Содержание к диссертации
Введение
I. Социальная защита населения пострадавшего, в результате радиационных аварий и катастроф, как объект экономического исследования 16
1.1 Государственное регулирование вопросов социальной защиты населения от последствий радиационных аварий и катастроф... 16
1.2 Социально-экономические проблемы в зонах радиоактивного Загрязнения и направления их решения 27
1.3 Сущность и основные принципы социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на Чернобыльской АЭС и других радиационных катастроф 33
Выводы по первой главе 43
II Социально-экономический механизм реабилитации пострадавшего населения и радиоактивно загрязненных территорий 47
2.1 Опыт проведения государственной политики ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф и социальной защиты пострадавшего населения 47
2.2 Сущность и механизм формирования и реализации реабилитационной стратегии в современных условиях 56
2.3 Формирование государственных реабилитационных программ 67
Выводы по второй главе 76
III Совершенствование методов экономической ю)цеки риска воздействия на здоровье населения р диоактивного загрязнения 81
3.1 Социально-экономическая оценка риска воздействия на здоровье населения радиоактивного загрязнения 81
3.2 Методические подходы к обоснованию уровней приемлемого риска для населения
3.3 Методы экономической оценки ущерба здоровью населения от радиоактивного воздействия 102
Выводы по третьей главе 112
IV Экономические вопросы совершенствования механизма государственного регулирования социальной защиты населения от последствий радиационных аварий и катастроф 114
4.1 Экономическая оценка риска воздействия радиоактивного загрязнения на здоровье населения (на примере ПО "Маяк") 114
4.2 Предложения по формированию фондового механизма компенсации ущерба здоровью населения 124
4.3 Основные направления государственного регулирования социальной защиты пострадавшего населения 132
Выводы по четвертой главе 138
Заключение 140
Список использованной литературы 149
- Социально-экономические проблемы в зонах радиоактивного Загрязнения и направления их решения
- Сущность и механизм формирования и реализации реабилитационной стратегии в современных условиях
- Методические подходы к обоснованию уровней приемлемого риска для населения
- Предложения по формированию фондового механизма компенсации ущерба здоровью населения
Введение к работе
Актуальность темы и степень ее разработанности. На современном этапе характерной особенностью развития цивилизации является возрастание риска возникновения чрезвычайных ситуаций, обусловленных техногенными авариями и катастрофами, в результате которых человечество несет огромные материальные и людские потери.
Поэтому, проблема возмещения ущерба здоровью человека, группе людей и населению весьма выражена и уже не вызывает ни у кого сомнения.
В этой связи, одним из приоритетных направлений внутренней политики Российской Федерации как демократического, правового и социального государства является обеспечение комплекса мер по защите граждан, нормальная жизнедеятельность которых затруднена или ограничена влиянием негативных факторов объективного свойства. Среди таких граждан особое место занимают лица, подвергшиеся негативному воздействию вследствие аварии на Чернобыльской АЭС и других радиационных катастроф.
Социальное обеспечение пострадавшего населения и реабилитация территорий, пострадавших в результате радиационных аварий занимает приоритетное место в комплексе социальных программ Правительства Российской Федерации уже более 10 лет, требуя значительных финансовых затрат. При этом, существенной составляющей этих программ является комплекс мероприятий, связанных с Чернобыльской катастрофой. Это объясняется тем, что авария на Чернобыльской АЭС 1986 года по характеру и масштабам своих негативных последствий не имеет аналогов среди радиационных катастроф. Ее жертвами стали сотни тысяч людей, проживавших и проживающих на загрязненных территориях, а также принимавших участие в ликвидации последствий аварии.
Сам факт появления в нашей стране Федерального закона "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" стал официальным признанием ответственности государства перед гражданами за последствия крупных техногенных аварий и катастроф.
Радиационные аварии и катастрофы по масштабам своих последствий занимают особое место среди техногенных аварий и катастроф, т.к. оказывают не только негативное влияние на безопасность и здоровье сотен, тысяч граждан, но и требуют значительных и долговременных затрат государства на социальное обеспечение населения и реабилитацию пострадавших территорий. Эти затраты ложатся тяжким бременем на государство, отвлекая значительные средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от других социальных программ. В этой связи проблема социальной защиты пострадавшего населения, а также создания экономического механизма снижения нагрузки на федеральный бюджет при реализации социальных программ становится важнейшей составляющей проблемы обеспечения национальной безопасности России.
Актуальность темы исследования обусловлена целым рядом обстоятельств.
Во-первых, кризисные явления в техногенной сфере, с которыми столкнулось наше общество, показали необходимость совершенствования государственного регулирования защиты населения от последствий радиационных аварий и катастроф.
На радиоактивно загрязненных территориях особенно контрастно проявляются общие черты социальных и экономических проблем в государстве. Обеспечение социальной защиты населения, проживающего на радио-
активно загрязненной территории - комплексная экономическая проблема, которая не может быть эффективно решена в отрыве от общих социально-экономических проблем развития страны. Это обуславливает актуальность разработки новых подходов к решению социально-экономических проблем реабилитации населения и радиоактивно загрязненных, вследствие радиационных аварий и катастроф, территорий Российской Федерации.
