Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические аспекты возмещения экологического вреда, причиненного земельным правонарушением 14
1. Земля и земельный участок как объекты противоправного посягательства 14
2. Общая характеристика правового института возмещения экологического вреда, причиненного земельным правонарушением 28
3. Субъектный состав и содержание правоотношений по поводу возмещения экологического вреда, причиненного земельным правонарушением 39
ГЛАВА 2. Земельное правонарушение как основание возмещения экологического вреда 47
1. Понятие и виды земельных правонарушений 47
2. Правовые признаки ухудшения состояния земель 60
3. Классификация юридически значимых форм ухудшения состояния земель 73
ГЛАВА 3. Размер и формы возмещения экололгического вреда в сфере земельных отношений 88
1. Правила определения размера экологического вреда, причиненного земельным правонарушением 88
2. Порядок возмещения экологического вреда, причиненного земельным правонарушением 113
Библиография
- Общая характеристика правового института возмещения экологического вреда, причиненного земельным правонарушением
- Субъектный состав и содержание правоотношений по поводу возмещения экологического вреда, причиненного земельным правонарушением
- Правовые признаки ухудшения состояния земель
- Порядок возмещения экологического вреда, причиненного земельным правонарушением
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современная ситуация в области охраны окружающей среды характеризуется устойчивой тенденцией нарастания экологического кризиса, проявлениями которого являются развитие процессов деградации почвенного и растительного покрова, загрязнение почв и захламление земель отходами на значительных территориях Российской Федерации. Данная ситуация показывает, что правовое регулирование охраны земель нельзя считать достаточным и эффективным. Наиболее слабым звеном в правовом механизме охраны земель является институт возмещения вреда, причиненного ухудшением их состояния.
Сложившийся на практике подход к обеспечению природоохранных мер основан на использовании преимущественно бюджетного механизма их финансирования. По данным об исполнении федерального бюджета в 2009 г. расходы на охрану окружающей среды - 13040558000 рублей, а денежные взыскания, полученные от возмещения вреда и штрафов составляют 21541100 рублей , что соответствует 1,7% по отношению к общему объему расходов на природоохранные цели .
Вызывает тревогу и правоприменительная практика в области контроля за использованием и охраной земель (эффективность земельного контроля). Достаточно упомянуть официальную статистику, приводимую Управлением государственного земельного контроля Росреестра РФ, из анализа которой следует, что признание судами актов земельного контроля и постановлений о привлечении к административной ответственности в этой сфере не соответствующими закону и недействительными составляют до 70
Приложения №1, 3 к Федеральному закону от 3 октября 2010 г. № 255-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2009 г.» // СЗ РФ. 2010. №41. 4.1. Ст.5184.
процентов . Причинами складывающейся судебной практики являются неверное толкование норм материального права и недостаточная доказательственная база.
Статистические данные свидетельствуют о стабильно высоком числе земельных правонарушений. В 2011г. Управлением Россельхознадзора проведена работа по выявлению загрязненных опасными веществами земель сельскохозяйственного назначения, чтобы ограничить на этих земельных участках ведение сельхозпроизводства в соответствии с санитарными нормами и правилами. В Брянской области из обследованных в нескольких муниципалитетах 65-ти земельных участков общей площадью 3460,69 га не используются по целевому назначению (заросшие древесно-кустарниковой растительностью) являются 40 участков. В июле-августе 2011 года Федеральные суды Емельяновского и Канского районов обязали землепользователей прекратить деятельность по выращиванию овощей на 212 га сельхозугодий, загрязненных опасными веществами, и провести рекультивацию этих земель . За август 2011г. специалистами отдела земельного контроля Управления Россельхознадзора по Владимирской области проведена 51 проверка по государственному земельному контролю. По результатам проверок выявлено 25 правонарушений. Общая сумма наложенных штрафов составила - 45 тыс. рублей, взыскано - 10,3 тыс. рублей .
Принимаемые государством меры к сохранению плодородия почв явно не позволяют кардинально улучшить состояние сельскохозяйственных угодий России, а мероприятия по рекультивации - условия жизни населения. В среднем по стране более 11% территорий жилых поселений опасно
2 ..
3 Новости Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору -
center.ru/aggregator/sources/3.
4 Отчет о работе отдела земельного контроля Управления Россельхознадзора по Владимирской области за
август 2011г.//
.
загрязнены соединениями тяжелых металлов. В некоторых субъектах Российской Федерации такие территории занимают более половины всех населенных мест, в Ростовской области они составляют 34% .
