Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы перехода права пользования участками недр 12
1. Понятие и юридическая природа перехода права пользования участками недр 12
2. Переход права пользования участками недр и другие основания возникновения права пользования участками недр 31
3. Особенности правоотношений по переходу права пользования участками недр 55
Глава 2. Правовое регулирование перехода права пользования участками недр 72
1. Законодательство о переходе права пользования участками недр .72
2. Основания перехода права пользования участками недр 90
3. Квалификационные требования перехода права пользования участками недр 107
Глава 3. Совершенствование правового регулирования перехода права пользования участками недр и связанных с ним прав 124
1. Перспективные направления совершенствования законодательства о переходе права пользования участками недр 124
2. Переход прав на земельные участки и горное имущество при переходе права пользования участками недр 143
Заключение 164
Список использованных источников 168
- Понятие и юридическая природа перехода права пользования участками недр
- Переход права пользования участками недр и другие основания возникновения права пользования участками недр
- Законодательство о переходе права пользования участками недр
- Перспективные направления совершенствования законодательства о переходе права пользования участками недр
Введение к работе
Актуальность научного исследования. В настоящее время в качестве необходимых и приоритетных мер, направленных на повышение инвестиционной привлекательности геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, государство устанавливает меры по совершенствованию нормативно-правового обеспечения недропользования1.
При общем количестве 18 856 действующих федеральных лицензий на пользование участками недр число переоформляемых лицензий в разные годы варьировалось от шестисот до трехсот. В 2009 году активность недропользователей по переоформлению лицензий на пользование недрами снизилась. По заявлениям недропользователей было переоформлено 332 лицензии4. Вместе с тем переход права пользования участками недр является одним из наиболее часто используемых механизмов законодательства о недрах.
Правовое регулирование перехода права пользования участками недр и система требований к претендентам на получение данного права должны гарантировать соблюдение интересов государства как собственника недр. Переход права пользования участками недр выполняет важную правоустанавливающую функцию — является способом передачи права пользования природными ресурсами между хозяйствующими субъектами. Публичный характер данных отношений выражается в том, что даже в 1 См.: Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1039-р // С3 РФ. 2010. № 26. Ст. 3399. 2 Анализ сводной статистики по переходу права пользования участками недр, отнесенных к компетенции субъектов Российской Федерации, не представляется возможным в связи с отсутствием централизованного учета и публичного доступа к данной информации в большинстве субъектов. 3 См. Государственный доклад о состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2009 году. М.: Центр «Минерал», 2010. 4 См. Информационные материалы: Основные результаты работ Федерального агентства по недропользованию в 2009 году и приоритетные задачи на 2010 год. URL: (дата обращения 07.03.2010). рамках перехода права пользования участками недр данное право предоставляется государством.
Изначально переход права пользования участками недр был связан с необходимостью переоформления права после реорганизации пользователя недр, но в последующем, под предлогом необходимости оптимизации управления предприятий-недропользователей, были установлены основания разрешенной законом передачи права пользования участками недр третьим лицам. Данные основания предполагают дочернюю связь или участие первоначального пользователя недр в обществе, к которому переходит право, то есть такая возможность предполагает ограниченный круг третьих лиц. Вместе с тем отсутствие обязанности сохранения данной связи после перехода права привело к возможности преодоления основного запрета передачи права пользования участками недр третьим лицам.
Действующим законодательством о* недрах предусмотрены квалификационные требования к претендентам на получение права пользования участками недр, которые устанавливаются без достаточной; степени конкретизации и особенностей различных участков недр. Практически не учитывается специфика и проблемность оформления прав на земельные участки и горное имущество.
Отсутствие комплексных научных исследований по данному вопросу в совокупности с перечисленными факторами определяют актуальность выбранной темы.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
Начало исследования правовой проблематики недропользования во многом связано с кодификацией горного законодательства в Российской Империи. В работах Г.Г. Савича, В.Г. Стругкова, В.А. Удинцева, А.А. Штофа, А.Е. Яновского исследовались отдельные аспекты отношений по переходу прав на недра, а также связанные с ними отношения по использованию земельных участков и горного имущества, необходимых для обеспечения проведения работ.
