Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общая характеристика правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды
1. История правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды
2. Нормирование в области охраны окружающей среды в правовом механизме охраны окружающей среды
3. Проблемы понятийного аппарата нормирования вг области охраны окружающей среды
ГЛАВА II. Проблемы правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды
1. Правовое регулирование нормирования качества окружающей среды
2. Правовое регулирование нормирования воздействий на окружающую среду
3. Правовое.регулирование установления и применения лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ
4. Правовое регулирование нормирования допустимого изъятия. природных ресурсов
5. Разрешение споров по вопросам нормирования в области охраны окружающей среды
ГЛАВА III. Совершенствование правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды
1. Основные направления совершенствования правового регулирования нормирования качества окружающей среды
2. Перспективы развития правового регулирования нормирования воздействий на окружающую среду
3. Основные направления совершенствования Правового регулирования нормирования допустимого изъятия природных ресурсов
Список нормативных правовых актов и иных правовых документов
Список использованной литературы
- История правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды
- Нормирование в области охраны окружающей среды в правовом механизме охраны окружающей среды
- Правовое регулирование нормирования качества окружающей среды
- Основные направления совершенствования правового регулирования нормирования качества окружающей среды
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Негативное воздействие промышленности на окружающую среду остается наиболее острой экологической проблемой, решение которой имеет приоритетное социальное и экономическое значение.
Статистические данные, приведенные в ежегодных государственных докладах
0 состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации1, сообщения в
СМИ свидетельствуют о том, что ежегодно увеличиваются объемы выбросов и
сбросов загрязняющих веществ от стационарных объектов, оказывающих негативное
воздействие на окружающую среду, остается неблагоприятным состояние водных
объектов, растет количество отходов производства и потребления.
Месторождения полезных ископаемых (особенно углеводородного сырья), лесные, водные ресурсы, а также объекты животного и растительного мира эксплуатируются без учета интересов будущих поколений, что приводит к их истощению.
Ограничение негативного воздействия на окружающую среду и изъятия природных ресурсов достигается с помощью нормативов в области охраны окружающей среды.
Нормирование в области охраны окружающей среды является одним из центральных институтов экологического права. Значение данного института определяется тем, что нормативы в области охраны окружающей среды используются при проведении экологического контроля, оценки воздействия- на окружающую среду, экологической экспертизы, экологического аудита, при- экономическом стимулировании субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, при привлечении к юридической ответственности за экологические правонарушения и т.д.
Правовое регулирование нормирования в области охраны окружающей' среды осуществляется по трем направлениям:
1 Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2002 г.». М.:
Министерство природных ресурсов Российской Федерации, 2003; Государственный доклад «О состоянии и об
охране окружающей среды Российской Федерации в 2003 г.». М.: Министерство природных ресурсов
Российской Федерации, 2004; Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды
Российской Федерации в 2004 г.». М.: Министерство природных ресурсов Российской Федерации, 2005;
Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2005 г.». М.:
Министерство природных ресурсов Российской Федерации, 2006.
1) установление нормативов качества окружающей среды;
установление нормативов допустимого воздействия на окружающую среду;
установление нормативов допустимого изъятия природных ресурсов . Сегодня официально признано3, что система нормирования воздействий на
окружающую среду, существующая в России, не отвечает требованиям, предъявляемым к таким системам в странах с высоким уровнем социально-экономического развития, существенно проигрывает им по факторам прозрачности и эффективности и в нынешнем виде не имеет внутренних ресурсов для развития.
Анализ правоприменительной практики подтверждает наличие недостатков правового механизма нормирования в области охраны окружающей среды. Правовое регулирование характеризуется наличием пробелов и коллизий. При установлении нормативов не учитываются факторы технологической и экономической возможности исполнения данных требований. Многочисленные терминологические несоответствия* и неточности затрудняют реализацию соответствующих правовых. норм.
Следует признать, что нормирование в области охраны окружающей среды является одним из наиболее проблемных институтов современного экологического права.
