Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовая характеристика государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок 16
1.1. Общественные отношения, возникающие в сфере международных автомобильных перевозок, как объект административно-правового регулирования 16
1.2. Юридические признаки понятия «контроль за осуществлением международных автомобильных перевозок» 34
1.3. Административно-правовые институты, используемые в осуществлении контроля за международными автомобильными перевозками 52
Глава 2. Механизм административно-правового регулирования государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок 70
2.1. Административно-правовые нормы, регулирующие отношения по государственному контролю за международными автомобильными перевозками 70
2.2. Субъекты государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок : 88
2.3. Правоотношения, возникающие в связи с осуществлением контроля за международными автомобильными перевозками 111
2.4. Акты применения права в процессе осуществления контроля за международными автомобильными перевозками 131
Заключение 149
Список источников, использованных в работе над диссертацией 156
- Общественные отношения, возникающие в сфере международных автомобильных перевозок, как объект административно-правового регулирования
- Административно-правовые институты, используемые в осуществлении контроля за международными автомобильными перевозками
- Административно-правовые нормы, регулирующие отношения по государственному контролю за международными автомобильными перевозками
- Акты применения права в процессе осуществления контроля за международными автомобильными перевозками
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Активное вовлечение Российской Федерации в мировой рынок, растущие объемы экспортно-импортных операций неизбежно влекут увеличение интенсивности международных перевозок пассажиров и грузов всеми видами транспорта. При этом наибольшая активность перевозчиков наблюдается в сфере автомобильных перевозок1. Это обусловлено, прежде всего, преимуществами автомобильного транспорта, позволяющего перевозить различные объемы грузов (от крупногабаритных и тяжеловесных грузов, весом более 10 тонн, до очень небольших), различное количество пассажиров, обеспечить доставку грузов «от двери до двери», а развитая транспортная инфраструктура, особенно в европейских странах, позволяет минимизировать экономические и временные затраты на автомобильные перевозки. Преимущества международных автомобильных перевозок лежат в основе многих решений Правительства Российской Федерации, направленных на дальнейшее развитие транспортной инфраструктуры, организацию новых пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации, увеличение пропускной способности имеющихся, строительство новых автомобильных дорог (например, дороги Москва - Санкт-Петербург). Доля автомобильного транспорта по объему перевозимых в международном сообщении грузов равна 6% от объема перевозок всеми видами транспорта, но по стоимости перевозимых грузов на автомобили приходится 20% от объема перевозок всеми видами транспорта. Весь рынок международных автомобильных перевозок составляет значительную величину — $ 4 - 5 млрд., в том числе доля отечественных автомобильных перевозок - около $ 800 млн.
В то же время, международные автомобильные перевозки характеризуются целым рядом особенностей, выделяющих их как из международных пере-
За последние два года количество грузовых автомобилей, въехавших в Россию, возросло более чем на 20%, а по отдельным пунктам пропуска через Государственную границу России рост составил от 30% до 70%. возок, так и из автомобильных перевозок. От иных видов международных грузовых и пассажирских перевозок они отличаются, в частности, влиянием «человеческого фактора», высокой мобильностью транспортных средств, возможностью перемещения по разным маршрутам и, поэтому, большей сложностью контроля за ними. От внутренних автомобильных перевозок они отличаются тем, что их правовое регулирование осуществляется не только правилами дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, но и другими правовыми институтами, в том числе нормами международного права, а правоприменитель (и перевозчик) должен учитывать еще и правила, установленные национальным правом зарубежных стран. Российская Федерация, являясь одной из сторон Конвенции о дорожном движении 1968 года, обязана придерживаться сформулированных в ней требований к участию в международном движении автомототранспортных средств.
Кроме того, трансграничное перемещение транспортных средств справедливо рассматривается как специальный вид коммерческой деятельности, осуществляемой российскими и иностранными перевозчиками и нуждающейся в упорядочении посредством правовой регламентации.
На оценку данного вида деятельности влияют также криминологические аспекты: вызывающий глубокую озабоченность государства высокий уровень преступных посягательств на транспортные средства и перевозимые грузы, наличие возможностей для контрабандного провоза грузов, в том числе предметов, ограниченно оборотоспособных либо изъятых из гражданского оборота.
Перечисленными и некоторыми другими обстоятельствами была обусловлена необходимость принятия Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ (ред. от 08.11.2007) «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения»1, призванного обеспечить нормативное правовое регулирование данного вида деятельности национальным правом. 1 См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3805.