Несмотря на то, что в советский период вопросы перехода права пользования недрами решались в рамках реализации управленческих полномочий конкретных министерств и ведомств, большой вклад в исследование проблематики правового регулирования недропользования внесли: Г.С. Башмаков, П.А. Заславская, Б.А. Лисковец, Н.И. Краснов, Н.Б. Мухитдинов, В.Г. Плахута, Н.А. Сыродоев.
С принятием в 1992 г. Закона РФ «О недрах» и закреплением основ частного недропользования, фактически не существовавшего в советский период, появились законодательство и правоприменительная практика, нуждающиеся в научном-исследовании. В этом смысле диссертант ограничен теоретическими работами, появившимися после принятия Закона РФ «О недрах», который отменил советскую административную систему управления минерально-сырьевым.комплексом и заложил правовую основу лицензионного недропользования. Вопросы правового регулирования-перехода права, пользования на участки недр затронуты Д.В. Василевской, М.В. Дудиковым и др. Особое внимание заслуживает работа А.В. Сапожникова5. Следует отметить, что исследованию проблематики правого регулирования перехода права пользования участками недр уделено незаслуженно мало внимания:
Объектом исследования являются общественные отношения по переходу права пользования участками недр.
Предмет исследования составляют правовые нормы и институты, регулирующие переход права пользования участками недр, а также правоприменительная и судебная практика.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе комплексного анализа правовых норм, материалов правоприменительной практики, а также 5 Сапожников А.В. Правовой режим перехода прав пользования участками недр в Российской Федерации: дисс. ...канд. юрид. наук. М., 2006. научных разработок выявить проблемы и потребности правового регулирования отношений в области перехода права пользования участками недр; обосновать теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию правовой регламентации в данной сфере общественных отношений.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи: - проанализировать юридическую природу перехода права пользования участками недр в рамках действующего законодательства; установить место, роль, и особенности правоотношений по переходу права пользования участками недр в системе оснований возникновения права пользования участками недр; рассмотреть процесс становления и развития нормативного правового регулирования перехода права пользования участками недр; выявить круг проблем, связанных с правовым регулированием перехода права пользования участками недр; проанализировать систему оснований перехода права пользования участками недр и раскрыть требования к претендентам по каждому основанию; - выработать конкретные теоретические и практические рекомендации, и предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области.
Методология и методика исследования. В качестве методов исследования при написании диссертации использовались общенаучные (диалектический, метод сравнительного и системного анализа, метод обобщения) и специальные (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, системный, прогнозирования) методы познания в целях выявления направлений совершенствования российского законодательства о переходе права пользования участками недр.
Эмпирическая база исследования состоит из материалов правоприменительной и судебной практики, законопроектов, докладов и отчетов федеральных органов исполнительной власти, информации, опубликованной в периодической печати и сети Интернет.
Нормативную базу исследования составили нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О недрах», федеральное и региональное законодательство, иные нормативные акты в области правового регулирования перехода права пользования недрами.
Теоретико-правовую основу исследования составили ключевые теоретические положения, содержащиеся в трудах современных авторов, освещающих проблематику правового регулирования? права пользования недрами: С.А. Боголюбова, Д.В. Василевской, Н.В. Даниловой;
СЕ. Донского, О.Л. Дубовик, M.BI Дудикова, СВ. Гудкова,
С.А. Кимельмана, СВ. Колондаева, М.И. Клеандрова, Б.Д. Клюкина, А.Н. Курского, И.И. Павлова, Е.Ю. Мазкова, М.И1 Махлиной,
В.Д. Мельгунова, К.И. Налетова, Е.В1 Новиковой, В.П. Орлова,
А.И. Перчика, Р.Н. Салиевой, А.В. Сапожникова, А.Ф. Стругова, С.А. Сосны, Н.А. Сыродоева, О.М. Теплова, Д.В. Хаустова, Д.Г. Храмова,
Ю.И. Шуплецовой и других авторов.
