Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственные комитеты по охране природы союзных республик в системе государственного управления охраной окружающей среды СССР
I. Задачи и функции государственного управления охраной природы 8
2. Становление и развитие комитетов по охране природы в СССР 28
3. Государственный комитет по охране природы как организационная форма государственного экологического управления 44
Глава II. Основные направления экологической деятельности республиканских государственных комитетов по охране природы
I. Общая характеристика деятельности государственных комитетов по охране природы 53
2. Планирование и координация природоохранительной деятельности 74
3. Контроль за соблюдением природоохранительного законодательства 93
4. Управление охраной и использованием отдельных природных ресурсов 117
Глава III. Проблемы совершенствования природоохранительной деятельности государственных комитетов по охране природы союзных республик
I. Проблемы унификации компетенции государственных комитетов по охране природы 127
2. К вопросу о создании единого общесоюзного органа по охране окружающей природной среды 152
Литература
- Задачи и функции государственного управления охраной природы
- Становление и развитие комитетов по охране природы в СССР
- Общая характеристика деятельности государственных комитетов по охране природы
- Проблемы унификации компетенции государственных комитетов по охране природы
Введение к работе
^ШІШеЕЯ.ЯІ'к-ІеШ- КПСС и Советское государство рассматривают охрану окружающей среды как одну из узловых проблем социально-экономического развития страны и повышения материального и
т культурного благосостояния трудящихся.
В соответствии с Конституцией СССР (ст. 73) ведению Союза ССР подлежит проведение единой социально-экономической политики, руководство экономикой страны; определение основных направлений научно-технического прогресса и общих мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов.
Декабрьский (1983г.) Пленум ЦК КПСС особо подчеркнул необходимость дальнейшего совершенствования государственного управления и усиления контроля в области природопользования и охраны окружающей среды; искоренение ведомственного подхода к охране окружающей среды, резко снижающего эффективность использования капитальных вложений, премятствующего проведению единой политики в осуществлении природоохранительных мероприятий, ведущий к мнимой экономии, которая в конечном счете оборачивается большими по-терями.
Особенность государственного управления в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов состоит в том, что наряду с органами общей компетенции - Советами народных депутатов и отраслевыми органами специальной компетенции -Минсельхозом, Минводхозом и т.д., в этой системе управления действуют государственные комитеты по охране природы союзных республик.
Несмотря на то, что государственные комитеты по охране при-
1 Материалы ХХУІ съезда КПСС. - М.: Политиздат, 1981, с.184.
Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС 26-27 декабря 1983г. -М.: Политиздат, 1984, с.16-17.
роды союзных республик существуют более 20 лет, в юридической литературе они не подвергались специальному исследованию. Вопросы деятельности этих комитетов затрагивались в той или иной степени в диссертациях или в монографических работах, посвященных общим проблемам экологического управления. Важные теоретические выводы и практические рекомендации по данной проблеме содержатся, в частности, в трудах Г.А.Аксенёнка, И.Л.Казанцева, О.С.Колбасо-ва, Б.Д.Клюкина, Н.И.Краснова, М.И.Козыря, А.Е.Лунёва, В.л.Мун-тяна, В.В.Петрова, Г.И.Полянской, Я.Я.Страутманиса, Ю.И.Тютеки-на, Ю.С.Шемшученко и др. Специально этому вопросу уделялось внимание в диссертациях ІО.С.Шемшученко, А.И.ІЇглотова, М.А.Ї/Іиндзаева.
За длительный период своей деятельности государственные комитеты по охране природы союзных республик накопили богатый опыт работы, который нуждается в обобщении. Необходимость исследования деятельности этих комитетов диктуется еще и проблемой совершенствования государственного природоохранительного управления в целом, проблемой создания Государственного комитета СССР по охране окружающей среды и его органов на местах.
Анализ теоретического и практического материала по данной теме дает право увязать ее с актуальными проблемами совершенствования государственного управления охраной окружающей среды, сделать необходимые выводы по улучшению структуры управления в этой сфере, системы природоохранительного законодательства, юридической ответственности в целом и основных ее видов.
