Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Инвестиционное регулирование в системе государственной политики 6
1.1. Государственная промышленная политика и ее подсистемы 6
1.2. Подсистема инвестиционного регулирования: основные понятия, функции, механизмы 29
1.3. Эффективность функционирования существующей системы инвестиционного регулирования в ТЭК 57
Глава 2. Макроуровневое регулирование инвестиционной деятельности предприятий ТЭК и его развитие 78
2.1 .Правовое и организационное регулирование инвестиционной деятельности
2.2. Экономические регуляторы инвестиционной деятельности 88
2.3.Институциональное регулирование инвестиционной деятельности 100
Глава 3. Мезоуровневое регулирование инвестиционной деятельности предприятий ТЭК и его развитие 107
3.1. Отраслевое регулирование 107
3.2. Региональное регулирование 125
Заключение 141
Список литературы и источников 145
Приложения
- Подсистема инвестиционного регулирования: основные понятия, функции, механизмы
- Эффективность функционирования существующей системы инвестиционного регулирования в ТЭК
- Экономические регуляторы инвестиционной деятельности
- Региональное регулирование
Введение к работе
Актуальность исследования определена, во-первых, ролью
топливно-энергетического комплекса (ТЭК) в реформируемой
экономике России: по данным Госкомстата РФ, доля энергоресурсов
в общем экспорте России составила в 1998 году 53,8%. Во-вторых, -
низкой инвестиционной активностью хозяйствующих субъектов, в
т.ч. предприятий ТЭК, что сдерживает техническое обновление
отраслей (так, в ТЭК степень износа основных производственных
фондов составляет около 45%.1). В-третьих, - значительными
пробелами в исследовании вопросов государственного
регулирования инвестиционных процессов на предприятиях ТЭК.
В связи с этим целью диссертационного исследования является разработка концепции макро- и мезоуровневого (субфедерального и отраслевого) регулирования инвестиционной деятельности предприятий ТЭК, направленного на активизацию последней.
Объект исследования — подсистема инвестиционного регулирования системы государственной промышленной политики.
Предмет исследования - макро- и мезоуровневые
(субфедеральные и отраслевые) регуляторы инвестиционной деятельности предприятий ТЭК. Предпосылкой и общим контекстом рассмотрения названных объекта и предмета исследования стал
1 Экономическое развитие России. - 1998. - № 4. - С. 28-29
анализ существующей государственной промышленной политики в России.
Методологической и теоретической основой диссертации
послужили: 1) системный подход к исследуемому предмету; 2) ключевые положения трудов отечественных и зарубежных ученых по вопросам государственной промышленной политики и регулирования инвестиционных процессов;' 3) концептуальные подходы, реализованные в правовых актах РФ, региональных и отраслевых нормативных и методических документах.
В качестве фактологической и статистической базы использовались материалы Госкомстата России и его региональных управлений, информационно-аналитические и методические разработки Минэкономики РФ, Минтопэнерго РФ, Министерства природных ресурсов России, других министерств и ведомств, а также исследовательских организаций.
Научная новизна диссертации, связанная с реализацией ее цели, заключается в определении основных направлений активизации инвестиционной деятельности предприятий ТЭК на основе использования системы макро- и мезоуровневых рычагов госрегулирования.
Конкретный личный вклад соискателя в разработку проблем, вынесенных на защиту, отражен в заключении к диссертации.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что
'К их числу диссертант относит следующих ученых: А.Абалкин. А.Анчишкин. А.Ахмелуев.С.Батчиков. В.Богачев. В.Борисов. Ю.Винслав. А.Гладышевский. С.Глазьев.В.Дементьев. В.Ивантер. И.Иванов, В.Кириченко. М.Ксенофонтов. В.Куликов. Д.Львов. В.Лсксин. В.Маевский. А.Некиелов. Ю.Петров. Н.Петраков. С.Рогов, С.Швецов. М.Узяков. Л.Клейн. М.Подмен. Д.Тоби. Л.Тэйлор
содержащиеся в ней выводы и рекомендации могут быть использованы при формировании эффективных структур инвестиционного регулирования на федеральном, региональном и отраслевом уровнях, правовом и методическом обеспечении их деятельности, разработке инвестиционных программ и проектов в отраслях ТЭК. Возможно применение материалов диссертации в учебном процессе в высшей школе и системе подготовки и переподготовке специалистов органов госуправления и предприятий ТЭК.