Особое место в исследовании занимают теоретические разработки в области правоотношений, нашедшие отражение в работах Н.Г. Александрова; С.С Алексеева, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, М.Н. Марченко, P.O. Халфиной.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые переход права пользования участками недр исследуется комплексно и исходя из содержания существующего правового регулирования. Ранее исследования проблематики перехода права пользования на участки недр проводились, главным образом, в контексте ожидавшегося введения гражданско-правового механизма перехода права, фрагментарно рассматривались вопросы административных процедур и субъектного состава.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
1'.. В' целях выявления правовой сущности перехода права пользования недрами диссертантом дано его определение, под которым понимается правовая форма возникновения специального права природопользования» — права пользования участком недр для одного субъекта и одновременно прекращения данного' права для другого, осуществляемая в порядке административной процедуры переоформления лицензии, с сохранением условий пользования участком недр.
2. Сравнение перехода права пользования участками с другими основаниями возникновения права пользования участками недр позволило установить его отличительные особенности. Во-первых, по данному основанию предоставляется право на участок, в отношении которого прекращаетсяшраво другого субъекта; во-вторых, для предоставления права требуется-согласие действующего пользователя недр; в-третьих, переход права пользования участками недр является единственным основанием, установленным безотносительно; к видам пользования недрами и осуществляется в' случаях, установленных в отдельной статье Закона РФ:«О недрах».
Отношения по переходу права пользования участками недр являются публично-правовыми и складываются* между уполномоченными- органами исполнительной- власти в сфере недропользования и претендентами на переход права пользования* участками? недр; При этом переход права пользования участками недр образует сложный состав юридических фактов, включающий подачу заявки, принятие уполномоченным органом исполнительной власти решения о переоформлении лицензии' и выдачу зарегистрированной лицензии.
Установлено, что в действующей системе оснований перехода права пользования участками недр имеются основания, которые используются для целей преодоления запрета передачи права пользования участками недр.
К основаниям разрешенной законом передачи права третьим лицам диссертант относит: «учреждение юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр» и «передача права пользования недрами от основного общества дочернему, от дочернего общества основному и между двумя дочерними обществами одного и того же основного общества».
5. Для исключения практики перехода права пользования участками недр в целях преодоления запрета передачи данного права следует установить досрочное прекращение права пользования участками недр при уменьшении доли участия предыдущего пользователя недр при переходе права по основанию «учреждение юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр» и, при потере дочерней зависимости по основанию «передача права пользования недрами от основного общества дочернему, от дочернего общества основному и между двумя дочерними обществами одного'и того же основного общества».
Основания разрешенной законом передачи права пользования участками недр третьим лицам должны быть исключены.в случае введения договорных форм перехода права пользования участками недр.
6. В интересах стабильности недропользования диссертантом предлагается введение запрета перехода права пользования участками недр по основаниям разрешенной законом передачи-права пользования участками недр третьим лицам на стадии проектных работ, когда пользование на участке недр фактически еще не осуществляется.
7. К субъекту, желающему получить право пользования участками недр, предъявляются требования о наличии квалифицированных специалистов, финансовых и технических возможностей, однако данные требования носят оценочный характер. Диссертантом предлагается дифференцировать требования к субъекту в зависимости от вида пользования недрами, геологических характеристик полезного ископаемого, а также стадии освоения участка недр.
В целях защиты интересов пользователей недр необходимо установить, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется, в том числе, по ходатайствам пользователей недр, получивших право по основаниям перехода и переоформления лицензии.
По основаниям перехода права пользования участками недр, предполагающим обязательность передачи имущества, в законодательстве о недрах предлагается уточнить, что при переходе права пользования участками недр требуется, передача имущества, правообладателем которого является предыдущий пользователь недр.
Практическая значимость исследования заключается в том, что диссертантом сделаны выводы о состоянии действующего законодательства и правоприменительной практики. Основные положения, выводы, рекомендации и предложения настоящего исследования могут быть использованы, в качестве теоретического обоснования при совершенствовании законодательства и для дальнейших научных исследований в области правового регулирования недропользования.
Результаты исследования могут быть использованы, в процессе преподавания по курсам «Экологическое право» и «Горное право».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического^ и природоресурсного права МГЮА имени О.Е. Кутафина: Основные выводы исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры и отражены в опубликованных статьях в научных и специализированных изданиях, докладах на научно-практических конференциях и семинарах.