Во-вторых, соблюдение принципа законности в обществе, сложность реализации на практике федерального законодательства, принятых нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации требует поиска эффективных форм государственного регулирования вопросов защиты пострадавшего от радиационных аварий и катастроф населения в обществе.
Принятые государственные программы по преодолению последствий Чернобыльской и других радиационных катастроф только в последние несколько лет стали реализовываться в близком, к утвержденному Правительством Российской Федерации объеме финансирования.
В-третьих, концептуальной основой современной системы взглядов на взаимоотношения человека, общества и природы служит принцип долговременного устойчивого развития цивилизации. Научной базой реализации этой концепции при нормировании и регулировании качества окружающей среды и управлении техногенными воздействиями на здоровье населения является методология оценки и управления риском.
Радиоактивное загрязнение окружающей среды относится к тем видам антропогенного воздействия, на которое еще не распространились в должной мере экономические механизмы управления снижением риска.
Поэтому разработка методов экономической оценки ущерба от воздействия на здоровье населения радиоактивного загрязнения окружающей среды, на основании которых должны приниматься решения об ограничении
хозяйственной деятельности, размерах выплат и компенсаций пострадавшему населению, характере и объемах реабилитационных мероприятий, имеет большое практическое значение, является одним из актуальных и главных направлений совершенствования экономических механизмов обеспечения безопасного устойчивого развития Российской Федерации.
В-четвертых, проблемы социальной защиты населения, пострадавшего в результате радиационных аварий и катастроф в современных условиях для России приобретают первостепенное значение. Выработка отношения к этой проблеме, поиск оптимальных, отвечающих интересам общества решений и последовательная их реализация определяют облик нашей страны в XXI веке.
Проблема осложняется еще и тем обстоятельством, что теоретические вопросы организации государственного регулирования в рассматриваемой области в России разработаны недостаточно. Определенная научная база в этой области создана благодаря коллективным усилиям, предпринятым учеными и практиками после аварии на Чернобыльской АЭС.
Эти соображения в первую очередь определяют предмет и объект данного исследования.
Объектом исследования является организация социальной защиты населения, пострадавшего в результате радиационных аварий и катастроф.
Предмет исследования - экономический механизм социальной защиты пострадавшего населения и организации работ по социально-экономической реабилитации радиоактивно загрязненных территорий.
Рассматривая организацию социальной защиты населения, пострадавшего в результате радиационных аварий и катастроф автор основное внимание уделяет периоду после L991 г., когда отношения в этой области стали строиться на новых принципах, основанных на экономических регуляторах, приоритете норм права, а не администрирования. Важно отметить и
то обстоятельство, что в интересах работы автор предлагает ряд положений, споры в отношении которых среди ученых и практиков еще далеки от завершения.
Сущность решаемой в диссертации научной задачи заключается в разработке методологических основ экономического регулирования социальной защиты населения, пострадавшего в результате радиационных аварий и катастроф.
Основной целью работы является обоснование предложений по формированию экономического механизма государственного регулирования социальной защиты пострадавшего населения.
В ходе достижения цели исследования автор ставил перед собой следующие задачи:
Проведение комплексного исследования социально-экономических последствий для населения и территорий радиационных аварий и катастроф, а также анализ существующих экономических подходов при осуществлении государственного регулирования социальной защиты населения и реабилитации радиоактивно загрязненных территорий.
Исследование факторов, влияющих на осуществление государственного регулирования в области социальной защиты пострадавшего населения. Определение понятия "социальная защита" применительно к отдельным категориям граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф.
3. Обоснование основных принципов социальной защиты граждан,
подвергшихся воздействию радиации, направлений государственной поли
тики социально-экономической реабилитации радиоактивно загрязненных
территорий, которые должны быть положены в основу государственного
регулирования в данной сфере.
На основе анализа существующих методов экономической оценки ущерба для населения длительного воздействия радиации, предложить конкретные подходы к определению цены риска потери здоровья и человеческой жизни, как основной экономической оценки затрат, необходимых для осуществления выплат и компенсаций гражданам, проживающим на радиоактивно загрязненных территориях, а также затрат на проведение мероприятий реабилитационного характера.
Проведение экономической оценки последствий влияния радиоактивного загрязнения на здоровье населения Уральского региона, пострадавшего от радиационной аварии на производственном объединении "Маяк" и обоснование предложений по практическому применению полученных результатов в интересах совершенствования деятельности по социальной защите пострадавшего населения.
Обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию экономического механизма государственного регулирования социальной защиты населения, пострадавшего от последствий радиационных аварий и катастроф.
Состояние научной разработки проблемы исследования.
В последние годы ощущается заметная активизация разработки теоретических вопросов государственного управления различными аспектами защиты населения, пострадавшего в результате радиационных аварий и катастроф. Отечественными учеными ведется активный поиск по всему спектру таких вопросов.