К сожалению, современное состояние административно-правового института международных автомобильных перевозок оценивается специалистами как неудовлетворительное. В Комитете по энергетике, транспорту и связи Государственной Думы Федерального Собрания РФ при обсуждении проекта федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок» отмечалось, что остается на высоком уровне количество нарушений правил выполнения международных автомобильных перевозок иностранными перевозчиками (более 10 тыс. правонарушений ежегодно); отмечаются факты недобросовестной конкуренции в этой сфере, что, учитывая среднюю прибыль от одной поездки в размере от 1000 до 4000, приводит к недополучению российскими перевозчиками доходов в размере, эквивалентном $ 15 млн. в год. Кроме того, депутатами указывалось на то, что размеры административных наказаний, предусмотренных КоАП РФ, значительно ниже уровня санкций, применяемых в аналогичных случаях к перевозчикам в других странах1.
Одной из юридических проблем института международных автомобильных перевозок, по нашему мнению, является то, что по своему содержанию названный Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ выходит за рамки, установленные его названием («О государственном контроле...»). Законодателем предпринята попытка обеспечить правовое регулирование данного вида перевозок, в котором государственный контроль и надзор представляются лишь отдельными методами, обеспечивающими это регулирование. В связи с этим, представляется необходимым изменение названия Федерального закона, а также совершенствование правовой регламентации путем исключения юридических коллизий, устранения пробелов, рецепции норм международного права.
Нуждается в дальнейшей оптимизации статус субъектов государственно-
См.: Пояснительная записка «К проекту федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения», рассмотренному Государственной Думой РФ 21 февраля 2007 г. // СПС КонсультантПлюс. го контроля и надзора в сфере международных автомобильных перевозок. Контрольно-надзорную деятельность в ней осуществляют таможенные органы, органы автомобильного транспорта и Госавтоинспекция, при этом имеются, с одной стороны, области пересечения интересов этих органов и дублирование их полномочий, с другой стороны, области, не охваченные государственным контролем и надзором.
Изложенное со всей очевидностью свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Несмотря на актуальность проблемы, высокий социальный и экономический эффект ее разработки, вопросы правового регулирования международных автомобильных перевозок незаслуженно остаются вне сферы интересов административно-правовой науки. По состоянию на конец 2007 г. в нашей стране не было ни одной научной работы монографического характера, в которой исследовались бы поднимаемые нами проблемы.
В работе, безусловно, будут востребованы работы ученых-административистов, разработавших основные положения теории административного права: А. Б. Агапова, С. С. Алексеева, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, И. И. Веремеенко, И. Ш. Килясханова, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, М. Я. Масленникова, Л. Л. Попова, В. Д. Сорокина, Ю. А. Тихомирова, A. П. Шергина, А. Ю. Якимова, Ц. А. Ямпольской и др.
Значительный вклад в теорию обеспечения безопасности дорожного движения внесены В. В. Головко, С. А. Гусейновым, А. Т. Дмитриевым, А. С. Ло-винюковым, Ю. П. Лукониным, В. И. Майоровым, А. Л. Прозоровым, Б. В. Российским, Ю. Н. Туником, С. Н. Чмыревым, X. А. Юсуповым, и др.
Проблемам государственного контроля и надзора посвящены работы B. П. Беляева, В. М. Горшенева, Р. И. Денисова, С. М. Зырянова, С. Н. Назаро ва, Е. Е. Петрова, С. А. Сергеева, М. С. Студеникиной, Ф. С. Разаренова и др. К проблемам определения и оптимизации административно-правового статуса органов исполнительной власти в свое время обращались И. Л. Бачило, Б. М. Лазарев, А. Ю. Якимов и др. Теория правоотношений получила развитие в работах О. С. Иоффе, Ю. М. Козлова, С. Ф. Кечекьяна, Н. М. Коркунова, Г. И. Петрова, Р. О. Халфиной, Г. Ф. Шершеневича и др.
Непосредственно вопросы, связанные с правовым регулированием международных автомобильных перевозок, исследовались в рамках гражданского права и экономических наук Т. А. Ивановой, Т. П. Кизяковской, П. А. Семеновым.
В то же время проблемы административно-правового регулирования международных автомобильных перевозок, в том числе государственного контроля и надзора в качестве объекта монографического исследования не выступали. В результате, отсутствуют научно обоснованные требования к определению круга общественных отношений, нуждающихся в правовой регламентации, нет научного обоснования процессуальной регламентации контрольно-надзорной деятельности за данным видом перевозок, увеличивается коллизионность национального права и международного права.
Указанными и некоторыми другими, не менее важными обстоятельствами и обусловлен выбор темы настоящего исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением правового регулирования международных автомобильных перевозок.
Предметом исследования являются: - содержание административно-правового регулирования отношений, возникающих в сфере осуществления международных автомобильных перево зок; содержание адмнистративно-правового статуса субъекта государственного контроля и надзора в области международных автомобильных перевозок; контрольная деятельность субъектов, уполномоченных в сфере управления деятельностью по осуществлению международных автомобильных перевозок; предмет государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок; нормы административного права, регулирующие контрольную деятельность за осуществлением международных автомобильных перевозок; акты органов исполнительной и судебной власти, акты органов местного самоуправления; административно-правовая доктрина и практика контрольной деятельности субъектов, уполномоченных в сфере управления деятельностью по осуществлению международных автомобильных перевозок.