Предложения по совершенствованию законодательства направлены в органы законодательной и исполнительной власти (Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации).
Структура диссертационного исследования определяется его предметом и включает введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключение, список использованных источников.
Понятие и юридическая природа перехода права пользования участками недр
Как отмечал А.И. Перчик, «термин «недра» может рассматриваться и как геологическое и как юридическое понятие. При этом под ним понимается не только подземное пространство с содержащимися в нем полезными ископаемыми, но и все другие полезные свойства недр, включая полости, энергетические и другие ресурсы»6. В Уставе Горном Российской Империи использовался термин «недра земные»7. Как указывал Н.Б. Мухитдинов, «вопрос о недрах как объекте права, государственной собственности всегда привлекал внимание ученых, но особенно оживленные дискуссии он вызвал в 70-е годы, в связи с необходимостью кодификации горного законодательства... Однако вследствие ошибочной постановки вопроса многие авторы вместо анализа юридического понятия «недра» стали спорить о том, где кончается поверхность (земля) и откуда начинаются недра...»9.
В настоящее время легальное понятие недр сформулировано в преамбуле Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»10 (далее - Закон Российской Федерации «О недрах», Закон РФ «О недрах»). Недра являются, частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Данное законодательное определение часто критикуется за то, что не в полной мере учитывает геологическую специфику и реалии сегодняшнего дня. На практике возникает необходимость предоставления- права пользования участками недр для добычи полезных ископаемых, содержащихся в отвалах горных пород, которые расположены выше почвенного слоя, указанного в определении. В ряде случаев полезные ископаемые содержатся в самом почвенном слое.
Дискуссионным является вопрос подземных пределов распространения прав на недра!1. На взгляд диссертанта, установление таких границ, «простирающихся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения», не ущемляет интересы Российской Федерации, так как-объективная возможность вторгнуться в недра, в недоступные глубины отсутствует, да и терминологически при такого рода вторжении данные глубины становятся доступными для геологического изучения и на них начинает распространяться действие .российского законодательства.
Для определения правовой природы права пользования участками недр необходимо осветить вопрос собственности на недра. Так, на протяжении всей истории советского государства, недра- рассматривались как «общее достояние всего советского народа». Представляется; что такая категория, как общенациональное, публичное достояние, является весьма удачной для определения недр и полезных ископаемых в естественном состоянии (то есть не поднятых на поверхность), что нашло отражение в конституциях и законах многих государств.
Как отмечает Б.Д. Клюкин, в законодательстве таких государств, как Аргентина, Бразилия, Мексика, Норвегия, Чили, закреплено положение, в соответствии с которым недра являются государственной собственностью — достоянием нации. Французское горное законодательство еще на рубеже XVIII в. признало общенациональную значимость недр и принадлежность полезных ископаемых государству. Уже во время французской революции Национальное собрание Франции признавало недра не связанными с земельной собственностью. Это нашло отражение в Горном законе Франции от 28 июля 1791 г., в соответствии с которым рудники и копи объявлялись достоянием нации . До настоящего времени в этой стране сохранился принцип Кодекса Наполеона и подземные богатства недр принадлежат государству, существует разграничение прав на недра и землю.
Во всех правовых актах советского периода, начиная с Горного положения Союза ССР, принятого постановлением ЦИК и СНК СССР 9 ноября 1927 г., и заканчивая Основами законодательства Союза ССР и союзных республик с недрах 1975 г., государственная форма собственности на недра1 и административно-правовое регулирование отношений недропользования были основными принципами законодательства о недрах . Справедливости ради надо сказать, что в период НЭПа существовала и разрешительно-договорная система предоставления недр в пользование, однако «постепенно элементы договорной системы утрачивали свое значение и уже в середине 30-х годов XX в. превратились в чисто формальную- административную процедуру. В послевоенный период из законодательства было исключено даже упоминание о договорных отношениях»14.
Распад Советского Союза потребовал разработки нового законодательства, однако базовые положения о государственной собственности на недра и возможность предоставления недр только в пользование были сохранены.
