухня, одному учителю - 2 комнаты и кухня и двум учителям по 2 комнаты при одной кухне.
Установленные нормы квартир учителей уже в большей степени ( по сравнению с предыдущими вариантами) соответствовали потребностям учителей, улучшали условия их проживания.
Выдача содержания (оклада) учителям начиналась со дня приступления ими к исполнению обязанностей. При этом лица, определенные на должность вдали от места своего жительства, получали от правительства пособие -«прогонные деньги», то есть сумму, необходимую для проезда к месту назначения.
Годовые оклады учителей различных категорий существенно различались. Законом от 3 мая 1908 года была установлена норма оклада народного учителя - не менее 360 рублей в год. В циркулярном обращении министерства народного просвещения ко всем попечителям учебных округов от 31 июля 1908 года № 18583 было указано, что инспекторы народных училищ должны наблюдать за тем, чтобы, согласно пункту 3 закона от 3 мая 1908 года всем учителям в начальных училищах уезда или города выдавалось жалование на ниже установленного минимального оклада в 360 рублей.1 К 1912 году именно этой суммой оплачивался труд 63,7 % учителей всех уездов. Но при этом в передовых отраслях промышленности (сталелитейное производство, механическое) у квалифицированных рабочих оклады были выше учительских. Для сравнения - труд учителей в Германии в этот период оплачивался начиная с 750 рублей и доходил до 1500 рублей в год. В Болгарии - с 540 рублей и до 900 рублей в год после 21 года службы. В США учителя получали в среднем 55 долларов (100 рублей) в месяц.3 Годовой оклад учителей начальной городской школы был выше, чем у сельских учителей, но ненамного. В ряде случаев более высоко оценивался труд учителей земских школ в тех земствах, где уделяли должное внимание проблемам учителя. Но при этом оклады учителей- мужчин и учительниц были разными, даже если они выполняли работу по одной и той же должности. Так, если земский учитель получал оклад в 270 рублей, то земская учительница - 252 рубля.4
Труд учительниц, оплачиваемый ниже учителей, охотно использовался земством. Каждое уездное земство имело свою шкалу оплаты учителей, свои нормы прибавок за выслугу лет.
Постепенное «выравнивание» служебных прав учительниц по сравнению с учителями, в первую очередь, в отношении получаемого содержания происходило в течение всего периода начала XX века. Но прежде всего эти изменения отразились на положении учительниц с высоким образовательным цензом. В 1901 году женщины с высшим образованием получили право преподавания в старших классах женских гимназий со всеми служебными и пенсионными правами (последние при наличии звания домашней наставницы и учительницы). В 1906 году они могли уже преподавать общеобразовательные предметы в четырех младших, а языки -во всех классах мужских средних учебных заведений, но только по найму.1
Законом 19 декабря 1911 года им было предоставлено право держать экзамен на диплом правительственных высших учебных заведений, приобретать ученые степени магистра и доктора, новое звание «учительницы средних учебных заведений», которое уравнивало их с учителями в вознаграждении.
Юридическая ответственность учителей, состоящих на государственной службе
Работники государственных учреждений привлекались к ответственности в соответствии с законом за нарушение служебного долга, преступления по службе.
Как и все государственные служащие учителя училищ, подведомственных министерству народного просвещения, несли ответственность за недобросовестное исполнение своих обязанностей. Законодательство Российской империи содержало правовые нормы, определяющие формы ответственности и порядок привлечения. В Уставе о службе по определению от правительства (статья 705) был дан перечень качеств, которые должны быть присущи лицам, находящимся на государственной службе: здравый рассудок, добрая воля в отправлении порученного, человеколюбие, верность в службе его императорского величества, усердие к общему добру, радение о должности, честность, бескорыстие и воздержание от взяток, правый и равный суд всякому состоянию, покровительство невинному и скорбящему.1
В Уставе отмечалось, что гражданский служащий должен строить свою работу, имея в виду приумножение богатств страны, ее силы и влияния в мире. Служащие призывались исполнять свои обязанности «нелицемерно и добросовестно», соблюдать соответствующие законы, «не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения».