Снижение загрязнения окружающей среды выбросами, сбросами и отходами,
уменьшение удельной энерго- и ресурсоемкости продукции и услуг признаны
основными направлениями деятельности в области охраны окружающей среды в
соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236
«О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды
и обеспечению устойчивого развития» , Указом Президента Российской Федерации
от 10 января 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к
\ устойчивому развитию»5, Экологической доктриной Российской Федерации6. Для
\ решения указанных задач предполагается разработка и внедрение
2 В законодательстве об охране окружающей среды данная группа нормативов называется «нормативы
допустимого изъятия компонентов природной среды». Указанный термин является не совсем удачным, поэтому
для обозначения данной группы нормативов будет использоваться термин «нормативы допустимого изъятия
(использования) природных ресурсов». В 3 настоящей главы приводится обоснование такой позиции.
* 3 Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006
- 2008 годы) (утв. распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р) // СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589. 4 САПП РФ. 1994. № 6. Ст. 436. 5СЗРФ. 1996. № 15. Ст. 1572.
6 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об одобрении Экологической доктрины Российской Федерации» // Рос. газ. 2002. № 176.
5 ресурсосберегающих и безотходных технологий во всех сферах хозяйственной деятельности, технологическое перевооружение и постепенный вывод из эксплуатации объектов с устаревшим оборудованием, оснащение предприятий современным природоохранным оборудованием, внедрение системы комплексного природопользования.
Приоритетными направлениями в указанных сферах признаются развитие системы нормирования в области охраны окружающей среды и контроля качества окружающей среды, установление единых требований ко всем субъектам хозяйственной и иной деятельности, установление целевых ориентиров (целевых показателей ) и ограничений с обеспечением процедуры контроля за их достижением (соблюдением).
О значимости темы, своевременности ее рассмотрения свидетельствует степень ее исследованности. Комплексного правового исследования по нормированию в области охраны окружающей среды до настоящего времени не проводилось.
Указанные обстоятельства предопределяют необходимость проведения анализа законодательства, регулирующего отношения в сфере нормирования, выявления его недостатков и выработки предложений по его совершенствованию, исследования доктринальных воззрений и правоприменительной практики в данной области.
Предметом диссертационного исследования являются правоотношения в. сфере нормирования; законодательство о нормировании в области охраны окружающей среды, в том числе в историческом аспекте; зарубежный опыт в данной' области в плане возможного совершенствования российского законодательства; научные исследования, посвященные рассматриваемым правоотношениям.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений нормирования в области охраны, окружающей среды.
Для реализации указанной цели исследования, поставлены следующие основные задачи:
- изучить историю возникновения и развития правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды;
7 Согласно Указу Президента Российской Федерации от 10 января 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» показателями, определяющими степень природоемкости хозяйства, служит система показателей, характеризующих уровень потребления природных ресурсов и уровень нарушенности экосистем в результате хозяйственной деятельности (на единицу конечной продукции).
- исследовать особенности правового механизма нормирования в области
охраны окружающей среды;
- провести анализ понятийного аппарата данного правового института;
- изучить правовое регулирование нормирования в области охраны
окружающей среды и правоприменительную практику в данной области, выявить
недостатки;
проанализировать особенности разрешения споров по вопросам нормирования в области охраны окружающей среды;
- выработать предложения по совершенствованию чзаконодательства о
нормировании в области охраны окружающей среды с учетом тенденций его развития
и положительного зарубежного опыта.
В качестве методологической основы использованы общенаучные методы исследований (синтеза и анализа, аналогии); специальные научные методы (сравнительно-правовой, логический, исторический).
Теоретической базой исследования, послужили работы С.С.Алексеева,
М.Н. Марченко, А.В. Малько (по общей теории права), С.А. Боголюбова,
( М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, Н.Р. Малышевой,
В.В. Петрова, Ю.С. Шемшученко (по теории экологического права).
Отдельные вопросы правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды исследуются в работах С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Р.Х. Габитова, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Ю.А. Израэля, О.М. Козырь, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.В. Круглова, Н.Р.Малышевой, В.Я. Мотылевой, П.Г. Олдака, В.В.Петрова, Т.В.Петровой, О.В. Сивакова, И.Т. Хламова, И.А. Халапа, Ю.С. Шемшученко и др.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в данной работе
проведено исследование правового регулирования нормирования в области охраны
окружающей среды на современном этапе. Впервые проводится юридический анализ
1 эффективности правового механизма нормирования в области охраны окружающей
среды, исследуется зарубежный опыт правового регулирования отношений в сфере нормирования (на примере законодательства Европейского Союза).
