Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Деятельность кредитных организаций как предмет регулирования института лицензирования 15
1.1. Кредитная организация: характеристика юридических признаков 15
1.2. Природа, содержание и структура деятельности кредитных организаций, подлежащей лицензированию 34
1.3. Предпосылки специальной регламентации деятельности кредитных организаций нормами института лицензирования 68
Глава 2. Механизм административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций 88
2.1. Понятие механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций 88
2.2. Нормы института лицензирования деятельности кредитных организаций 104
2.3. Правоотношения как элемент механизма лицензирования деятельности кредитных организаций 155
2.4. Акты применения норм права, обусловленные осуществлением лицензирования деятельности кредитных организаций 181
Заключение 195
Список использованной литературы 206
- Кредитная организация: характеристика юридических признаков
- Предпосылки специальной регламентации деятельности кредитных организаций нормами института лицензирования
- Понятие механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций
- Акты применения норм права, обусловленные осуществлением лицензирования деятельности кредитных организаций
Введение к работе
Лицензионные отношения в Российской Федерации складывались в известной мере стихийно, опираясь в основном на заимствование западного опыта лицензирования отдельных видов деятельности. При этом следует отметить, что такого рода заимствования осуществлялись без должного подкрепления исследованиями отечественных ученых-административистов.
В результате на сегодняшний день не существует единого подхода к пониманию правовой сущности, целей и задач лицензирования деятельности кредитных организаций, противоречива и не полностью соответствует современным реалиям законодательная основа лицензионных отношений, в том числе регламентирующая процедуры лицензионного производства. В этой связи практика лицензирования постоянно сталкивается со многими не решенными вопросами, что свидетельствует о недостаточной степени развития института лицензирования.
Принимая во внимание то, что в условиях рыночных отношений именно банковский сектор играет ключевую роль в развитии национальной экономики, ведущий специалист Всемирного банка по России Джон Литвак в своем девятом докладе об экономике России отметил необходимость капитализации кредитных организаций .
Это подразумевает вывод из банковского сектора или недопущение в него финансово не надежных кредитных организаций. Данная тенденция уже наблюдается в ряде принятых Центральным банком РФ решений. Например, в установлении Центральным банком РФ требования обязательного страхования вкладов.
Исследование института лицензирования кредитных организаций вызвано тем, что в юридической науке этому институту уделялось мало внимания. В
1 См.: Российская газета. 23.11.2004.
начале 1990-х годов были сделаны попытки теоретического обоснования понятия лицензирования и оснований его введения.
Развитие этих идей нашло отражение в работах таких ученых административистов, как А.П. Алехин, Ю.М. Козлов, В.И. Новоселов, О.М. Олейник. Различные аспекты правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций в разное время изучали М.А. Агапова, А.Н. Орлов, СВ. ГТыхтин, А.Г. Семенников, Ю.Н. Милынин, М.В. Савчук, Е.Е. Фролова, С Л. Нелюбин, И.В. Гутов.
Теоретическую базу проведенного диссертационного исследования составили научные работы: по теории права — С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, С.А. Комарова, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, В.Н. Хропанюка; банковскому праву — М.М. Агаркова, А.Г. Братко, А.Ю. Викулина, А.А. Вишневского, С.А. Голубева, Я.Л. Гейвандова, А.Г. Гузнова, А.Е. Давыдова, Н.Ю. Ерпылевой, Л.Г. Ефимовой, Д.Б. Исаева, Н.В. Сапожникова, Г.А. Тосуняна, A.M. Экмаляна, Н.Д. Эриашвили; административному и предпринимательскому праву — А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, Е.П. Губин, И.В. Ершова, А.А. Кармолицкий и др.
Вместе с тем многие вопросы лицензирования деятельности кредитных организаций остаются на сегодняшний момент не рассмотренными.
Указанный институт имеет административно-правовую природу, поскольку регулирует общественные отношения, обладающие управленческой природой, в которых обязательной стороной выступает субъект, представляющий исполнительную власть. Центральный банк РФ, вступая в лицензионные отношения, проявляет свою властную сущность. Причем речь идет об исполнительно-властной его природе.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций в условиях интенсивного развития финансово-
правовых отношений в современном российском обществе. При этом следует констатировать, что развитие осуществляется в сторону классических параметров института лицензирования: от концептуальной модели до содержательного наполнения каждого его элемента.