Приведенные данные свидетельствуют о том, что восстановление нарушенных земель осуществляется преимущественного за счет бюджетного финансирования. Государственное финансирование мероприятий, направленных на обеспечение восстановления нарушенных земель, нельзя считать достаточным правовым средством решения проблем охраны земель, поскольку реального их восстановления не происходит. Поэтому вопросы правового регулирования возмещения экологического вреда приобретают все большее значение в связи с необходимостью привлечения негосударственных ресурсов в сферу охраны окружающей среды.
Судебная практика разрешения споров о возмещении экологического вреда, причиненного земельным правонарушением, является противоречивой. Так, нет единообразия в вопросах о субъектах права на возмещение вреда и субъектах имущественной ответственности, о порядке определения размера вреда и формах его возмещения, о субъективных и объективных предпосылках названной ответственности.
В земельном праве характеристика вреда имеет ряд особенностей. Определение вреда, вызванного земельными правонарушениями, предполагает выявление публичных характеристик противоправности на основе применения юридической конструкции административных правонарушений, уголовно наказуемых деяний и публичных норм земельного права. Объектом противоправного посягательства в рамках данных отношений выступает земля как природный ресурс и природный объект (в отличие от гражданского правонарушения, объектом
Яблоков А.В. Россия: здоровье природы и людей. М: Яблоко, 2007. С. 169.
посягательства в котором выступает обычное имущество). Земельные правонарушения нередко влекут причинение вреда широкому кругу лиц. В этих случаях возникает проблема разграничения защищаемых правом интересов различных категорий потерпевших.
Таким образом, растущее число споров (только в судах Ростовской области в 2010 г. было рассмотрено 29 споров, связанных с ухудшением качества земель), а также происходящее ухудшение состояния земель являются объективными факторами, определяющими необходимость совершенствования механизма возмещения вреда в земельных отношениях. В целях обеспечения приоритета публичных интересов регулирование возмещения экологического вреда в земельных отношениях должно осуществляться на основе комплексного взаимодействия норм земельного и экологического права при закреплении приоритета эколого-правовых норм.
Высказанные аргументы обосновывают выбор темы диссертационного исследования и ее актуальность.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта в данном диссертационном исследовании выступают общественные отношения, а также правоотношения, юридические факты и процессы, возникающие в сфере возмещения экологического вреда, причиненного земельным правонарушением. Предметом исследования являются материальные и процессуальные нормы о возмещении экологического вреда в сфере земельных отношений, содержащиеся в российском и зарубежном законодательстве, судебная практика и результаты теоретических исследований в данной области.
Судебная практика рассмотрения гражданских дел, связанных с применением земельного законодательства, не прошедших стадию кассационного производства. Справка Ростовского областного суда. Ростов-на-Дону. 2010//www.
Цель и задачи исследования. Основной целью является комплексный анализ проблем возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением, с позиций усиления эколого-правовых начал в регулировании данных отношений. Это позволяет не только обосновать теоретические положения, но и разработать предложения по совершенствованию законодательства и практические рекомендации.
Для реализации указанной цели были поставлены следующие задачи:
проанализировать правовые категории «вред» и «убытки» в их специфическом значении, используемом в земельном и экологическом праве;
раскрыть содержание, характер и формы вреда, причиняемого загрязнением земель;
сформулировать понятие земельного правонарушения как основания возмещения вреда;
выявить правовое содержание понятия «земля» для целей установления специфических характеристик предмета противоправного посягательства при совершении земельного правонарушения;
- исследовать порядок и методы исчисления экологического вреда,
причиняемого земельными правонарушениями.
Методология и методика исследования. В диссертации использованы труды ученых-юристов по общей теории права, гражданского права, экологического права и иным правовым наукам, а также исследования в области философии. Задачи исследования определили использование современной концепции взаимодействия общества с окружающей средой, нашедшей отражение в государственной стратегии устойчивого развития.
Методологическую основу исследования проблем возмещения экологического вреда в области земельных отношений составил метод системного анализа эколого-правовых проблем с учетом закономерностей развития и функционирования природной системы, экономических, политических и социальных аспектов проблемы охраны окружающей среды.
Формально-логический метод исследования был использован при выявлении перспективных направлений развития нормативно-правовой базы регулирования отношений в сфере возмещения экологического вреда. Выработка эффективной правовой модели возмещения экологического вреда в рамках данного исследования основывается на признании защиты экологических прав человека и гражданина как одной из приоритетных задач правовой охраны окружающей среды.
Результаты и выводы получены на основе общих и частных методов познания: исторического и сравнительного правоведения, формальнологического, системно-структурного и др. В работе использованы общенаучные методы: наблюдение, обобщение, сравнение.