В настоящем исследовании не только обобщены теоретические положения
і нормирования и правоприменительная практика, но и сформулированы новые
7 выводы по данной проблеме, обоснован ряд предложений и рекомендаций по совершенствованию правового механизма нормирования.
На защиту выносятся следующие основные научные положения и выводы:
Закрепленный действующим законодательством механизм нормирования в области охраны окружающей среды имеет ряд существенных недостатков: 1) устанавливаемые нормативы допустимых воздействий не учитывают технологические и экономические возможности субъектов хозяйственной и иной деятельности по их соблюдению; 2) отсутствует правовой механизм разработки и утверждения отдельных видов нормативов, предусмотренных законодательством; 3) нормирование допустимого воздействия основано на санитарно-гигиенических и рыбохозяйственных нормативах предельно допустимых концентраций (далее - ПДК), которые имеют целью охрану здоровья человека и сохранение водных биоресурсов, но не обеспечивают охрану естественных экологических систем; 4) не учитываются региональные, климатические и иные природные особенности территорий и (или), акваторий;. 5) не установлен исчерпывающий перечень нормируемых загрязняющих веществ и порядок утверждения методов их контроля; 6) не разграничены полномочия в сфере нормирования между органами государственной власти Российской. Федерации и субъектов Российской Федерации; 7) отсутствует единый понятийный аппарат нормирования, что порождает разночтения, неоднозначное. толкование в правоприменительной, в том числе в судебной, практике; 8) правовой механизм нормирования изъятия природных ресурсов не связан с нормированием воздействий на окружающую среду.
В системе нормирования воздействий на окружающую среду преобладают правовые механизмы, принуждающие субъектов хозяйственной и иной деятельности к ограничению негативного воздействия на окружающую среду при недостаточной развитости механизма экономического стимулирования предотвращения негативного воздействия на окружающую среду. Правовые меры экономического стимулирования должны обеспечить постепенный переход к нормированию воздействий на основе использования наилучших существующих (или наилучших доступных) технологий8.
8 В Федеральном законе об охране окружающей среды для обозначения данного понятия используется термин «наилучшая существующая технология». Думается, что термин «наилучшая доступная технология» наиболее точно отражает сущность данной категории (в главе 3 настоящей работы приводится обоснование такой позиции).
3. Правовой механизм нормирования на основе наилучших доступных
технологий (НДТ) должен включать следующие элементы: 1) определение механизма
и критериев отнесения технологии к наилучшей доступной; 2) установление
упрощенного порядка нормирования воздействий и получения разрешительной
документации для субъектов, использующих НДТ; 3) порядок осуществления
контроля за соблюдением нормативов, установленных для НДТ; 4) установление мер
юридической ответственности за несоблюдение нормативов, предусмотренных для
ндт.
Одновременно со стимулированием введения нормирования на основе НДТ необходимо совершенствовать существующий правовой механизм нормирования воздействий на окружающую среду. Основными направлениями совершенствования являются: 1) унификация терминов, которые используются в федеральном законодательстве, регулирующем отношения в сфере нормирования; 2) отмена устаревших нормативных правовых актов по вопросам нормирования и принятие нормативных правовых актов, предусмотренных законодательством; 3) восполнение пробелов путем принятия нормативных правовых актов о порядке разработки и принятия отдельных видов нормативов; 4) установление исчерпывающего перечня нормируемых загрязняющих веществ, представляющих наибольшую опасность для окружающей среды; 5) разграничение полномочий в сфере нормирования между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 6) введение количественных и временных (по срокам) ограничений при установлении временно согласованных выбросов и сбросов загрязняющих веществ (лимитов на выбросы и сбросы).
Для совершенствования правового механизма нормирования допустимого изъятия природных ресурсов необходимо правовое обеспечение принципа научной обоснованности их установления (экологическая экспертиза и правовая регламентация порядка учета заключений научных организаций по проектам этих нормативов). Указанные правовые инструменты позволят учесть последствия изъятия одних природных ресурсов для состояния других природных ресурсов, а также обеспечить взаимосвязь с правовым механизмом нормирования воздействий на окружающую среду.