Отмеченные обстоятельства, а также недостаточная разработанность названной проблемы обусловили актуальность избранной темы исследования, предопределили его объект, предмет, цели и задачи.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления лицензирования банковской деятельности. Кроме того, в диссертации исследуются закономерности, лежащие в основе лицензионных процессов с участием кредитных организаций.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие лицензионные отношения с участием кредитных организаций, а также акты применения норм права в процессе осуществления лицензирования их деятельности. В диссертации в целях раскрытия закономерностей, характеризующих объект исследования, подвергнуты анализу статистические данные о результатах осуществления лицензирования деятельности кредитных организаций, контрольно-надзорной деятельности в этой сфере, а также реализации мер принуждения за нарушение норм института лицензирования.
В предмет исследования входят также теоретико-правовые и практические проблемы лицензирования деятельности кредитных организаций и пути ее совершенствования.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является определение закономерностей формирования и реализации института лицензирования деятельности кредитных организаций, разработка на его основе предложений по коррекции и развитию теории лицензирования кредитных организаций, совершенствованию рассматриваемого института, а также практики его реализации.
6 Для достижения обозначенной цели исследования в диссертации предлагается решение следующих задач:
выявление юридических признаков кредитной организации;
определение юридической природы института лицензирования деятельности кредитных организаций;
установление критериев, с помощью которых необходимо определять виды деятельности кредитных организаций, подлежащих лицензированию;
аргументирование необходимости самостоятельных источников права для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе лицензирования деятельности кредитных организаций;
адаптирование механизма административно-правового регулирования для решения задач института лицензирования деятельности кредитных организаций;
выявление качественных особенностей норм института лицензирования деятельности кредитных организаций, разработка авторского варианта их систематизации;
определение специфики элементов правоотношений, обусловленных лицензированием деятельности кредитных организаций;
характеристика актов применения норм права, принимаемых на различных стадиях процесса осуществления лицензирования деятельности кредитных организаций, а также разработка правовых требований к их форме и содержанию, классификации;
разработка предложений по устранению пробелов в законодательстве о лицензировании деятельности кредитных организаций, совершенствованию правореализационной практики в рассматриваемой сфере, внедрению результатов в учебный процесс.
Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания и системный анализ. Общая теоретическая
концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих позициях отечественных ученых в области права.
В диссертационном исследовании использованы различные
специальные методы исследования: системно-функциональный анализ,
статистический, социологический, метод экспертных оценок. Изучена
практика лицензирования деятельности кредитных организаций,
литература по теории права и государства, административному праву, финансовому праву и другим отраслям права. Кроме того, использованы приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа, с помощью которых осуществлена трактовка юридических понятий и терминов.
Научная новизна исследования. Несмотря на целый ряд научных работ, в том числе и монографического характера, проблемы административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций оставались малоисследованными. Диссертация ориентирована на восполнение данного пробела.
В работе предпринята попытка рассмотреть механизм административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций, с точки зрения не только содержания и характера воздействия на банковскую сферу, но и с точки зрения их фактической реализации. В этой связи на основе законодательства России проводится комплексное исследование общетеоретических и процессуальных проблем, возникающих при лицензировании деятельности кредитных организаций.
Новыми являются выводы о содержании механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций:
а) определена сущность и содержание деятельности кредитных организаций;
б) исследован статус Банка России как субъекта лицензионных отношений;
в) проведен анализ состояния правового регулирования лицензирования
деятельности кредитных организаций, в рассматриваемой сфере выявлены
проблемные ситуации в российском законодательстве;
г) определено содержание механизма административно-правового
регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций;
д) сформулированы цели и задачи лицензирования деятельности кредитных
организаций и раскрыто их содержание;
е) исследовано состояние законности при лицензировании деятельности
кредитных организаций;
ж) сформулированы с учетом потребностей правоприменительной практики предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего механизм лицензирования деятельности кредитных организаций.