Теоретические вопросы в области оценки и управления техногенным, природным и экологическим рисками, в том числе рисками для здоровья населения получили развитие в трудах В.А.Акимова, А.А.Быкова, Ю.Л.Воробьева, X. Кумамото, В.А.Легасова, Н.А.Махутова,
Г.Г.Малинецкого, Н.В.Мурзина, Б.В. Потапова, Н.Н.Радаева, Э.Дж.Хенли и других ученых1.
Экономический аспект проблемы раскрыт в работах М.Е Амелиной, Д. Барри , ГА. Бугиуевой, В.Я.Возняка, Л.В. Горячевой, А.И. Иойрыша, А. С. Молчанова, М.Я. Корнилова, Б.Н. Порфирьева и др.
В процессе разработки темы использовались труды ученых в области социального обеспечения населения В.В. Бойцовой, A.M. Бабича, М.О. Буя-новой, ОС. Колбасова, СВ. Кадомцевой и др. , в которых затрагивались вопросы компенсаций и льгот, отдельные аспекты социальной защиты.
Базой для формирования теоретического подхода к исследованиям по теме диссертации явились труды отечественных ученых в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Никонова A.M., Прохожева А.А., Сизова В. Ю., Смульского СВ. и др.
' Акимов В.А. и лр. Природные и техногенные чрезвычайные ситуации: опасности, угрозы, риски. М: ФИД "Деловой экспресс", 2001.; Быков А.А., Мурзин H.B. Проблемы анализа безопасности человека, общества, природы. СПб.: Наука, 1997; Воробьев Ю.Л. Основы формирования и реализации государственной политики в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций: Монография. М.: ФИД "Деловой экспрес", 2000; Кумамото X., Хенли Э.Дж. Надежность технических систем и оценка риска. Пер. с англ. М., 1984; Мали-кецкий Г.Г., Махутов Н.А. Управление риском в человеческом измерении. Синергетика: человек, общество. - М.: Изд-во РАГС, 2000; Потапов Б.В., Радаев Н.Н. Экономика природных и техногенных рисков. М.: ЗАО ФИД "Деловой экспресс", 2001.
2 Амелина М.Е., Иойрыш А.И., Молчанов А.С. Страхование гражданской ответственности за ядерный
ущерб. М.: ИздАТ, 2000г. - 285 с. Барри Д. Возмещение убытков, причиненных гражданам государством:
аспекты защиты прав человека в США. Государство и право, 1993 № І; Бушуева Г.А., Горячева Л.В. и др.
Итоги оценки экономического ущерба от вреда, причиненного здоровью населения радиоактивным загряз
нением ПО "Маяк". ИПЭ УрО РАН, 2000; Возняк В. Я. Социально - экономическая концепция реабилита
ции радиоактивно загрязненных территорий. М., 1994; Корнилов М.Я. О проблеме критериев и пороговых
значений параметров экономической безопасности. Проблемы управления безопасностью сложных систем.
М,: Изд. РГГУ, 2001; Порфирьев Б.Н. Чрезвычайные ситуации и экономическое развитие: мир и Россия.
Материалы VIII Всероссийской научно-практической конференции по проблемам защиты населения и тер
риторий от чрезвычайных ситуаций. М., Изд. «Триада, лтд», 2003.
3 Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Бек, 1996; Бабич A.M.
Экономика социального страхования. Курс лекций. М.: Теис, 1998; Буя нова М.О. Право социального
обеспечения. Основная часть. М.: Нолидж, 1997; Колбасов О.С. Возмещение вреда, причиненного непра
вомерным использованием природных объектов. В кн.: Правовые вопросы охраны природы. М.: 1993;
Кадомцева СВ. Экономические основы системы социальной защиты. М.: 1997 и др.
4 Никонов A.M. Экономическая безопасность государства: сущность и структура. М.: ВАГШ, 1996; Про
хожее А.А. Национальная безопасность России. М., РАГС, 2002; Сизов В.Ю. Проблемы глобальной и ре
гиональной безопасности. М.: ВАГШ, 1996; Смульский СВ. Теоретико-методологические проблемы
управления конфликтами в международных системах. М.: РАГС. 1997.
Исследование целей, стратегий государственной политики в области защиты населения основывалось на теоретических трудах по проблемам устойчивого развития цивилизации. С этой целью в диссертации использовались научные труды, содержащие богатый фактический и статистический материал отечественных ученых Авдеева Р.Ф., Арнольда В.И., Моисеева ЯК и др./8, 19,106,107/.
В интересах решения поставленной в настоящей работе научной задачи были изучены диссертационные работы в области экономики риска и социальной защиты пострадавшего населения, выполненные М.Б. Аракчеевой, Д. В. Демичевым, А.В. Курочкиным, В. И. Лисицыным, Н.Г.Нарышевой, С Д. Соловьевой, AM. Чернощековым, Л.Н. Эйхельбергом и др. /18,65,94,109,130,138,140 и др./.