Апробация результатов исследования. Ряд положений диссертации нашли отражение в официальных документах и материалах Министерства природных ресурсов России. Соискатель принял участие в работе ряда отраслевых и региональных научно-практических конференций и совещаний административно-хозяйственного актива. По теме диссертации опубликованы 4 работы, в т.ч. 1 монография, общим объемом около 8,9 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.
Подсистема инвестиционного регулирования: основные понятия, функции, механизмы
Инвестиционная политика является продолжением научно-технической и структурной политики и результирующим этапом государственной промышленной политики. В ходе осуществления инвестиционных проектов достигаются цели государственной промышленной политики: совершенствуется структура национальной экономики, повышается технический уровень и эффективность производства, растет конкурентоспособность как отдельных отраслей, так и экономики в целом, лучше удовлетворяются потребности общества в товарах и услугах.
В настоящем параграфе рассматривается подсистема инвестиционного регулирования, как составная часть проводимой государством промышленной политики, особенности функционирования подсистемы в переходной экономике, применительно к предприятиям топливно-энергетического комплекса. В соответствии с действующей в Российской Федерации методологией учета, используются следующие основные понятия инвестиции:1 финансовые инвестиции - это долгосрочные и краткосрочные инвестиции предприятий в ценные бумаг других предприятий, процентные облигации государственных и местных займов в уставные фонды других предприятий на территории страны, капитал за рубежом, а также предоставляемые другим предприятиям займы; прямые инвестиции - это инвестиции, сделанные юридическими и физическими лицами, полностью владеющими российскими предприятиями или контролирующими не мене 10% акций и акционерного капитала предприятия; портфельные инвестиции - это приобретение акций, векселей и иных ценных бумаг, составляющих менее 10% в общем акционерном капитале конкретных российских предприятий; иностранные инвестиции - это вложения иностранного капитала, а также капитала зарубежных филиалов российских юридических лиц в предприятия и организации на территории России с целью получения дальнейшего дохода; прочие инвестиции - это инвестиции, не подпадающие под определение прямых и портфельных.
Следует подчеркнуть, что применительно к инвестиционной деятельности, в силу ее специфики, речь всегда идет о вложении, обращении и использовании в целях получения прибыли собственных, заемных или иных привлеченных средств в форме инвестиций в различные объекты, включая основные фонды и оборотные средства предприятий, ценные бумаги и целевые денежные вклады, научно-техническую продукцию, имущественные права, права на интеллектуальную собственность и другие объекты собственности.
Понятие правового режима инвестиционной деятельности объединяет целый ряд характеристик, определяющих отношение государства к отечественным и зарубежным инвесторам, легализованным в качестве участников экономических отношений на российском рынке. В соответствии со сложившейся мировой практикой правовой режим инвестиционной деятельности формируется на основе нескольких составляющих. Во-первых, он определятся законодательно установленными принципами государственной инвестиционной политики, предусматривающими: ? преференциальный подход к деятельности иностранных инвесторов на национальной территории в ущерб отечественным инвесторам; ? подход, основанный на равенстве прав отечественных и зарубежных инвесторов; ? подход, носящий дискриминационный характер по отношению к иностранным инвесторам и предлагающий льготный режим для отечественных инвесторов. Во-вторых, составной частью правового режима инвестиционной деятельности является существующая система законодательства, регламентирующая деятельность отечественных и иностранных инвесторов на национальной территории, включая порядок регистрации инвесторов и легализации капиталовложений, систему налогообложения, таможенный режим и т.д.. Наконец, правовой режим инвестиционной деятельности обусловлен также особенностями разрешенных национальным законодательством правовых и организационных форм осуществления такой деятельности отечественными и иностранными инвесторами1 . Таким образом, одним из важнейших факторов, влияющих на инвестиционный климат любого государства, является существующая система законодательства, определяющая национальный правовой режим инвестиционной деятельности и регламентирующая принципы и механизм взаимоотношений государства (государственных органов) с инвесторами, с одной стороны, а также инвесторов с иными участниками экономических отношений и субъектами хозяйствования, с другой. В первом случае государство непосредственно осуществляет регулирующее воздействие, а во втором - создает условия, отвечающие общим целям и задачам национальной инвестиционной политики.