Положения, выносимые на защиту:
1. Кредитная организация обладает нормативно установленными общими
признаками юридического лица, а также специальными признаками,
связанными с характером деятельности (осуществление банковских операций),
специальным режимом получения допуска к ее осуществлению (регистрация
кредитной организации в Центральном банке РФ, получение лицензии на
осуществление банковских операций в Центральном банке РФ),
обособленными источниками правового регулирования института
лицензирования деятельности кредитных организаций (Федеральные законы
«О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России», специальная система подзаконных нормативных
правовых актов).
2. Кредитные организации представлены двумя видами субъектов:
банками и небанковскими кредитными организациями. Их характеризуют
общие юридические признаки, сформулированные в первом положении,
выносимом на защиту. К кредитным организациям не относятся коммерческие
организации, обладающие полномочиями на осуществление отдельных видов банковских операций в соответствии с требованиями ст. 13.1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Соответственно обозначенный вид деятельности коммерческих организаций не подлежит лицензированию.
3. Критериями, обусловливающими осуществление лицензирования
деятельности кредитных организаций, следует признать: наличие опасности
нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и
безопасности государства, культурному наследию народов Российской
Федерации; невозможность регулирования, такой деятельности иными
методами, кроме как лицензированием; распространение данного вида
деятельности на неограниченный круг лиц; повышенная доходность такой
деятельности; регламентированность деятельности федеральными законами;
наличие выработанной совокупности мероприятий, обеспечивающих
соответствие поведения определенных субъектов с управленческими целями в
области лицензирования.
4. Лицензированию в соответствии с банковским законодательством
подлежит не деятельность кредитных организаций, как это предусмотрено
Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», а
деятельность по осуществлению только банковских операций. Необходимость
лицензирования деятельности по осуществлению только группы банковских
операций обусловлена в основном тем, что объектом таких операций является
собственность, не принадлежащая кредитной организации. Эта собственность
нуждается в специальных юридических гарантиях правомерного и
эффективного обращения с ней, каковой и является режим лицензировании и
лицензионного контроля и надзора.
Сделки, осуществляемые кредитной организацией, представляют собой классический вид гражданско-правовых сделок, которые могут совершаться не только кредитными организациями. Совершая сделки, кредитная организация рискует собственными средствами, что не может восприниматься как угроза
безопасности личности, общества и государства. Именно поэтому использование механизма лицензирования как средства противодействия источнику угрозы личной, общественной и государственной безопасности в данном случае не требуется.
5. Объектом лицензирования является деятельность кредитных
организаций по осуществлению банковских операций. Проведение кредитной
организацией иных операций и сделок, не носящих характер банковских
операций, не соответствует критериям, обусловливающим необходимость
осуществления лицензирования, а носит либо характер обычных гражданско-
правовых сделок, либо имеет вспомогательный характер. В этой связи вопрос
об их лицензировании не может и не должен возникать.
6. Банковское законодательство необоснованно регулирует общественные
отношения, которые признаны объектом регулирования соответствующих
профильных законов. Кроме того, Центральный банк РФ наделен
совокупностью полномочий, которые не обусловлены объективными
потребностями и возложенными на него задачами. В связи с отмеченными
обстоятельствами представляется необходимым принятие следующих
правовых решений:
6.1. Правовое регулирование лицензирования деятельности кредитных
организаций следует признать предметом регулирования Федерального закона
«О лицензировании отдельных видов деятельности», в котором должна быть
учтена специфика лицензирования деятельности кредитных организаций. В
настоящее время указанный закон не распространяется на деятельность
кредитных организаций.
6.2. Распространить на деятельность Банка России по принятию
нормативных правовых актов Правила подготовки нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной
регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа
1997 г. № 1009.
Исключить из Федеральных законов «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» норм, предусматривающих административную ответственность за нарушение банковского законодательства, в том числе норм института лицензирования деятельности кредитных организаций, порядок реализации такой ответственности, а также мер обеспечения производства в связи с ее реализацией. Отмеченная группа норм должна быть перемещена в КоАП РФ.
