Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Административно-правовое обеспечение защиты окружающей среды 11
1. Защита окружающей среды как государственная цель 11
2. История развития института правовой защиты окружающей среды 22
3. Современная система органов публичной власти в области защиты окружающей среды 42
4. Формы и методы управленческой деятельности 59
5. Защита экологических прав граждан как способ достижения государственной цели по охране окружающей среды 75
6. Проблемы финансового обеспечения защиты окружающей среды 91
ГЛАВА 2. Административно-правовое регулирование обеспечения защиты окружающей среды 109
1. Обеспечение правового регулирования защиты окружающей среды: понятие, виды, способы, гарантии 109
2. Государственный контроль и административный надзор за охраной окружающей среды 114
3. Природоохранная деятельность прокуратуры 126
4. Судебный контроль в сфере природопользования 144
Заключение 161
Нормативные акты 165
Специальная юридическая литература 172
- Защита окружающей среды как государственная цель
- История развития института правовой защиты окружающей среды
- Обеспечение правового регулирования защиты окружающей среды: понятие, виды, способы, гарантии
- Государственный контроль и административный надзор за охраной окружающей среды
Введение к работе
Актуальность и состояние разработанности темы исследования
Конституция 1993 года, провозгласив Российскую Федерацию правовым и демократическим государством, признала права и свободы человека как высшую ценность, а это значит, что государство взяло на себя обязанность по их обеспечению. Среди естественных конституционных прав находится право граждан на благоприятную окружающую среду, которое напрямую связано с такими правами, как право на жизнь и право на здоровье. Достойно жить, реализовывать свои возможности человек может только лишь в благоприятной окружающей среде.
Создание благоприятных условий для существования человека на определенном этапе развития общества и государства является насущной, жизненно важной необходимостью. Поэтому защита окружающей среды для государства становится универсальной целью в силу объективных причин, складывающихся из отношений взаимодействия общества и природы.
Реформы, проводимые в России с 90-х гг. XX в., коренным образом изменили общественные отношения, вскрыли существующие проблемы в обществе, экономике, политике, экологии. Новые рыночные отношения обозначили такие негативные явления, как экономический кризис и сопутствующий ему кризис экологический, о существовании которых в государстве длительное время умалчивалось.
Официальное признание наличия в стране экологического кризиса с различными формами его проявления привели к небывалому подъему общественного движения, поставив решение экологических проблем на первый план. В этих условиях перед государством встала задача совершенствования законодательства, реализация которого должна была способствовать преодолению экологического кризиса.
Одним из основных направлений своей деятельности государство рас-
сматривает создание благоприятной окружающей среды для жизни человека. Отнесение защиты окружающей среды к числу государственных целей объясняется рядом необходимых обстоятельств.
Во-первых, большая часть населения страны проживает в экологически неблагополучных районах. Ухудшение здоровья населения связано с состоянием окружающей среды.
Во-вторых, состояние самой природы все чаще вызывает тревогу. Произошедшие изменения окружающей среды так очевидно и ярко проявляются, что без принятия соответствующих конкретных мер по восстановлению нарушенного ее состояния может наступить полная деградация природы, а это в конечном итоге может привести к вырождению нации. В такой ситуации создание благоприятных условий для проживания становится важнейшей обязанностью государства.
В-третьих, многие западные страны на том или ином этапе своего развития накопили большой опыт по реализации подобной цели, который может и должен быть учтен в Российской Федерации.
Одним из методов обеспечения защиты окружающей среды выступает административно-правовое регулирование экологических отношений. Достигнуть намеченных результатов можно при совершенствовании системы государственного управления природопользованием. Органы публичной власти в своей деятельности выступают от имени государства или его части (субъекта Федерации, муниципального образования).
Публично-властный характер деятельности этих органов позволяет только им использовать принуждение как один из способов реализации их полномочий, хотя также применяются принципы поощрения, материальной заинтересованности и иные позитивные методы воздействия. К сожалению, практическая деятельность органов публичной власти чаще всего основывалась не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы,
а исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями.
Государственное управление природопользованием можно рассматривать в широком смысле и узком. В широком понятии это регулирующая деятельность государства (деятельность государственных органов, прокуратуры, судов и т.д.), в узком — деятельность специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды.