Цель исследования заключается в выявлении тенденций и проблем осуществления государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок, выработке предложений по совершенствованию данной деятельности и по оптимизации статусов субъектов, ее осуществляющих.
Для достижения указанной цели в работе предлагается решение следующих задач: - определение теоретических основ государственного контроля за осуще ствлением международных автомобильных перевозок; определение круга общественных отношений в сфере осуществления международных автомобильных перевозок, образующих в совокупности предмет административно-правового регулирования; определение круга субъектов, уполномоченных в области международных автомобильных перевозок и выработка предложений по оптимизации их статусов путем разграничения их компетенции; анализ содержания административно-правовых институтов, задействованных в административно-правовом регулировании международных автомобильных перевозок, действие которых обеспечивается государственным контролем; характеристика элементов механизма административно-правового регулирования государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок; разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию государственного контроля за осуществлением международных автомобильных пе- ревозок.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания и системный анализ. Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих позициях отечественных ученых в области права.
В диссертационном исследовании использованы различные специальные методы исследования: системно-функциональный анализ; статистический; социологические, метод экспертных оценок. Изучена практика деятельности органов автомобильного транспорта, ГИБДД и таможенных органов на федеральном уровне, уровнях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Изучена литература по теории права и государства, административному праву и другим отраслям права с целью использования выработанных в указанных сферах знаний результатов при характеристике объекта исследования. В диссертации приводятся статистические сведения, характеризующие предмет контроля и результаты контрольно-надзорной деятельности Ространснадзора.
Научная новизна исследования заключается в теоретико-прикладных выводах и положениях о механизме государственного регулирования международных автомобильных перевозок.
В результате диссертационного исследования получены имеющие значение для развития науки административного права оригинальные положения о сущности государственного регулирования международных автомобильных перевозок, о его содержании, заключающемся в совокупности административно-правовых институтов.
Новизну исследования составляет авторский подход к комплексному рассмотрению административно-правовых институтов, востребованных в области государственного регулирования международных автомобильных перевозок, с точки зрения материального и процессуального административного права.
Новыми являются предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования государственного управления в области осуществления международных автомобильных перевозок, а также предложения по разграничению предметов ведения и полномочий Госавтоинспекции и Ространс-надзора.
Теоретическое значение исследования состоит в том, что на основе теоретико-правового познания сформулированы выводы и предложения, имеющие значение для развития науки административного права в части, касающейся уточнения понятий и правовых характеристик административно-правовых институтов, задействованных в государственном регулировании международных автомобильных перевозок, а также сущностных характеристик правоприменительной деятельности по реализации указанных институтов.
Практическое значение исследования состоит в возможности использования полученных результатов в нормотворческой работе органов, осуществляющих государственное регулирование и государственный контроль в области международных автомобильных перевозок; в правоприменительной деятельности должностных лиц органов управления и административного надзора, а также при подготовке управленческих кадров Ространснадзора, органов внутренних дел и таможенных органов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения:
Определение предмета правового регулирования в сфере международных автомобильных перевозок, который образуют общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением российскими и иностранными лицами (перевозчиками) предпринимательской деятельности по перемещению через Государственную границу Российской Федерации пассажиров и грузов. По отраслевому признаку данные отношенрш делятся на административно-правовые и гражданско-правовые.
Авторское определение понятий «российский перевозчик» и «иностранный перевозчик», позволяющее исключить из предмета правового регулирования отношения с участием граждан и организаций, перемещающихся через Государственную границу России, но не осуществляющих международные автомобильные перевозки.
3. Положение о том, что правоотношения, возникающие в сфере между народных автомобильных перевозок, направлены на общий объект: перемеще ние грузов и пассажиров через Государственную границу Российской Федера ции. При этом во всей совокупности правоотношений выделяются отношения, подлежащие административно-правовому регулированию. Эти отношения на правлены на два системообразующих объекта:
1) экономическая безопасность Российской Федерации;
2) безопасность дорожного движения и эксплуатации транспортных средств.
4. Положение о том, что государственное регулирование международных автомобильных перевозок осуществляется посредством реализации админист ративно-правовых институтов: разрешений на осуществление перевозок; допуска к осуществлению перевозок; специальных разрешений на перевозку отдельных видов грузов (тяжеловесных, крупногабаритных, опасных); государственной регистрации; государственного контроля; административной юрисдикции.