Связь данной темы с важнейшими вопросами коммунистического строительства, проблемами охраны оіфужающей среды, а также отсутствие специальных правовых исследований в этой области повышает актуальность избранной темы.
Пведает^^дель^исследования. В диссертации рассматриваются общие вопросы содержания государственного управления охраной ок-
ружающей среды, место и роль республиканских государственных комитетов по охране природы в системе государственного управления охраной окружающей среды, механизм сочетания специального и ведомственного управления в этой области, действующее законодательство, регулирующее это управление, задачи, функции, структура и компетенция республиканских государственных комитетов по охране природы, практика их природоохранительной деятельности.
Целью исследования является рассмотрение организационно-правовых форм, методов деятельности госкомитетов по охране природы, обобщение практики их деятельности, изучение по данной теме теоретического и практического материала и на этой основе разработка теоретических выводов и практических рекомендаций по совершенствованию организационно-правового механизма управления охраной окружающей среды в союзных республиках, разработка оптимальной организации государственного управления и правового регулирования в данной сфере общественных отношений.
Методологической^ по-
служили труды классиков марксизма-ленинизма, Программа КПСС, постановления партии и правительства, выступления руководящих деятелей партии и Советского государства по вопросам охраны окружающей среды. При проведении исследования использовались методы исторического, системного и комплексного подходов, сравнительного анализа.
В ходе разработки проблем диссертации учитывались выводы, содержащиеся в специальной литературе - трудах советских ученых по теории государства и права, административному, природоохранительному праву. При подготовке работы использовалась философская, экономическая, техническая литература, практика деятельности республиканских комитетов по охране природы.
Иї325_32ШЗна_дассертации состоит в том, что впервые в советской юридической науке проведено исследование правовых вопросов охраны окружающей среды в деятельности республиканских государственных комитетов по охране природы. В диссертации подчеркивается, что государственные комитеты по охране природы союзных республик - качественно новая, специфическая форма организации природоохранительного управления Советского государства.
На основе изучения, обобщения и анализа практики работы этих комитетов сформулированы следующие выводы, обладающие научной новизной:
автор отмечает особенности, недостатки и сложности в экологической деятельности комитетов;
дает классификацию выполняемых экологических функций и исследует их содержание;
анализирует взаимодействие госкомитетов по охране природы с отраслевыми и территориальным! органами экологического управления;
на основе анализа деятельности комитетов по охране природы в союзных республиках, автор приходит к выводу о необходимости дальнейшего совершенствования управления в области охраны природы на базе союзного госкомитета по охране природы;
автор рассматривает несколько вариантов моделей организации союзного комитета по охране природы и высказывает свои суп- * дения по поводу условий и порядка создания такого органа.
Тенденции улучшения природоохранительного управления автором связываются с необходимостью развития союзного законодательства по охране окружающей среды.
21^^^52^^-^^^^9,2^^^0062^^511 состоит в том, что на основе изучения законодательства, регулирующего деятельность ре-
спубликанских госкомитетов по охране природы, сбора, обобщения
и анализа практики его применения, обобщения опыта работы всех существующих комитетов по охране природы сделаны научные выводы и выработаны конкретные практические рекомендации: по уштфпка-ции компетенции и структуры комитетов, по совершенствованию экологических функций комитетов, повышению эффективности применения мер юридической ответственности в данной сфере общественных отношений.
Автором разработаны проект типового Положения о Государственном комитете по охране природы союзной республики и проект структуры Государственного комитета СССР по охране окружающей природной среды (Госкомприроды СССР).
Эти положения и выводы к выносятся на защиту диссертации.
Разработанные предложения и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании организационной структуры государственного управления охраной окружающей среды, а также при изучении курса правовой охраны природы в юридических вузах страны.