Конкретные задачи по обеспечению охраны окружающей среды решают специально уполномоченные органы в области охраны окружающей среды. Для успешного осуществления деятельности управленяческих органов должно быть непременное условие — разъединение функции управления и контроля. Данное требование сегодня не исполняется. Специально уполномоченные органы осуществляют управление природопользованием и контролируют потребление природных ресурсов.
В вопросах административно-правового обеспечения защиты окружающей среды немаловажное значение имеют вопросы финансирования природоохранных мероприятий. Выделение средств из государственного бюджета на природоохранные нужды не всегда является достаточным, поэтому особое место отводилось созданию системы государственных внебюджетных экологических фондов, выступающих аккумуляторами средств, расходуемых исключительно на природоохранные нужды.
Совершенствование административно-правового механизма обеспечения защиты окружающей среды требует его дальнейшего исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в обосновании необходимости признания защиты окружающей среды как государственной цели и определении административно-правового механизма ее реализации.
Исходя из поставленной цели, диссертант попытался решить следующие задачи:
определить сущность защиты окружающей среды как государственной цели;
обосновать необходимость концептуального подхода к совершенствованию экологического законодательства;
рассмотреть административно-правовые формы и методы государственного управления защитой окружающей среды;
исследовать пути совершенствования финансового обеспечения природоохранной деятельности;
раскрыть административно-правовой механизм обеспечения защиты окружающей среды.
Объектом исследования являются общественные отношения (правоотношения), складывающиеся в государственном управлении в сфере обеспечения защиты окружающей среды.
Предмет исследования составляют: административно-правовые меры обеспечения защиты окружающей среды; нормативно-правовая база, регламентирующая охрану окружающей среды; деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, направленная на создание условий по осуществлению функций публичного управления в области защиты окружающей среды.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. При проведении диссертационного исследования применялись методы и приемы научного познания: общенаучный диалектический метод, конкретно-социологический, исторический, логический, системный и статистический.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили научные работы таких ученых, как А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, И. И. Вере-меенко, И. А. Галаган, Е. Ю. Грачева, А. А. Демин, Е. В. Додин, А. Е. Кадомцева, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, А. П. Коренев, Б. М. Лазарев, В. А. Лория, М. Я. Масленников, В. И. Новоселов, И. В. Панова, В. Г. Ро-зенфельд, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, М. А. Штатина, А. П. Шергин, В. А. Юсупов.
В диссертации использовались также труды ученых различных отраслей права, таких как С. С. Алексеев, С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Н.Д. Вершило, А.К. Голиченков, Б.В. Ерофеев, М. В. Карасева, О. С. Колбасов, О. И. Крассов, В. В. Круглов, Е. А. Лукашева, В. В. Петров, В. М. Савицкий, Н. И. Химичева, А. С. Шестерюк, Ю. С. Шемшученко.
Эмпирической базой исследования являются: российское законодательство, правовые позиции Конституционного Суда РФ, практика Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, документы и решения органов государственной власти и управления (Администрации Воронежской области, Комитета природных ресурсов по Воронежской области (территориального органа Министерства природных ресурсов РФ), Воронежского областного центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора), современная практика правоохранительных органов по применению мер административного принуждения эколого-правовых административных предписаний (например, Волжской природоохранной прокуратуры, Азово-Черноморской межрайонной природоохранной прокуратуры).
Научная новизна работы заключается в комплексном анализе теоретических и практических проблем, связанных с административно-правовым обеспечением государственной цели по защите окружающей среды.
На основе проведенных автором исследований на защиту выносятся следующие положения:
1. Защита окружающей среды определяется как государственная цель.
Необходимость признания ее таковой обосновывается следующими обстоятельствами:
закрепление в Конституции РФ права граждан на благоприятную окружающую среду влечет за собой возложение на государство обязанности по обеспечению данного права, т.е. создание благоприятных условий для жизни человека — это государственная задача;
любая государственная цель должна опираться на общественный
интерес. Интерес общества к решению экологических проблем высок, так как состояние здоровья населения напрямую связано с состоянием окружающей среды;
— обострение экологического кризиса, проявляющегося в деградации
окружающей среды, приводит к необходимости совершенствования приро
доохранной деятельности.