Служебными проступками и преступлениями определялись: неисполнение указов и других законных по службе требований, превышение и бездействие власти, преступления в отношении казенного имущества, подлоги по службе, неправосудие, мздоимство и лихоимство, нарушение правил о вступлении в должность и об оставлении должности, нарушение порядка при определении на службу и к должностям и при увольнении от них, нарушение служебной дисциплины, медленность, нерадение и несоблюдение установленного порядка в отправлении должности, преступления и проступки по некоторым особенным родам службы. По каждой из этих групп Уложение о наказаниях уголовных и исправительных определяло их виды и условия, при которых они совершаются и сообразно с этим назначались те или иные наказания.
Предусматривалась дисциплинарная, уголовная и гражданская ответственность.1 Наиболее распространенной была дисциплинарная форма ответственности. Законом предусматривались следующие формы дисциплинарных взысканий: замечание, более или менее строгое, выговор, более или менее строгий, с занесением в послужной список, вычет из жалованья, выговор, более или менее строгий, без занесения в послужной список, перемещение с высшей должности на низшую, удаление от должности, вычет из времени службы, отрешение от должности, исключение из службы.
Большинство дисциплинарных наказаний назначалось за незначительные должностные проступки, не повлекшие за собой серьезного ущерба интересам службы или государства. Дисциплинарные взыскания налагались на виновных в административном порядке, то есть властью непосредственного начальника или вышестоящего должностного лица, от которого зависело определение служащего к должности. При этом они не влекли за собой ограничений гражданских и иных прав наказуемого.
Повторное совершение одного и того же должностного проступка могло повлечь ограничения в правах виновного. Так, в соответствии с Уложением о наказаниях лица обоего пола, определяющиеся в частные дома для воспитания детей и не имеющие звания домашних учителей и соответствующих свидетельств, подлежали взысканию в 75 рублей в пользу капитала призрения домашних учителей и учительниц. Такому же взысканию в пользу того же капитала подвергались родители, родственники или опекун, принявшие в свой дом для воспитания детей указанное лицо. Если эти же лица, подвергнутые уже взысканию, снова будут определяться в частные дома для воспитания детей без установленного свидетельства, то в этом случае они подвергались взысканию в 150 рублей в пользу капитала призрения домашних учителей и учительниц и отдавались под надзор полиции на 1 год. Родители, родственники, опекун, принявшие повторно в свой дом такого учителя без свидетельства приговаривались к двойному денежному взысканию, имевшему место в первом случае.1
В Положении о полицейском надзоре, учреждаемом по распоряжению административных властей определялось, что поднадзорные лица не могли состоять на государственной службе, им запрещалась всякая педагогическая деятельность. В соответствии с пунктом 25 Положения поднадзорные лица не могли быть приняты в правительственные, общественные и частные учебные заведения без особого на это разрешения министерства внутренних дел по соглашению с учебным начальством.
Три вида дисциплинарных наказаний: вычет из времени службы, отрешение от должности и исключение из службы влекли за собой ограничения в гражданских правах. Вычет из времени службы увеличивал срок выслуги, дающий право на получение чина, наград, пенсии. Вычет из службы не должен был превышать одного года. Лица, отрешенные от должности, теряли право занимать какую-либо должность в течение трех лет.
Потерявшим право на службу, а именно отрешенным от нее «за дурное поведение», если они уже пробыли вне службы не менее двух лет, разрешалось вновь поступить на гражданскую службу, но с обязательным представлением свидетельства о добропорядочном в течение последних двух лет поведении и только канцелярскими служителями без классного чина.3 Эти свидетельства должны были подписать чиновникам- дворянам - губернские предводители дворянства тех губерний и областей, где они проживали, а лицам, не принадлежавшим к дворянскому сословию и не имеющим чинов - полицмейстеры, уездные, окружные исправники или уездные начальники и утверждены губернаторами.
