Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и система источников трудового права
1. Понятие источника трудового права 16
2. Система источников трудового права 38
Глава 2. Разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений
1. Конституционные основы разграничения полномочий и предметов ведения в области регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений 62
2. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ в Трудовом кодексе РФ и иных федеральных законах 77
Глава 3. Роль и значение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в регулировании трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений
1. Круг вопросов, разрешаемых в законах и подзаконных нормативных правовых актах субъектов РФ 98
2. Регулирование отношений, связанных с прохождением государственной службы субъектов РФ и муниципальной службы 104
3. Регулирование субъектами РФ отношений по содействию занятости и трудоустройству 131
4. Регулирование субъектами РФ отношений по социальному партнерству 145
5. Регулирование субъектами РФ отношений, связанных с оплатой труда работников 152
6. Регулирование субъектами РФ отношений по охране труда 164
Заключение 179
Библиография 184
- Понятие источника трудового права
- Система источников трудового права
- Конституционные основы разграничения полномочий и предметов ведения в области регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений
- Круг вопросов, разрешаемых в законах и подзаконных нормативных правовых актах субъектов РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Исследования, посвященные источникам трудового права, всегда вызывали интерес ученых и специалистов в области трудового права. В- современных условиях они привлекают повышенное внимание с учетом важности развития демократического, социально ориентированного механизма правового регулирования трудовых отношений, четкой» и своевременной их регламентации в сфере труда. Результаты таких исследования, как справедливо отмечается в научной литературе, открывают возможности для повышение эффективности конкретных правовых средств, содержащихся- в различных формах жизни права и предназначенных для правового регулирования общественных отношений, входящих в предмет трудового права1.
Федеративная природа является одной из важнейших характеристик Российского государства. Трудовое законодательство Конституция' РФ относит к сфере совместного ведения Российской' Федерации и ее субъектов. Осуществляемое в последние годы реформирование системы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ затронуло и сферу правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, повлекло изменение полномочий субъектов РФ в указанной сфере .
Ряд важных корректив, требующих научного анализа и оценки, касающихся системы актов, содержащих нормы трудового права,
' Горохов Б.Л., Маврин СП., Хохлов Е.Б. Источники трудового права и источники правового регулирования общественно-трудовых отношений // Правоведение, 2003. № 6. С. 15.
2 См., напр., Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.
5 соотношения различных видов актов, компетенции федеральных и региональных органов государственной власти, внес в положения Трудового кодекса РФ- Федеральный закон от 30 июня 2006 года № 90-ФЗ3. В этих условиях исследование полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, реализуемых в региональном нормотворчестве, роли и значения принимаемых ими актов в регулировании отношений в сфере труда с точки зрения эффективности и оптимальности избранной законодателем модели разграничения полномочий' приобретает особую актуальность и представляет значительный научный и практический интерес.
Проблемы источников права достаточно полно исследованы в работах по теории права. Им посвящен и ряд исследований в науке трудового права. Так, в числе работ, выполненных в. советский период, следует отметить-монографии Ф.М. Левиант «Нормативные акты, регулирующие труд рабочих и служащих» (1954), В.И Смолярчука «Источники советского трудового-права» (1978) диссертацию О.С. Хохряковой- «Источники советского трудового права» (1976):
Be постсоветский период проблемы, связанные с источниками' трудового права, были предметом диссертационных исследований В.И. Миронова (1998), С.С. Арбузова (1999), Е.Ю. Забрамной (1999), Е.А. Шаповал (2002), Г.В. Хныкина (2005), А.Л. Шведова (2006), Е.А. Ершовой (2008). Источникам трудового права посвящены- соответствующие разделы в учебной литературе, ряд научных статей.
Однако вопросы о месте и роли законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как источников трудового права, их значении в правовом регулировании отношений в. сфере труда, как и иные проблемы регионального нормотворчества нельзя признать достаточно разработанными. Основная часть исследований проводилась до принятия
3 Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации».
б Трудового кодекса РФ либо была направлена на изучение иных аспектов, касающихся источников трудового права. Не получили должного научного анализа и проблемы, связанные с перераспределением полномочий в сфере совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Докторская диссертация Г.В. Хныкина была посвящена локальным источникам российского трудового права и практически не касается нормотворчества субъектов РФ.
