Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Социально-юридическая характеристика административного правонарушения «невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций»
1.1. Административная ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера 15
1.2. Признаки, объект и объективная сторона правонарушения «невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций» 44
1.3. Субъективная сторона и субъект правонарушения «невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций» гг. 72
Глава 2. Реализация административной ответственности за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций
2.1. Административные наказания, применяемые за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, порядок их назначения и исполнения 91
2.2. Особенности производства по делам об административных правонарушениях за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций 112
Заключение 137
Список использованных источников 149
- Административная ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
- Признаки, объект и объективная сторона правонарушения «невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций»
- Административные наказания, применяемые за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, порядок их назначения и исполнения
- Особенности производства по делам об административных правонарушениях за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
В настоящее время невозможно обеспечить конституционные права человека на жизнь, труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу, а также реализовать курс устойчивого развития РФ без решения задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - ЧС).
Национальная безопасность любого государства, а также жизненно важных интересов каждого человека, неразрывно связаны с их защитой от ЧС техногенного и природного характера. В настоящее время мировым сообществом, в том числе и Российской Федерацией, эта защита определена в качестве приоритетного направления государственной политики1, отвечающего интересам каждой страны, обеспечивающего их экономическое развитие и защищенность государства, общества и личности от внутренних и внешних угроз.
В последние годы в РФ наметилась устойчивая тенденция роста количества и масштабов ЧС, которые привели к существенным нарушениям в области экологии и сказались на безопасности населения.
Эти явления в РФ приобрели масштабы глобальной проблемы, и редко случается, чтобы в течение недели не произошла очередная катастрофа с человеческими жертвами и большими материальными потерями.
См.: Заключительный акт Общеевропейского совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1.08.75 г.) // Международное публичное право: Сборник документов, т.1, М.,1996, с.8-12; Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (1992 г.) // Международное публичное право: Сборник документов, т.2, М., 1996, с. 135-138; «Иокогамская стратегия по обеспечению более безопасного мира. Руководящие принципы предупреждения стихийных бедствий, обеспечения готовности к ним и смягчения последствий» (Конфернция ООН по уменьшению опасности стихийных бедствий, Иокогамма, 27 мая 1994 г.) // Гражданская защита, 1994, № 8, с. 3-Ю и др.
Одной из основных причин возникновения техногенных аварий и катастроф является невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС2.
В докладе на Всероссийском сборе руководящего состава РСЧС 20 ноября 2002 г. С.К. Шойгу привел данные о масштабах последствий ЧС, произошедших в 2002 г. На территории РФ зарегистрировано более 1000 чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В бедствиях и катастрофах пострадало свыше 345 тысячи человек. Материальный ущерб составил более 16 млрд. рублей. Наибольшее число чрезвычайных ситуаций возникло в Южном, Центральном и Дальневосточном регионах. Среди крупномасштабных катастроф и стихийных бедствий 2002 года он особо выделил катастрофическое затопление районов Краснодарского края и Республики Адыгея зимой и летом 2002 г.
Наличие на территории страны большого количества потенциально опасных объектов (около 45 тыс.) обуславливают масштабность и сложность проблемы безопасности населения и природной среды и необходимость ее решения органами государственной власти, в том числе и мерами административно-правовой охраны. В зонах непосредственной угрозы жизни и здоровью в случае возникновения техногенных ЧС проживают около 80 млн. человек, т.е. 55% населения страны.
Взрывы и пожары, аварии с выбросом опасных веществ, гидродинамические аварии, транспортные аварии - вот не полный список ЧС, представляющих наибольшую опасность.
2 См.: Шахраманьян М.А. и др. Концепция Федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации» // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях, 1997, № 10, с. 5-13; Федулов Г.В. Защита населения от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000, с. 17; Шпаковский Ю.Г. Государственное управление системой защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации: социально-правовой аспект: Дис. ... докт. юрид. наук. М, 1999; с 23; Воробьев Ю.Л. Стратегические аспекты совершенствования гражданской обороны, РСЧС и системы МЧС России // Гражданская защита, 2003, № 1, с. 19-20 и др.