Теоретическую основу исследования составили труды таких
специалистов в области экологического права, как С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, Г.А. Волков, М.И. Васильева, А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Н.Г. Жаворонкова, Т.В. Злотникова, И.А. Игнатьева, И.А. Иконицкая, Н.А. Краснов, О.И. Крассов, О.С. Колбасов, В.В. Никишин, Т.В. Петрова, Л.П. Фомина, А.С. Шестерюк и др. Работы этих исследователей посвящены принципам экологического права, систематизации экологического законодательства, методам правового регулирования и иным проблемам. При подготовке работы использованы также труды по теории права С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Н.С. Малеина, М.Н. Марченко, И.С. Самощенко и др., по гражданскому праву М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, В.В. Витрянского, Е.А. Суханова и др.
Реализация метода сравнительного правоведения проявилась в обобщении зарубежного опыта регулирования возмещения экологического вреда, в особенности на основе законодательства стран ЕС, в целях определения путей оптимизации российского законодательства в данной области.
Эмпирическую основу исследования составляют данные о состоянии окружающей среды, отчеты о деятельности органов власти и управления, отражающие сведения о размере взысканий по искам о возмещении экологического вреда в земельных отношениях, судебная практика Северо-Кавказского округа за 2000-2011 гг.
Нормативную основу исследования образуют экологическое, земельное законодательство, содержащие специальные нормы о возмещении экологического вреда, а также гражданское законодательство в части закрепления общих основ возмещения вреда.
Состояние разработанности данной темы.
Научные работы, посвященные непосредственно исследованию
вопросов возмещения вреда в сфере охраны окружающей среды и
природопользования, осуществлялись на протяжении ряда десятилетий.
Существенный вклад был внесен диссертационными исследованиями СТ.
Аттокурова (Гражданско-правовая ответственность за нарушение
законодательства об охране природы. М.: ИГП АН СССР, 1974), С.Н.
Кравченко (Имущественная ответственность за нарушение
природоохранительного законодательства. Львов: Львовский гос.
университет. 1979), Н.Г. Нарышевой (Возмещение вреда, причиненного
нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и
природных ресурсов. М.: МГУ. 1998), СИ. Анисимовой (Возмещение в
арбитражном порядке вреда, причиненного экологическим
правонарушением. М.: ИЗиСП при Правительстве РФ. 2000), Л.В. Криволаповой (Правовое обеспечение возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением. М.: МИИТ. 2001), А. Л. Иванова (Возмещение экологического вреда (сравнительно-правовой анализ европейского, немецкого и российского права. М.: ИГП РАН. 2006 г.), Мисник Г.А. (Возмещение экологического вреда в российском праве. М.: ИГП РАН. 2008 г.), и др. Разработки этих авторов создали предпосылки для
развития законодательства и практики по данному вопросу, обозначили требующие разрешения вопросы взаимодействия норм различной отраслевой принадлежности в регулировании названных отношений.
Вопросы возмещения вреда рассматриваются в этих и иных работах с позиций выявления юридически значимых границ защищаемых экологических интересов и обеспечения наиболее полного их учета при квалификации земельных правонарушений. В связи с этим в данной диссертации использованы работы, посвященные исследованию эколого-правовой сущности понятия земельного правонарушения, таких ученых, как М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов, О.И. Крассов, Г.В. Чубуков и др.
В литературе последних лет большое внимание уделяется специальному исследованию вопросов возмещения экологического вреда (М.И. Васильева, С.С. Дахненко, А.Л. Иванова, Л.В. Криволапова, Г.А. Мисник, Н.Г. Нарышева, Е.В. Новикова и др.). Однако комплексные исследования по вопросу о возмещении экологического вреда, причиненного земельным правонарушением, отсутствуют.
Научная новизна и научные результаты исследования состоят в проведении комплексного анализа правоотношений возмещения экологического вреда в земельных отношениях с позиций выявления особенностей квалификации земельных правонарушений и определения размера возмещения вреда. Результатом исследования явились выводы о необходимости совершенствования понятийного аппарата земельного и экологического права в части выработки правовых определений понятий «земля», «земельные правонарушения». На основе изучения научной литературы и нормативных правовых актов предложены определения названных понятий и выделены их характерные признаки.
Анализ объективных факторов, влияющих на формирование и развитие рассматриваемого правового института, позволил выявить правовые средства
усиления превентивной роли направленной имущественной ответственности за вред, причиняемый земельными правонарушениями. Положения, выносимые на защиту:
1. Гражданское законодательство предусматривает возмещение вреда
применительно к тем ситуациям, когда вред является свершившимся фактом.