В диссертации Е.А. Ершовой «Источники и формы трудового права в Российской Федерации» основное внимание уделяется исследованию различных форм международного трудового права и российского трудового права как единой системы форм трудового права в России; при этом актам субъектов Российской* Федерации посвящен лишь один параграф работы, весьма небольшой по объему.
Отдельные вопросы, в той или иной степени-касающиеся* законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, рассматривались в монографических работах и публикациях в периодических изданиях М.А. Митюковым, А.Ф. Нуртдиновой, П.Т. Подвысоцким, Г.А. Рогалевой, И.О. Снигиревой, В.А. Толстик, Л.А. Чикановой, В.Е. Чиркиным, С. Ю. Чучей и др.
Однако комплексное исследование законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как источников трудового права, учитывающее проводимую масштабную реформу по разграничению полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в различных областях, включая регулирование в сфере труда, изменения в федеральном трудовом законодательстве и законодательстве субъектов РФ и возникающие в связи с этим теоретические и практические проблемы, на сегодняшний день отсутствует. Вместе с тем, такое исследование, направленное, в том числе, на определение оптимального соотношения правового регулирования трудовых отношений на федеральном
7 и региональном уровнях, обеспечение соответствия регионального законодательства федеральному, имеет важное значение для дальнейшего совершенствования правотворческой деятельности и надлежащего применения трудового законодательства.
Все изложенное выше обуславливает выбор темы и актуальность данного исследования.
Цель исследования. Целью настоящей работы является определение роли и места законов и- иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; регулирующих трудовые и иные непосредственно с ними связанные отношения, в системе источников российского трудового права, выявление и разрешение на научном уровне проблем в данной области правотворчества субъектов Российской Федерации.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
уяснение понятия источника права вообще и источника" трудового права в частности;
характеристика системы источников российского трудового права;
3) исследование существующей модели разграничения, предметов
ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и разграничения
полномочий между их органами государственной власти в регулировании
отношений в сфере труда;
исследование массива законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения, составляющие предмет отрасли трудового права, выявление их места в системе источников трудового права, роли и значения в правовом регулировании отношений в. сфере труда;
выявление проблем, возникающих в связи с реализацией субъектами РФ своих полномочий в регулировании трудовых и иных непосредственно с ними связанных отношений и обоснование возможных путей их разрешения;
6) разработка предложений, направленных на гармонизацию и
совершенствование действующего регионального трудового
законодательства.
Объект исследования предопределен спецификой и комплексностью заявленной проблематики. Непосредственным объектом изучения выступает многоплановый круг общественных отношений, возникающих как в процессе нормотворчества субъектов Российской Федерации, так и до него в процессе разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в области регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Предмет исследования составляют законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, Конституция РФ, федеральное законодательство, акты Конституционного суда РФ, а также научные работы, доктрины, исследования отечественных ученых-правоведов, включая представителей науки трудового права.
Методологической основой диссертации является^ весьма разнообразный арсенал способов научного познания. При этом использовались традиционные для правовых наук методы научного познания: обобщения, формальнологический, исторический, сравнительно-правовой и др.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых в области конституционного права и общей теории права: В.К. Бабаева, М.И. Байтина, А.В. Безрукова, Л.А. Богдановой, И.Ю. Богдановской, СВ. Бошно, А.Б. Венгерова, Г.А. Гаджиева, Н.М. Добрынина, В.Д. Зорькина, В.В. Лазарева, А.Н. Лебедева, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, А.Н. Черткова и др., а также видных представителей науки трудового права и права социального обеспечения: Е.М. Акоповой, Э.Н. Бондаренко, В.Л. Гейхмана, К.Н. Гусова, И.К. Дмитриевой, Е.А. Ершовой, И.Я. Киселева, A.M. Куренного, A.M. Лушникова, М.В. Лушниковой, СП. Маврина, В.И. Миронова, А.Ф. Нуртдиновой, Ю.П. Орловского, П.Т. Подвысоцкого, Г.А. Рогалевой, Л.А. Сыроватской, О.В. Смирнова, И.О. Снигиревой, В.Н.