Согласно ч.2 ст.9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
В соответствии с чЛ ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения участками недр находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В части второй данной статьи указывается, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Мы видим, что в российском законодательстве используются термины «недра» и «участки недр», которые не совпадают. Согласно чЛ ст.2" Закона РФ «О недрах», государственный- фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. Вместе с тем, обе категории объектов могут быть исключительно в государственной собственности. В частной собственности могут находиться добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут также находиться в частной и в иных формах собственности (ч.З ст. 1.2 Закона РФ «О недрах»).
Переход права пользования участками недр и другие основания возникновения права пользования участками недр
Согласно п.7 ч.1 ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» переход права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования, является основанием возникновения права пользования участками недр.
Получение права пользования недрами достаточно сложная организационно-правовая процедура, определяемая воздействием целого ряда самых различных факторов и условий . В коллективном учебнике по горному праву В.И. Карасев верно отмечает, что «российская система пользования недрами является разрешительной, поскольку основанием возникновения права пользования недрами является индивидуальный акт соответствующего государственного органа»68. Перечень правовых оснований возникновения права пользования недрами в Российской Федерации закреплен в федеральном законодательстве о недрах впервые в 1995 г. посредством включения специальной ст. 10.1 «Основания предоставления права пользования недрами» в ранее действующую редакцию Закона РФ «О недрах»69. О.М. Теплов отмечает, что данный перечень является исчерпывающим без возможности расширения или ограничения70.
Согласно ст.6 Закона РФ «О недрах», в Российской Федерации устанавливаются виды пользования недрами, которые предоставляются для: 1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод,, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр; 2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; 4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости); 6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых. При этом разведка и добыча полезных ископаемых, за исключением разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального»значения, могут осуществляться как в процессе геологического изучения недр, так и после его завершения.
Разведка и добыча полезных ископаемых на участке недр федерального значения могут осуществляться на основании решения Правительства Российской Федерации о возможности осуществления на этом участке недр разведки и добычи полезных ископаемых пользователем недр только после завершения геологического изучения недр на этом участке недр.
Согласно приведенному перечню, виды пользования недрами можно классифицировать как две группы: первая - виды, связанные с геологическим изучением, разведкой и добычей полезных ископаемых; вторая - виды, связанные с использованием недр как пространственного базиса.
Виды пользования недрами тесно связаны с основаниями возникновения, по которым проводится дифференциация как по объему предоставленных прав и обязанностей, так и по виду полезного ископаемого.
Основаниями возникновения права пользования участками недр являются: решение Правительства Российской Федерации, принятое: по результатам конкурса или аукциона, для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии на участке недр федерального значения; при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, за исключением проведения таких работ в соответствии с государственным контрактом; для захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов; для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на участке недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, на участке недр федерального значения, расположенном на территории Российской Федерации и простирающемся на ее континентальный шельф, на участке недр федерального значения, содержащем газ, из утверждаемого Правительством Российской Федерации перечня участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов.
Законодательство о переходе права пользования участками недр
С принятием Закона РФ «О недрах» основной формой государственного регулирования освоения, и воспроизводства минерально-сырьевой базы страны стала лицензионная система предоставления недр в пользование. С момента своего утверждения она прошла весьма долгий путь развития и доработки и в настоящее время, фактически, является безальтернативной.
Так в начале 90-х годов все лицензии на пользование участками, недр были бесплатно получены в ходе подтверждения і ранее предоставленного права и «это помогло? соблюсти преемственность, вовлечь в хозяйственный оборот тысячи участков недр, не нарушить лицензированием, процесс недропользования. При этом экономический механизм получения права. пользования участками недр путем проведения конкурсов (аукционов) практически не использовался. В итоге в 1992-1993 гг. без сборов за выдачу лицензии и без уплаты, бонуса (то есть бесплатно) выдано более 80% лицензий на нефтегазовые месторождения, структуры, площади: государство отказалось от этих сборов и бонусов, выдав большинство лицензий на самые лучшие, в том числе крупные, очень крупные и?уникальные месторождения нефти и газа»102.
