Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сегодня реализация конституционного права каждого гражданина на свободу передвижения и выбор места жительства во многом зависит от того, насколько эффективно государством осуществляется комплекс мероприятий по организации и осуществлению регистрационной деятельности на региональном уровне. Только в течение 2005 года по данным Федеральной миграционной службы МВД России в Северо – Западном Федеральном округе 263, 9 тысяч граждан Российской Федерации были зарегистрированы по месту пребывания, 515, 8 тысяч сняты с регистрационного учета по месту жительства и более 750 тысяч зарегистрированы по месту жительства.
В истекшем году подразделениями Управления Федеральной миграционной службы по Санкт - Петербургу и Ленинградской области было зарегистрировано по месту пребывания 155937 граждан. В то же время 359583 гражданина зарегистрировались по месту жительства и 278578 человек снялись с регистрационного учета по месту жительства. При этом выявлено 59449 нарушителей паспортно – регистрационных правил, которые были привлечены к административной ответственности.
Изучение административной практики Федеральной миграционной службы МВД России в Северо-Западном федеральном округе по борьбе с правонарушениями, посягающими на установленный порядок осуществления регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, показывает, что паспортно – визовыми подразделениями выявляются лишь до 55 % таких правонарушений, латентность которых достаточно высока. Органами государственной власти до сих пор не создан эффективный механизм регистрационной деятельности, который бы позволил свести к минимуму многочисленные факты уклонения граждан от регистрации по месту пребывания.
В сложившейся ситуации назрела острая необходимость исследования научных и прикладных проблем реализации гражданами права на свободу перемещения и выбор места жительства в части создания эффективного механизма регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства и сдерживания противоправного поведения в указанной сфере.
Все вышеизложенное определило актуальность и выбор темы диссертационного исследования, в котором комплексно изучаются организационные и правовые вопросы регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства.
Степень разработанности темы. Существенный вклад в развитие науковедческих основ регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства внесли отечественные специалисты: С. С. Алексеев, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, П. И. Кононов, А. П. Коренев, С. И. Котюргин, Б. М. Лазарев, В. М. Манохин, М. Я. Масленников, С. В. Парфенов, В. Н. Протасов, Н. Г. Салищева, О. Г. Смирнова, Ю. П. Соловей, В. Д. Сорокин, Г. А. Туманов, Ю. А. Тихомиров, А. Ю. Якимов и многие другие исследователи.
Ими были предложены интересные формы и методы обеспечения регистрационной деятельности в рассматриваемой сфере. Однако в основном эти разработки осуществлялись в иных социально-экономических и политических условиях и отражают организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел прежнего периода.
В науке административного права не было до сих пор исследований, всецело посвященных изучению современных общероссийских и региональных проблем регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства. Настоящая работа включает в себя теоретические и прикладные аспекты деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой сфере.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства. Предметом исследования выступают закономерности организации и осуществления указанной деятельности органами и подразделениями МВД России.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в разработке совокупности теоретических знаний и практических рекомендаций, на основе которых граждане Российской Федерации и сотрудники органов внутренних дел смогут эффективно реализовать свои права (обязанности) и административно-служебные правомочия в сфере регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства.
Для достижения заявленной цели в диссертации потребовалась постановка и решение следующих задач:
-исследование истории развития института прописки и регистрации граждан Российской Федерации;
-исследование содержания института регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания;
-исследование системы государственных органов, осуществляющих регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства;
-изучение места регистрационного производства в системе административного процесса;
-исследование стадий производства по делам о регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания;
-изучение практики осуществления регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства;
-выработка практических рекомендаций по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в сфере регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства.
Теоретическая основа диссертации являются положения и выводы, разработанные в отечественной юриспруденции. В процессе исследования использовались достижения теоретико–правовой науки, международного, гражданского, административного, конституционного и других отраслей права. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом исследования.
В работе нашли отражение результаты научных исследований отечественных специалистов: С. С. Алексеева, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, П. И. Кононова, А. П. Коренева, С. И. Котюргина, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, С. В. Парфенова, В. Н. Протасова, Н. Г. Салищевой, О. Г. Смирнова, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Г. А. Туманова, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, А. Ю. Якимова и многих других исследователей.
Методологическую основу диссертации составляют принципы познания социальных явлений в их историческом развитии и вместе с тем во взаимосвязи и взаимообусловленности, диалектическое понимание состояния теории и практики, истории и современности, научные положения философии, общей теории права, науки административного права. В диссертации использованы общенаучные способы познания, логический, статистический, социологический и исторический методы.