Подсистема государственного инвестиционного регулирования представлена на схеме 1. Она включает два регулирующих уровня -макроуровень и мезоуровень. Макроуровневое регулирование предполагает деятельность федеральных органов власти. а мезоуровень - региональных и отраслевых властных и управляющих структур, направленную на создание необходимых правовых, экономических, социальных и других условий для нормального осуществления инвестиционного процесса.
Эффективность функционирования существующей системы инвестиционного регулирования в ТЭК
Инвестиционная деятельность как способ повышения эффективности производства, изменения экономического положения предприятия, его роли в отрасли, регионе и т.п., предполагает поиск стратегических партнеров, принятие ответственных решений в отношении источников и конкретных форм долгосрочного финансирования инвестиционных проектов. Необходимы также целенаправленная инвестиционная политика и регулирующие Схема 2 Федеральные рычаги и инструменты регулирования инвестиционной деятельности Правовые Организационные Финансово-экономические Институциональные Общественно-политические 1. Инвестиционное 1. Создание благоприят- 1. Механизм начисления I. Создание 1. Разъяснительная и законодательство РФ ных условий для инве- амортизации и государственных и пропагандистская работа в 2. Законодательство об стиционной деятельности использования общественных институтов, поддержку инвестиционных иностранных инвестициях 2. Организация конкурсов, амортизационных способствующих развитию проектов и инвестиционном 3. Обеспечение и защита аукционов для отбора и отчислении инвестиционной деятельности в целом и прав инвесторов финансирования инвес- 2. Налоговые льготы деятельности. другие 4. Правовой режим ввоза, тиционных проектов 3. Преференции 2. Формирование правил и функционирования и 3. Создание 4. Роялти норм инвестиционной репатриации капитала информационно- 5. Лизинг деятельности. 5. Судебная (арбитражная) аналитических центров 6. Механизм залога при 3. Управление практика по делам, 4. Организация и кредитовании проектов инвестиционной связанным с проведение экспертизы 7. Концессии деятельностью в регионе и инвестиционной инвестиционных проектов 8. Соглашение о разделе другие. деятельностью, и др. 5. Вовлечение винвестиционный процессзаконсервированныхобъектов, находящихся вгосударственнойсобственности6. Содействиеинвестиционным процессамв субъектах РФ и отрасляхэкономики и другие продукции9. Предоставлениегосударственных гарантийна конкурсной основе10. Прямое участиегосударства винвестиционнойдеятельности и другое воздействия со стороны государства. В этой связи рассмотрим основные результаты и проблемы инвестиционной деятельности в топливно-энергетическом комплексе.
Инвестиционная активность, как известно, зависит от финансового состояния предприятий и возможностей привлечения средств для инвестирования в реальные проекты. Финансовое положение предприятий топливно-энергетического комплекса характеризуется в настоящее время крайней противоречивостью: с одной стороны, на фоне экономического положения страны, состояния дел в других отраслях, предприятия ТЭК выглядят относительно благополучно, однако, многие из них и отрасль в целом находятся в серьезном инвестиционном кризисе. Об этом свидетельствует следующее.