Авторская характеристика государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок, доказывающая, что данный вид контрольной деятельности является административным надзором, осуществляемым в: а) пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; б) в пути следования транспортных средств по территории Российской Федерации; в) в автотранспортных предприятиях, осуществляющих международные автомобильные перевозки.
Вывод о незавершенности процесса оптимизации статусов субъектов административного надзора в части разграничения предметов ведения и полномочий, что выражается в дублировании полномочий Ространснадзора и Госав- тоинспекции, создает излишние административные барьеры и негативно сказывается на эффективности предпринимательской деятельности, прежде всего, российских международных перевозчиков.
7. Мотивированное предложение о передаче в ведение ГИБДД МВД России полномочий по административному надзору за соблюдением правил осуществления международных автомобильных перевозок в пути следования транспортных средств по территории Российской Федерации с сохранением взаимодействия Госавтоинспекции и Ространснадзора в формах совместного проведения весового контроля и направления Госавтоинспекцией материалов, составленных по результатам проверок, и постановлений по делам об админи стративных правонарушениях в органы Ространснадзора, выдавшие разреше ния на осуществление международных автомобильных перевозок.
8. Обоснование необходимости расширения административно- юрисдикщюнной компетенции ГИБДД МВД России путем включения в переч ни, содержащиеся в ч. 1 и п. 5 - 8 ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ, статей 11.26, 11.27, 11.29 КоАП РФ, то есть о наделении сотрудников Госавтоинспекции полномо чиями по рассмотрению дел о соответствующих правонарушениях, совершен ных в пути следования транспортных средств по территории Российской Феде рации.
9. Положение об отсутствии в законодательстве о государственном кон троле и надзоре за осуществлением международных автомобильных перевозок нормативно установленных юридических фактов, служащих основанием для проведения мероприятий по контролю и надзору, что является препятствием для возникновения соответствующих административных правоотношений и выводит контрольно-надзорную деятельность за пределы правового поля. На званный правовой пробел может быть квалифицирован как коррупциогенный фактор.
10. Утверждение о том, что правоотношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля за международными автомобильными перевозками, сочетают в себе правоохранительные и регулятивные признаки.
Наличие правоохранительных признаков обусловлено тем, что рассматриваемый вид правоотношений направлен на обеспечение (охрану) экономических интересов России и российских перевозчиков, а также возможностью применения мер административного принуждения. Регулятивное по природе правоотношение, возникшее в связи с позитивными обстоятельствами, например, плановая проверка, может измениться в случае обнаружения в ходе проверки негативных обстоятельств, требующих применения мер принуждения.
Наличие регулятивных функций рассматриваемых правоотношений предопределено двумя обстоятельствами. Во-первых, надзорная проверка может проводиться в связи с позитивными событиями и происшествиями, требующими юридической оценки, допуском или специальным разрешением. При этом выявление события правонарушения трансформирует регулятивное отношение в отношение правоохранительное. Во-вторых, если даже надзорная проверка (внеплановая) была назначена на основании информации о нарушении законодательства, то это вовсе не означает, что в итоге такая ответственность будет реализована. И оправдательный результат в этих случаях, в известной степени, замещает правоохранительный характер правоотношения регулятивным.
11. Положение о том, что, обладая классической структурой (объект, субъекты, содержание), правоотношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля за международными автомобильными перевозками, имеют собственное, присущее им наполнение соответствующих элементов структуры.
Объект административного правоотношения, возникающего по поводу осуществления транспортного контроля и надзора в области международных автомобильных перевозок, - правомерное поведение перевозчика или водителя. Правоотношения, возникающие в разрешительной сфере, имеют своими объектами действия уполномоченных должностных лиц органов Ространснадзора, а в некоторых случаях - органов Росавтодора или Госавтоинспекции. Другими словами, если разрешительные правоотношения направлены от частного лица к уполномоченному должностному лицу, то контрольно-надзорные правоотношения направлены от уполномоченного должностного лица к частному лицу.
12. Обоснование необходимости предметного закрепления субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений, возникающих в процессе государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок, с учетом того, что в этих правоотношениях могут участвовать российские и иностранные перевозчики, водители, должностные лица уполномоченных надзорных органов.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации развивают и дополняют теорию административного права в целом, и административно-правового статуса органов исполнительной власти в частности. В ней предложены теоретические основы контрольно-надзорной деятельности в сфере осуществления международных автомобильных перевозок.
Теоретические выводы исследования базируются на результатах обобщения научных позиций ученых по исследуемому кругу вопросов, критического анализа правовой материи, а также практики реализации соответствующей группы правовых норм.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, в нормотворческой деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в области управления деятельностью по осуществлению международных автомобильных перевозок, при разработке предложений по совершенствованию правового регулирования данной деятельности. Результаты исследования также могут быть востребованы непосредственно в работе руководителей уполномоченных органов.