9 Толкуновой, Э.Г. Тучковой, Г.В-Хныкина, Е.Б. Хохлова, О.С. Хохряковой, Л.А. Чикановой, СЮ. Чучи, А.И. Шебановой и др.
Эмпирическую (информационную) базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, значительноечисло (более 100) законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда РФ.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она является комплексным исследованием, основанным на нормах Трудового кодекса РФ и других новейших актах трудового законодательства, специально посвященным законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации как источникам трудового права, »их роли и значению' в регулировании отношений' в сфере труда, изучению теоретических и практических проблем нормотворчества субъектов. РФ в указанной' области общественных отношений, возникающих в связи с изменениями в системе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти- и органами государственной власти субъектов РФ. Рассматривая понятие и систему источников трудового права, автор обращает особое внимание на существующие дискуссионные вопросы, касающиеся включения/невключения в систему отдельных видов нормативных правовых и иных актов; спорные либо законодательно не решенные вопросы соотношения и иерархии актов, являющихся источниками трудового права. Автором также сделан акцент на проблеме бюджетной обеспеченности реализации органами государственной власти субъектов. Российской Федерации переданных им полномочий. Этот вопрос практически не затрагивался в предыдущих научных работах, посвященных источникам трудового права, хотя имеет принципиальное значение для нормотворчества субъектов РФ. Проведенное исследование позволило
10 сформулировать и обосновать следующие теоретические выводы и практические предложения, выносимые на защиту:
1. Диссертант пришел к общему выводу, что, несмотря на часто
высказываемые и во многом обоснованные критические замечания в адрес
регионального законодательства, в том числе, в области трудового права и
наличие определенных проблем в указанной сфере, законы и иные
нормативные правовые акты субъектов РФ являются важной составной
частью системы источников < трудового права; нормотворчество субъектов
Российской Федерации активно развивается и выполняет свои основные
функции по конкретизации и дополнению федерального трудового
законодательства с учетом особенностей субъектов РФ, зависящих от таких
объективных факторов, как географическое положение, территория,
численность населения, финансовые возможности и др., а также функцию по
повышению уровня .трудовых прав и гарантий для<работников.
Сделан вывод о недостаточном внимании законодателя к проблемам финансового обеспечения полномочий, переданных органам государственной власти субъектов'РФ* в процессе' реформы. Диссертантом подчеркивается, что Российская Федерация не может полностью снимать с себя обязанностей по финансированию данных полномочий при финансовой недостаточности самого субъекта Российской Федерации; для реализации полномочий субъект РФ должен располагать финансовыми средствами по меньшей мере, в размере, необходимом для обеспечения минимального уровня прав, льгот и гарантий для работников, который, согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, должен устанавливаться отдельным федеральным законом, либо, определяться как достигнутый на 31 декабря 2004 года. Автор считает необходимым внесение соответствующих изменений в федеральное законодательство.
Исследован не нашедший отражения в статье 5 Трудового кодекса РФ вопрос о соотношении законов субъектов Российской Федерации и федеральных подзаконных нормативных правовых актов и в частности
11 постановлений Правительства РФ. Автор полагает, что отсутствие в Трудовом кодексе РФ прямого указания на необходимость обеспечения соответствия (недопустимости противоречия) законов субъектов1 РФ постановлениям Правительства РФ не ставит под сомнение тот факт, что субъекты Российской Федерации, осуществляя законодательное регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, должны учитывать содержание не только федеральных законов и указов Президента РФ, но1 и постановлений Правительства РФ, принятых по> вопросам отнесенным к его компетенции, а также в рамках делегированных Правительству РФ полномочий.
Данный вывод вытекает из системного толкования Конституции РФ; Федерального' конституционного' закона о Правительстве РФ, Трудового кодекса РФ и иных федеральных законов, анализа постановлений Правительства^ РФ, регулирующих отношения, составляющие предмет трудового права. Высказано предложение закрепить соотношение постановлений Правительства РФ и законов субъектов» РФ в соответствующей* статье Трудового кодекса РФ для того, чтобы внести необходимую определенность в решение данного вопроса и предотвратить возникновение коллизий между указанными актами.