9 На основе теоретических выводов формулируются предложения по совершенствованию законодательства об'охране окружающей среды и использовании природных ресурсов:
в законодательство об охране окружающей среды предлагается внести
нормы, в соответствии с которыми следует:
ограничить объемы выбросов и сбросов загрязняющих веществ, утверждаемых в качестве временно согласованных выбросов и сбросов, путем установления предельного их соотношения с нормативами допустимого воздействия на окружающую среду;
определить максимальные сроки осуществления запланированных мероприятий по достижению нормативов допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ (плана по снижению выбросов и сбросов и достижению нормативов допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ);
закрепить исчерпывающий перечень оснований для продления сроков . реализации плана по снижению выбросов и сбросов и достижению нормативов допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ;
определить процедуру составления и утверждения плана по снижению выбросов и сбросов и достижению нормативов допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ;
закрепить обязанность субъекта хозяйственной и иной деятельности представлять в органы исполнительной власти отчеты о ходе выполнения плана по снижению выбросов.и сбросов и,достижению нормативов допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ;
предлагается термин «наилучшие существующие технологии»,
закрепленный в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды»9 (далее - Федеральный закон об охране окружающей среды)
заменить термином «наилучшие доступные технологии»; определение понятия
«наилучшие существующие технологии» уточнить с учетом таких признаков, как
режим эксплуатации, техническое обслуживание, техническая и экономическая
доступность технологии; наименьшие удельные объемы выбросов, сбросов
9 СЗ РФ. 2002. №2: Ст. 133.
10 загрязняющих веществ, образования отходов, потребления энергетических и природных ресурсов на единицу произведенной продукции;
в целях установления правовых основ нормирования воздействий на основе наилучшей доступной технологии предлагается в главе V «Нормирование в области охраны окружающей среды» Федерального закона об охране окружающей среды определить: критерии видов производственной деятельности, для которых устанавливаются наилучшие доступные технологии; природоохранные параметры наилучших доступных технологий; порядок отнесения технологии к наилучшей доступной; правовые основы ведения реестра наилучших доступных технологий, его пополнения и внесения в него изменений; порядок и способы декларирования использования наилучших доступных технологий; взаимосвязь нормативов качества окружающей среды с нормативами допустимого воздействия, установленными - на основе НДТ;
предлагается статью 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»10 (далее - Федеральный закон об экологической экспертизе), устанавливающую объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня, дополнить пунктом 51 «Материалы, обосновывающие отнесение технологии к наилучшей доступной технологии»;
в целях учета экологического значения лесов при исчислении расчетной^ лесосеки в ст. 29 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ11 (далее также - ЛК РФ) необходимо установить основные принципы и порядок ее исчисления;
в целях сохранения популяций животных, отнесенных к объектам охоты и рыболовства, а также редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и (или) Красные книги субъектов Российской Федерации, предлагается ввести в Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»12 (далее -Федеральный закон о животном мире) такой показатель состояния популяций животных как норматив численности популяций указанных объектов животного мира;
10 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
" Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
12 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
в Водном кодексе Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ13 (далее также - ВК РФ) следует предусмотреть нормы, регулирующие порядок установления лимитов (предельных объемов) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта, устанавливаемые в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности, квот забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта, устанавливаемые в отношении каждого субъекта Российской Федерации, и объемов допустимого забора (изъятия) водных ресурсов в отношении отдельных водопользователей; установить критерии определения данных нормативов;
необходимо разработать и принять ряд нормативных правовых актов федерального уровня, в которых определяется порядок отнесения технологии к наилучшей доступной и порядок ведения реестра НДТ (или иной формы их систематизации).
Практическое значение диссертационного исследования. Теоретические и практические рекомендации исследования имеют значение для:
а) определения основных направлений нормотворческой деятельности и
создания правовой основы нормирования в области охраны окружающей среды, в том
числе в условиях постепенного перехода на нормирование воздействий на основе
НДТ;
б) совершенствования правового регулирования деятельности органов
государственной власти в сфере нормирования, системы организационно-правовых
мер;
в) повышения эффективности системы нормирования в области охраны
окружающей среды.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.
Материалы диссертации использовались автором в ходе ведения практических занятий по учебной дисциплине «Экологическое право» на 4-м курсе дневного отделения юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Основные положения диссертации доложены в выступлениях автора на научных конференциях:
13 Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
12 Международной научной студенческой конференции «Пробелы законодательства: несовершенные, законы» (Ижевск, 2006), Международной научно-практической конференции «Право собственности на природные ресурсы, и эффективность природопользования» (Москва, 2006), XII Всероссийской Научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (СОФРИНО-12) (г. Солнечногорск, 2006), Международной школе-практикуме молодых ученых и специалистов по юриспруденции «Закон: стабильность и динамика» (Москва, 2006), Итоговой научно-практической конференции студентов и аспирантов Института права, социального управления и безопасности, посвященной 35-летию юридического образования в Удмуртской Республике и 10-летию ИПСУБ (г. Ижевск, 2007). Основные положения диссертации отражены в публикациях автора.