2. Выделяется механизм реализации государственной цели по защите
окружающей среды, который включает в себя:
научно-техническое и экономическое обеспечение;
целенаправленное государственное управление и регулирование природоохранной деятельностью;
финансовое обеспечение защиты окружающей среды;
правовое обеспечение на основе разработанной концепции реализации цели по защите окружающей среды;
осуществление контроля и надзора за выполнением планов и мероприятий по охране окружающей среды.
Характеризуется деятельность системы органов государственного управления природоохранной деятельностью. Она может стать более совершенной на основе внедрения современных и прогрессивных форм и методов управленческой деятельности и разъединения функций управления и контроля в этой сфере. Наличие эффективной системы органов публичного управления — одно из обязательных условий действенности защиты окружающей среды.
Исследуется процесс финансирования природоохранных мероприятий и осуществления федеральных и региональных целевых программ. Проведенный анализ позволил сделать вывод о том, что ликвидация системы государственных внебюджетных экологических фондов привела к уменьшению государственных вложений на природоохранные цели. Экологические фонды представляли основной источник финансирования природоохран-
ных мероприятий, особенно это касалось местных фондов. В целях упорядочения расходов на охрану окружающей среды, автором предлагается включить в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" норму, определяющую источники финансирования природоохранных мероприятий и программ на федеральном, региональном и местном уровне.
Обосновывается единая концепция законодательства в сфере обеспечения государственной цели по защите окружающей среды. Концептуальный подход к формированию законодательства позволит расставить приоритеты в природоохранной деятельности государства и обеспечит научный подход к регулированию экологических отношений.
Подчеркивается, что контроль за природоохранной деятельностью должен осуществляться как со стороны специально уполномоченных органов, так и правоохранительных и судебных органов. Доказывается необходимость расширения сети природоохранных прокуратур, а также создание в будущем в судебной системе России административных судов, одной из специализаций которых станут экологические суды (судьи). Основное направление их деятельности - рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений и связанных с нарушением экологических прав граждан.
Делается вывод о необходимости соответствующей государственной политики, способствующей обеспечению публичного интереса в области защиты окружающей среды и экологических прав граждан для осуществления государственной цели по защите окружающей среды.
Усиление общественной активности с целью улучшения экологической среды связано с повышением уровня эколого-правовой культуры общества на основе осуществления федеральных целевых программ по экологическому образованию населения, подготовкой высококвалифицированных специалистов в этой сфере (в том числе экологов-юристов), широкой пропагандой экологических идей. Все это может способствовать активизации
деятельности органов публичного управления по совершенствованию природоохранных мероприятий.
Теоретическое и практическое значение диссертации. Теоретическая значимость работы состоит в том, что критическое рассмотрение вопросов административно-правового обеспечения защиты окружающей среды позволило разработать рекомендации и предложения, направленные на совершенствование практики применения административного законодательства и законодательства об охране окружающей среды в контрольно-надзорной деятельности государственных органов, правоохранительных и судебных органов в сфере защиты окружающей среды.
Автор диссертации считает целесообразным выведение на новый качественный уровень системы государственных мер, гарантирующих права человека на благоприятную окружающую среду.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования нашли--свое отражение в публикациях автора. Содержащиеся в диссертации основные положения излагались на научно-практических конференциях в Воронежском государственном университете (апрель 2000 г., апрель 2001 г., апрель 2002 г.) и на межвузовской научной конференции по проблемам совершенствования экологического и земельного законодательства (Софрино, 2000 г.).
Материалы научного исследования используются автором при чтении учебного курса "Экологическое право РФ" в Воронежском государственном университете, в том числе в ходе практических занятий со студентами по курсу "Административное право РФ".
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя десять параграфов, заключения, списка нормативных источников и специальной юридической литературы.
Защита окружающей среды как государственная цель
Учения о цели государства имели такую же судьбу, как теории обоснования государства, с которыми они тесно связаны. Все познание государства зависит от правильного понимания его целей. В соответствии с учением о цели государства Г. Еллинека, под понятием цели государства могут быть объединяемы три совершенно различные проблемы. Можно ставить вопрос, какая цель присуща самому институту государства в общей экономии исторической эволюции в отношении к конечному назначению человечества; далее — какую цель имело и имеет индивидуально определенное государство в связи его со всей совокупностью исторических явлений; и наконец, какую цель имеет государство в данную эпоху для всех членов и вместе с тем для всего общества1.