Главу 23 КоАП РФ «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» дополнить ст. 23.68 «Органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере деятельности кредитных организаций». Во вновь вводимой статье определить перечень видов административных правонарушений, посягающих на общественные отношения в сфере банковской деятельности, в том числе и те, которые связаны с осуществлением лицензирования деятельности кредитных организаций. Необходимо предусмотреть полномочия Банка России в области рассмотрения дел об административных правонарушениях в банковской сфере в соответствии с его функциями и статусом органа банковского надзора.
6.5. Главу 5 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие
на права граждан» дополнить ст. 5.57 «Нарушение правил лицензирования
деятельности кредитных организаций уполномоченными должностными
лицами», в которой предусмотреть ответственность за обозначенный вид
противоправного деяния, совершаемого должностными лицами,
уполномоченными осуществлять лицензирование деятельности кредитных
организаций.
7. Предлагается дополнить ФЗ «О банках и банковской деятельности» следующими положениями:
— ч. 5 ст. 1: «Специальное разрешение (лицензия) Банка России - это разрешение на деятельность кредитной организации по осуществлению
банковских операций и других сделок в соответствии с настоящим законом»;
— ч. 6 ст. 1: «Лицензирование деятельности кредитной организации - это
процесс получения специального разрешения (лицензии) Банка России на
осуществление кредитной организацией банковских операций и сделок с
соблюдением обязательных лицензионных требований и условий».
8. Предлагается дополнить ФЗ «О банках и банковской деятельности»
следующей статьей:
«Статья 11.3 «Основные цели лицензирования деятельности кредитных организаций»
Основными целями лицензирования деятельности кредитных организаций являются:
обеспечение стабильности банковской системы и эффективности функционирования банковского сектора;
защита интересов вкладчиков и других кредиторов банков;
поддержание и развитие конкурентной среды в банковской системе Российской Федерации».
При принятии решения о регулировании лицензирования деятельности кредитных организаций Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» названные положения должны быть изъяты из Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и перемещены в профильный закон о лицензировании отдельных видов деятельности.
9. Механизм административно-правового регулирования лицензирования
кредитных организаций, представленный его классическими элементами,
обладает спецификой, обусловленной источниками правового регулирования,
особым нормотворческим и правоприменительным статусом Банка России,
особенностями области возникновения общественных отношений, развитие и
прекращение которых осуществляется с соблюдением лицензионных
требований и условий, решаемых задач и функций лицензирования в
рассматриваемой сфере, особым правовым статусом субъектов, определенные виды деятельности которых подлежат лицензированию.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации развивают и дополняют общую теорию административного права, института лицензирования в целом, и института лицензирования деятельности кредитных организаций в частности. В ней предложены теоретические основы лицензирования в административном праве.
Теоретические выводы исследования базируются на результатах обобщения научных позиций ученых по исследуемому кругу вопросов, критического анализа правовой материи, а также практики реализации соответствующей группы правовых норм.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, в нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной при разработке предложений по совершенствованию правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций.
Наконец, полученные результаты являются хорошей информационной основой учебного процесса образовательных учреждений России и дальнейших исследований данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права Московского университета МВД России. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в трех научных публикациях и подтверждаются актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
Теоретические положения диссертации получили апробацию на международных и всероссийских научно-практических конференциях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Кредитная организация: характеристика юридических признаков
В начале 80-х годов в СССР существовали три основные государственные структуры, образующие банковскую систему: Государственный банк СССР (Госбанк СССР), в состав которого входили государственные трудовые сберегательные кассы СССР (Гострудсберкассы СССР), Стройбанк СССР и Внешторгбанк СССР. В 1987 г. банковская система помимо Госбанка СССР, включала уже пять специализированных государственных банков: Промстройбанк СССР, Агропромбанк СССР, Жилсоцбанк СССР, Внешэкономбанк СССР и Сбербанк СССР .
Несколько сотен банков было создано в 1988 -1989 гг., порядка тысячи - в 1990 г. и еще тысяча - после 1990 г. Примерно половина из существующих коммерческих банков образовалась на базе бывших государственных банков советского периода .