Основные положения диссертации были опубликованы в ряде печатных работ, докладывались на теоретической конференции аспирантов ИГПЛН СССР и юридического факультета МГУ в 1984 году, а также обсухдены на заседаниях кафедры правовой охраны природы и сельскохозяйственного права юридического факультета МГУ.
Задачи и функции государственного управления охраной природы
Общество и природа - две относительно изученные в своем функционировании и развитии системы. Их взаимодействие образует особую систему "общество.- природа", являющуюся узлом сложных переплетений прямых и обратных связей природных и социальных факторов.
Недостаточная изученность этой системы и односторонние подходы к ней приводят на практике к неразумному использованию природы, наносящему значительный ущерб обществу.
Отношения людей к природе не оставались постоянными, а изменялись в процессе развития общества Это нашло свое отражение в многообразных формах общественного сознания: в философии, праве, науке и т.д. Различия во взглядах на природу и ее роль в жизни общества самым непосредственным образом влияют на весь склад мышления и действия людей, являются своего рода отправными методологическими установками при изучении природной среды и целенаправленном воздействии на нее.
Диалектико-материадистнческое понимание данного вопроса заключается в следующем: "... из определенной формы материального производства, - отмечал К.Маркс, - вытекает, во-первых, определенная структура общества, во-вторых, определенное отношение людей к природе".
Как известно также, К.Маркс неоднократно указывал на существование определенного единства между производственными отношениями людей и состоянием окружающей их природной среды. При капиталистическом способе производства это единство, говоря словами К.Маркса, состоит в том, что капитализм "создает систему всеобщей эксплуатации природных и человеческих свойств". Историческая ограниченность и неизбежность краха такой системы вытекает из самого ее существа.
Рассматривая природу и общество в единстве, а действующие в них закономерности - в постоянном изменении и развитии, марксизм учит, что для предотвращения противоречий между развитием общества и изменяющимися условиями природного окружения необходамо сознательное регулирование этих процессов со стороны общества. Разрешение появляющихся экологических проблем осуществимо только на основе регулирования природоиспользования в общественных интересах.
Охрана окружающей природной среды при социализме выступает как одна из важнейших функций социалистического государства. Эта функция выполняется на базе социалистической собственности на объекты природи, плановой организации народного хозяйства с учетом экологических и экономических интересов настоящих и будущих поколений людей. Эта функция реализуется в форме планового руководства сферой природоиспользования и является составным элементом научного управления социалистинесктш обществом.
Впервые идея сознательного, целенаправленного управления взаимодействием общества и природы применительно к социалистическому обществу была выдвинута К.Марксом, указавшим на возможность и необходимость такого управления. "Коллективный человек, ассоциированные производители рационально регулируют ... свой обмен веществ с природой, ставят его под свой контроль, вместо того, чтобы он господствовал над ними как слепая сила; совершают его с наї/її /іепьтей затратой сил и при условиях, наиболее достолных их человеческой природы и адекватных ей. Ф.Энгельс такке отмечал, что только социалистическое общество, способное установить гармоническое сочетание производительных сил единому плану и научное ведение хозяйства в состоянии устранить отравле-ние воздуха, воды, почвы.
Следовательно, управление определяется характером обществониых, прежде всего экономических отношений, природой общественного строя.
В социалистическом обществе открывается возможность научно регулировать социальные процессы. "Научное управление в социалистическом обществе определяется как сознательное, целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом или на ее отдельные звенья на основе знания и использования присущих системе объективных закономерностей и тенденций в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития."
В отличие от капиталистической системы хозяйствования социалистическая система хозяйствования позволяет качественно, по-новому и наиболее полно сочетать интересы развития хозяйства с интересами охраны и рационального использования природных богатств. В этой связи в социалітстическом обществе, в отличие &т капиталистического, качественно новая роль отводится и праву в регулировании общественных отношений в области охраны и рационального использования природных ресурсов. "Общность экономических и экологических интересов, существующая при социалистическом строе, превращает право в действенный инструмент управления, реализующий экологическую политику государства на основе оптимального согласования хозяйственных и природоохранительных мероприятий."