Исходя из вышеизложенных позиций понимания государственной цели, следует рассмотреть защиту окружающей среды в качестве государственной цели. Может ли на сегодняшней стадии развития государства и общества защита окружающей среды стать государственной целью? Прежде чем ответить на этот вопрос, следует рассмотреть исторический процесс становления природоохранной деятельности государства. В какой период, какую роль она играла и насколько актуальна сегодня.
Первые упоминания об охране природы относятся к X—XI вв. В России, как и в других древних или средневековых государствах, охрана природы осуществлялась прежде всего через защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. Так, в "Русской правде" (1016 г.) предусматривалась охрана общинной собственности, объектом которой, к примеру, был лес, или собственности князя. В XIV в. был установлен заповедный характер оборонительных лесных засек, служивших средством защиты от набегов татар.
С XVII в. охрана лесных массивов в Сибири была связана с пушным промыслом. Также в этот период в России появилась потребность в регулировании добычи объектов животного мира как мере по предотвращению их истощения. При этом регламентировались и способы добычи и размеры добываемых видов. Было введено ограничение права собственности на природные объекты и права пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц1. Некоторые особо ценные леса и деревья объявлялись заповедными, т.е. неприкосновенными, запретными2. Создание заповедников, с точки зрения сохранения природных комплексов как совокупности природных объектов и природных ресурсов, относится уже к XIX в. И если ранее в охране природы прослеживались собственнические, военные и иные интересы, то в XIX в. прослеживаются именно природоохранные цели: сохранение отдельных участков природы в первозданном состоянии для живущего и будущих поколений людей.
Необходимость в принятии природоохранных мер заключалась в следующем. Человек в процессе своего эволюционного развития, развития науки и техники все больше и больше стал вторгаться в природу, в большем количестве потреблять природные ресурсы для удовлетворения своих растущих потребностей, а это, в свою очередь, нередко приводило к изменениям в окружающей среде, т.е. человек преобразовывал, изменял природу чаще всего не в лучшую сторону. Процессы деградации окружающей среды становились заметными. Этого не было видно, когда человек занимался собирательством и охотой, но это стало очевидным, когда он перешел к сельскому хозяйству, скотоводству.
После того, как человек научился использовать энергию ископаемого топлива, т.е. в период решающего поворота в мировой истории (XVIII — начало XIX в.), началась промышленная революция, приведшая к стремительному росту населения и экономики. Позже ее сменила научно-техническая революция. Таким образом, спектр воздействия человека на окружающую среду существенно расширился и не случайно, что в XIX — начале XX в. появляются первые общества по охране природы. Возникли они в быстро развивающихся промышленных странах: в Великобритании, США, Швейцарии и деятельность этих обществ была направлена на предотвращение необратимых изменений в окружающей среде. Следует отметить, что ощущение глобальной опасности деградационных процессов в природе возникло только лишь в 60-е г. XX в1.
Долгое время считалось, что природа является неисчерпаемым источником природных ресурсов, материалов и веществ, поставляющим средства существования для человека, а воссоздание этих благ, восстановление таких природных факторов, как земля, вода, флора, фауна и т.д., — дело самой природы, не имеющее отношения к общественному производству. Такой подход существовал до тех пор, пока природа обеспечивала воспроизводство естественных ресурсов в количестве, превышающем потребности производства, и пока отходы производства были столь незначительны, что не оказывали заметного отрицательного воздействия на окружающую среду.
История развития института правовой защиты окружающей среды
Современный этап развития и становления науки и отрасли экологического права ставит вопрос исследования истории развития российского природоохраннного законодательства. Как отмечают многие авторы,1 к настоящему времени наиболее полно изученным оказался массив XVIII— XIX вв. Исследовался также период Петровских преобразований, в ходе которых проявилось значение природно-ресурсной базы в экономическом развитии Российского государства. Более ранний период был исследован незначительно.
Развитие капиталистических отношений в стране способствовали усилению эксплуатации природных ресурсов. Рост промышленности являлся не только источником потребления, но и источником засорения окружающей среды отходами производства. Выбросы и сбросы загрязняющих веществ оказывали все более отрицательное воздействие на состояние воздушного пространства, земли, водоемов, что в свою очередь приводило к изменению ландшафтов.