В земельных отношениях данный подход к установлению факта вреда
является спорным, поскольку последствия таких земельных нарушений
зачастую имеют латентный характер. Данная ситуация является наиболее
типичной для земельных правонарушений, выразившихся в форме
загрязнения земель. Негативное воздействие на земельный участок может
повлечь его деградацию (в виде опустынивания, засоления и прочих
негативных изменений состояния) во многих случаях спустя длительный
период времени.
В связи с этим обосновывается необходимость учета характеристик потенциального вреда в качестве одного из критериев расчета убытков в данной сфере.
Исследование правовой категории «земля» приводит к выводу о неполном учете природных, экономических и иных характеристик земель при формировании их публичного правового режима. В целях выработки целостного правового режима земель, отражающего существенные свойства и особенности земель как объекта эколого-правовой охраны, необходимо закрепить следующее определение: «земля - это поверхностный слой земной коры, являющийся одной из основных составляющих среды обитания человека, предназначенный для самостоятельного использования в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве либо в качестве пространственной основы осуществления хозяйственной и иной деятельности человека».
Отсутствие законодательного определения понятия земельного
правонарушения порождает противоречия в толковании и применении норм
о возмещении экологического вреда, причиненного земельным правонарушением. В работе предлагается определение понятия земельного правонарушения как виновного противоправного деяния, нарушающего земельное законодательство и причиняющего либо создающего возможность его причинения. Объективными признаками земельного правонарушения выступают нарушение земельного законодательства, повлекшее нарушение экологических прав и законных интересов субъектов земельных правоотношений; наличие особого предмета противоправного посягательства, которым выступает земля; проявление вреда в формах загрязнения, нерационального и нецелевого использования земель, повреждения или уничтожения имущества потерпевшего, нарушения здоровья человека.
4. В целях правового обеспечения защиты экологических прав и
законных интересов субъектов земельных правоотношений необходимо
определить содержание права указанных субъектов на возмещение
экологического вреда, причиненного земельным правонарушением. Следует
признать за гражданами право на его возмещение в случае причинения
локального вреда, не влияющего на состояние земель как экологической
системы. При выявлении крупномасштабного вреда, причиненного
земельным ресурсам, вред должен возмещаться в пользу государства.
5. В земельном законодательстве следует отразить положение о форме
ухудшения состояния земель, являющейся юридически значимой для
квалификации основания возмещения вреда. Такой формой следует признать
изменение состояния земель, при котором по экологическим показателям
исключена или ограничена возможность хозяйственного и иного
использования земель.
Денежным выражением такого вреда должны явиться убытки в виде затрат на восстановление состояния земель, рыночной стоимости земельного участка (в случае его консервации), затрат на восстановление здоровья
граждан и упущенной выгоды, вызванной ограничением возможности использования земельного участка.
6. Применение денежной формы возмещения вреда, причиненного правообладателю земельного участка вследствие радиоактивного и химического загрязнения земель, юридически обусловлено решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по землям сельскохозяйственного назначения) и органов местного самоуправления (по другим категориям земель), уполномоченных принимать решения о консервации деградированных земель.
В целях создания гарантий своевременного и полного восстановления нарушенных земель необходимо закрепить в законодательстве критерии признания последствий земельного правонарушения неустранимыми. В качестве одного из критериев следует использовать понятие «обоснованный срок восстановления земельного участка» и признать обоснованным такой срок восстановления, при котором компенсация затрат на восстановление земельного участка не превышает его стоимости. В случае признания последствий земельного правонарушения неустранимыми земельный участок подлежит консервации с компенсацией правообладателю убытков в размере стоимости изъятого земельного участка.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы: а) в деятельности природоохранных, правоохранительных и судебных органов, рассматривающих дела об экологических правонарушениях; б) при дальнейших научных исследованиях в данной области; в) в правотворческой деятельности при совершенствовании действующего экологического и земельного законодательства; г) в учебном процессе при преподавании курсов «Экологическое право» и «Земельное право».
Апробация результатов исследования. Изложенный в данном исследовании материал апробирован и используется в лекционных курсах и
на семинарских занятиях по экологическому и земельному праву на юридическом факультете Северо-Кавказской академии государственной службы. Основные положения работы явились предметом обсуждения на общероссийских научно-практических конференциях, в частности, на: Научно-практической межвузовской конференции студентов и молодых ученых «Актуальные вопросы юридической науки», проводившейся Юридическим институтом Северо-Кавказской академии государственной службы (СКАГС) в г. Ростове-на-Дону в марте 2011 г.; Межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития юридической науки», организованной отделом научных исследований молодых ученых совместно с юридическим институтом СКАГС, г. Ростов-на-Дону 18 марта 2010 г.; Межвузовской научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития предпринимательства в России», организованной кафедрой экономической теории и предпринимательства СКАГС и экономическим факультетом Южного федерального университета (г. Ростов-на-Дону) 24 ноября 2009 г.; Межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования экономико-правовых и социально-политических сфер общества в современной России», проводившаяся СКАГС в г. Ростове-на-Дону 2 ноября 2009 г.