На первоначальном этапе основной проблемой была необходимость наполнить нормы нового закона практическим смыслом, разработать процедуры и механизмы реализации его положений. Кроме того, массу вопросов вызывал и вызывает до сих пор понятийный аппарат Закона РФ «О недрах».
В Закон РФ «О недрах» неоднократно вносились изменения и дополнения, при этом в абсолютном большинстве случаев они были направлены на устранение пробелов и устранение коллизий.
К наиболее существенным изменениям и дополнениям можно отнести дополнение, внесенное в Закон Российской Федерации «О недрах» в 1995 г.103, — законодательное установление права государственной собственности на недра в границах территории Российской Федерации. Учитывая содержащуюся в части 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации норму о возможности нахождения природных ресурсов в государственной, частной и иных формах собственности, законодательное закрепление права государственной собственности на недра нормой специального закона позволяет сделать вывод о том, что суверен устанавливает безальтернативность правам собственности на невозобновляемые природные ресурсы, находящиеся в недрах в естественном состоянии.
Обращаясь к истории перехода права пользования на участки недр, необходимо сказать, что он не был предусмотрен первоначальной редакцией Закона РФ «О недрах» 1992 г., а введен посредством внесения изменений и дополнений в базовый закон в 1995г. и тогда же была принята Инструкция о порядке переоформления лицензий на пользование недрами104, (далее -Инструкция № 65), устанавливающая требования к предоставляемой документации и процедурный порядок переоформления. В последующем Инструкция № 65 была заменена нормативным правовым актом, о котором речь пойдет ниже.
Рассматривая динамику развития Закона Российской Федерации «О недрах», следует особо акцентировать внимание на изменениях и дополнениях, внесенных в Закон в 2004 г. и 2008 г.
Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах» от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ105 подверглось значительной трансформации правовое регулирование отношений в сфере недропользования.
Концептуально нововведения Закона РФ «Онедрах» были направлены на совершенствование следующих элементов- и механизмов в сфере недропользования: - разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; - порядок и основания» предоставления- права пользования участками недр. Поправками в ст. 3-5 Закона Российской Федерации «О недрах» были внесены изменения в порядок разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере недропользования. Внесение указанных поправок связано с необходимостью приведения положений Закона РФ «О недрах» в соответствие с Федеральным Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации» от 04 июля 2003г. № 95-ФЗ.
Перспективные направления совершенствования законодательства о переходе права пользования участками недр
Предлагаются различные варианты такого изменения: от внесения изменений и дополнений в действующий Закон РФ «О недрах» до принятия принципиально новой его редакции или даже Горного кодекса146. При этом необходимо отличать предложения, предполагающие введение публичного договора в сфере недропользования (публично-договорные отношения), от предложений, предполагающих гражданско-правовое регулирование перехода права пользования недрами.
Как верно указывает А.Н. Курский, «попытки перейти от лицензионной системы к договорной вызваны осознанием того, что в течение довольно длительного времени, скорее всего, не удастся сформировать последовательный набор правовых норм, регулирующих операции по добыче, а также установить обоснованные рентные платежи при лицензировании. В связи с этим и предлагалось перенести акцент на переговорный процесс, закрепив все существенные условия недропользования и платежей в соглашении (соглашение о разделе продукции, концессии или подряда). Но предлагать заменить лицензионную систему на концессионную в короткие сроки было бы абсолютной авантюрой. Возможен один-единственный вариант — концессионная система должна эволюционно вызреть параллельно с действующей системой лицензирования» .
Б.Д. Клюкин отмечает, что «использование разрешительного порядка недропользования обусловлено боязнью государства не обеспечить защиту общественных интересов, применяя договорные формы, а также отсутствием законодательных основ регулирования законодательной базы для использования публичного договора; Проще говоря, нет необходимого правового инструментария для обеспечения эффективного применения публичного договора... Поэтому нам кажется бесперспективным спор о выборе между гражданско-правовым договором или лицензией, имеющей административно-правовой характер. На смену лицензии может прийти публично-правовой по характеру договор, успешно применяемый во многих зарубежных странах, где вообще отсутствует регулирование в административном порядке»148.