Вместе с тем глубокие экономические исследования проблемы защиты населения, пострадавшего в результате различных аварий и катастроф до сих пор не проводились. В перечисленных трудах методологические и теоретические вопросы государственного регулирования защиты населения раскрыты в общих чертах, за рамками исследований в значительной степени остались задачи анализа факторов, принципов формирования системы государственного регулирования в обозначенной сфере, использования методологии и методического аппарата анализа и управления риском.
Анализ научных трудов и исследований по теме диссертации убеждает в необходимости качественного наращивания научных знаний по вопросам организации государственного регулирования в области защиты пострадавшего населения. Постановка и решение поставленной в диссертации научной задачи открывает новые и весьма перспективные направления научных исследований, отвечает назревшим потребностям общества, интересам национальной безопасности России.
Теоретической основой исследовании являются диалектический метод познания, системный, структурно-функциональный анализ, труды ученых по проблемам реформирования экономики Российской Федерации, инвестиционной политики, экономики природопользования, комплексных региональных социально-экономических проблем организации и управления, а также междисциплинарных исследований по социальным, экономическим и экологическим проблемам.
Методологической основой разработки поставленной в диссертации научной задачи является синтез результатов фундаментальных и прикладных исследований, сравнительный методы, обобщение статистических материалов, математическое моделирование, вероятностные оценки, экспертные оценки и т.д.
В рамках диссертации важное место уделяется анализу нормативно-правовых документов: Конституции Российской Федерации, федеральных законов "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", "О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации, международных договоров и соглашений, ведомственных и межотраслевых нормативных актов, регулирующих деятельность по защите населения, пострадавшего в результате аварий и катастроф.
Научная новизна. Исследования, изложенные в диссертационной работе, призваны решить новую научную задачу в рамках научного направле-
ния, которое в нашей стране развивалось недостаточно, и в настоящее время темпы развития этого направления не отвечают потребностям общества.
Научная новизна работы определяется тем, что она является по существу первым комплексным научным исследованием теоретических и практических вопросов государственного регулирования социальной защиты пострадавшего населения, в том числе социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие Чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф.
Реализованный в диссертации подход к организации социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и катастроф, который следует понимать как комплекс осуществляемых государством мер экономического, правового, социального и иного характера, направленных на возмещение вреда, причиненного здоровью населения, социальную адаптацию и реабилитацию пострадавших граждан, материальную поддержку, повышенное медицинское и социальное обслуживание лиц, подвергшихся радиоактивному облучению.
В диссертации исследована и обоснована необходимость использования концепции социально-экономического ущерба для разработки методов экономической оценки риска для здоровья населения радиоактивного загрязнения окружающей среды, учитывающей отношение общества к загрязнению окружающей среды и риску для здоровья населения и готовность общества платить за улучшение характеристик здоровья населения.
На защиту выносятся следующие основные положения.
1. Результаты комплексного исследования социально-экономических последствий для населения и территорий Чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф, оценки эффективности существующего экономического механизма осуществления государственного регулирования со-
циальной защиты населения и реабилитации радиоактивно загрязненных территорий.
2. Обоснованные принципы социальной защиты граждан, подверг
шихся воздействию радиации, и основные направления государственной по
литики социально-экономической реабилитации радиоактивно загрязнен
ных территорий, которые должны быть положены в основу государственно
го регулирования в данной сфере.
Методический аппарат экономической оценки ущерба, наносимого здоровью населения, в результате длительного воздействия радиации с учетом объективной и субъективной составляющих, предложенной автором и впервые применяемый в условиях нашей страны и являющей основой для оценки экономических затрат, необходимых для осуществления выплат и компенсаций гражданам, проживающим на радиоактивно загрязненных территориях, а также затрат на проведение мероприятий реабилитационного характера.
Предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию государственного регулирования социальной защиты населения, пострадавшего от последствий радиационных аварий и катастроф.
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что предметом исследования является важный аспект государственного строительства, состояние, характер и развитие которого будет в значительной мере влиять на обеспечение национальной безопасности России.
Содержащийся в диссертации анализ, основные положения, выводы и предложения могут быть использованы как для разработки и корректировки теоретических подходов к проблеме социальной защиты пострадавшего населения, так и для обоснования предложений по разработке федеральных целевых программ в рассматриваемой области. Разработанные в диссерта-
ции методические подходы к оценке цены риска позволяют усовершенствовать научную базу по управлению рисками чрезвычайных ситуаций в системе национальной безопасности Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть использованы в учебных программах и тематических планах, при разработке лекций, специальных курсов по вопросам социальной защиты населения, других дисциплин, изучаемых высших учебных заведениях Минздрава России и в других учебных заведениях экономического профиля.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации докладывались на научных конференциях, состоявшихся в последние годы: Международной конференции "Здоровье и химическая безопасность на пороге XXI века" (Москва, 2000 г.), Международном симпозиуме "Мониторинг здоровья населения и окружающей среды. Технологии и информационные базы данных" (Греция, 2001 г.), Второй научно-практической конференции "Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке" (Москва, 2002 г.), Восьмой Всероссийской научно-практической конференции по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (Москва, 2003 г.), а также опубликованы в сборнике трудов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Основные результаты диссертационного исследования неоднократно докладывались на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Социально-экономические проблемы в зонах радиоактивного Загрязнения и направления их решения
Качество жизни на пострадавших территориях в существенной мере определяется фактором риска радиационного поражения, т.е. зависит от уровня загрязненности окружающей среды и соответственно от комплекса мер по социальной защите и оздоровлению лиц, пострадавших от аварии, от выбранной стратегии проживания и хозяйственной деятельности на загрж-ненной территории.