Становление и развитие комитетов по охране природы в СССР
С первых дней существования: Советского государства его правительство, ьыра7".ая объективную историческую необходимость по строительств;/ и упрочению социализма в стране, приступило и пла-юглерноЛ реализации основных функции сощ-алиотичэского государства. Природоохранительная пункция поправу считается одной из основных. В ее основу били положены ленинские идеи с научно обоснованной подходе к охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. Первые декреты Советского государства о земле, о лесах, о недрах, разработанные под руководством В.И,Бенина, юридически закрепив право государственное соб-стнепностн на важнейшие объекты природы, вместе с тетл требовали бережного отношения к прирюде и ее ресурсами Птжродооххзанн-тельная срунщяя очень динамична и имеет \т о го а сие кто вый характер. Так, с ее развитием получает, наиример, определенное раз витне природоохранительное законодательство, образуется государственные органы правления, наделенные контрольными ведомственными и надведо;.;ствеппкш1 полномочия ! за выполнением требований природоохранительного законодательства.
Используя природу, человек п влияет на ее состояние. Это влияние - было и есть - либо положительное, содействующее сохранению и улучшению природной сроди, либо отрицательное, прпчпняіощее "вред природної1," среде п самому натіопек.у. Отпотеїгие общества, г: природе определяется способов производства. В зто". синзп самум птавную и характерну особенность применительно и капиталистическому обществу отвечал Ф.Энгельс: "Низкая атчностъ била двпщ-дей силон цивилизации с ее первого до еегодняпкепо дня, богатство, еще раз богатство и триады богатство, богатство не общества, а вот этого отдельного :.::ад р кого индивида било ее единственной, определяющей целью" С победой социализма и по нынешний день наблюдается буркни рост производительных сил общества, самым непосредственным образом влияющий на современную экологическую ситуацию. На сегодняшний выдвигает все новые и новые задачи по совершенствованию охраны окрутаащеїі среды. И это закономерный процесс, ибо основан он на бурном развитии научно-технического прогресса в экономике, базирующейся, в основном, на разработке и потреблен::!: природных ресурсов. Б современных условиях возникла и постепенно обостряется проблема сохранения окологпче-скогэ равновесия во взашлодействии общества и природы В процессе развития экологической ситуации постепенно претерпевает изменения и управление охран он отр;л:;аіоїцей среды. Постепенно появляются в союзных республиках спегдтольпые над-ведомственные природо о хранит ел ьные оргаі-:н и совершенствуется деятельность органов отраслевого управлення. Претерпевает изменения и действующее природоохранительное законодательство. Происходит процесс его экологизедин - внедрения и конкретизации экологических императивов в содержание порі,:, регулирующих хозяйственную, рекреационную деятельность, в той HJHi иной степени воздеіїств чоїщчо на окр;р;:аюіітуіо среду. 3 СССР экологизацией охватываются, прежде всего, те отрасли законодательства, которне активно работают в союре взаимодействия общества и природи - а лнтистр гивгое, гражданское, хозяйственное, земельное, сельскохозяйственное, трудовое, уголовное и т.д.
Основой политики партии и Советского государства по охране природи и региональному использованию ее ресурсов стал принятии Вторит/ Всероссийские съездов Советов 26 октября 1917г. Декрет "О зе?дле!, іірігк:іг.:аготся такж текло ваяние нормативные акты, как Декрет ЩИК "О лесах" от 27 мая 1918г.; Декреты СНК РСФСР от 30 апреля 1920г. "0 недрах зеыли", "Об охоте" (1918г.) и "0 сроках охоты и праве на охотничье ру-дье" (1919г.), тг0б учете, регистрации JT охранении памятников искусства г: старины11 (1918г.).
Общая характеристика деятельности государственных комитетов по охране природы
Значительная роль в сложившейся системе государственных природоохранительных органов по обеспечению рационального природопользования и социалистической законности принадлежит государственным комитетам по охране природы.