4. Выявлены условия, предопределяющие пределы усмотрения регионального законодателя в решении вопросов, отнесенных к ведению субъектов Российской Федерации в сфере регулирования труда, а именно:
финансовые возможности субъекта РФ;
необходимость обеспечивать реализацию конституционных принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, равенства всех перед законом и судом, права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на
12 вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда4;
требование о недопустимости ухудшения положения работника в законодательстве субъекта Российской Федерации, по сравнению с федеральным законодательством (часть 4 статьи 6 Трудового кодекса РФ);
требование о соблюдении принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающего правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость политики- в социальной сфере5.
5. На основе анализа законов и иных нормативных правовых актов1 субъектов РФ по вопросам занятости населения обосновывается вывод о недостаточной эффективности существующей сегодня , системы разграничения полномочий федеральных органов государственной-власти и органов государственной власти субъектов РФ в области содействия занятости населения. Диссертантом предлагается дополнить Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» статьей о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения, в которой закреплялись бы собственные полномочия органов^ государственной власти субъектов РФ, финансируемые из регионального бюджета, в числе которых принятие и реализация региональных программ по содействию занятости населения- а также полномочие проводить иные мероприятия по' содействию занятости населения с учетом особенностей субъекта РФ.
4 Применительно к государственной службе, важное значение имеют также принципы единства правовых и
организационных основ федеральной гражданской службы и государственной гражданской службы
субъектов РФ; равного доступа граждан Российской Федерации к гражданской службе и равных условий ее
прохождения.
5 Обязательность соблюдения данного требования не только федеральным законодателем, но и
законодателем субъектов Российской Федерации следует из решений Конституционного Суда РФ.
6. Исследованы новеллы федерального и регионального
законодательства в области оплаты труда. Оценивая-в целом положительно
проводимую реформу по переводу работников бюджетных учреждений с
тарифной на отраслевую систему оплаты труда с возможностью
значительной дифференциации, автор отмечает необходимость более
тщательного выбора критериев для проведения указанной дифференциации и
начисления коэффициентов, так как неверно выбранные критерии снижают
эффективность и результативность работы, о чем свидетельствует, в,
частности, проведенный.анализ критериев оплаты труда педагогов.
Закрепленная в статье 133.1 Трудового кодекса- РФ возможность-установления в субъекте Российской Федерации» региональным соглашением с соблюдением ряда- условий минимальной заработной платы активно реализуется в- регионах. В' целом> указанный институт направлен на» повышение уровня^жизни- населения^ приближение минимальной заработной' платы в регионе к прожиточному минимуму. Однако практически безальтернативный (в том. числе, с использованием административного ресурса) вариант присоединения к-такому соглашению всех работодателей не может быть признан оптимальным и нуждается в корректировке. Вместе с тем, делать окончательный вывод об эффективности введения института установления в субъектах РФ минимальной заработной платы, с точки зрения диссертанта, пока рано:
7. Диссертантом установлено, что разграничение полномочий органов
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области
охраны труда в разделе X Трудового кодекса РФ недостаточно учитывает и
не отражает всей специфики деятельности субъектов РФ в данной- области.
Предлагается дополнить Трудовой кодекс статьями, посвященными
полномочиям органов власти различного уровня в области охраны труда по
аналогии с тем, как это было сделано в утратившем силу Федеральном законе
«Об основах охраны труда в Российской Федерации».
8*. Отмечены многочисленные-новеллы, содержащиеся: в региональном законодательстве и относящиеся к различным институтам трудового права, которые могут быть восприняты как другими субъектами Российской Федерации, так и< федеральным законодателем. Например, институт персональной* ответственности муниципального служащего, определение в законе о трехсторонней, комиссии по регулированию социально-трудовых отношений форм работы комиссий, регламентация деятельности отраслевых, межотраслевых комиссий и др.
9. Выявлены такие характерные для-! законодательства субъектов Российской Федерации проблемы, как:
A) противоречие отдельных норм законов и иных нормативных
правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству (в частности,
в сфере-регулирования муниципальной службы); :
Б) неравномерное- развитие законодательства! в субъектах Российской Федерации, отсутствие в- отдельных случаях необходимых и прямо предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов субъекта РФ;
B) издание «закрытых» нормативно-правовых актов, которые не
опубликованы и не представлены в полном виде в справочных
информационно-правовых системах (например, ряд Указов Президента
Республики Татарстан, касающихся оплаты труда лиц, занимающих
государственные должности).