Для территории России характерны также разрушительные природные явления, такие как землетрясения, извержения вулканов, оползни, обвалы, наводнения, сели, подтопления территорий, внезапные выбросы нефти и газа, снежные лавины, эрозия, цунами, тайфуны, смерчи и др. В зонах повышенной сейсмичности проживают более 20 млн. человек (14% населения). Ежегодно под угрозой затопления в результате паводков находятся 750 тыс. городов и несколько тысяч населенных пунктов. Площадь затопления при этом составляет 2,5 % территории страны, примерно 400 тыс. кв. км. Наиболее подвержены этому стихийному бедствию долины рек Сибири, Дальнего Востока, Северного Кавказа.
По прогнозам на ближайшие годы сейсмическая опасность сохранится на Дальнем Востоке, в Сахалинской области, районах Камчатки. Остается актуальной проблема повышения сейсмической активности в Северо-Кавказском и Забайкальском регионах.
По данным специалистов МЧС России, в настоящее время размеры людских и экономических потерь от негативных последствий чрезвычайных ситуаций с каждым годом возрастают на 10-30 % и приближаются к критической отметке. При её достижении РФ будет не в состоянии восполнить эти потери за счет собственных ресурсов без прекращения своего экономического развития, так как программы восстановления экономики и инфраструктуры потребуют огромных финансовых затрат4.
Законодатель за последнее десятилетие не оставил без внимания вопросы защиты населения и территорий от ЧС, приняв ряд системообразующих законодательных актов. Среди них можно выделить ФЗ РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г.5,ФЗ РФ «Об аварийно-спасательных служ-
См.: Шойгу С.К. основные усилия на обеспечение безопасности населения // Граждан екая защита, 2003, № 1, с. 13-14.
4 См.: Шахраманьян М.А. и др. Указ. раб., с. 5-13; и др.
5 См.: СЗ РФ, 1994, № 35, ст. 3648.
б бах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г.6, ФЗ РФ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г/. Эти законы конкретизируют положения Конституции РФ о реализации права граждан на благоприятную среду обитания, безопасные условия труда, возмещение вреда их жизни и здоровью, на защиту имущественных интересов физических и юридических лиц.
Таким образом, впервые в законодательной практике вопросы государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, вызванных техногенными авариями и катастрофами, а также стихийными и иными бедствиями, были урегулированы специальными законодательными актами.
Однако при этом формирование действенной системы санкций за совершение противоправных деяний в области защиты населения и территорий от ЧС существенным образом отстает от развития регулятивных норм.
Так, КоАП РСФСР от 20 июня 1984 г.8 не предусматривал административную ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС. До сих пор в отечественной системе права отсутствуют уголовно-правовые санкции за невыполнение этих требований.
Демократические преобразования в РФ, которые обусловили расширение законодательно защищаемого спектра прав и свобод граждан, гарантий их реализации, оказали сильное влияние на правовую материю законодательных и подзаконных актов, вызвали необходимость повышения ответственности различных субъектов за неправомерные действия (бездействия), появления множества новых составов административных правонарушений.
Учитывая тот факт, что в отечественной правовой системе отсутствует опыт защиты отношений в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера с помощью правовых средств, возникла необходимость в научном анализе и осмыслении возможностей админист-
6 См.: СЗ РФ, 1995, № 35, ст. 3503.
7 См.: СЗ РФ, 1997, № 30, ст. 3588.
ративного права в данной области, тем более что в состав нового КоАП РФ была включена ст. 20.6, содержащая составы административных правонарушений, направленных на защиту указанных правоотношений.
Оценка возможностей законодательства РФ об административных правонарушениях по оказанию положительного воздействия на обеспечение общественной безопасности в области предупреждения и ликвидации ЧС до сего времени наукой административного права практически не исследовалась.
Исходя из вышеизложенного, исследование в данном направлении является весьма актуальным с научной точки зрения, а также может иметь практическое преломление в случае принятия сформулированных автором предложений при дальнейшем совершенствовании законодательства об административных правонарушениях.
Степень теоретической и научной разработки темы исследования. Ранее в научной литературе рассматривались лишь отдельные аспекты исследуемой проблемы.
Вопросы обеспечения общественной безопасности в ЧС природного и техногенного характера затрагивались в работах В.Л. Анисимова, В.В. Гущина, Б.П. Кондрашова, А.В. Мелехина, Н.Ф. Поповой, Ф.С. Разаренова; С.А. Старостина и др.