Создание самостоятельных коммерческих банков ознаменовалось периодом роста кооперативного движения в стране. Бурный рост коммерческих банков начался после принятия Закона СССР от 26 мая 1988 г. «О кооперации в СССР»4. В соответствии с п. 5 ст. 23 этого Закона союзы (объединения) кооперативов получили право создавать хозрасчетные отраслевые или территориальные кооперативные банки5.
Быстро развивающийся банковский сектор, который в настоящее время играет важную роль в экономике России, нуждается в постоянном, тщательном и адекватном нормативно-правовом регулировании, отвечающим современным тенденциям. Необходимость нормативно-правового регулирования деятельности кредитных организаций обусловлена тем, что кредитные организации оказывают значительное влияние на процесс общего экономического развития в государстве.
Как указывает С.А. Сапёров, основным предметом государственного управления в банковской сфере является деятельность всех кредитных организаций по средствам осуществления государственной денежно-кредитной политики. При этом Банк России осуществляет управление кредитными организациями от имени государства .
Интересующая нас область управления - это осуществление лицензирования кредитных организаций Банком России. Это функция по принятию решения о государственной регистрации кредитных организаций, выдачи кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, осуществление надзора за соблюдением правил лицензирования, соблюдением лицензионных требований и условий.
При изучении указанной области возникает вопрос, что именно регулирует Банк России при выполнении функции лицензирующего органа? Является ли объектом регулирования весь спектр деятельности кредитных организаций или деятельность только по осуществлению банковских операций?
П. 2 ст. 1 ФЗот 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность кредитных организации исключена из предмета регулирования названного закона. Однако деятельность кредитных организаций отнесена к лицензируемым видам деятельности. Это обусловлено тем, что деятельность кредитных организаций и складывающиеся при этом конкретные общественные отношения представляют собой источник опасности для участников соответствующих отношений, в связи с чем нуждаются в особом внимании государства и, соответственно, в установлении специального правового режима допуска к выполнению такого вида деятельности. Именно поэтому предусмотрено регулирование специальными законодательными и иными нормативными актами .
Итак, порядок лицензирования деятельности кредитных организаций осуществляется на основе специального законодательства, а именно законодательства, регулирующего деятельность Банка России и кредитных организаций.
Так, в п. 8 ст. 4 ФЗ от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»9 и в ст. 13 ФЗ от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»10 закреплено, что Банк России выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций. Выделенное означает, что лицензированию подлежит не сама деятельность кредитной организации, а деятельность по осуществлению банковских операций.
Возникшие некоторые противоречия в указанных законах породили ряд вопросов, нуждающихся в уточнении. Кредитная организация имеет право осуществлять банковские операции с момента получения лицензии, выданной Банком России. Является ли деятельность кредитной организаций по осуществлению банковских операций единственной, которой они занимаются? Какой род деятельности кредитной организации не подлежит лицензированию и существует ли необходимость лицензирования его?
Для получения ответа на поставленные вопросы необходимо исследовать юридическую природу деятельности кредитных организаций, нуждающуюся в нормативно-правовом регулировании с помощью института лицензирования.
Прежде чем рассматривать саму деятельность кредитной организации, подлежащую лицензированию, изучим правовую природу самой кредитной организации, т.е. те внутренние устойчивые юридические черты, признаки и свойства кредитной организации, характеризующие правовую природу кредитной организации, а также позволяющие осуществлять их идентификацию. Выявление и характеристика юридических признаков кредитной организации поможет определить качественную специфику как самой кредитной организации, так и осуществляемой ими деятельности, которая подлежит лицензированию.
Предпосылки специальной регламентации деятельности кредитных организаций нормами института лицензирования
Ст. 1 ч. 2 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» определил деятельность кредитных организаций, как особый вид деятельности, лицензирование которой должно осуществляться на основе специального закона.
Возникает вопрос, почему лицензирование деятельности кредитных организаций, с учетом своей специфики, не может осуществляться также на основании данного общего закона о лицензировании? Представляется интересным провести научно-правовой анализ в данном направлении и показать положительные и отрицательные стороны того, что законодатель принял решение о специальной регламентации лицензирования деятельности кредитных организаций.