Указанное особенно актуально в связи с фактическим отказом государства от заключения СРП. Как утверждают В.В. Рябикин и С.А. Кимельман, «при обосновании фактического отказа от использования договорных отношений в недропользовании отсутствовал объективный анализ причин сдерживания применения режима СРП в предыдущие годы, а выступления в научной печати отдельных ученых и специалистов оказались неуслышанными... Значительно меньше внимания уделялось опыту его администрирования, тогда как именно здесь, а не в качестве того или иного закона нередко кроются основные причины неудач законоприменительнои практики»149.
В настоящее время наиболее обсуждаемыми являются инициативы и проекты по введению гражданско-правовых способов возникновения и перехода права пользования участками недр.
Наиболее совершенным, с юридической точки зрения, является проект федерального закона «О недрах»150 (далее — Законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации в Государственную- Думу РФ в 2005 г.
В ч.1 ст.20 данного Законопроекта указывается, что право пользования участком недр являетсяі имущественным правом Оно может переходить от одного лица к другому в порядке правопреемства и быть предметом гражданско-правовых сделок в той мере; в какой оборот этого права допускается Законопроектом и иными федеральными, законами. Подразумевается, что право пользования- участком недр, его возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 9 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», с учетом требований Законопроекта (ч.2 ст.20 Законопроекта).
Согласно ч.1 ст.54 Законопроекта право1 пользования участком недр, возникшее на основании договора-пользования участком недр, может быть передано пользователем недр другому субъекту предпринимательской деятельности, отвечающему требованиям, предъявляемым к пользователям недр федеральными законами и решением о проведении- аукциона по данному участку недр, в порядке, установленном гражданским законодательством, с согласия органа исполнительной власти, заключившего договор пользования участком недр.
Как заявила Заместитель начальника Правого департамента МПР России Светлана Радченко, «Случаи, когда возможен переход прав пользования, не устанавливаются, но устанавливаются четкие основания для отказа»151.
Необходимо отметить, что Законопроект предусматривает распространение данного порядка только на переход права пользования по договору. Для перехода права пользования, возникшего на основании лицензионного порядка, установлено изъятие. Так в ч.З ст.93 Законопроекта сказано, что право пользования участком недр, осуществляемое в соответствии с лицензией на пользование недрами, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленном гражданским законодательством Российской Федерации, иначе как в случаях, предусмотренных данной статьей. При этом устанавливается перечень оснований, полностью совпадающий с установленными Законом РФ «О недрах» основаниями, которые применяются в действующей лицензионной системе.
Таким образом, введение договорного механизма перехода права не коснется предоставленных лицензий и, ввиду того что большая часть привлекательных участков, недр в настоящее время находится в распределенном фонде, указанное нововведение не решит проблемы совершенствования сложившейся системы перехода прав на участки недр.
Необходимо отметить, что указанный проект так и не был принят, как и многие другие, разработанные в конце девяностых - начале двухтысячных годов, а Письмом от 02.03.2011 г. № 84ІП-Ш5 был отозван субъектом законодательной инициативы - Правительством Российской Федерации.
В настоящее время широко обсуждается Концепция развития гражданского законодательства, одобренная решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07 октября 2009 г. (далее — Концепция).
Согласно п.3.6.5 Концепции: «... В ГК также надо включить нормы, регламентирующие право собственности на такие объекты, как участки недр (выделено мной - И.С.) и водные объекты. Право собственности на эти объекты должно подлежать государственной регистрации в ЕГРП. К такому праву следует в субсидиарном порядке применять нормы о праве собственности на земельные участки...».
Пункт 6.1 Концепции предусматривает расширение круга ограниченных вещных прав на земельные участки, не ограничиваясь только правом собственности и правом аренды: «...Вещные права, на иные природные объекты (участки недр,, водные объекты) должны быть принципиально едиными с вещными правами на земельные участки: Перечень, субъекты, . объекты и содержание соответствующих прав,должны быть закреплены.в FK. Публично-правовые ограничения, касающиеся; этих прав; могут быть установлены кодексами и законами об отдельных видах природных объектов».