15 Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии. Положения диссертации нашли отражение в опубликованных автором двух работах.
Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих 10 параграфов, заключения, библиографии и списка нормативных" правовых актов.
Понятие источника трудового права
Дефиниция источника трудового права складывается из нескольких элементов - понятия источника права вообще и определения особенностей, свойственных источнику трудового права как отдельной отрасли.
Понятие "источник права" в юридической литературе чаще всего раскрывается в- соотношении с понятием "форма права", причем оба этих термина имеют неоднозначное содержание. Некоторые авторы полагают эти понятия равнозначными, не придавая "принципиального значения тем незначительным по своему характеру смысловым нюансам, оттенкам и различиям, которые имеют термины "форма" и "источник" права . 6. Однако, большинство ученых разграничивает форму права и источник права, и говоря о необходимости разграничения этих понятий, «источник характеризует происхождение, генезис явления,... а форма - способ организации содержания, его внешнее проявление»7.
Форму права в науке чаще всего делят на внешнюю и внутреннюю. Под внутренней формой права понимается структура права, система элементов8, распределение правовых норм по отраслям и институтам соответственно характеру регулируемых ими отношений9. Внешняя форма представляет собой "объективированный комплекс юридических источников, формально закрепляющих правовые явления позволяющих адресатам правовых установлений ознакомиться с их реальным содержанием и пользоваться ими" . По сути, внешняя форма права - это способ его выражения, а внутренняя-это его структура и система.
Нельзя не согласиться, что источник права, как и само право, непозволительно определять лишь в одном каком-либо аспекте, однозначно. Это приведет к искаженному о нем представлению11. В учебной И научной литературе понятие "источника права" чаще всего рассматривается в трех смыслах.
В материальном смысле- источник права понимается как реальные общественные отношения, для регулирования которых создается та или иная норма права. Это1 может быть способ производства материальной жизни, формы собственности, социальная жизнь и общественные отношения в целом. Ранее- в отечественной науке большое внимание уделялось экономическим факторам и отношениям; их влиянию на v развитие государства. и права, при этом их роль часто переоценивалась и даже абсолютизировалась (т.н. «базис», включавший в себя, в том- числе и материальные условия- жизни общества, превалировал над «надстройкой», одной из составляющих которой» являлось право, предопределял ее (надстройки) появление и развитие). Сегодня наряду с экономическими отношениями- под источниками в материальном смысле слова понимают также политические, социальные, культурные и иные потребности общества, все многообразие общественных отношений, для регулирования которых создается право.
В идеальном- (идеологическом) смысле источник права — это юридические концепции, теории, идеи, а также чувства и эмоции (по сути, правосознание в его составляющих правовой психологии и правовой идеологии).
В юридическом (формальном) смысле источник права - форма выражения, объективизации правовых норм. Именно в этом «юридическом» смысле термины «форма права» и «источник права» употребляются правоведами как тождественные понятия во всех тех случаях, когда они рассматриваются в. виде "способа выражения государственной воли", "способа установления правовых велений" или "способа, которым правилу поведения придается государственной властью общеобязательная сила" , либо в качестве «результата правотворческой деятельности компетентных органов государства в сфере регулирования отдельных видов общественных отношений» . В самом общем понимании "источники права — формы закрепления- (внешнего выражения) правовых норм"14. Источники права в формально-юридическом понимании иногда называют вторичными в отличие от первичных (материальных, философских), так как эти разновидности не исключают друг друга, а отражают процесс правотворчества в широком смысле (как процесс правообразования) или узком (как законотворчество) в зависимости от того, с какой целью употребляется этот термин.
Надо отметить, что приведенная выше классификация далеко не исчерпывает варианты толкования учеными понятия; "источник права". Например, с социологических позиций источник права - "культура, которая в процессе селективной эволюции вбирает в себя социальный опыт и выражается в общеобязательных правилах поведения" . И хотя приведенное определение страдает явной односторонностью и подвергалось критике, оно отражает влияние культуры как одного из социальных факторов на процесс правообразования.