Вопросам защиты населения в ЧС посвящены труды Ю.Л. Воробьева, О.Л. Дубовика, Н.Г. Жаворонковой, Г.В. Федулова, СБ. Федотова, Ю.Г. Шпаковского, С.К. Шойгу и др.
Теоретическое осмысление сущности административной ответственности изложено в работах А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, А.С. Ду-генца, Ю.М. Козлова, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, Н.П. Мышляева, Л.Л. Попова, Л.И. Поспеловой, В.Д. Сорокина, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина и др.
Однако избранная в качестве диссертационного исследования проблема не получила должного комплексного рассмотрения. Проблемы совершен-
8 См.: // ВВС РСФСР, 1984, № 27, ст. 909.
g ствования системы административной ответственности в области защиты населения и территорий от ЧС предметом монографического исследования до настоящего времени не становились.
Объектом диссертационного исследования являются общественные правоотношения, возникающие в связи с невыполнением требований нормативных правовых актов, а также нормативных технических документов, принятых в целях предупреждения и ликвидации ЧС.
Предметом диссертационного исследования выступает совокупность правовых норм, регулирующих правоотношения в области предупреждения и ликвидации ЧС, в том числе совокупность норм, устанавливающих административную ответственность за невыполнение установленных требований норм и правил в этой области.
Цель исследования заключается в анализе состояния и возможностей административной ответственности за правонарушения в области предупреждения и ликвидации ЧС и выработке предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его применения. Задачами диссертационного исследования являются: 1. Выявление проблем установления административной ответственности за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в рамках действующего КоАП РФ.
2. Раскрытие юридической характеристики административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 и ч. 2 ст. 20.6 КоАП РФ.
Выявление проблем реализации административной ответственности за невьшолнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС.
Исследование системы административных наказаний, применяемых за невьшолнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, порядка их назначения и исполнения.
Выявление особенностей производства по делам об административных правонарушениях за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Исследование зарубежного опыта привлечения к административной ответственности за противоправные деяния в рассматриваемой области и возможности его применения в России.
Методология и методика исследований. Методологией исследования являются общенаучные и частнонаучные методы познания явлений и процессов. При проведении исследования применялись такие методы научного поиска, как формально-логический, сравнительное правоведение, историко-правовой и другие.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых, которые рассматривали отдельные аспекты изучаемой проблемы.
В качестве нормативной базы использовались международные правовые акты, Конституция РФ, действующее административное, уголовное, гражданское законодательство, подзаконные акты Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти.
Эмпирическую базу исследования составили данные МЧС России, ГУ ГОЧС г. Москвы о практике привлечения к административной ответственности за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС, материалы дел об административных правонарушениях данной категории.
Научная новизна диссертационного исследования определяется выбором малоисследованной проблемы, отсутствием в научных разработках комплексного рассмотрения вопроса о привлечении к административной ответственности за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС. Диссертация является первой монографической работой, в которой с позиций административного права исследованы проблемы установления и реализации административной ответственности за правонарушения в области защиты населения и территорий от ЧС. В ней критически анализируются нормы КоАП РФ, регулирующие правоотношения в данной важ-
ной для личности, общества и государства области общественных отношений.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Разработанные диссертантом определения таких категорий, как «ви
новность юридического лица», «общественная безопасность в области пре
дупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера»,
имеющих важное научно-методологическое значение для исследования вы
бранной проблемы.
Под общественной безопасностью в области предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера понимается состояние защищенности населения и общества от аварий и катастроф на объектах промышленного и социального назначения, опасных природных явлений и других бедствий.
Показана целесообразность внесения изменений в определение понятия «виновность юридического лица», данное в КоАП РФ. Предложена следующая дефиниция этого понятия. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у должностных лиц или представителей данного юридического лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но указанными лицами не были приняты все зависящие от них меры по их соблюдению.