Правовую базу работы составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел по обеспечению регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства.
Эмпирическую базу исследования составляют статистические данные и материалы юридической практики, отражающие состояние и динамику миграционных процессов в Российской Федерации и в Северо-Западном регионе страны, в городе Санкт-Петербурге и Ленинградской области в 2001-2006 годах, а также деятельность органов и учреждений по осуществлению регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства и борьбе с административными правонарушениями в рассматриваемой сфере. При написании работы использован также практический опыт автора, полученный в процессе прохождения службы в должности участкового инспектора милиции.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым, по существу, административно-правовым исследованием, посвященным не только общероссийским, но и региональным проблемам государственного управления миграционными процессами. В процессе изучения получены новые знания о состоянии правопорядка в рассматриваемой сфере и деятельности органов внутренних дел по его обеспечению.
В содержании диссертационного исследования на монографическом уровне впервые комплексно проанализированы современные правовые и организационные вопросы регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства, а также разработаны рекомендации по совершенствованию указанной деятельности в связи с изменившимися общественными условиями и потребностями правоприменительной практики.
В итоге проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Административно-правовой институт регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства функционирует сегодня практически в каждой стране и необходим органам государственной власти для эффективного управления миграционными процессами
2. Органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в последнее десятилетие периодически предпринимались попытки ограничения общепризнанных конституционных прав и свобод человека и гражданина в сфере реализации права выбора места пребывания, жительства и свободы передвижения. При этом неоднократно издавались и реализовывались законодательные и подзаконные акты, умаляющие права и свободы граждан, ужесточающие паспортный режим под надуманными предлогами улучшения учета населения, пресечения нелегальной миграции, сокращения преступности. И лишь своевременное решение Конституционного Суда позволило прекратить эту порочную практику и привести указанные правовые акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и международным правом. В связи с этим аппаратам представителей Президента Российской Федерации в регионах, федеральным органам законодательной и исполнительной власти необходимо проводить постоянный, тщательный мониторинг нормотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации с целью предотвращения возникновения подобных ситуаций.
3. В Российской Федерации нет ни одного государственного органа, который мог бы в полном объеме возложить на себя задачи реализации федеральной миграционной политики. Поэтому следует считать вполне обоснованным решение Президента Российской Федерации о создании Федеральной миграционной службы подведомственной МВД России и закреплении за ней функций регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства.
Наделение подразделений Федеральной миграционной службы исключительным правом принятия решений о регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства позволило сконцентрировать управление миграционными процессами в едином органе государственной власти. Однако в организации регистрационной деятельности на местах помимо правовых проблем сегодня существует ряд нерешенных организационных вопросов.
4. Производство по делам о регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства является составной частью системы российского административного процесса, понимаемого автором в широком «управленческом смысле». Оно реализуется подразделениями Федеральной миграционной службы.
5. В работе вносятся предложения по совершенствованию практики регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, касающиеся разработки новых, оптимальных форм реализации гражданами уведомительного порядка регистрации.
Теоретическое и практическое значение исследования. Проведенное исследование вносит существенный вклад в развитие научных представлений о правовых и организационных основах обеспечения органами и подразделениями Министерства внутренних дел Российской Федерации конституционных прав граждан на свободу передвижения и выбор места жительства и служит базой для разработки эффективных средств и методов осуществления этой деятельности на общероссийском и региональных уровнях. Представленная работа вносит конкретные предложения по уточнению теоретического и методологического обоснования изученного явления.
Практическое значение исследования состоит в том, что оно имеет самое непосредственное отношение совершенствованию прикладных основ управления миграционными процессами. В ходе исследования разработаны теоретические положения, которые могут эффективно использоваться в процессе профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел. Выявленные недостатки в практике использования сил и средств органов внутренних дел, рекомендации по их устранению выводят на совершенно иной качественный уровень возможности органов внутренних дел в рассматриваемой сфере.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования подтверждается собранным и систематизированным эмпирическим материалом о состоянии миграционных процессов и деятельности служб и подразделений органов внутренних дел по их обеспечению.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались на кафедре административного права СЗАГС, а также на различных научных семинарах международного и всероссийского уровня, международной научно-практической конференции. Структура работы определена с учетом объекта, предмета, цели и задач исследования и состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников.