Структура работы. Структура диссертационного исследования обусловлена предметом, целями и задачами исследования и отражает его логику.. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, списка нормативных правовых актов и иных правовых документов, списка использованной литературы и одного приложения.
КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ В первой» главе исследуются вопросы истории возникновения и развития правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды, определяется правовая природа нормативов,- роль и место нормирования в правовом. механизме охраны окружающей среды, исследуются проблемы понятийного аппарата нормирования.
Во второй главе выявляются проблемы и причины неэффективности правового механизма нормирования в области охраны окружающей среды путем анализа правового регулирования нормирования- качества окружающей среды, нормирования воздействий на окружающую среду и нормирования допустимого изъятия природных ресурсов. Отдельно исследован вопрос о проблемах правового регулирования установления и применения лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Анализируются особенности разрешения споров по вопросам
13 нормирования в области охраны окружающей среды, а также связанные с этим недостатки.
В третьей главе предлагаются пути решения проблем, выявленных во второй главе по соответствующим видам нормирования. На основе зарубежного опыта предложен правовой механизм нормирования воздействий на окружающую среду на основе НДТ.
История правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды
Изучение правового регулирования нормирования в историческом аспекте поможет лучше понять современные проблемы в данной области, позволит спрогнозировать направления дальнейшего его развития, максимально учесть имеющийся опыт, а также избежать применения в будущем не оправдавших себя юридических инструментов.
В дореволюционном законодательстве не существовало специальных актов, регулирующих порядок ограничения негативного воздействия на окружающую среду. Предотвращение загрязнения окружающей среды и ограничение изъятия (извлечения) природных ресурсов в основном осуществлялось с помощью запретительных мер.
В законодательстве содержались запреты на, загрязнение рек, каналов15. Как отмечает М.В. Поддубный, существовавшие государственные законоположения об охране вод и почв предписывали устранение вреда от загрязнений, не давая никаких конкретных указаний для практического выполнения этих требований16. Недостатком также являлось отсутствие надлежащего контроля за исполнением санитарных норм, вследствие чего субъекты хозяйственной и иной деятельности не выполняли соответствующих требований законодательства.
В начале XX века было положено начало теоретической разработке основ санитарно-гигиенического нормирования. Огромный вклад в теоретическую разработку санитарно-гигиенического нормирования внес Г.В. Хлопин17. Накопленный научный потенциал в области охраны водных объектов от загрязнения сточными водами стал предпосылкой для развития правового регулирования санитарно-гигиенического нормирования в советский период.
Как отмечает М.М. Бринчук, развитие правовой охраны окружающей среды в первые годы после образования СССР осуществлялось в основном путем разработки общих санитарных мероприятий, создания и совершенствования системы, санитарных органов, закрепления их правомочий , что было связано с интенсивным загрязнением окружающей среды, угрожавшим здоровью человека. Об этом свидетельствуют принятые декрет Совнаркома РСФСР «О санитарной охране жилищ» (1919 г.)19, постановление Совета Рабоче-Крестьянской обороны от 8 ноября 1919 г. «Об образовании особой Всероссийской комиссии по улучшению санитарного состояния, Республики», декрет СНК РСФСР от 15 сентября 1922 г. «О санитарных органах Республики и многие другие.
Декретом СНК РСФСР от 15 сентября 1922 г. «О санитарных органах Республики» регламентировался порядок осуществления санитарного надзора. В соответствии с декретом санитарный надзор осуществлялся органами Наркомздрава, в составе которого выделялась санитарная организация со специализацией по отдельным видам санитарного надзора: жилищно-санитарному и пищевому.
В целях охраны вод 20 февраля 1919 г. Постановлением Высшего Совета народного хозяйства (ВСНХ) «О центральном Комитете водоохранения» создается специальный орган - ЦК Водоохранения, в задачи которого входила охрана водных объектов от загрязнения промышленными и бытовыми сточными водами. К компетенции Комитета относилось обследование всех условий сброса сточных вод, определение мер охраны водных объектов от загрязнения, рассмотрение и утверждение проектов очистных установок, выдача заключений при сооружении новых фабрик, заводов и других предприятий, постоянная и временная приостановка работы тех предприятий, которые загрязняют водные объекты .