С их созданием работа по охране природы приобрела характер большой целенаправленноети и организованности. Комитеты Б большинстве случаев выступают инициаторами к организаторами проведения наиболее значительных комплексных природоохранительных мероприятий, контролируют исполнение законодательства об охране природы, вносят предложения по совершенствованию правового регулирования соответствующих общественных отношений и т.д.
Основные направления экологической деятельности госкомитетов по oxiJaHe природы строятся на базе природоохранительного интереса советского государства, закрепленного в Конституции СССР и Конституциях союзных республик; республиканских Законах по охране природы; Основах республиканского природноресурсового законодательства; постановлениях высших партийных, советских и хозяйственных органов, а также на основе положений об этих комитетах.
Общей задачей всех республиканских комитетов является охрана природы. В соответствии с этой задачей госкомитеты организуют охрану национальных природных богатств и осуществляют государственный надведомствешый контроль за рациональным использованием и воспроизводством пргродных ресурсов и выполнением мероприятии по их охране различными министерствами к ведомствами; проверяют выполнение подконтрольными организация:: :!: и гражданами постановлений и распоряжений союзного и республиканского правительств, а также других природоохранительных нормативных актов. Комитеты обобщают практику применения законодательства по вопросам, входящим в их компетенцию, разрабатывают предложения по его совершенствованию и в установленном порядке вносят предложения на рассмотрение в республиканские Советы Министров.
Госкомитеты координируют работу природоохранительных служб министерств и ведомств, деятельность специальных органов по охране и регулированию использования природных ресурсов в республике.
Комитеты организуют разработку территориальных комплексных схем охраны природы в республике для определения комплексных мероприятий по предупреждению загрязнения к деградации окружающей природной среды, а также в целях обеспечения наиболее директивного использования в народном хозяйстве природных ресурсов и добиваются их планомерного осуществления. Министерства, ведомства и их различные подразделения, а также исполкомы городских, районных и областных Советов народных депутатов представляют на согласование з комитеты проекты мероприятии по охране, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов. Госкомитеты рассматривают, также схемы использования и охраны природных ресурсов, территориальных планировок, проекты строительства и реконструкции предприятии и цехов, а такие других народнохозяйственных объектов с ТОЧКЕ зрения рационального использования и охраны природных ресурсов и выдает по ним заключения.
Госкомитеты по охране природы определяют перечень важнейших памятников природы, особо охраняемых объектов территорий и разрабатывают предложения по обеспечению их сохранности. Комитеты участвуют Б рассмотрении планов научно-исследовательских padог по вопросам охраны природи, разрабатываемых республиканским! Академиями наук, научно-исследовательскими учреждениями, высшими учебными заведениями, министерствами, содействуют внедрению в производство выполненных научно-исследовательских работ, проектов и разработок, способствующих улучшению дела рационального природопользования.
Совместно с Академиями наук, Госпланами, министерствами, ведомствами комитеты представляют в Советы Министров республик предложения по осуществлению общегосударственных мероприятий по охране, использованию и развитию природных ресурсов и подготовке кадров для работы по охране природы. Комитеты ведут Красную книгу республики, решают вопросы занесення в нее редких животных и растений на территории республики и исключения из нее восстановленных; курируют и контролируют деятельность республиканских обществ охраны природы, основными задачами которых являются: пропаганда ленинских идей и решений партии и правительства по вопросам охраны природы; привлечение широких слоев населения к общественной природоохранительной работе; осуществление общественного контроля за рациональным использованием и охраной природных богатств.