Технический уровень и надежность оборудования, находящегося в настоящее время в эксплуатации, недопустимо низки, исчерпан проектный регламент работы машин и агрегатов. Так, износ газоперекачивающих агрегатов составляет 30%, оборудование на нефтедобывающих предприятиях имеет износ свыше 50%, в газовой промышленности он составляет более 30%. В нефтеперерабатывающей промышленности износ фондов превышает 80%. Физический и моральный износ оборудования в настоящее время на ТЭС и ГЭС требует вывода из эксплуатации имеющихся в наличии мощностей долее 30 млн. киловатт электроэнергии, по оценкам экспертов к 2000 году вывод составит 50-56 млн. киловатт, а к 2005 году достигнет 80-90 млн. киловатт. При этом следует отметить, что за последние годы энергоемкость российской экономики возросла на 46%, в среднем на 30% увеличились затраты энергоресурсов на производство металла. Потери электроэнергии в сети общего пользования выросли до 83 млрд. кВт. ч. в год или до 11,3%. Ежегодные потери нефти оцениваются в 10-12 млн. тонн, а моторных топлив 11-12 млн. тонн. Что составляет 3,7% и 5.7% от объема их производства соответственно, в то же время каждый процент экономии энергоресурсов обеспечивает прирост национального дохода на 0, 35%. Таким образом, систематическое перенапряжение отраслей ТЭК при постоянной недостаче инвестиций на их развитие привело к прогрессивно нарастающему моральному и физическому износу производственных фондов комплекса.
Учитывая изложенное, возникает необходимость в увеличении инвестиционных ресурсов на воспроизводство основных средств в отраслях ТЭК.
Следует подчеркнуть, что имеющихся собственных средств предприятий и организаций ТЭК, в том числе субъектов естественных монополий недостаточно для безаварийного функционирования, нормативной замены оборудования и его ремонта и модернизации, а также приобретения современных высокоэффективных машин и
1 Федеральная целевая программа «Энергосбережение России 1998-2005 годы» агрегатов. Поэтому необходимо, как минимум, сохранить государственную финансовую поддержку (из федерального бюджета) строительства важных энергетических объектов на уровне предыдущих лет. Известно, что за последние годы объемы инвестиций падали, а финансовый кризис 1998 года усугубил этот процесс. Так, объемы инвестиций за 1998 год по отношению к 1997 году составили: в газовой промышленности - 76,8%, в нефтедобывающей - 82,6%, в нефтеперерабатывающей - 93,3%,в электроэнергетике - 92,0%, в угольной - 72,5%.
Даже при условии, что предприятия ТЭК (в большинстве случаев) находятся в более благополучном положении по сравнению с предприятиями других отраслей, они имеют крайне ограниченный доступ к заемным средствам как на национальном, так и на международном рынках. Крупные ресурсы имеют возможность привлекать только ведущие предприятия ТЭК, о чем свидетельствует проведенный автором анализ участия предприятий ТЭК на финансовых рынках за 1992-1998 гг.
В частности, анализ участия РАО «ЕЭС России» на международных рынках капитала показал, что на ближайшее десятилетие потребность РАО в инвестициях составляет от 60 до 80 млрд. долл. (переоснащение энергосистем, их модернизация, строительство новых генерирующих мощностей и т.п.), а объем собственных инвестиций не более 5 млрд. долл., то есть собственные инвестиционные ресурсы составляют лишь около 6-7% от общей потребности РАО. В настоящее время достигнута договоренность о рефинансировании кредита Сбербанка РФ в объеме 500 млн. руб (кредит был выдан в декабре 1998 г. под залог 7% акций ОАО «Ленэнерго» для погашения недоимок РАО «ЕЭС России»). В 1999 г. РАО планирует собрать 50% денег (именно «живых» денег, а не денежных суррогатов) за потребление электроэнергии. Сбор платы за продукцию РАО по итогам 1998 г. с учетом дочерних компаний составил 76%, в том числе «живыми» деньгами 27%, в мае-июне - 98%, из которых 33% собрано «живыми» деньгами. Анализ показал также, что по картельному соглашению, заключенному между 57 крупнейшими российскими компаниями о замораживании тарифов на продукцию естественных монополий РАО имеет право до 1 октября 1999 г. увеличить тарифы на электроэнергию на 12% (в то время как другие АО «Энерго» обладают правом увеличить тарифы на 12% до 1 января 1999 г.). По нашим предварительным оценкам РАО будет испытывать нарастающую потребность в инвестиционных ресурсах в течение обозримого периода. Недостаточность собственных ресурсов, невозможность привлечения банковских кредитов, средств посредством выпуска облигаций в необходимых размерах будет и в дальнейшем вынуждать РАО «ЕЭС России» выходить на международные финансовые рынки. Другое дело, что условия, по которым инвестиционные ресурсы будут предоставляться РАО будут, по нашим оценкам, не всегда выгодны.