2. Вывод о том, что в последние годы роль административной ответст
венности в борьбе с правонарушениями повышается. Расширен перечень
противоправных деяний, за совершение которых установлена администра
тивная ответственность. Это происходит путем установления администра
тивной ответственности за действия, которые ранее не считались админист
ративными правонарушениями, например за нарушения в области предупре
ждения и ликвидации ЧС. Основными причинами, обусловившими повыше
ние роли административной ответственности в обеспечении выполнения тре-
11 бований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС, являются: негативные последствия научно-технического прогресса, применение в различных технологических процессах большого количества экологически опасных веществ, которые являются источниками возникновения ЧС техногенного характера; рост числа нарушений требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС и, как следствие, увеличение количества происходящих ЧС и масштабов их последствий; необходимость создания условий для нормальной деятельности публичной власти путем принятия норм, устанавливающих ответственность за неисполнение правовых предписаний в сфере государственного управления (в том числе и в области защиты населения и территорий от ЧС) в условиях ослабления дисциплины.
3. Вывод о том, что одной из характерных особенностей формулирования составов административных правонарушений является то, что противоправное действие (бездействие), как правило, не соотносится правовой нормой с наступлением вредных последствий и поэтому санкция не дифференцируется в зависимости от тяжести содеянного. Применительно к области защиты населения и территорий от ЧС такой подход не совсем приемлем.
4. Результаты анализа состава административного правонарушения «невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС».
Кодекс предусматривает бланкетный вариант закрепления признаков рассматриваемого административного правонарушения. Этот вариант имеет как положительные, так и негативные стороны.
К положительным сторонам следует отнести то, что данный вариант позволяет своевременно вносить изменения и дополнения в соответствующие правила, инструкции, ГОСТы и пр., оставляя неизменной саму материальную норму, предусматривающую административную ответственность.
К негативным сторонам его можно отнести сложность применения. Так как сами правила, требования, ГОСТы, инструкции и т. п., невыполнение которых признается административным правонарушением, представляют собой
правовые предписания, содержащиеся в объемном пакете законодательных актов, а также подзаконных актов Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти (МЧС России, Госгортехнадзора России, Минфина России и др.)- В законодательстве РФ имеется множество правовых предписаний, устанавливающих требования по обеспечению: а) предупреждения возникновения аварий и катастроф на объектах производственного и социального назначения; б) готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных для предупреждения и ликвидации ЧС, а также установленного порядка направления этих сил и средств в зону ЧС; в) подготовки населения к действиям в ЧС; г) создания резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС; д) проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ по ликвидации ЧС и др.
Обоснованы предложения: по включению в качестве субъекта правонарушения, указанного в ч. 1 ст. 20.6, наряду с должностными лицами и юридическими лицами также и граждан.
Учитывая, какие тяжелые последствия несут ЧС природного и техногенного характера, делается вывод о необходимости отнесения правонарушения, предусмотренные ст. 20.6 КоАП РФ, к наиболее опасным и в этой связи повышения размеров штрафных санкций до величин, установленных в ч. 3 ст. 3.4 Кодекса.
Выявленные достоинства и процессуальные недостатки КоАП РФ по привлечению к административной ответственности за правонарушения в области предупреждения и ликвидации ЧС, предложения по их устранению с целью совершенствования административно-деликтного законодательства.
Так, Кодекс не определяет порядок обжалования мер обеспечения производства по делам об этих административных правонарушениях, а устанавливает только порядок обжалования постановления по делу.
Не совпадают сроки обжалования таких постановлений в соответствии с нормами КоАП РФ и нового ГПК РФ, а также Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
Соблюдение установленного срока составления протокола об административном правонарушении трудно выполнимо на практике.
Кодекс закрепляет только право лица, в отношении которого ведется производство ходатайствовать о рассмотрении дела по месту его жительства, не предоставляя такое право законным представителям юридического лица, в отношении которого ведется производство, и потерпевшим, что нарушает принцип равноправия сторон при разрешении административно-правовых споров.
КоАП РФ не предусматривает ведение протокола при рассмотрении дела судьей. Не содержит требований к содержанию жалобы на постановление по делу, не указывает форму обращения должностного лица к судье при направлении ему протокола об административном правонарушении и др.
Теоретические выводы, законодательные положения и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, обоснованы достаточным, необходимым и достоверным фактическим материалом, определяющим репрезентативность полученных результатов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о сущности административной ответственности, ее месте в системе мер государственного принуждения. Результаты проведенного исследования направлены на решение существующих проблем привлечения к административной ответственности за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации ЧС. Они могут быть использованы:
в практической деятельности должностных лиц, органов, специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера;
в целях совершенствования законодательства об административной ответственности;
в учебном процессе образовательных учреждений МВД России и МЧС России;
при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования обсуждались на заседаниях Научного центра № 3 ВНИИ МВД России, отражены в пяти опубликованных статьях и тезисах.