Общая характеристика правового института возмещения экологического вреда, причиненного земельным правонарушением
Перечень объектов противоправного посягательства в земельном правонарушении определяется посредством построения системы объектов земельных правоотношений, органически вписывающихся в систему природных объектов, подлежащих правовой охране. В литературе высказано мнение о том, что к таким благам следует относить землю, конкретный земельный участок, права собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, имущественные объекты, связанные с землей (например, дорожные покрытия), установленный порядок использования и охраны земель . Однако подробное обоснование такой классификации в литературе не приводится. Между тем, данный вопрос нуждается в тщательном анализе в целях выявления существенных признаков и особенностей экологического вреда в сфере земельных правоотношений.
Общий перечень объектов земельных отношений закреплен В П.1 CT.6 Земельного кодекса РФ, согласно которому к объектам земельных отношений относятся земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков. Из числа названных объектов только земельные участки и их части обладают свойствами объекта гражданских прав. Земля в соответствии с п. 1 ст.2 Федерального закона от 10 января 2002г. №7 «Об охране окружающей среды» рассматривается в качестве объекта природоохранных отношений, которые имеют публично-правовую природу. Данный объект по логике гражданско-правового регулирования не может рассматриваться в качестве непосредственного объекта противоправного посягательства в гражданском правонарушении.
При формировании перечня объектов противоправного посягательства в земельных правонарушениях особую практическую значимость имеет вопрос о разграничении прямых и косвенных убытков и правомерности включения в состав убытков, подлежащих возмещению, убытков, связанных с противоправным действием косвенно (косвенных убытков).
Согласно принятой в гражданском праве концепции гражданско-правовой ответственности за причиненный вред вопрос разграничения убытков на прямые и косвенные разрешается в целях определения пределов гражданско-правовой ответственности причинителя. Прямыми убытками признаются убытки, являющиеся существенным и закономерным результатом противоправных действий. Косвенные убытки создаются в результате нескольких причин, одной из которых является противоправное деяние, а другими - различные сопутствующие обстоятельства. При этом существенной причиной возникновения названных убытков являются сопутствующие противоправному деянию обстоятельства, увеличивающие ущерб. Косвенные убытки возмещению не подлежат5.
Определение перечня объектов противоправного посягательства предопределяет разрешение вопроса о возмещении косвенных убытков, причиненных земельным правонарушением. Таким образом, установление круга объектов земельного правонарушения имеет правовое значение, как для идентификации вреда, так и для установления размера убытков, подлежащих возмещению.
В действующем законодательстве разграничены перечни объектов природоохранных и имущественных отношений в сфере природопользования. Перечень объектов гражданских прав в сфере природопользования закреплен в гражданском и природоресурсном законодательстве. При этом имеются определенные терминологические противоречия: в одних случаях ГК РФ для обозначения объектов гражданских прав использует термин «природные ресурсы» (ст. ст. 129, 209
ГК РФ), в других - «обособленные природные объекты» (п.2 ст.607 ГК РФ)6, в третьих — ограничивается использованием категории недвижимое имущество, не определяя природные свойства данных объектов. К недвижимым вещам ст. 130 ГК РФ относит земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей.
К объектам правовой охраны в рассматриваемой сфере отношений относятся земля и почвы (п.1 ст.4 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). В гражданский оборот вовлекаются не природные объекты как таковые, а обособленные и индивидуально определенные вещи — объекты гражданских прав. Системное построение объектов гражданских прав исключает включение в данную систему такого объекта, как окружающая среда. В рамках гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный земельным правонарушением, не обеспечивается непосредственная защита окружающей среды, поскольку последняя не является предметом частного права.
Следуя опыту регулирования данных отношений в зарубежных странах, охрану окружающей среды можно рассматривать «как своего рода рефлекс, сформировавшийся в результате обеспечения требований по возмещению вреда, причиненного частному имуществу: в своей экономической деятельности предприниматель, ответственный за действия, наносящие вред окружающей среде, обязан учитывать тот индивидуальный ущерб, за который он отвечает в случае причинения вреда7.