В декабре 1933 года ЦИК и СНК СССР приняли постановление «Об организации государственной санитарной инспекции»23 в союзных республиках, а 26 июля 1935 г. СНК СССР утвердил «Положение о Всесоюзной государственной санитарной инспекции»24. Данные акты определили правовые основы организации и деятельности санитарных органов в области охраны окружающей среды.
Основной задачей государственной санитарной инспекции в сфере охраны атмосферного воздуха являлось осуществление санитарного контроля. В соответствии с санитарным законодательством проводились систематические санитарные обследования объектов, рассматривались и утверждались проекты мероприятий по уменьшению загрязнений окружающей среды, а также давались заключения поразмещению новых хозяйственных объектов.
За двадцать первых лет работы санитарных органов было принято несколько важных документов в области гигиенического нормирования, в-числе которых можно назвать Положение о нормах чистоты сточных вод (1923 г.), Положение о загрязнении воздуха1 выбросами электростанций (1937 г.), Временный стандарт качества воды, подаваемой в сеть хозяйственно-питьевых водопроводов (1939 г.), ГОСТы по питьевой воде (1944 г.) и другие .
Нормирование в области охраны окружающей среды в правовом механизме охраны окружающей среды
Нормирование в области охраны окружающей среды, является одним из основных элементов правового механизма охраны окружающей среды.
Как отмечал В.В. Петров, качество окружающей среды характеризует рациональную меру соотношения экологических и экономических интересов61.
В эколого-правовой литературе рассматривается три варианта соотношения экологических и экономических интересов: 1) приоритет экономических интересов общества и государства; 2) приоритет экологических интересов общества и государства; 3) баланс экологических и экономических интересов общества и государства.
Наиболее распространенным и признаваемым вариантом соотношения является сбалансированное сочетание экологических и экономических интересовг (концепция устойчивого развития).
Нормативы как юридически значимые критерии являются отражением указанной рациональной меры соотношения баланса экономических (экономическая и технологическая возможность соблюдения нормативов субъектами хозяйственной и иной деятельности) и экологических (обеспечение сохранения естественных экологических систем) интересов. Поэтому в правовом механизме установления нормативов в области охраны окружающей среды должны найти отражение оба указанных фактора.
Нормирование в области охраны окружающей среды традиционно рассматривается как правовой институт и как функция экологического управления.
Правовые нормы института нормирования в области охраны окружающей среды необходимо отличать от нормативов в области охраны окружающей среды как технических показателей .
Как писал В.В. Петров: «В правовом отношении, возникающем в связи с утверждением стандарта и введением его в действие, юридическую значимость приобретает не сам стандарт, а обязанность его соблюдения и исполнения, возлагаемая на участников правоотношения законом и предусмотренная законом ответственность за невыполнение этой обязанности» . Далее В.В. Петров утверждал: «Между стандартом и правовым актом, регламентирующим отношения по его исполнению, образуется устойчивая двусторонняя связь: соблюдение стандарта становится мерилом выполнения обязанностей участниками правоотношений, а выполнение требований правового акта - средством реализации содержания стандарта»65.
По мнению О.С. Колбасова и М.М. Бринчука, «нормирование представляет собой нормативно-правовое закрепление результатов научных исследований последствий антропогенного воздействия хозяйственной и иной деятельности на природу. Сами результаты научных исследований не носят обязательного правового характера. Они становятся таковыми после их утверждения соответствующими государственными органами. Эти нормативы обладают юридической силой, их соблюдение обязательно для соответствующих субъектов природоохранительных отношений, превышение нормативов, безусловно, свидетельствует о нарушении природоохранительного законодательства»66.
Голиченков А.К. пишет, что «общеобязательными нормами поведения для всех и любых лиц, оказавшихся участниками отношений по разработке и утверждению общесоюзных санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм являются требования об их разработке, введении в действие и соблюдении,1 закрепленные в соответствующем нормативном акте»67.