Экономические регуляторы инвестиционной деятельности
Основная задача экономических инструментов регулирования инвестиционной деятельности состоит в создании необходимых экономических условий для обеспечения воспроизводственного процесса и развития предприятий и отраслей топливно-энергетического комплекса. Рассмотрим основные экономические инструменты и их влияние на инвестиционный климат.
К числу важнейших инструментов относится амортизационная политика - составная часть инвестиционной и общей финансово-экономической политики, действенный инструмент государственного регулирования процесса обновления основного капитала. Изменение экономической ситуации требует корректировки амортизационной политики в тесной увязке с модернизацией всей системы регуляторов производства. Эффективность амортизационной политики, как и других инструментов государственного регулирования, определяется, прежде всего, степенью учета реальных экономических процессов, обоснованностью и взвешенностью концептуального подхода к изменению действующей амортизационной политики, тщательностью подготовки к ее практической реализации. В условиях рыночной экономики амортизационная политика, теснейшим образом связанная с налоговой политикой, имеет своей целью обеспечение финансовых возможностей хозяйствующего субъекта для инвестирования.
В последнее время в условиях кризиса в банковской сфере роль собственных средств предприятий в оживлении инвестиционной активности становится все более значительной. Сложившаяся ситуация требует от государства соответствующего внимания к созданию благоприятных условий для формирования достаточных финансовых ресурсов у предприятий ТЭК. В этой связи особое внимание обращается на процесс совершенствования амортизационной политики на микро- и макроуровнях, т.к. условия списания основного капитала наряду с уровнем налогообложения доходов предприятий и налоговыми инвестиционными льготами являются для предпринимателей важнейшими ориентирами при принятии решений об инвестировании.
В перспективе, законодательным актом, регулирующим вопросы амортизации должна стать 2 часть Налогового кодекса. В проекте Кодекса предусматривается кардинальное изменение механизма начисления амортизации: вместо пообъектной индивидуальной амортизации каждого основного средства или нематериального актива будут амортизироваться группы основных фондов, для суммарных балансов стоимости которых утверждаются предельные нормы амортизации; сроки амортизации резко сокращаются; амортизация становится нелинейной.
Принципиальный отличием предлагаемой реформы в проекте Налогового кодекса является переход от индивидуальных норм амортизации к групповым, что, безусловно, правильно и своевременно. Действующая система весьма громоздка - общее число норм достигает 1500, в то время как в Кодексе таких групп семь. Признак, по которому они объединяются в такие группы, - это несколько измененная видовая группировка основных фондов, принятая в статистике РФ. Между тем в западной практике основным группировочным признаком является срок службы основных фондов. На западе переход от индивидуальных норм к группировочным проходил довольно долго, он базировался, прежде всего, на подробном изучении налоговыми органами практики списания основных средств на предприятиях в течение нескольких десятилетий, учете тенденций научно-технического развития и т.п.. За последнее десятилетие в РФ исследования подобного рода, тем более в ТЭК, не проводились, поэтому вариант группировки, представленный в проекте Налогового кодекса, можно рассматривать как временный или экспериментальный. Тем не менее, Кодексом предусматривается довольно резкое повышение норм амортизации, что позволит предприятиям ТЭК избавиться от физически и морально устаревших объектов основных средств, быстро обновить оборудование и другие основные средства. В тоже время есть опасения, что заложенные в проекте нормы могут привести к ситуации, когда ранее прибыльные отрасли превратятся в убыточные. Кроме того, может произойти резкое повышение цен на продукцию разных отраслей. Высказывается мнение, что такая либерализация амортизационной политики, может привести к тому, что в амортизационные отчисления перейдет вся или значительная часть прибыли предприятий, а это будет реально угрожать поступлению налогов от прибыли в бюджет.