Система источников трудового права
Система источников трудового права не совпадает по своему понятию и содержанию с системой нормативных правовых актов (системой трудового законодательства). Нормы трудового права могут содержаться в актах, имеющих различную правовую природу и формально не попадающих под определение нормативного правового акта.
Источники трудового права (подобно источникам права любой отрасли) можно классифицировать по различным основаниям, в зависимости от целей исследования:
1. По юридической силе, субординации (классически выделяют законы и подзаконные акты, но, как показывает практика, для отрасли трудового права это деление чересчур упрощенное).
2. По предмету регулирования можно выделить акты общего характера и относящиеся к отдельным институтам.
3. По органам, принявшим акт, можно выделить источники, принятые высшим органом законодательной власти РФ; Президентом РФ; высшим органом исполнительной власти - Правительством РФ; другими федеральными органами государственной власти; органами государственной власти субъекта РФ; органами местного самоуправления; локальные акты, принятие работодателем в конкретной организации; акты социального партнерства, принятые совместно работниками, работодателем (либо их объединениями) иногда с участием органов государственной власти различно уровня и т.п.
4. По сфере действия источники можно разделить на международные, общефедеральные, региональные, республиканские (областные, краевые - в соответствии с видом субъекта РФ), муниципальные, локальные.
5. По действию актов во времени выделяют акты временного характера (где время окончания действия акта определятся конкретной датой либо наступившим событием) и акты с неопределенным сроком действия.
6. Классификация, свойственная источникам именно трудового права - по степени обобщенности и действию по кругу лиц — общие, распространяющиеся на всех работников и специальные — для отдельных категорий.
Для целей настоящей работы важное значение имеет иерархия нормативных правовых актов, их классификация по юридической силе. Автор не преследует цель максимально полно охарактеризовать систему источников трудового права и дать подробную характеристику каждому виду источников трудового права.
Систему источников трудового права возглавляет Конституция РФ72, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. То есть. Конституция, согласно ей самой же, находится на вершине иерархической пирамиды нормативных правовых актов, и в то же время ее нормы лежат в основе всей системы, права и нет ни одной отрасли права, которая бы в числе своих источников не называла бы первой Конституцию . Конституция РФ является важнейшим источником и трудового права, предопределяет его содержание.
Согласно статье первой Конституции РФ; Россия - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Официально признанное понятие правового государства отсутствует, но в. науке выделяют его характерные черты. В частности в правовом государстве должны быть в нормативном порядке закреплены статутные права, обязанности и ответственность участников основных видов общественных отношений, в том числе; трудовых74. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, их признание, соблюдение и защита. - обязанность государства (статья 2 Конституции РФ). Кроме того, Конституция РФ имеет верховенство на всей территории России (ч. 1 ст. 15). Все эти положения нашли отражение и в трудовом праве.
В статье 37 Конституции РФ закреплены такие основные трудовые права, как свобода труда, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, запрет принудительного труда, право на труд в условиях, отвечающих безопасности и гигиене, право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного государством минимального
размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы. Также статья 37 Конституции РФ закрепляет право на отдых, на ограничение законом рабочего времени, на выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск, а также право на индивидуальные и коллективные трудовые споры, включая право на забастовку. Кроме того, Конституция-РФ закрепляет равенство, прав и свобод человека и гражданина (ст. 17), равенство всех перед законом и судом (ст. 19); право на создание профессиональных союзов для-защиты, своих интересов (ст. 30); право на охрану здоровьями медицинскую помощь (ст. 41), право на-образование (ст. 43) и другие положения, имеющие принципиальный характер для определения содержания» норм трудового права.
Российская правовая система включает в себя общепризнанные принципы и нормы международного- права, а также международные договоры при условии их ратификации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
Статья 10 Трудового кодекса РФ содержит аналогичное части 4 статьи 15 Конституции РФ, положение о включении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации ві систему источников трудового права и их приоритете над внутренним законодательством.
Так, большое значение имеют Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966), и Конвенции Международной Организации Труда, ратифицированные Российской Федерацией.