В зонах радиационного загрязнения проживает значительный контингент населения. Так, на территории с плотностью загрязнения свыше 5 Ки/кв.км живут более 440 тыс. человек. Такие плотности зарегистрированы в семи районах Брянской обл., трех районах — Калужской, трех районах Орловской и восьми районах Тульской обл. На территории с плотностью свыше 10 Ки/кв. км живут более 90 тыс. человек (Челябинская обл.) /75,111,125/.
В настоящее время на этих территориях сложилась неблагоприятная социально-психологическая ситуация. Будучи обусловлена сохранением постоянно действующего фактора радиационного риска, она способствует развитию негативных процессов в социальной сфере, что наиболее остро проявляется по следующим направлениям. Наблюдается снижение численности населения и ухудшение социально-демографической структуры за счет роста миграционного движения коренного населения и особенно наиболее активной его части — трудовых ресурсов /75/.
Радиационная обстановка стала играть значительную роль среди факторов, влияющих на мотивацию миграции с данной территории. На наличие радиационного фактора в своих мотивах указывают около 40% выезжающих. Более чувствительны к радиационной обстановке женщины, что связано в первую очередь с повышенным беспокойством за судьбу имеющихся и будущих детей.
Отъезд дееспособной части населения ухудшил показатель экономичности возрастной структуры (числа лиц нетрудоспособных возрастов, приходящихся на 1000 человек трудоспособных). В загрязненных районах удельный вес пенсионеров составляет около 35% общей численности населения. По наиболее загрязненным районам на одного трудоспособного муж чину в настоящее время приходится более одного нетрудоспособного, а для женщин — более 1,5 нетрудоспособных /75/,
Наблюдающийся отток квалифицированных кадров обостряет пробж-му экономической эффективности действующих производств и трудообес-печения, особенно в сельской местности, где в основном сохраняется экстенсивный способ ведения хозяйства, требующий большого количества рабочей силы. Существенное уменьшение численности возрастных групп, определяющих уровень ближайшей и перспективной трудоспособности в сельской местности — население в возрасте от 6 до 29 лет и до 15 лет соответственно и устойчивый характер миграционной мотивации позволяет прогнозировать проблемы трудообеспечения сельских районов в будущем.
Однако, на рынке рабочей силы других производств ситуация не столь критическая. Хотя в составе уволившихся более 70% составляют коренные жители в возрасте от 18 до 45 лет, тем не менее это убытие трудовых ресурсов компенсируется встречным процессом — усиленным потоком прибывающих лиц трудоспособных возрастов с "чистых" территорий, привлеченных надбавками к заработной плате, установленных в загрязненных районах. Поэтому темпы выбывания из данных районов коренных жителей, по-видимому, не приведут рынок рабочей силы данных территорий к критическому состоянию (за исключением аграрного сектора).
Неблагоприятная социально-психологическая ситуация проявляется и в том, что нарушена система расселения по причинам эвакуации и миграции населения (в том числе и добровольной), в результате чего прекращают существование в плановом порядке малые поселения.
Однако, несмотря на высокий уровень в мотивациях выехать радиационного фактора, ситуация, связанная с отселением, неоднозначна. Реализация комплекса защитных мероприятий, ослабление или снятие ограничений, изменяющих привычный образ жизни, введение в действие системы льгот и компенсаций привели к уменьшению числа желающих отселиться из зон, где среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения находится в пределах от 0,1 до 0,5 бэр (в основном это зоны загрязнения от 5-7 до 25-30 Ки/кв.км, а при сохранении некоторых ограничений до 40 Ки/кв.км).
Сложившаяся ситуация характеризуется высоким уровнем чувства тревожности населения за свое здоровье и здоровье близких, связанное с возможным воздействием радиации. В районах жесткого радиационного контроля отмечается устойчиво низкая самооценка состояния здоровья населения. Большие контингента населения сталкиваются или столкнутся с необходимостью переселения или же им приходится иметь дело с ограничениями в повседневной жизни, включая режим питания, учебу, работу и т.д. Изменение привычного уклада жизни поддерживает напряженную социально-психологическую обстановку как в районах жесткого радиационного контроля, так и в районах, где уровень радиационного загрязнения территории незначителен.