Наконец, полученные результаты являются хорошей информационной основой учебного процесса образовательных учреждений МВД России и дальнейших исследований данной проблемы.'
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права Московского университета МВД России. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в четырех научных публикациях и подтверждаются актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
Теоретические положения диссертации получили апробацию на международных и всероссийских научно-практических конференциях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Общественные отношения, возникающие в сфере международных автомобильных перевозок, как объект административно-правового регулирования
Исследование контрольно-надзорной деятельности в какой либо отдельно взятой сфере невозможно без предварительного рассмотрения объекта и предмета контроля. Поэтому мы должны вначале нашего исследования дать характеристику общественных отношений, складывающихся в сфере осуществления международных автомобильных перевозок. То обстоятельство, что государственный контроль представляет собой административно-правовую деятельность, позволяет нам ограничить предмет исследования, выделив из всей совокупности общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в связи с осуществлением международных автомобильных перевозок, только те, которые урегулированы нормами права, т.е. правоотношениями1. Одновременно, определив предмет исследования как общественные отношения, мы охватываем элементы этих правоотношений (субъекты, объект, содержание), что должно позволить сформировать основы для изучения и анализа собственно государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок.
Правовое отношение представляет собой совершенно особую правовую связь между субъектами права, являющимися сторонами этого отношения, вы ражающуюся в наличии конкретных субъективных прав и юридических обязанностей сторон по отношению друг к другу. «Правовым регулированием, -пишет С. С. Алексеев, - охватываются лишь такие общественные отношения, которые в данных социально-экономических условиях объективно требуют правового регулирования» . Поэтому, для того, чтобы очертить круг правоотношений, возникающих в связи с осуществлением международных автомобильных перевозок, обратимся к источникам права, регулирующим данный вид предпринимательской деятельности2.
Прежде всего, необходимо обратиться к основному акту, регламентирующему общественные отношения, возникающие в связи с международным движением автомототранспортных средств, - упоминавшейся во введении к диссертации Конвенцией о дорожном движении. Данная Конвенция непосредственно регулирует участие в международном движении.
Федеральным законом «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» прямо определены два вида субъектов названных общественных отношений: российский перевозчик - российское юридическое лицо, физическое лицо, использующее принадлежащее ему грузовое транспортное средство либо автобус для перевозок грузов или пассажиров; иностранный перевозчик - иностранное юридическое лицо или физическое лицо, использующее принадлежащее ему транспортное средство для перевозок грузов или пассажиров. Кроме того, в тексте Федерального закона упоминаются и другие субъекты: Правительство РФ; федеральный орган исполнительной власти в области дорожного хозяйства (ст. 3); федеральный орган исполнительной власти в области транспорта (ст. 4); компетентный орган иностранного государства (ст. 6); водители транспортных средств (ст. 8); федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере транспорта, и его территориальные органы (ст. її); таможенные органы (ст. 11). Все перечисленные субъекты могут быть разделены на две группы по признаку властности их положения в правоотношениях: 1) невластные субъекты: перевозчики и водители; 2) властные субъекты - уполномоченные органы и их должностные лица. По нашему мнению, для дальнейшего исследования прежде всего необходимо определиться с содержанием термина «перевозчик», поскольку легальная его дефиниция в Федеральном законе «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» допускает различное толкование. Необходимо учитывать, что термин «перевозчик» употребляется и в других нормативных правовых актах, в частности, в ГК РФ, в Таможенном кодексе РФ и др.
В соответствии со ст. 785 ГК РФ по договору перевозки груза перевозчик обязуется доставить вверенный ему отправителем груз в пункт назначения и выдать его управомоченному на получение груза лицу (получателю), а отправитель обязуется уплатить за перевозку груза установленную плату. Отсюда можно сделать вывод о том, что перевозчик - это лицо, перевозящее груз, принадлежащий другому лицу, по договору перевозки.
В ст. 786 ГК РФ установлено, что по договору перевозки пассажира пе ревозчик обязуется перевезти пассажира в пункт назначения, а в случае сдачи пассажиром багажа также доставить багаж в пункт назначения и выдать его управомоченному на получение багажа лицу; пассажир обязуется уплатить установленную плату за проезд, а при сдаче багажа и за провоз багажа. Из данной нормы вытекает, что перевозчик может перевозить не только грузы, но и пассажиров и их багаж также по договору перевозки.
Согласно п. 16 ст. 11 Таможенного кодекса РФ перевозчик - лицо, осуществляющее перевозку товаров через таможенную границу и (или) перевозку товаров под таможенным контролем в пределах таможенной территории Российской Федерации или являющееся ответственным за использование транспортных средств. Интересно, что в ст. 18 Таможенного кодекса РФ названы другие субъекты - таможенные перевозчики, и их деятельность допускается при условии включения в Реестр таможенных перевозчиков.