Диссертант принимал участие в семинарах, конференциях, «круглых столах», проводимых во ВНИИ МВД России, НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ, Московском университете МВД России, Российском государственном гуманитарном университете.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников.
Административная ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Административная ответственность представляет собой вид юридической ответственности, которая понимается в широком и узком смыслах. В широком смысле юридическая ответственность характеризуется как осознание и выполнение человеком своих обязанностей по отношению к обществу, государству, другим лицам. А в узком (юридическом) смысле - как установленные государством меры воздействия за совершение противоправных деяний, влекущие для нарушителя неблагоприятные последствия. В зависимости от видов правонарушений и характера применяемых мер государственного принуждения различают уголовную, гражданско-правовую, административную и дисциплинарную ответственность. В юридической литературе понятию и сущности административной ответственности уделено достаточно внимания. Как и другие виды юридической ответственности, она является одним из способов правовой охраны общественных отношений в сфере государственного управления (в сфере деятельности органов исполнительной власти). Ей присущи все общие признаки юридической ответственности, широко освещенные в научных трудах. Административная ответственность: 1) является средством охраны правопорядка; 2) предполагает государственное принуждение; 3) обращена на нарушителей административно-правовых норм; 4) влечет негативные последствия для нарушителя в форме лишений личного, организационного или имущественного характера; 5) реализуется в строго установленном процессуальном порядке. Вне процессуальной формы административная ответственность невозможна. Вместе с тем, как отмечает А.П.Шергин, «каждый вид юридической ответственности обладает только присущими ему признаками, занимает свою нишу в юрисдикционном механизме защиты общественных отношений».12 Нет законодательного определения административной ответственности. В КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. (в ред. ФЗ от 25 апреля 2002 г., 30 октября 2002 г., 31 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 11 ноября 2003 г., 8 декабря 2003 г.)13 она выражена через понятие административного наказания в ст. 3.1. Исходя из смысла этой статьи административная ответственность является установленной государством мерой воздействия за совершение административного правонарушения, влекущей для нарушителя неблагоприятные последствия в форме лишений личного, организационного или имущественного характера. К ее отличительным особенностям относятся следующие. Во-первых, основанием административной ответственности является совершение виновного, противоправного действия (бездействия), не представляющего большой степени общественной опасности. Эти деяния именуются административными правонарушениями. Они представляют собой противоправные проявления в сфере государственного управления, например, нарушения различных правил, ГОСТов, стандартов, порядка осуществления определенных видов деятельности и пр. В отличие от них преступления представляют значительно более высокую степень опасности для общественных и частноправовых интересов. Как уже отмечалось, в нашей стране с каждым годом происходит все большее количество ЧС техногенного характера с человеческими жертвами и большими материальными потерями. Одной из причин их возникновения являются невыполнение правовых установлений: по организации работы на объектах социального и производственного назначения по предупреждению возникновения на них аварий и катастроф и повышению устойчивости функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях; по обеспечению готовности систем управления, связи, оповещения и информирования к действиям в чрезвычайных ситуациях на этих объектах; по обеспечению готовности сил и средств Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) к выполнению задач по предназначению; по созданию и использованию резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; по подготовке населения и персона организаций в области защиты от чрезвычайных ситуаций; по соблюдению требований безопасности в быту и на производстве и др. Анализируя причины возникновения ЧС техногенного характера, можно отметить, что невыполнение установленных требований в этой области происходит не только из-за человеческого фактора, но и порождается экономическими трудностями, переживаемыми РФ. Эти трудности обуславливают такие причины возникновения аварий и катастроф как: недопустимый прогрессирующий износ основных производственных фондов, превышающий в некоторых отраслях экономики 80 %; недостаточную надежность систем обеспечения промышленной безопасности на производственных объектах, транспорте, в энергетике, сельском хозяйстве; большие сроки внедрения новых безопасных, ресурсо- и энергосберегающих технологий, низкие темпы автоматизации технологических процессов и противоаварийной защиты; недопустимое снижение инвестирования в экономику и особенно в сферы обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, устойчивости функционирования экономики и охраны природной среды; снижение общего уровня образования, фундаментальных и прикладных научных исследований в рассматриваемой сфере и др.