Осложнению обстановки способствуют распространение неполной и искаженной информации о радиационных последствиях аварии и принимаемых мерах по их преодолению, недостаточный общий уровень культуры населения и экологической культуры в частности .
Сущность и механизм формирования и реализации реабилитационной стратегии в современных условиях
По истечении 18 лет, прошедших после аварии на Чернобыльской АЭС, и проведения серии неотложных мер по реабилитации радиоактивно загрязненных территорий и проживающего на них населения объективно возникает потребность в теоретическом осмыслении и практических выводах по поводу результативности осуществляемых работ и ее повышении на перспективу. Переосмысление всей экономической и инвестиционной политики в отношении реабилитации пострадавших регионов и проживающего в них населения целесообразно осуществить в двух аспектах: в теоретическом плане — определение содержания стратегии, ее целей и задач, принципов осуществления и т.п.; в практическом плане — разработка направлений реабилитационной стратегии, механизмы ее реализации. В настоящее время решению перспективных и текущих задач по восстановлению, стабилизации и дальнейшему развитию радиоактивно загрязненных территорий в гораздо большей степени отвечает понятие реабилитации территории с целью социальной защиты.
С точки зрения формирования правового сознания общества вполне уместно говорить о восстановлении экономических, юридических и, наго-нец, экологических прав граждан, ставших жертвами радиационных аварий и катастроф, равно как и об обязанностях государства нести ответственность перед своими гражданами за нанесенный им вследствие этого моральный, финансовый, материальный и физический ущерб.
В современных условиях углубляющегося экологического кризиса, финансовых трудностей, отсутствия действенных рычагов экономического управления возникла настоятельная необходимость осуществлять на государственном уровне целенаправленную реабилитационную стратегию, основанную на новых постановках и решениях многих проблем социальной защиты населения. По отношению к регионам, подвергшимся радиоактивному загрязнению, реабилитационная политика государства должна носить социально экономический характер, поскольку распространяется на различные объекты реабилитации: - население, жизнедеятельность которого обеспечивается социальной защищенностью, а также рассматривается как трудовой (воспроизводственный) ресурс, - хозяйствующие единицы, включая естественные и воспроизводственные элементы основных и оборотных фондов и рабочую силу, рассматриваемых как ресурсы воспроизводства, природную среду, рассматриваемую как ресурс воспроизводства (природопользование) и как рекреационный ресурс (природоохранная деятельность) Смысл социально-экономической реабилитации населения и территорий состоит в создании такой социальной, экономической, экологической и правовой среды, которая позволила бы обеспечить в условиях рынка социальные гарантии гражданам, уменьшить миграционные потоки, адаптировать промышленно-производственныи и сельскохозяйственный потенциал к функционированию в рыночных условиях, осуществлять равновесное природопользование и восстановление экологического баланса в регионе.
В зависимости от значимости и масштабности различают микро- и региональный уровень решаемых проблем реабилитации.
Принимая во внимание значительные размеры территорий, подвергшихся радиационному загрязнению, большую численность проживающего на них населения, а также планетарный характер радиационных аварий и катастроф, целесообразно рассматривать макроуровневое решение всего комплекса проблем, связанных с реабилитацией регионов.
На макроуровне (в данном случае, и на региональном) условно можно выделить три основных направления реабилитации населения и территорий, обусловливающих специфику государственной политики: восстановление экономики региона, экологическую реабилитацию территорий (восстановление экологического баланса и равновесного природопользования) и социальную защиту населения. Существенное значение при выработке механизма реализации задач именно в области экономической реабилитации (и частично для социальной и экологической) имеет один немаловажный фактор, связанный с тем, что административный статус территорий не позволяет автоматически разделить хозяйственный организм субъекта Российской Федерации на две отдельные территории — загрязненную и незагрязненную. В этом смысле отдельные предложения о полной автономизации загрязненных зон, ведении изолированного хозяйства на радиоактивно загрязненных территориях не имеют под собой реальной экономической основы.
Наоборот, следует рассматривать экономику региона как единую структуру, способную интегрировать решение общих задач развития региона с особенностями хозяйствования на территориях радиоактивного загряї-нения. Главная цель развития региональной экономики — повышение качества жизни населения региона на основе социально-экономического его развития в условиях равновесного природопользования.
Методические подходы к обоснованию уровней приемлемого риска для населения
Из всех видов риска, возникающих при техногенных нагрузках на окружающую среду, обычно главное внимание сосредоточивается на риске для здоровья и жизнедеятельности людей. При этом рассматриваются индивидуальный, коллективный и социальный риски.
Индивидуальный радиационный риск, как правило, выражается вероятностью радиационных поражений людей, которые влекут за собой ухудшение здоровья, в том числе раковые заболевания. При этом имеются в виду заболевания со смертельным исходом, то есть гибель людей. Чаще всего определяется вероятность смертельного поражения (гибели) одного человека за определенный срок, например, за год. Понятие коллективного (группового) риска введено для оценки риска определенных категорий населения, персонала радиационно опасных объектов, а также в целом населения отдельного региона, страны и даже всей Земли. Величина коллективного риска представляет собой вероятность радиационных поражений определенного количества людей /120,121/. При определении этой величины учитывается, что различные категории людей обладают неодинаковой восприимчивостью к воздействию радиационных факторов. В этом смысле рассматриваемый вид риска имеет социальную окраску. В табл. 3.2 иллюстрируются данные по уровням коллективного риска, обусловленным искусственными источниками облучения /115/.