Проблемы унификации компетенции государственных комитетов по охране природы
В современных условиях общественной жизни успешное функционирование системы "общество - природа" еще в большей степени зависит от сложности слагающих систем государственного управления охраной природы и регулирования использования ее ресурсов. Как уне отмечалось, управление охраной окружающей среды - проблема комплексная, в своей репвнпи требующая совместных усилий всех органов государственной власти и государственного управления. Эффективность решения этой проблемы, в первую очередь, во многом зависит от совершенства систолы специальных органов управления охраной природи, их внутренней структуры, компетенции и совершенства в делом всей системы управления охраной и использованием природных ресурсов»
Главным недостатком действующей системы управления охраной окружающей среда является ведомственно-отраслевой подход к охране природы, сочетающий в себе одновременно эксплуатацию и го-сударстнеїший контроль природных ресурсов.
Это хорошо видно на примере Министерства сельского хозяйства, где сосредоточено наибольшее число природоохранительных функций. В свое время сельское хозяйство было, в основном, единственной отраслью народного хозяйства, где активно осуществлялся процесс взапмодействия общества и природи. Если раньше государственный контроль за охраной! к использованием земель, возложенпин на Ыинсельхоз, был направлен на выполнение мероприятий но предотвращению эрозии почв, бесхозяйственного использования земель и повышению плодородия сельскохозяйственных угодий, что, собственно, полностью совпадало с хозяйственно-организаторской функцией Министерства по увеличению урожайности сельскохозяист-вонных культур, то сейчас, когда важнейшим резервом повышения уроіяаїЬіостн становятся меры по применению минеральных удобрений, химической обработке культур, государственный контроль за охраной земель от загрязнения вредными химическими веществами, так-лее, как и контроль за охраной земель от загрязнения их отходами лОїЕотноводческих комплексов, осуществляемый Министерством сельского хозяйства, непзбекно порождает столкновение хозяйственных и природоохранительных интересов, в результате которого предпочтение отдается интересам развития сельского хозяйства, на стране которых к призвано стоять данное Министерство.
министерство мелиорации и водного хозяйства, осуществляя государственный контроль за охраной н использованием вод, само выступает как крупнейшая хозяйственная организация, ведущая в ііЛїрокпх масштабах мелиоративные и другие водохозяйственные работы. Порой погоня за плановым увеличением мелиорируемых площадей приводит к нарупеюпо водного баланса, усыханпю лесов, гибели дикой фауны. Однако, такое положение дел Министерство устраивает, поскольку за сохранение и воспроизводство природных ресурсов, которым причиняется вред, отвечает другое шшистерство или ведомство.
Государственный контроль за работой газоочпстных и пылеулавливающих установок выполачетоя Государственной инспекцией, находящейся в составе Министерства химического и нефтяного машиностроения, имеющим в своем непосредственном подчинении предприя 129 источники загрязнения окружающей среды,
Министерство рыбного хозяйства является основным поставщиков рыбной продукции. Вместе с тем оно осуществляет государственный надзор за охраной рыбных запасов.
Охрана дикой фауны на огромной территории РСФСР поручена Главохоте Минселъхоза СССР. Б то время, как охотничье хозяйство согласно Положению о нем, является отраслью народного хозяйства, основная задача которой состоит в обеспечении потребностей государства в пушнине и другой продукции охоты. Охотничий фонд, находящийся в ведении Главохоты, охватывает животных, имеющих промысловое значение. Остальные виды тавотного глира практически не охраняются. Государственный надзор за соблюдением правил охоты в Украинской ССР возложен па Минлесхоз УССР, для которого эти обязанности являются второстепенными сравнительно с лесозаготовками и охраной лесов. К тоглу sef более 80 охотничьих угодий республики находятся вне лесных угодий - на землях колхозов и совхозов, на которые контроль лесных органов распространяется липь юридически; обеспечить эффективный контроль за соблюдением правил охоты и ведения охотничьего хозяйства на этих землях органы лесного хозяйства не могут.
Осуществление контроля за пределами своей компетенциих характерно и для деятельности Государственного комитета но надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору; хотя в его составе создано Управление по контролю за охраной недр, основная обязанность комитета - надзор за соблюдением техники безопасности в промышленности, а не контроль за рациональным использованием полезных ископаемых.