Административно-правовые институты, используемые в осуществлении контроля за международными автомобильными перевозками
Федеральный закон «О контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и ответственности за нарушение порядка их выполнения» своим регулятивным воздействием охватывает целую гамму правоотношений, непосредственно относящихся к различным административно-правовым институтам.
Прежде всего, рассмотрим предусмотренный Федеральным законом «О контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и ответственности за нарушение порядка их выполнения» близкий лицензированию институт, принадлежащий к группе лицензионно-разрешительных институтов -институт допуска перевозчиков к осуществлению международных автомобильных перевозок. Порядок его реализации установлен Постановлением Правительства РФ от 16 октября 2001 года № 730 «Об утверждении Положения о допуске российских перевозчиков к осуществлению международных автомобильных перевозок» .
Замена института лицензирования на институт допуска не означает исчезновение лицензионного элемента в осуществлении международных автомобильных перевозок. Лицензированию подлежит осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) в пределах Российской Федерации. Лицензирование данного вида деятельности осуществляется к тому же не специальным законом, а в соответствии с общим Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности». Интересно, что лицензированием охва чена указанная деятельность в пределах территории Российской Федерации. И это правильно, ведь российская лицензия утрачивает свое значение за границами нашего государства. Но международный перевозчик не может перевозить пассажиров без такой лицензии по территории России до пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Установление лицензирования международных автомобильных перевозок, по нашему мнению, было ошибкой, поскольку не отвечало требованиям целесообразности в управлении. Предполагалось существование двух смежных институтов: лицензирования и допуска (тем более, что Федеральный закон предусматривает возможность выдачи многократных разрешений). Несмотря на то, что действие Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» не распространяется на лицензирование международных автомобильных перевозок, критерии определения лицензируемых видов деятельности, названные в ст. 4 данного Федерального закона, по нашему мнению, должны быть востребованы во всех случаях отнесения того или иного вида деятельности к лицензируемым. В соответствии с данной нормой к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
Полагаем, что международные автомобильные перевозки не отвечают последнему из перечисленным критериев - регулирование данного вида деятельности может осуществляться иными методами (и реально осуществляется в настоящее время). Таким образом, всякое упоминание в законах о лицензировании деятельности по осуществлению международных автомобильных перевозок должно было быть исключено, что и было сделано в ноябре 2007 г. Вместо лицензирования речь должна идти о допуске, соответственно об институте допуска к осуществлению международных автомобильных перевозках. Еще раз оговоримся, что институт лицензирования пассажирских перевозок в сфере осуществления международных автомобильных перевозок при этом не исключается, поскольку наличие лицензии на пассажирские автомобильные перевозки сохранено в качестве самостоятельного условия допуска российского перевозчика для осуществления международных автомобильных перевозок пассажиров. Лицензирование пассажирских перевозок, по нашему мнению, оправдано, поскольку, обеспечивает дополнительной охраной жизнь и здоровье пассажиров, позволяет установить специальные правила, обязательные для перевозчиков и обеспечить их соблюдение средствами административного надзора. Заметим, что лицензирование востребовано также в некоторых смежных отраслях, например, организации, осуществляющие обязательное страхование пассажиров при международных автомобильных перевозках, должны иметь лицензию на данный вид деятельности (страхование).
В то же время, институт допуска очень близок институту лицензирования. В Положении о допуске российских перевозчиков к осуществлению международных автомобильных перевозок понятие «допуск» характеризуется как «специальное разрешение». Разумеется, речь идет о допуске (специальном разрешении) на осуществление международных автомобильных перевозок. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» также определяет лицензию как специальное разрешение на осуществление отдельного вида деятельности.
Но Федеральный закон «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» содержит определение как самого понятия «разрешение», так и его различных видов: разового, многократного, специального, многостороннего.
В частности разрешением признается «документ, предоставляющий право на проезд транспортного средства по территории иностранного государства». При этом не имеет значение объект перевозки: грузы или пассажиры.
Не углубляясь в качественную характеристику предложенного определения, полагаем уместным одно, но очень принципиальное замечание. Дело в том, что вряд ли разрешение может быть отождествлено с документом. На наш взгляд, разрешением может быть признано специально предоставленное право. Документ может всего лишь свидетельствовать о наличии у его обладателя соответствующего специального права. Другими словами, документ - форма индивидуального правонаделительного правового акта, каковым является разрешение.
Таким образом, нормативно предусмотрено одинаковое содержание понятий «специальное разрешение» («допуск») и «разрешение», что вряд ли может быть признано удачным правовым решением.