Признаки, объект и объективная сторона правонарушения «невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций»
Известно, что основанием административной ответственности является административное правонарушение. Вначале остановимся на общих его признаках, обозначенных в ст. 2.1 КоАП РФ.
Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Следует отметить, что КоАП РСФСР устанавливал более развернутую дефиницию этого понятия, путем указания в ней родовых объектов посягательств административных правонарушений. Так, в ст. 10 КоАП РСФСР было закреплено следующее понятие административного правонарушения. Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. В юридической литературе50 высказывалось мнение о внесении изменений в данное определение по аналогии с дефиницией преступления, закрепленной в ст. 14 УК РФ от 13 июня 1996 г.51, что было учтено при подготовке нового КоАП РФ.
Из определения административного правонарушения вытекают следующие его признаки: 1) это прежде всего противоправное деяние т.е. действие или бездействие физического или юридического лица, которое противоречит нормам административного права. Административная ответственность наступает за нарушение различных правил, требований, инструкций, ГОСТов и т.п. Противоправным признается только то деяние, которое запрещено соответствующей нормой Особенной части КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Можно согласиться с И.А.Галаганом, что признак противоправности «обуславливается наличием нормативных оснований ответственности»52; 2) это виновное деяние. Вина имеет формы умысла и неосторожности. КоАП РФ в ст. 2.2 дает их юридические характеристики. 3) это наказуемое деяние. Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
КоАП РФ устанавливает, что административной ответственности подлежит: а) лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет; б) должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Выделены три основания для освобождения от ответственности.
Во-первых, не подлежит административной ответственности лицо, совершившее административное правонарушение в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства. При этом специально оговорено, «если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред».
Административные наказания, применяемые за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, порядок их назначения и исполнения
Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия для обеспечения правопорядка. В своей совокупности меры принудительного обеспечения должного поведения управляемых составляют институт административного принуждения. Являясь один из видов государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, т.е. выполняет карательную функцию. Однако, как справедливо замечает Ю.М. Козлов, «его значение не исчерпывается только этим. Одновременно в целях правоохраны административно-принудительные меры выполняют и иного рода функции, т.е. применяются не только в качестве наказания за правонарушения, но и для их предупреждения и пресечения. Это значит, что их следует понимать значительно шире, чем реализация санкций административно-правовых норм». Для административного принуждения характерно следующее: а) возможно внесудебное применение установленных принудительных мер уполномоченными на то органами исполнительной власти; б) эти меры применяются к лицам, не находящимся в непосредственном подчинении у полномочных органов исполнительной власти. Запрещается применение таких мер руководителями организаций в отношении подчинен ных им сотрудников; в) меры административного принуждения применяются в целях обеспе чения соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех ко торые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государ ственного управления, не имеющих ведомственных границ (например, пра вила дорожного движения, требования промышленной безопасности, требо вания по предупреждению и ликвидации ЧС); г) эти меры применяются уполномоченными органами исполнительной власти и судами (судьями). Меры административного принуждения разнообразны. Как отмечают Б.Н. Габричидзе и Б.П. Елисеев в административном праве сложилась в целом общепринятая классификация этих мер. По целевому назначению они могут быть разделены на три группы: 1) административно-предупредительные меры; 2) административно-пресекательные меры; 3) административные наказания.122 Административного-предупредительные меры применяются с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, а также предотвращения иных, опасных для жизнедеятельности общества явлений. Наиболее типичными являются следующие административно-предупредительные меры: надзорные проверки; досмотр вещей и личный досмотр; проверка документов; административное задержание; введение карантина; реквизиция имущества и др. Административно-пресекательные меры своим назначением имеют прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий. К их числу относятся: применение оружия, специальных средств; принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, представляющими угрозу для окружающих; непосредственное физическое воздействие и др. Административные наказания применяются в случаях совершения административного правонарушения, в этом их специфика. В ст. 3.1. КоАП РФ дано определение административного наказания. Оно является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Л.И. Поспелова отмечает, что административное наказание наряду с административным правонарушением является одним из основных институтов административно-деликтного права.123 Законодатель правильно отказался от прежнего термина «административное взыскание», так как новая терминология точнее отражает его сущность и согласуется с определением другой меры государственного принуждения - уголовным наказанием. Исходя из дефиниции административного наказания, можно выделить следующие его признаки. Административное наказание - мера государственного принуждения, которая влечет неблагоприятные юридические последствия для правонарушителя, создает ограничение личных, имущественных и иных прав. Административное наказание - мера ответственности за совершение противоправного действия (бездействия). Оно имеет сходство и различие с мерами административного пресечения. Их объединяет общность оснований применения, а также их целевое назначение - предупреждение правонарушений.