Такое положение стало вызывать озабоченность государства, которое начало переходить от практики случайных и локальных мероприятий по правовой защите природы к изданию целенаправленных общероссийских актов. Сначала это проявлялось в актах по охране заповедных лесов, а позднее и в законах по защите государственных (казенных) лесов и фауны.
Однако разнообразие природно-климатических условий на огромной территории Российской империи и специфика традиционных промысловых занятий населения в каждой местности приводили к тому, что для некоторых регионов принимались отдельные нормативные акты, по которым регулировался порядок природопользования и предусматривалась частичная охрана природных биологических богатств2.
Разработка нормативных актов региональной направленности имела значение и в XIX в. и в настоящее время, так как состояние природы в регионах различно и интенсивность потребления природных ресурсов соответственно не одинакова.
Таким образом, правовое регулирование защиты будет в том случае эффективным, когда будет отражать специфику состояния окружающей среды на той или иной территории.
Следует отметить, что в XIX в. наблюдался подъем общественного влияния на развитие природоохранного законодательства. В отношениях между обществом и природой возникает такая форма взаимодействия, как охрана природы. Эта форма — реакция на разрушительную деятельность человека в окружающей среде, это осознанная форма общественной и государственной деятельности, направленная на сохранение и воспроизводство природных ресурсов.
В XIX в. началось стихийное природозащитное движение, в котором участвовали общественные деятели, Российская Академия наук, научные общества и организации, земства и т.д. Оказывая давление на правительство, движение вынуждало его разрабатывать необходимые природоохранные акты. Так, по подсчетам А. В. Дулова в петровский период развития природоохранного законодательства было принято до 60 указов, в послепетровский период — более 140 законов, а в период александровских и предреформенных преобразований — уже более 300 законов.
Петровский период характеризовался поспешностью принятия большинства природоохранных законов, игнорированием практики общинного крестьянского природопользования, что приводило к их малой эффективности. К тому же правительство не могло еще создать систему надежного контроля за выполнением законодательных природоохранных мер, хотя и делало некоторые шаги в этом направлении.
Следовательно, можно отметить, что существующая охрана природы до 1917 г. осуществлялась, прежде всего, через защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства, и прослеживание процесса развития экологического законодательства того периода представляется нам нецелесообразным.
Законодательство в сфере охраны окружающей природной среды после 1917 г. имело более экологическую направленность и поэтому представляет интерес для исследования. Существуют различные подходы к выделению этапов в процессе формирования экологического законодательства. К примеру, М. М. Бринчук выделяет три этапа в становлении экологического права, а следовательно и три периода в формировании экологического законодательства: а) до 1917 г.; б) в советский период; в) на современном этапе1.
Несколько иначе к подобному выделению этапов в процессе становления природоохранного законодательства подходит Б. В. Ерофеев, выделяя следующие периоды: а) 1917—1968 гг.; 6)1968—1988 гг.; в) 1988 — настоящее время2.
Как уже отмечалось выше, законодательство до 1917 г., хотя и имело в какой-то степени природоохранную направленность, но защищало прежде всего интересы собственника, поэтому анализ данного периода нам представляется нецелесообразным, и точка зрения Б. В. Ерофеева, на наш взгляд, является более приемлемой. Экологическое право прошло три этапа становления: 1) развитие в рамках "земельного права в широком смысле"; 2) развитие в рамках природноресурсовых отраслей и 3) современный период развития: выход за рамки природноресурсовых отраслей.
Обеспечение правового регулирования защиты окружающей среды: понятие, виды, способы, гарантии
Прежде чем говорить о специфике механизма административно-правового регулирования защиты окружающей среды, необходимо представить общую характеристику правового регулирования.
В отечественной юридической литературе сложилось вполне определенное единое, несмотря на некоторую разницу формулировок, понимание сущности понятия "правового регулирования".
1. Правовое регулирование — это результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения специальной системы собственно правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации и применения)1.
2. Под правовым регулированием понимается применение норм права, других юридических средств для воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения и прогрессивного развития, а также воздействия на поведение людей2.
Выделяют четыре метода правового регулирования: императивный, диспозитивный, поощрительный и рекомендательный. Специфику методов правового регулирования раскрывают также сочетания и комбинации способов регулирования общественных отношений государством.