Нормы института нормирования- в области охраны окружающей среды закрепляют виды нормативов в области охраны окружающей среды, а также принципы установления нормативов, регулируют порядок установления, утверждения и разработки нормативов, определяют взаимосвязь нормативов между собой, закрепляют критерии, учитываемые в нормировании. Нормами данного института устанавливаются полномочия по разработке и утверждению нормативов в области охраны окружающей среды, координируется деятельность субъектов по разработке и утверждению нормативов.
Правовое регулирование нормирования качества окружающей среды
При соблюдении нормативов качества окружающей среды обеспечивается благоприятная окружающая среда (ст. 1 Федерального закона об охране окружающей среды), поэтому данные нормативы считаются эталонами, критериями благоприятной окружающей среды.
В эколого-правовых исследованиях понятие «благоприятная окружающая среда» традиционно рассматривается в контексте правового статуса личности . Логично предположить, что нормативы качества при таком подходе должны устанавливаться на уровне безопасном для человеческого организма.
В Федеральном законе об охране окружающей среды под благоприятной понимается окружающая- среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов (ст. 1). Следовательно, по действующему законодательству нормативы качества окружающей среды должны быть направлены на охрану естественных экологических систем.
Таким образом, содержание понятия «благоприятная окружающая среда» рассматривается с антропоцентристской и биоцентристской точек зрения. Исходя из этого, нормативы качества окружающей среды могут быть установлены на уровне безопасном для человеческого организма или для естественных экологических систем.
В законодательстве об охране окружающей среды и использовании природных ресурсов нормативы качества окружающей среды делятся:
1) по видам воздействий на окружающую среду (химическое, физическое, биологическое и иное). Примерный- перечень видов нормативов качества окружающей среды, дифференцированных по данному основанию, закреплен в п. 2 ст. 21 Федерального закона об охране окружающей среды;
2) по видам компонентов природной среды, для которых они устанавливаются.
Благоприятная окружающая среда предполагает высокое качество всех компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, поэтому в действующем законодательстве распространен подход, когда нормативы качества устанавливаются для отдельных компонентов природной среды, характеризуя их химические, физические и биологические свойства.
Так, Федеральным законом об охране атмосферного воздуха предусмотрено установление экологических нормативов качества атмосферного воздуха и нормативов предельно допустимого уровня физического воздействия на атмосферный воздух (ст.ст. 1, 11).
Правовые основы нормирования качества поверхностных и подземных вод установлены в Водном кодексе РФ, Федеральном законе о внутренних морских водах, Федеральном законе о рыболовстве.
В Водном кодексе РФ регулируется порядок установления целевых показателей качества воды в водных объектах (ст. 35). Согласно Кодексу качество вод определяется также нормативами качества (ст. 33) и нормативами предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов (ч. 2 ст. 35, ч. 6 ст. 60).
Поддержание морской среды, внутренних морских вод и территориального моря в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ... (ст. 33 Федерального закона о внутренних морских водах).
Федеральным законом о рыболовстве предусмотрено установление нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения (ч. 1 ст. 47).
В целях охраны земель устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ, нормативы предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия (п. 5 ст. 13, п. 2 ст. 14 ЗК РФ).
Из буквального толкования понятий «нормативы качества окружающей среды» и «окружающая среда», закрепленных в ст. 1 Федерального закона об охране окружающей среды, следует, что данные нормативы могут устанавливаться в отношении всех компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Вопреки этому в действующем законодательстве не предусмотрено установление нормативов качества для земель124, растительного и животного мира, недр, озонового слоя атмосферы.
По мнению Ю.С. Шемшученко, характеристика благоприятной окружающей среды показателями химического, физического и биологического состояния окружающей среды не ограничивается. Критериями. благоприятной окружающей среды являются также ресурсоемкость и эстетическое богатство . Данную точку зрения поддерживает М.М. Бринчук .
В законодательстве предлагаемые критерии качества окружающей среды не нашли отражения.
Установление нормативов качества антропогенных объектов в рамках законодательства об охране окружающей среды представляется нецелесообразным, поскольку качество антропогенных объектов определяется иными нормативами: градостроительными, строительными, санитарно-эпидемиологическими и др.
Таким образом, необходимость установления нормативов качества предусмотрена в отношении трех компонентов природной среды: атмосферного воздуха, вод и почв. Порядок установления, разработки и утверждения указанных нормативов не урегулирован.