Особенность правовой характеристики земель заключается в том, что данные объекты принадлежат к двум принципиально различным системам объектов правоотношений. С одной стороны, такие объекты включаются в систему объектов гражданских прав, с другой - в систему природных объектов. Сочетание различных системных характеристик в одном объекте предполагает не только выявление специфических признаков таких объектов, но и установление их соотношения посредством выделения основного существенного признака природного объекта. Сущностная характеристика объекта и должна составлять основу определения его правового режима.
Правовая конструкция «правовой режим земель» получила отражение в Земельном кодексе РФ (подп.8 п.1 ст.1 Земельного кодекса РФ). Однако последовательного развития в законодательстве данная норма не получила. Несовершенство данной конструкции заключается в том, что правовое определение понятия земель отсутствует в законодательстве и не разработано в теории. В целях преодоления названного пробела законодательства необходимо рассмотреть основные характеристики объекта земельных правоотношений. Как отмечает А.Л. Бажайкин, принципами построения правовых конструкций в отрасли "экологическое право", должна стать их новизна, модернизация, или совершенствование, применение аналогии права, историческая ретроспектива и т.п .
Субъектный состав и содержание правоотношений по поводу возмещения экологического вреда, причиненного земельным правонарушением
Формой выражения вреда, причиненного государству ухудшением состояния земель, являются порча земель. Отрицание имущественной природы отношений по поводу земель основывалось на тезисе об отсутствии стоимостной характеристики земли как объекта, созданного природой, публичном значением земель и объективной невозможностью точного исчисления размера данного вреда в соответствии с правилами, предусмотренными гражданским законодательством.
Данные причины обусловили разделение объектов гражданско-правовой и эколого-правовой охраны. Земля как природный ресурс и природный объект, как и окружающая среда в целом не относятся к объектам гражданско-правовых отношений. Следовательно, применение общих начал гражданско-правовой ответственности к данным отношениям недопустимо. Для целей определение оснований возмещения вреда в сфере землепользования должны быть выработаны специальные правила квалификации вреда, ущерба и убытков.
В филологическом значении понятие «вред» отождествляется с категориями «ущерб» и «порча»47. В юридическом значении эти категории определяются иначе. Вред - это родовое понятия, включающее все виды негативных последствий правонарушения (ущерб и убытки).. Ущерб и убытки являются формами проявления вреда. Ущерб принято понимать как утрату объектом присущих ему положительных свойств, черт, качеств, наступающих под воздействием посторонних для объекта факторов и действий. Убытки — вынужденные расходы (в т.ч. расходы на восстановление окружающей среды, здоровья человека), неиспользованные затраты, неполученные доходы48.
В экологическом законодательстве данные термины получают специальную трактовку, отражающую природу отношений возмещения экологического вреда. Согласно п.1 ст.78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
Убытки включают затраты на восстановление природного объекта и упущенную выгоду. Вред является понятием, отражающим фактические последствия правонарушения. Ущерб характеризует ухудшение состояния объекта.
Правовая квалификация отношений возмещения экологического вреда осуществляется в соответствии с общими представлениями о понятии юридической ответственности и правовых мер защиты нарушенного права. В литературе высказаны различные мнения по вопросу о правовой сущности юридической ответственности. Можно выделить следующие основные позиции, выработанные правовой наукой. Первая точка зрения обоснована ученым С.Н. Братусем, по мнению которого юридическую ответственность следует определять как меру государственного или общественного принуждения, включая понуждение должника к исполнению принятой на себя обязанности в натуре49. При таком подходе юридическая ответственность отождествляется с любым видом санкций, поскольку применение любой санкции обеспечивается государственным принуждением. Иная точка зрения обоснована в работах О.Э. Лейста, который подчеркивал, что «принудительность имущественной ответственности заключается в возмещения причиненного вреда (или уплаты неустойки), в принудительности самой обязанности, возникающей из факта правонарушения (на основании гражданско-правовой санкции), от которой правонарушитель не может освободиться иначе, как выполнив ее»50. Третья позиция высказана учеными, которые признают юридической ответственностью только такую разновидность санкций, которая содержит отрицательные для правонарушителя последствия в виде лишения субъективных гражданских прав либо возложения новых или дополнительных гражданско-правовых обязанностей»51.
Наиболее обоснованным представляется признание юридической ответственностью только такой обязанности, которая возникает из факта правонарушения и представляет собой дополнительную по отношению к ранее существовавшему обязательству или новую обязанность правонарушителя. Выделение государственного принуждения в качестве единственного признака юридической ответственности влечет отождествление юридической ответственности и правовой обязанности и лишает какого-либо смысла существование института ответственности в праве. Возмещение вреда в такой трактовке представляло бы легализованную плату за нарушение обязанности.