Социальный радиационный риск, так же как и коллективный, оценивается количеством людей, которые могут оказаться подвержены радиационному ущербу. Однако сходство этих понятий в определенной мере является формальным. По сути, социальный риск имеет существенные особенности. Главная особенность вытекает из того, что приемлемые уровни этого вида риска определяются с учетом отношения общества к радиационной опасности, обусловленной наличием в районе опасного объекта.
Количественно он выражается вероятностью того, что при радиационной опасной аварии или другом событии число людей, подвергшихся радиационному ущербу (ухудшению здоровья, смертельным поражениям и т. п.), будет не менее определенной величины. Численное значение социального риска относится к единичному событию (катастрофе, аварии, происшествию) или к совокупности такого рода событий, развивающихся по различным сценариям. Во втором случае в число учитываемых при оценке социального риска событий включаются лишь те, при которых радиационный ущерб будет не ниже определенного значения.
Обоснования уровней риска могут проводиться и в соответствии с методологией, основывающейся на концепции "польза-вред" ("оправданность деятельности"), которая рекомендована Международной комиссией по радиологической защите и нашла отражение в наших национальных нормах радиационной безопасности /112,123/.
Суть этого подхода состоит в следующем. В формализованном виде записываются решения по основным принципам ограничения облучения персонала радиационно опасных объектов и населения: оправданность деятельности; оптимизация защиты; непревышение дозовых пределов. 5= V-(A+B) O D Do; S- max; (A+B) -» min Здесь S - чистая польза (доход), приносимая функционированием радиационно опасного объекта; V - общая польза, приносимая объектом; D, Do - доза облучения и дозовый предел соответственно; А, В - затраты в стоимостном выражении. Условие социально-экономической оправданности той или иной технологии и приемлемости радиационного риска можно записать в виде в VS. Любой выбранный уровень безопасности характеризуется соответствующим уровнем радиационного воздействия, в качестве которого в проводимом анализе целесообразно принять коллективную дозу облучения.
Чем больше доза облучения, тем меньше степень защищенности. С увеличением дозы облучения затраты на соответствующее предотвращение ущерба (снижение уровня риска) или, иначе говоря, достижение уровня защиты уменьшаются. При уменьшении дозы облучения, то есть при повышении требований к обеспечению радиационной безопасности, затраты возрастают.
Далее проводится дифференциальный анализ "польза-вред", целью которого является определение условий, когда чистая польза имеет максимальное значение. Оптимальный вариант с точки зрения затрат - пользы соответствует тому случаю, когда увеличение стоимости за счет затрат, обеспечивающих снижение коллективной эквивалентной дозы облучения на одну единицу ее стоимости, уравновешивается снижением стоимости вреда (наносимого ущерба, риска) на ту же величину. Существенный недостаток рассмотренного подхода к обоснованию приемлемого уровня индивидуального радиационного риска состоит в том, что здесь упор делается на экономические соображения, и не учитывается в явном виде социальный и психологический факторы. При анализе результатов обоснований уровня приемлемого риска закономерно возникает вопрос о выработке стратегии перехода от существующего состояния к более совершенному, характеризующемуся приемлемым риском. Этот переход является, по существу, одним из элементов управления риском.
Опираясь на методологические принципы регулирования качества природной среды, которых придерживается Ю. А. Израэль /73/, для выбора стратегии можно ввести понятие экономического оптимума при переходе к приемлемому радиационному риску, вкладывая в него смысл состояния перехода, при котором достигается минимум экономических затрат на предотвращение риска, а также компенсацию последствий выбросов радиоактивных веществ при авариях (экономического ущерба).
Приемлемый уровень социального риска определяется с учетом отношения общества к радиационной опасности в данном районе. При этом принимается во внимание степень психологического благополучия индивидуума в соответствии с его пониманием риска и меры воздействия радиационных факторов на людей. При определении приемлемого уровня социального радиационного риска учитывается, что облучение, связанное с функционированием объектов ядерного топливного цикла, соединяет в глазах общественности все негативное, что связано вообще с каким бы то ни было риском. Следует заметить, что по результатам исследований, приведенных в работе /139/, частота благоприятного отношения общественности к ядерной энергии выражается законом распределения, близким к нормальному. При этом математическое ожидание частоты сдвинуто от нулевой отметки в сторону положительных значений. Широко известно, что общественность по-разному реагирует на риск. Как показывает анализ, приемлемый уровень смертельного риска при добровольном участии людей в том или ином опасном мероприятии на три порядка выше, чем при вынужденном. Точно так же хорошо известно, что общество считает одиночные, но с тяжелыми последствиями события менее приемлемыми, чем большое количество малых происшествий при той же степени риска.