Требования к качеству окружающей среды устанавливаются также в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее - Федеральный закон о санитарно эпидемиологическом благополучии населения). Критерии безопасности и (или) безвредности при установлении санитарно-гигиенических нормативов качества ориентированы на обеспечение здоровья человека.
Основные направления совершенствования правового регулирования нормирования качества окружающей среды
Основной задачей нормативов допустимого воздействия на окружающую среду является обеспечение соответствия качества окружающей среды нормативам качества.
Виды нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, а также правовой механизм их установленият и применения определяются следующими видами негативного воздействия на окружающую среду: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ; сбросы загрязняющих веществ в водные объекты; размещение отходов производства и потребления физические воздействия на окружающую среду.
Правовые основы установления нормативов допустимого воздействия на окружающую среду закреплены в ст.ст. 22, 23, 24, 25 Федерального закона об охране окружающей среды, а также в законодательстве в области охраны атмосферного воздуха, в области обращения с отходами, водном законодательстве.
В настоящем параграфе исследуется правовое регулирование установления и применения указанных нормативов, выявляются соответствующие недостатки.
Правовые основы установления и применения нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ определены в Федеральных законах об охране окружающей среды и об охране атмосферного воздуха.
Порядок разработки и утверждения указанных нормативов регулируется Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 545 «Об утверждении порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов; размещения отходов»150 (далее - Постановление Правительства РФ № 545) и Постановлением Правительства РФ от 2 марта 20001 г. № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него»151 (далее - Постановление Правительства РФ№ 183).
Порядок установления (расчета) нормативов допустимых выбросов (ПДВ) регулируется многочисленными ГОСТами, инструкциями, рекомендациями и иными ведомственными документами, значительная часть которых была принята еще в СССР.
В научной литературе действующая система нормирования воздействий на окружающую среду характеризуется как «громоздкая бюрократическая система» с множеством пробелов, дублированием и нечетким разделением ответственности между органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Указывается также на то, что многие из подзаконных актов, регулирующих отношения в области нормирования воздействий, не публикуются, что приводит к неинформированности субъектов хозяйственной и иной деятельности .
Высказывается мнение о том, что указанные проблемы правового регулирования вызваны попытками создать систему нормирования сбросов, выбросов, размещения отходов в условиях разобщенности ведомств, а также постоянных их реорганизаций153.
При анализе правового регулирования установления и применения нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ и правоприменительной практики были выявлены следующие проблемы.
1. Наличие пробелов правового регулирования установления нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ. Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов (п. 1 ст. 23 Федерального закона об охране окружающей среды). Среди указанных нормативов с определенной условностью можно говорить лишь о существовании нормативов качества окружающей среды (санитарно-гигиенических и рыбохозяйственных нормативов ПДК).
Технологические нормативы должны определяться не для всех объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, а лишь для тех, которые внесены в специальный перечень объектов (кадастр). Технологические нормативы выбросов, разрабатываются и утверждаются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (п. 4 Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утв. Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г. № 183). На сегодняшний день такой перечень объектов (кадастр) не разработан; не установлена форма утверждения технологического норматива; не определен документ, в котором он должен закрепляться.
Следует отметить, что в качестве эксперимента предпринимались попытки утверждения технологических нормативов. К примеру, в письме Минприроды РФ от 13 апреля 1993 г. № 01-12/65-1146 «О результатах государственной экологической экспертизы действующей нормативной документации по охране атмосферного воздуха от загрязнения»154 даются следующие рекомендации: при разработке нормативов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух целесообразно иметь систему удельных показателей выбросов загрязняющих веществ по производственно-технологическому принципу. В целях проведения эксперимента официально были утверждены технические нормативы для хлебопекарной промышленности (Приказ Минприроды РФ от 19 июля 1995 г. № 289 «О проведении эксперимента по применению нормативов удельных выбросов загрязняющих веществ в атмосферу»155). Є целью обеспечения единого подхода к расчету выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух Приказом Госкомэкологии Российской Федерации от 12 ноября 1997 г. № 497 «Об утверждении методик расчета выбросов загрязняющих веществ в атмосферу»156 были утверждены методики расчета выделений (выбросов) загрязняющих веществ в атмосферу при нанесении лакокрасочных материалов (на основе удельных показателей), от животноводческих комплексов и звероферм (на основе удельных показателей), при сварочных работах (на основе удельных показателей), механической обработке металлов (на основе удельных показателей) и другие.