Важнейшее место в системе источников трудового права занимают законы. Законы обладают рядом признаков, позволяющих отграничить их от других видов нормативных правовых актов: они/ принимаются законодательными (представительными) органами власти в особом процедурном (процессуальном) порядке, регулируют наиболее важные основополагающие отношения, содержат исходные, первичные нормы, которые в основном детализируются и развиваются в других нормативных правовых актах.
В теории обычно говорят о следующих видах законов — федеральном конституционном, федеральном и законе субъекта РФ. Иногда выделяют 1) конституционные законы, включающие в- себя федеральные конституционные законы, Конституции и уставы субъектов РФ; 2) текущие - федеральные законы и законы субъектов РФ.
Конституционные основы разграничения полномочий и предметов ведения в области регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений
СогласноКонституции; РФ Российская Федерация — демократическое федеративное; правовое государство; федеративное устройство? Российской: Федерации основано на ее государственной: целостности, единстве системы государственной; власти; разграничении; предметов; ведениям ш полномочий между органами государственной власти Российской:Федерации?и;органами? государственнойвласти субъектов РФ (ст..ст. К,.5):
В современных условиях вs различных странах; применяются пять? основных способов: разграничения предметові ведения? федерации w ее субъектов: 1-.. В Конституции, перечисляются исключительные полномочия: федерации, все остальное: находится, в ведении субъектов (такой; способ реализован в Конституции Танзании». 1977 г., Конституции:Эфиопии: 1994т. и-других); 2. Устанавливается» исключительная компетенция? субъектов федерации, в: регулирование; которой; федеральные органы не вправе вмешиваться; (этот редкий-способ; сегодня вабсолютномшиде не применятся, частично использован;в Конституциях Бельгии, Мексики, США). 3. Конституция1 устанавливает две сферы полномочий: федерации и ее субъектов (например, в Австралии, Канаде). При этом способе разграничения предметов ведения возникает вопрос об отнесении куда-либо «остаточных» полномочий, не вошедших в перечни — чаще всего Конституции содержат оговорку, определяющие принадлежность неназванных полномочий. 4. Указываются три сферы предметов ведения: исключительная компетенция федерации, исключительная компетенция субъектов, предметы совместного ведения. Данный способ редко используется из-за его громоздкости (например, в Конституции Индии 1949 г. 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 — совпадающих (совместных) полномочий и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов, причем каждый пункт содержит 650-700 показателей). 5. Устанавливаются две сферы предметов ведения: исключительные полномочия федерации и совместные полномочия федерации и ее субъектов. Вопросы, не вошедшие ни в один их перечней передаются в ведение субъектов федерации98. Такая модель разграничения полномочий использована в Конституции РФ 1993 г. Статья 71 Конституции РФ содержит 18 пунктов, относящихся к ведению Российской Федерации, а статья 72—14 пунктов совместного ведения РФ и ее субъектов(при этом пункты включают в себя не одну, а несколько областей регулирования)99. Вне пределов ведения» Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции РФ).
Интересен пример Федеративной Республики Германии, Конституция100 которой содержит также две сферы предметов ведения — исключительную и конкурирующую компетенции. При этом в области исключительной законодательной компетенции Федерации (закрытый перечень, 12 пунктов) земли (субъекты Федерации) обладают полномочиями на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо управомочены на это федеральным законом (статья 71 Конституции Федеративной Республики Германии), а в сфере конкурирующей компетенции (закрытый перечень, 28 пунктов) земли обладают полномочиями на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация, не пользуется своими законодательными правами. Причем в сфере конкурирующей компетенции Федерация имеет право законодательства, если существует необходимость в федеральном законодательном регулировании в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового или экономического единства в общегосударственных интересах (ч. 1, 2 ст. 72 Конституции Федеративной Республики Германии). Кроме того, в Конституции Германии содержится список вопросов, по которым Федерация-имеет право издавать рамочные предписания, в соответствии с которыми земли в установленный» законом срок должны издать свои законы. Непосредственно действующее регулирование рамочные предписания могут содержать лишь в исключительных случаях. В областях, не вошедших исключительную или конкурирующую компетенции, земли Федерации свободны в принятии законов. Очевидно, что, несмотря на сходство с российской системой трех сфер ведения — исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и исключительного ведения» субъектов РФ - заметны и отличия. Во-первых, в Конституции Германии допускается возможность передачи законодательных полномочий в исключительной сфере ведения Федерации субъектам Федерации (землям) посредством федерального закона (в российском законодательстве такой вариант предусмотрен в п. 3 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ101).