Административно-правовые нормы, регулирующие отношения по государственному контролю за международными автомобильными перевозками
В механизме административно-правового регулирования нормы административного права занимают первое место, что вполне логично - без норм права не может быть правового регулирования. А. П. Шергин утверждает, что они являются ее определяющим звеном, составляют нормативную основу административного права. Равно как и другие правовые нормы, они осуществляют нормирование общественных отношений, вносят упорядоченность в регулируемые отношения. Вместе с тем они являются элементом отраслевого механизма правового регулирования, что предопределяет их специфику как юридического средства регулирования1. А. П. Коренев писал: «Сущность административно-правового регулирования состоит в упорядочении управленческих отношений, в установлении с помощью норм административного права юридиче-ских прав и обязанностей участников этих отношений»". Ученый показал и содержание административно-правового регулирования, которое, по его мнению, заключается в следующем: а) упорядочение и закрепление наиболее целесообразных общественных отношений в сфере управления; б) охрана урегулированных правом управленческих отношений; в) порождение и развитие новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития нашего общества; г) вытеснение из сферы управления общественных отношений, не отвечающих современным условиям .
Такое представление о содержании административно-правового регулирования прямо коррелирует с целями регулирования, которые могут быть достигнуты при условии осуществления правового воздействия материальными и процессуальными административно-правовыми нормами. В связи с этим необходимо прежде всего определить место материально-правового и процессуально-правового регулирования международных автомобильных перевозок. Л. Н. Борисова соотношение между материально-правовыми и процессуальными нормами выражает формулой: «Если норма материального права, определяя содержание прав и обязанностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуальная отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут и должны быть реализованы. Иначе говоря, сущность процессуальных норм в одном — в том, что они всегда регламентируют порядок, формы и методы реализации норм материального права» . Материальные нормы, по нашему мнению, образуют в совокупности основу правового регулирования в области международных автомобильных перевозок. Процессуальная составляющая предстает как вторичное, обслуживающее образование, однако, необходимое для реализации материально-правовых норм.
Принято считать, что материальные нормы предусматривают права и обязанности субъектов права в области материальных и нематериальных благ; закрепляют юридические факты, образующие, изменяющие и прекращающие правоотношения; дефиниции; определяют компетенцию различных органов в области применения законодательства3.
Процессуально-правовые нормы: фиксируют цели и задачи правоприменения; определяют пути достижения цели; в общей форме, а в ряде случаев вполне конкретно устанавливают лучшие средства достижения цели; указывают сроки, в которые цель должна быть достигнута; содержат указание на возможность и пределы использования материальных, социально-политических, идеологических, организационных и собственно юридических средств обеспечения эффективности правоприменительных актов1.
Ю. М. Козлов также считал, что материальные административно-правовые нормы юридически определяют и закрепляют административно-правовой статус (правовое положение) участников регулируемых управленческих общественных отношений. Имеются в виду, - писал он, — обязанности, права и ответственность исполнительных органов, должностных лиц, граждан, их объединений, государственных и негосударственных предприятий, учреждений, организаций, а также основы их взаимодействия в сфере реализации исполнительной власти. Особенностью материальных норм является то, что в них закрепляются юридические возможности того или иного участника управленческого отношения в статичном варианте, т.е. до стадии практической реализации этих возможностей". Можно сказать, что материальные нормы закрепляют взаимные юридические возможности, которые могут быть реализованы в порядке, устанавливаемом административно-процессуальными нормами.
Материальные административно-правовые нормы фактически выражают правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти, должны действовать участники регулируемых ими управленческих отношений, - режим осуществления международных автомобильных перевозок. Именно в материальных нормах фиксируются правомочия субъектов исполнительной власти, на которых возлагается обеспечение этого режима, а также соответствующие им юридические обязанности адресатов таких полномочий. Характерные для административно-правового регулирования методы (предписания, запреты, дозволения) и связанные с их практическим использо ванием административные санкции предусматриваются материальными нормами административного права.
Акты применения права в процессе осуществления контроля за международными автомобильными перевозками
Акты применения права в механизме правового регулирования занимают особое место. Во-первых, применение права — это высшая форма его реализации, выделяющаяся из соблюдения, применения и использования права активным, творческим подходом, целевой направленностью на создание правоотношений, а также тем, что применять право - прерогатива уполномоченных должностных лиц. В. В. Лазарев и С. В. Липень пишут: «Применение права -это особая форма реализации права, выражающаяся в деятельности «компетентных органов по реализации правовых норм путем вынесения индивидуально-конкретных предписаний»1.
Во-вторых, они могут служить юридическими фактами для возникновения правоотношений, располагаясь на втором месте в системе правового регулирования.
В-третьих, они могут служить юридическими фактами, изменяющими или прекращающими правовые отношения. В первом случае акты принимаются непосредственно на основе норм права. Во втором случае основанием издания правоприменительных актов помимо норм права становятся дополнительные обстоятельства, выявляемые субъектами правоприменения в правоотношении. Такими обстоятельствами могут быть поводы к применению мер административного предупреждения или пресечения, к возбуждению дела об административном правонарушении.