Региональное регулирование
Региональное инвестиционное регулирование является важнейшей составляющей государственной инвестиционной политики. Любое преобразующее мероприятие, осуществляемое в рамках перехода к рыночной экономике, имеет значительную региональную составляющую. Энергетическая стратегия и программа преобразования топливно-энергетического комплекса России в значительной степени ориентированы на совершенствование и повышение эффективности деятельности региональных энергетических компаний, в том числе за счет привлечения значительных отечественных и зарубежных инвестиций.
Основной задачей региональной энергетической политики является обеспечение социально-экономического развития региона путем эффективного, надежного и безопасного энергоснабжения при минимальных затратах общества на производство, преобразование, транспортировку и потребление энергоносителей и приемлемом уровне техногенного воздействия на окружающую среду. Эта задача является постоянно независимо от изменений, вызванных самыми различными экономическими, политическими, социальными, техническими и другими факторами.
Большинство регионов России не обеспечено в достаточном объеме собственными энергоресурсами и со временем ИХ дефицитность будет возрастать. Энергоизбыточными на рубеже второго и третьего десятилетий останутся только несколько регионов - север Западной Сибири, Центральная Сибирь, ряд районов Восточной Сибири и север Европейской части России (Тимано-Печорский бассейн, шельф арктических морей). Таким образом, объективной основой региональной энергетической политики выступает деление регионов на энергоизбыточные и энергодефицитные и, как следствие такого деления, единение интересов тех и других.
Объективным фактором, определяющим необходимость региональной энергетической политики, является федеративное устройство России, предполагающее разделение властных функций, прав собственности и ответственности за топливо и энергообеспечение регионов между федеральными органами и субъектами Федерации. Причем процессы децентрализации управления народным хозяйством и расширения экономической самостоятельности территориально-государственных образований с развитием реформ резко активизировались. В этих условиях региональная энергетическая политика призвана обеспечить реализацию на рыночных началах выбранной стратегии развития энергетики России и важнейшего ее направления - энергосбережения, в интересах как государства в целом, так и его составных частей -субъектов Федерации.
Составными элементами региональной энергетической политики являются: цели и приоритеты; механизмы реализации; средства реализации в форме конкретных организационных мер и инвестиционных проектов.
В энергетической стратегии России сформулированы следующие основные цели разработки и реализации региональной энергетической политики:1
1) достижение консенсуса между интересами федеральных и региональных органов власти, предприятий топливно-энергетического комплекса и потребителями энергоресурсов в отношении путей и темпов развития экономики;
2) четкое разделение обязанностей, прав и ответственности по управлению энергетикой между федеральными и региональными органами власти, передача из центра в регионы всех тех полномочий, которые необходимы им для организации надежного и эффективного энерго- и топливообеспечения своей территории. За снабжение регионов топливом и энергией в первую очередь отвечают региональные органы исполнительной власти. Задачи федеральных органов - создать регионам такие условия, которые бы обеспечивали выполнение этих функций, и осуществить координацию межрегиональных энергетических связей внутри России;
3) рациональное (максимально эффективное) использование местных и поставляемых в регионы топливно-энергетических ресурсов, обеспечивающее повышение эффективности отраслей и предприятий народного хозяйства, и, как следствие этого, подъем жизненного уровня населения;
4) сочетание рационального использования местных энергоресурсов и нетрадиционных возобновляемых источников энергии.
Реализация региональной энергетической политики осуществляется посредством тех же механизмов, что и на федеральном уровне. Это прежде всего ценовая и налоговая политика, формирование конкурентной среды в ТЭКе и государственное регулирование энергетической сферы, создание системы стимулов и условий для энергосбережения, экономическая политика в инвестиционной сфере, нормативно-законотворческая деятельность.
В качестве основного инструмента реализации региональной энергетической политики предлагается региональная инвестиционная программа развития производства энергии и энергосбережения, типовая структура и последовательность разработки которой представлены на схеме 3.