Круг вопросов, разрешаемых в законах и подзаконных нормативных правовых актах субъектов РФ
Автором изучен и проанализирован значительный массив принятых на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих трудовые и иные непосредственно с ними связанные отношения (в том числе, более 100 законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ). Основной акцент в работе сделан на исследование нормативных правовых актов трех субъектов Российской Федерации: Республики Татарстан, Свердловской области, города Москвы. Выбор данных регионов обусловлен следующими причинами:
1) указанные регионы представляют собой различные формы субъектов Российской Федерации — Республику, область, город федерального значении;
2) и Республика Татарстан, и город Москва, и Свердловская область — субъекты Российской Федерации, отличающиеся значительной правотворческой активностью и имеющие обширную региональную нормативную правовую базу, в том числе в области трудового права;
3) кроме того, в указанных регионах имеются достаточно авторитетные юридические школы, теоретические разработки которых находят воплощение в нормотворчестве субъектов РФ;
4) наконец, и Москву, и Республику Татарстан, и Свердловскую область можно отнести к т.н. «субъектам-донорам», чьи отчисления в федеральный бюджет составляют значительную его часть и используются, в том числе, и для поддержки менее обеспеченных, «дотационных» субъектов РФ. Как указано в предыдущей главе и будет проиллюстрировано ниже, финансовая самостоятельность субъектов РФ и их способность обеспечивать выполнение полномочий своих органов государственной власти играет немаловажную роль в региональном законотворчестве. По этой же причине в отдельных случаях анализу подверглось также законодательство «дотационных» субъектов Российской Федерации с целью выявления отражения факта их финансовой зависимости от центра в региональном законодательстве.
Наибольшее внимание в своем исследовании автор уделял законам субъектов Российской Федерации, регулирующим отношения, составляющие предмет трудового права, по причине их наибольшей значимости. Подзаконные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты органов местного самоуправления также нашли отражение в работе как в качестве опосредующих законы субъектов РФ, конкретизирующих и воплощающих в жизнь нормы законов, так и в качестве самостоятельных источников трудового права.
Автор стремился максимально учитывать новое региональное законодательство, особенно законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые после вступления в силу Трудового кодекса РФ 2001 года, а также после принятия Закона № 122-ФЗ и внесения соответствующих изменений в Закон № 184-ФЗ, Трудовой кодекс РФ и иные федеральные законы.
Анализ массива нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации позволяет условно выделить несколько значительных по объему групп общественных отношений, для регулирования которых субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты. Например, согласно классификации законов субъектов РФ по предметам совместного ведения, данной А.Н. Чертковым, по предмету правового регулирования и наличию (отсутствию) федерального аналога можно выделить следующие виды законов субъектов Российской Федерации:
1) т.н. «общие законы», предмет регулирования которых схож с предметом регулирования соответствующего федерального закона (например, Закон г. Москвы от 14 марта 2001 г. № 7 «Об охране труда в городе Москве» ),
2) специальные законы, дополняющие федеральный по его прямому указанию (например, Закон Московской Области от 24 июля 2007 г. 137/2007 - ОЗ «О муниципальной службе в Московской области»159),
3) законы субъектов, которые хотя и имеют аналоги в федеральном законодательстве, не направлены на их дополнение и конкретизацию, а реализуют собственные полномочия- в сфере совместного ведения (например, Закон г. Москвы от 25 февраля 2004 г. № 10 «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления второде Москве»160),
4) законы субъектов РФ в рамках «опережающего» регулирования (которые были приняты до принятия соответствующих федеральных законов, а затем приведены в соответствие с федеральным законодательством. Например, Закон г. Москвы от 22 октября 1997 г. № 44 «О социальном партнерстве»161, Областной закон Свердловской области от 23 ноября 1995 г. № ЗЗ-ОЗ «О профессиональных союзах и гарантиях их деятельности в Свердловской области» и др.),