Рассматривая юридическую ответственность как новую обязанность причинителя вреда, возникающую из факта нарушения чьего-либо субъективного права, возмещение вреда следует определять в более широком значении. Возмещение вреда может выступать в форме имущественной ответственности либо в форме меры защиты нарушенного права. Земельное законодательство не ограничивает требование о возмещении вреда, причиненного ухудшением состояния земель, только лишь случаями противоправного причинения.
Правовые признаки ухудшения состояния земель
Необходимым условием возникновения обязательств по возмещению вреда является наличие самого вреда. Гражданское законодательство предусматривает возмещение вреда применительно к тем ситуациям, когда вред является свершившимся фактом. В земельных отношениях данный подход к установлению факта вреда приобретает спорный характер, поскольку последствия таких земельных нарушений зачастую имеют потенциальный характер. Данная ситуация является наиболее типичной для земельных правонарушений, выразившихся в форме загрязнения земель. Негативное воздействие на земельный участок может повлечь его деградацию во многих случаях спустя длительный период времени.
В целях выработки специального определения вреда в земельных отношениях необходимо исследовать общеправовую характеристику категории «вред». С учетом всего комплекса явлений, охватываемого понятием объекта правонарушения, результат правонарушения рассматривается в трех аспектах: как социальный, юридический и фактический . Социальный вред заключается в лишении какого-либо участника общественных отношений имевшейся у него социальной возможности либо в затруднении реализации этой возможности. «Социальная категория вреда имеет своим содержанием известные изменения в окружающей обстановке и их социальную оценку с точки зрения нарушения тех или иных интересов» . Оценка социальных последствий поведения не зависит от квалификации деяния как правомерного или противоправного. С этих позиций вред рассматривается как умаление общественных отношений, охраняемых правом64. При характеристике такого вреда нельзя забывать, что причинение вреда действиями, соответствующими предписаниям юридических норм, представляет собой исключение из правила.
Юридический вред определяется в литературе как умаление общественных отношений, которые подвергаются правовому регулированию65. Наличие юридической формы выражения вреда является необходимым условием квалификации деяния, посягающего на данный объект, в качестве противоправного. Социальный вред, причиненный объектам, не включенным в сферу правового регулирования, считается правомерным, поскольку воздействие на такие объекты не противоречит закону.
Фактический вред заключается в умалении фактического объекта правонарушения - окружающей среды, имущественных и неимущественных интересов субъектов права. Исследование практики применения института возмещения вреда в земельных отношениях позволяет установить следующую особенность квалификации земельных правонарушений. Внимание правоприменительных органов (относительно возмещения вреда) обращается, в основном, лишь на те земельные правонарушения, составы которых закреплены в нормах уголовного и административного законодательства66. Между тем, земельные правонарушения многообразны, их нельзя ограничивать только теми, которые предусмотрены в нормах уголовного, административного законодательства, и за которые установлены соответствующие санкции. В нормах указанных отраслей права закрепляются признаки деяний, посягающих на публичный правопорядок. Однако установление вредных последствий деяния в имущественной сфере должно осуществляться с учетом обстоятельств, характеризующих нарушение субъективных прав, что предполагает более широкую трактовку признаков земельных правонарушений, включающую выявление публичных правонарушений, предусмотренных административным или уголовным законодательством, а также нарушений имущественных либо неимущественных прав субъектов земельных правоотношений.
Под вредом, причиненным земельным правонарушением, следует понимать негативное изменение состояния земельного участка в результате нарушения земельного законодательства, выразившееся в разрушении, существенном изменении или истощении земель, в порче или утрате материальных ценностей, расходах на восстановление земельного участка, в неиспользовании ранее вложенных затрат, и связанное с этим любое умаление охраняемых законом материальных и нематериальных благ.
Вред, причиненный земельным правонарушением и выразившийся в ухудшении качества земель, следует рассматривать как вид экологического вреда. Следовательно, установление признаков и форм проявления такого вреда должно основываться на применении земельного и экологического законодательства.
Действующее законодательство не допускает закрепление в земельном законодательстве перечня нарушений, за которые предусмотрены публичные виды ответственности. Однако анализ Земельного кодекса РФ позволяет выявить ряд норм, которые устанавливают признаки противоправности деяния в гражданском правонарушении, совершаемом в области земельных правоотношений. К данным признакам отнесены: отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почв вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде (п.2 ст.45, п.2 ч.З ст.46 Земельного кодекса РФ); нарушение установленного режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования,- а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению (п.2 ч.З ст.45);
Порядок возмещения экологического вреда, причиненного земельным правонарушением
Исчисление размера ущерба, вызванного деградацией земель, осуществляется в соответствии методическими рекомендациями, разработанными государственными органами.