В теории права выделяют три основных способа правового регулирования: запрещение, дозволение и обязывание. Целью правового регулирования является создание системы упорядоченных общественных отношений — общественного порядка, в котором заинтересован весь народ или господствующий класс. Но нужно всегда помнить, что общественные отношения, тем более их система, складывается как общий результат деятельности человечества в конкретных исторических условиях. Поэтому важно подчеркнуть, что не только материальные условия жизни общества обусловливают правовое регулирование, но и субъективные факторы, наиболее полно проявляющиеся в правосознании, а через него — в правотворчестве, правоприменении.
Таким образом, механизм правового регулирования определяет происходящее мотивами поведения людей — участников общественных отношений. Мотивы формируются не только правом, но и другими экономическими, политическими, духовными факторами, составляя единый закономерный социальный процесс. Механизм правового регулирования является деятельной стороной процесса перевода нормативности права в упорядоченность общественных отношений. Правовое регулирование при этом может быть длительным процессом, делящимся на стадии. На каждой стадии действуют свои юридические средства, а в совокупности они и составляют механизм правового регулирования. Процесс правового регулирования состоит из следующих основных стадий: 1) юридическая регламентация общественных отношений; 2) возникновение субъективных прав и субъективных юридических обязанностей; 3) реализация субъективных прав и субъективных юридических обязанностей; 4) применение права.
Стадиям механизма правового регулирования соответствуют следую щие элементы, составляющие его структуру: нормы права, правоотношение, акты реализации прав и обязанностей, акты применения права1.
Что касается различных отраслей права, то механизмы правового регулирования их могут иметь свою специфику, в зависимости от отношений, составляющих предмет соответствующей отрасли.
Эколого-правовой механизм охраны окружающей природной среды представляет собой самостоятельный институт российского экологического права и находит свое проявление в системе эколого-правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленного в законе экологического императива. Цель механизма — обеспечить материализацию эколого-правовой нормы.
Правовой механизм охраны окружающей природной среды состоит из четырех звеньев: природоохранительные нормы права; экологизированные нормы и нормативы; гарантии и непосредственно правоотношения как результат реализации вышеперечисленных звеньев.
Природоохранительные правовые нормы призваны выполнять базовые эколого-правовые функции. Они закрепляют принципы природоохранной деятельности, приоритеты, императивы, гарантии.
Функция экологизированных норм и нормативов выражается в том, чтобы конкретизировать экологический императив и привязать его к определенной хозяйственной или иной деятельности, воздействующей на природную среду. Гарантии призваны обеспечивать выполнение как базовых, так и экологизированных норм и нормативов. Эколого-правовые отношения выступают результатом применения экологических норм. Они могут быть правомерными и противоправными.
Правовой механизм охраны окружающей среды должен быть обеспечен гарантиями его выполнения. Гарантии — это не только и не столько нормы права, но и правовые отношения, т.е. нормы права в движении (когда к гарантиям сводятся лишь только нормы права — "бумажное" право) они не могут выполнить свое предназначение по созданию условий для реализации правового императива. Гарантии подобного рода называют декларациями1.
Анализируя действие правовых норм в жизни, С. С. Алексеев отмечает, что право должно быть "живым", т.е. отвечать как сегодняшним требованиям изменяющихся общественных отношений, так и требованиям данной ситуации, заложенной в ней правовой сути2. Для правового регулирования большое значение имеет судебная практика. Функция судебной практики может быть названа "правосозидающей". В судебной практике концентрируется опыт применения закона. Право должно быть "живым". Закон, при всех своих достоинствах, не в состоянии давать в каждое мгновение идеальный эталон для решения развивающихся отношений. Как отмечает С. С. Алексеев, любой закон несет на себе груз известного несовершенства и на помощь ему приходит институт правового порядка — правосудие, выраженное в деятельности суда, судебной практики.
Государственный контроль и административный надзор за охраной окружающей среды
Экологический контроль — важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, функция государственного управления и правовой институт права окружающей среды. Основываясь на роли экологического контроля в механизме охраны окружающей среды, его можно оценивать как важнейшую правовую меру. Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов экологического права к исполнению экологических требований. Меры юридической ответственности за экологические правонарушения применяются либо в процессе экологического контроля, либо с привлечением иных государственных органов2.