По нашему мнению наиболее точно отразил содержание данного способа реализации права С. С. Алексеев, утверждающий, что в ходе применения права происходит его конкретизирование по отношению к данному случаю, правоприменение дополняет властность юридических норм своей властностью и обеспечивает реализацию норм права . Поэтому главным признаком, отличающим данный способ реализации права от рассмотренных нами выше, является то, что «право применяют лишь те структуры, должностные лица, которые имеют властные полномочия»".
«Сама сущность обязанностей, которые возлагаются, например, на определенные государственные органы или должностных лиц для выполнения ими своих функций связана с отношением их к другим лицам или органам и заключается в возможности и необходимости первых принудительно воздействовать на поведение вторых, используя свои властные полномочия»3.
В то же время, мы не можем согласиться с А. Б. Венгеровым, утверждающим, что гражданин, не наделенный властными полномочиями, применяет право, когда препятствует противоправному поведению другого лица, действуя в пределах необходимой обороны4. По нашему мнению, в таких ситуациях гражданин, скорее, использует предоставленное ему право на самооборону.
Применение права представляет собой правоприменительную деятельность, то есть систему разнородных действий основного и вспомогательного характера, имеющих творческое, организующее содержание. По своей сути правоприменительная деятельность состоит в разработке и фактическом осуществлении организационных мер, направленных на то, чтобы обеспечить претворение предписаний правовых норм в жизнь. Правоприменительный орган, распространяя юридические нормы на тот или другой конкретный жизненный случай, решает юридическое дело, принимает необходимые организационные меры по практической реализации норм права .
Правоприменительная деятельность рассматривается как определенная последовательность стадий, этапов, что позволяет квалифицировать ее как разновидность юридического процесса. А. Б. Венгеров считает ее административным процессом, в котором четко прослеживается определенная последовательность стадий:
1) исследование фактических обстоятельств дела; 2) выбор нормы права или правовая квалификация действий адресата правоприменения; 3) анализ выбранной нормы права, проверка подлинности ее текста; 4) толкование нормы права, уяснение ее смысла; 5) вынесение решения компетентным органом, должностным лицом; 6) доведение содержания решения до сведения адресата правоприменения, заинтересованных лиц и организаций2. Сходные варианты последовательности стадий правоприменения предложены В. С. Основиным3, С. С. Алексеевым4.
По существу, во всех трех случаях описывается одинаковая последовательность действий. Действительно, любое правоприменительное действие всегда содержит в себе все названные стадии, несмотря на то, что во многих случаях не всегда удается даже разделить отдельные правоприменительные действия во времени. На практике действия, совершаемые в процессе применения права, «очень близки друг к другу, взаимно переплетаются и обусловливают друг друга» . Но и в этих случаях отмеченная учеными последовательность действий совершается в сознании правоприменителя. В противном случае его действия будут противоречить логике.
В то же время, последовательность стадий может нарушаться. Для того чтобы выбрать и проанализировать норму права, необходимо опираться на определенные факты. Круг же этих фактов может быть правильно установлен только тогда, когда уже известно, что они имеют юридическое значение. Таким образом, правоприменительные действия представляют собой непрерывный, все более углубляющийся и все более обогащающийся процесс юридического познания. В процессе этого происходит обращение то к фактам, то к юридическим нормам: на основе анализа норм возникает необходимость более глубоко исследовать фактические обстоятельства; анализ же фактических обстоятельств вынуждает вновь обращаться к нормам, уточнять отдельные юридические вопросы и т.д.1
Однако утверждение о том, что решение по делу выносится на последней стадии правоприменения, представляется нам не верным. Дело в том, что применение права не всегда ограничивается изданием одного акта на последней стадии правоприменения. Напротив, необходимость в «промежуточных» актах возникает для получения доказательств, назначения экспертиз, вызова специалистов и свидетелей и т.д.
Представляется, что уважаемые ученые, мнения которых мы рассмотрели выше, не учли еще одну стадию - стадию пересмотра решения, на обязатель-ность учета которой справедливо указал Е. А. Никоноров . Стадия пересмотра является факультативной, она не всегда имеет место на практике, но это не умаляет ее значение, поскольку она начинается по воле подчиненного субъекта административного правоотношения. В то же время, отсутствие указания на возможность обжалования решения в нормативных правовых актах должно квалифицироваться как порочность нормативного правового акта. Стадия пересмотра представляет собой самостоятельную правоприменительную деятельность, в которой также могут быть выделены соответствующие стадии. Но не учитывать ее нельзя, так как в случае ее возбуждения вынесенное решение не может вступить в законную силу.