Согласно п.3.7 Методики определения размеров ущерба от деградации почв и земель, утвержденной Минприроды России и Роскомземом и рекомендованной к применению письмом Роскомзем РФ от 29 июля 1994 г. N 3-14-2/1139110 при проведении обследований по выявлению деградированных почв и земель определяются площади, а также изменение степени их деградации.
В соответствии с -п.3.1 Порядка определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, рекомендованного к применению письмом Роскомзем от 27 декабря 1993г. №61-56781п размеры ущерба от загрязнения земель определяются исходя из затрат на проведение полного объема работ по очистке загрязненных земель. В случае невозможности оценить указанные затраты размеры ущерба от загрязнения земель рассчитываются по формуле с учетом периода времени по восстановлению загрязненных сельскохозяйственных земель, площади земель, загрязненных химическим веществом определенного вида, степени загрязнения земель химическим веществом, коэффициента экологической ситуации и экологической значимости территории, глубины загрязнения земель. Основу указанной методики составляет категория «норматив стоимости сельскохозяйственных земель». Данное понятие не отражает рыночной стоимости земельного участка. Нормативы стоимости сельскохозяйственных земель приравниваются к нормативам стоимости освоения новых земель взамен изымаемых сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд.
Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами устанавливает правила расчета платы в возмещение ущерба, причиненного загрязнением земель (почв) химическими веществами (далее - загрязнение земель), включая загрязнение земель несанкционированными свалками промышленных, бытовых и других отходов, и распространяется на любые земли независимо от их местоположения и форм собственности. Порядок рассчитан на применение вне зависимости от формы собственности на земельный участок. Однако применение данной методики для определения размера ущерба, возмещаемого частным собственникам, представляется нецелесообразным, так как в числе расчетных показателей отсутствуют критерии оценки эффективности проведения восстановительных работ.
Основным критерием оценки следует считать экологический интерес, связанный с восстановлением состояния земель. При расчете размеров ущерба от деградации почв и земель, нанесенного их собственнику, учитывается потеря ежегодного дохода (Дх), который исчисляется по фактическим объемам производства в натуральном выражении в среднем за 5 лет и ценам, действующим на момент определения размеров ущерба. Размер ежегодного дохода рассчитывается с привлечением данных налоговых инспекций и в необходимых случаях корректируется в расчете на предстоящий период в соответствии со сложившимися темпами инфляции. В зависимости от периода времени по восстановлению деградированных почв и земель, которое устанавливается землеустроительным проектом, вводится коэффициент пересчета (п.3.5 Методики).
В Приложении 3 к Методике определения размеров ущерба от деградации почв и земель содержатся критерии исчисления размера причиненного ущерба при деградации почв и земель. К таким критериям относятся типы почв, площадь земельного участка, тип и степень деградации почв, норматив стоимости, годовой доход, коэффициент экологической и экономической значимости. Рыночная стоимость земельного участка в соответствии с названной Методикой не подлежит учету. Между тем, возможны случаи, когда размер затрат на восстановление ниже рыночной стоимости земельного участка, но восстановление его в течение установленного в проекте рекультивации срока экономически невыгодно для правообладателя. Действующее законодательство не гарантирует возможность получения денежной компенсации убытков в размере рыночной стоимости земельного участка.
Необходимо обратить внимание на проблемы, возникающие при применении Порядка определения размера ущерба от загрязнения земель химическими веществами (далее - Методика). Одной из таких проблем можно считать несостоятельность содержащегося в Методике алгоритма расчета вреда. Основным его недостатком является применение экономически не обоснованных расчетных показателей, использование которых приводит к двойному, и более кратному понижению значений реального ущерба, причиненного земельным ресурсам, а значит и несоразмерной ответственности причинителя вреда. Так, например, в таблицах 5-10 Методики приводятся коэффициенты для расчета размеров ущерба, причиненного загрязнением и захламлением земель. Коэффициенты дифференцированы в зависимости от степени загрязнения земель химическими веществами, экологической ситуации и экологической значимости территории, степени токсичности отходов, фонового содержания отдельных видов вредных веществ в почвах. При этом размер коэффициентов заметно понижается по мере увеличения массы фоновых загрязнений. Учитывая, что большинство земель изначально не соответствуют нормативам качества исчисление размера ущерба, причиненного деятельностью хозяйствующего субъекта, утрачивает правовое значение. Учитывая, что способность земель к ассимиляции и нейтрализации вредных веществ ограничивается определенными пределами, любое увеличение негативной нагрузки, превышающее такие пределы, ведет