Российское административное право выделяет два вида контрольной деятельности — контроль и надзор. Контроль призван обеспечивать законность и дисциплину на порученных им участках работ по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством в системе подведомственных им органов, предприятий, учреждений и организаций. Надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил1.
Экологический контроль — одно из проявлений экологической функции современного государства. Вместе с тем он — составная часть механизма реализации эколого-правовых норм. В целом экологический контроль — это проверка соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями, т.е. всеми хозяйствующими субъектами и гражданами экологических требований по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности общества. Цель экологического контроля — охрана окружающей природной среды путем предупреждения и устранения правонарушений.
Несмотря на то, что административное право разделяет контрольную деятельность на контроль и надзор, тем не менее в законодательстве эти два понятия нередко перемешиваются. Что касается органов экологического контроля, то они часто именуются надзорными органами (санитарно-эпидемиологический надзор, горный, ветеринарный и т.п.), но помимо надзорной функции они наделены полномочиями по выдаче соответствующих разрешений, установлению нормативов, правил и т.п., т.е. функциями органов государственного экологического контроля.
Таким образом, на наш взгляд, всю деятельность по контролю и надзору за состоянием окружающей природной среды можно именовать как контрольно-надзорная деятельность специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и обеспечению экологического благополучия населения. К числу контрольно-надзорных органов относятся все органы государственного управления в области природопользования и охраны окружающей природной среды. Государственный экологический контроль можно разделить на общий и специальный.
Государственный общий экологический контроль осуществляется Президентом России, Федеральным Собранием РФ, представительными органами субъектов РФ, Правительством РФ, правительствами субъектов РФ, администрациями субъектов и органами местного самоуправления.
Экологический контроль, осуществляемый перечисленными органами, является общим и укладывается в рамки компетенции того органа, который его производит.
Государственный специальный (надведомственный) экологический контроль проводится преимущественно органами надведомственной компетенции, которые, во-первых, контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, а также граждан по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, во-вторых, между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность1.
Надведомственный характер данного вида контроля означает, что его указания, требования, предписания являются обязательными для всех хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности и подчиненности. Надведомственность подразумевает тот факт, что государственный контроль ведется от имени государства и не зависим от каких-либо ведомственных интересов.
К числу специальных контрольно-надзорных органов в области охраны окружающей среды на сегодняшний день можно отнести: Министерство природных ресурсов РФ; Федеральный горный и промышленный надзор РФ; Министерство здравоохранения РФ и как его структурное подразделение Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора; Федеральную службу гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды РФ; Министерство сельского хозяйства РФ; Государственный комитет РФ по рыболовству.
Головным органом государственного экологического контроля является Министерство природных ресурсов РФ (МПР РФ). После реорганизации специально уполномоченных органов1, МПР РФ объединило в свою компетенцию полномочия упраздненного Государственного комитета РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии РФ) и полномочия по осуществлению государственного экологического контроля. Если ранее существующий Госкомэкологии РФ, осуществляя контрольные функции, действительно носил надведомственный характер, то созданное сегодня министерство, наделенное контрольными полномочиями, кроме этого, ведает вопросами осуществления рационального природопользования большинства природных ресурсов. Надведомственность контрольной деятельности подразумевает разделение функции государственного контроля и использования природных ресурсов в рамках единого органа. Этого не наблюдается в деятельности МПР РФ.
Все контрольно-надзорные органы в области охраны окружающей среды обладают властными полномочиями. Более конкретно эти полномочия отражаются в Положениях об этих органах. Их можно подразделить на шесть групп: 1) право посещать подконтрольные объекты, знакомиться с документами; 2) требовать устранения отмеченных недостатков и проведения профилактических природоохранительных мер в установленные сроки; 3) выдавать разрешение на природопользование, устанавливать лимиты и нормативы, назначать государственную экологическую экспертизу; 4) принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении деятельности экологически вредных объектов, о возбуждении ходатайства о прекращении их финансирования учреждениями банка; 5) налагать административный штраф в установленном размере за нарушение природоохранительного законодательства; 6) предъявлять иски о возмещении вреда, причиненного природной среде, и направлять материалы для привлечения виновных к уголовной ответственности.