Особенности производства по делам об административных правонарушениях за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций
Привлечение к административной ответственности за совершение рассматриваемого правонарушения осуществляется в порядке, определенном КоАП РФ, путем осуществления производства по делам об административных правонарушениях.
В юридической литературе преобладает понимание того что, совокупность отдельных административных производств составляет административный процесс.137 Основная взаимосвязь этих двух понятий, как верно подметил В.Д
Сорокин, состоит в том, что «процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство - часть процесса, процесс есть совокупность производств».
Вопрос об административном процессе является едва ли не одним из самым дискуссионных в юридической науке.139 Ю.М. Козлов отмечает, что имеется два взгляда на сущность административного процесса. Он может рассматриваться в широком смысле, как совокупность всех действий, совершаемых должностными лицами органов исполнительной власти для реализации возложенных на них задач и функций. В таком понимании администра тельности во всем многообразии ее проявления. А административный процесс, в узком смысле, представляет собой только чисто юрисдикционную деятельность. В основе административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных норм административного права, правовая оценка поведения физических и юридических лиц, применение к ним в соответствующих случаях мер административной ответственности.
Административная юрисдикция нуждается в определенных формах своего практического выражения в зависимости от характера рассматриваемых индивидуальных административных дел. Эта зависимость обуславливает выделение в рамках единого института административно-юрисдикционной деятельности определенных ее видов. Каждый из них отличается своими процессуальными особенностями и именуется административным производством. Под административным производством понимается урегулированный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел.
Проведя анализ административного законодательства, можно выделить следующие виды административного производства: производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по жалобам и др.
По мнению А.П.Шергина, «производство по делам об административных правонарушениях по объему разрешаемых в процессе его дел, по широте и разнообразию затрагиваемых интересов, по количеству осуществляющих его субъектов является одним из наиболее значительных производств».
Являясь видом административно-юрисдикционной деятельности, производство по делам об административных правонарушениях состоит из конкретных процессуальных стадий. Каждая из них имеет свое процессуальное назначение и обеспечивает необходимую последовательность совершения процессуальных действий в целях достижения поставленных перед производством задач.142 Д.Н. Бахрах считает, что под стадией производства следует понимать такую сравнительно самостоятельную его часть, которая наряду с общими задачами производства имеет свойственные только ей цели и особенности.143 Заслуживает внимания системный подход В.П. Протасова, определяющего стадии производства как динамические элементы юридической процедуры.
КоАП РФ устанавливает следующие стадии производства: 1) возбуждение дела; 2) его рассмотрение и вынесение решения (постановления или определения) по делу; 3) пересмотр решений по делу (необязательная, факультативная стадия); 4) исполнение постановления по делу. Эти стадии характерны для любого вида административных производств.
Возбуждение дела об административном правонарушении — начальная стадия производства. Данная стадия имеет специфическое процессуальное оформление. Суть его состоит в составлении особого процессуального документа - протокола об административном правонарушении. Для возбуждения дела должностным лицом, уполномоченным составлять такие протоколы, необходимо наличие одного из поводов, установленных в ст. 28.1. КоАП РФ, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
По своему юридическому значению возбуждение дела является юридическим фактом, так как оно влечет за собой возникновение конкретного административно-процессуального отношения. При этом надо учитывать, что исходным юридическим фактом является совершение административного правонарушения, которое должно быть обнаружено и процессуально зафиксировано в протоколе.
Ст. 28.2 КоАП РФ определяет требования к составлению протокола об административном правонарушении, т.е. перечень сведений, который необходимо отразить в нем. В протокол вносится вся информация, необходимая для всестороннего и полного рассмотрения и разрешения дела об административном правонарушении, уполномоченным на то судьей.
Законодатель обязал должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы разъяснять физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, а также иным участникам производства по делу их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе.
Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом. Эти лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к нему.
Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись.