Предложения по формированию фондового механизма компенсации ущерба здоровью населения
Согласно концепции социально-экономического ущерба должен существовать фондовый компенсационный механизм возмещения ущерба от радиационного воздействия на здоровье населения. Необходимость в этом механизме вытекает из определения цены натурального ущерба в рамках концепции, предполагающей существование социальной компоненты цены.
Способы распределения финансовых отчислений в фонды должны соответствовать масштабу воздействия, а именно: глобальное воздействие требует возмещения ущерба для всего населения, локальное и региональное -только для населения в районе или регионе расположения потенциально опасного объекта (например, АЭС).
Заметим, что глобальный характер радиационного воздействия предопределяет международный механизм возмещения ущерба, наносимого здоровью населения всех стран при эксплуатации глобально загрязняющего окружающую среду промышленного объекта, расположенного в одной из стран. Например, глобальный характер ущерба здоровью населения всего мира от ядерной энергетики требует создания международного экологического компенсационного фонда. Взносы в этот фонд отдельной страны должны быть равны доле в глобальном экономическом ущербе, наносимом ядерной энергетикой этой страны здоровью населения всего мира. В то же время размер компенсаций для отдельных стран в этом случае должен быть пропорционален той части глобального популяционного экономического ущерба, которая соответствует каждой стране..
При функционировании международного компенсационного экологического фонда взносы российской ядерной энергетики в него должны составлять около 4,5 млн. долларов США (в соответствии с оценками суммарного ущерба от глобальных радиационных эффектов) на каждую АЭС мощностью 1 ГВт (эл.) /34,39,69,85/.
В условиях отсутствия международного экономического механизма компенсаций ущерба для здоровья необходимо, по крайней мере, его осуи-ствление в пределах одной страны. В этом случае из всего экономического глобального ущерба следует выделить долю, приходящуюся на эту страну. Например, доля России в глобальном ущербе здоровью населения всего мира от функционирования АЭС мощностью 1 ГВт (эл.) в северном полушарии составляет примерно 0,03. Поэтому глобальный ущерб для населения России равен (на основании данных /85,110/) 40 тыс. долларов США от стадии эксплуатации АЭС и 100 тыс. долларов США от стадии переработки облученного топлива.
Полученные количественные значения могут определять величину взносов в государственные компенсационные экологические фонды. Взносы в местные и региональные компенсационные экологические фонды на тер(и-тории Российской Федерации от отрасли ядерной энергетики определяются соответствующими оценками локального и регионального ущерба (см. табл. 4.4)/129/.
Отметим, что принципы реализации на практике подобного фондового механизма еще обсуждаются в научных кругах (хотя процесс практического осуществления данного механизма начался в нашей стране с введением платы за выбросы и сбросы химических веществ в окружающую среду). Очевидным представляется требование уплаты определенных сумм в этот фонд предприятиями и отраслями экономики, вносящими вклад в общую техногенную нагрузку на биосферу и здоровье населения. Причем финансовые взносы в экологические фонды должны быть пропорциональны вкладу данного предприятия в общий риск от загрязнения окружающей среды. Приведенные выше оценки могут служить базисом при определении вклада ядерной энергетики в подобные экологические фонды.
Таким образом, очевидна необходимость использования системы компенсационных фондов разных уровней для возмещения ущерба здоровью пострадавшего населения. Аварийные ситуации на АЭС и предприятиях ядерного топливного цикла могут приводить к гораздо большим по величине техногенным воздействиям и соответствующим ущербам. Но аварийная ситуация может и не реализоваться, возможность наступления аварии того или иного класса со значительным натуральным ущербом определяется ее вероятностью ее возникновения Наиболее адекватным экономическим механизмом регулирования стохастических событий является страхование. Однако экологическое страхование не относится к традиционным видам страхования, поэтому многие вопросы его организации остаются открытыми.
Мы не будем останавливаться на методах расчета страховых тарифов в этом случае. Отметим лишь, что нетто-премия ежегодного страхового взноса в государственную страховую компанию потенциально опасного промышленного объекта, например АЭС, определяется через математическое ожидание потенциального ущерба для населения. При уровне безопасности АЭС, характеризуемом вероятностью крупной аварии порядка 104 в год, нетто-премия должна составлять около 20 млн. долларов США на каждую станцию мощностью 1 ГВт (эл.). Социально-экономическая сущность этого вида страхования заключается в том, что: во-первых, оно является гарантией права лиц, потерпевших ущерб в результате аварии на радиационно опасном объекте, получить возмещение ущерба жизни, здоровью и имуществу; во-вторых, средством имущественной защиты интересов владельцев радиационно опасных объектов, предотвращающим банкротство владельца предприятия в случае крупной аварии в связи с предъявлением судебных исков лицами, потерпевшими ущерб в результате аварии; в-третьих, этот вид страхования служит фактором, способствующим предотвращению аварий, повышению безопасности потенциально опасных объектов.