Так, А.Н. Ткач указывает на то, что в отличие от ранее действовавшего ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», в нынешнем законе отсутствует указание на его цели (конечный объект), на то, ради чего вводится институт лицензирования и оформляется в виде специального федерального законодательного акта. Прежний Закон был направлен «на обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования, при регулировании и защите прав граждан, защите их законных интересов, нравственности и здоровья, обеспечении обороны страны и безопасности государства, а также на установление правовых основ единого рынка» .
В ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» данные цели отразились не как цели, а как критерии определения лицензируемых видов деятельности и принципов осуществления лицензирования (ст. 3 и 4 указанного Закона). Указанные в ранее действовавшем законе его цели и в нынешнем критерии определения и принципы осуществления лицензирования имеют общий характер при издании специальных нормативно-правовых актов, регулирующих лицензирование отдельных видов деятельности, перечень которых дан в ст. 17 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Данный тезис подтверждает ст. 18 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», в которой говорится, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, действуют в части, не противоречащей ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», и подлежат приведению в соответствие с ним. Исключением являются федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования деятельности, предусмотренных п. 2 ст. 1 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Между тем в своем определении Конституционный Суд РФ подчеркивает, что, исходя из особого конституционно-правового статуса Банка России, законодатель вправе урегулировать вопросы лицензирования кредитных организаций специальными законами91.
Таким образом, законодатель утвердил то, что лицензирование деятельности кредитных организаций не может осуществляться на общих основаниях. Но так ли это на самом деле? Разберемся в данном положении более подробно.
Е.А. Павлодский включает в специальное банковское законодательство такие законы, как ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ФЗ «О банках и банковской деятельности», ФЗ от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»92. Также Е.А. Павлодский отмечает, что важное место в системе банковского законодательства занимают нормативные акты Банка России, которые издаются в соответствии со ст. 7 Закона о Банке России в форме указаний, положений и инструкций. Акты Банка России не являются ведомственными. Они носят обязательный характер для федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, юридических и физических лиц (ч. 1 ст. 7 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»)93. Проанализируем банковское законодательство, особенно касающееся лицензирования деятельности кредитных организаций, на выявление в нем фактов использования общих законов.
Наличие тесной взаимосвязи института регистрации кредитных организаций и института лицензирования их деятельности является несомненной. Так, согласно ст. 12 ФЗ «О банках и банковской деятельности» государственная регистрация осуществляется в соответствии с общим ФЗ от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» , с учетом установленного законом о банках специального порядка государственной регистрации кредитных организаций.
Так, согласно ст. 1 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» законодательство РФ о государственной регистрации состоит из ГК РФ, указанного Федерального закона и издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ.
Понятие механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций
Правовое регулирование общественных отношений - неотъемлемая функция права, которая осуществляется с определенными и вполне конкретными юридическими и социальными целями"5. Значение права и закона в современном обществе очень велико. Так, С.С. Алексеев подчеркивает данный момент. Он говорит, правовое регулирование представляет «в высшей степени ответственную творческую деятельность, опирающуюся на современные достижения науки и культуры, знание юридической (и не только юридической) теории и практики»116.
Правовое регулирование играет важную роль в обеспечении динамичного поступательного развития государства и общества. Так как право изначально направленно на воздействие и регулирование общественных отношений, огромное значение имеет соответствующий юридический характер правового регулирования, отвечающий современным требованиям и необходимостям, складывающимся в различных областях общественных отношений, которые довольно-таки динамически развиваются. Таким образом, правовое регулирование должно осуществляться лишь с достижением положительных результатов и социально полезных целей. Так, например, С.С. Алексеев, говоря о социализме, указал, что «...без права, прочной законности невозможно построить социализм...»117, даже если преследуются положительные цели (провозглашение принципа справедливости, свободы и равенства ).
Общие юридические цели правового регулирования у В.М. Сырых сводятся к созданию в обществе стабильного правового порядка, а также органов, институтов и учреждений, способных обеспечить защиту и охрану от нарушений тех прав, свобод и законных интересов граждан и иных лиц, которые закреплены действующими нормами права. Общие социальные цели правового регулирования преследуют достижение социально полезных результатов и, в первую очередь, создание необходимых условий для прогрессивного развития и процветания общества1 .
А.В. Малько предложил другую цель правового регулирования и определил ее, как обеспечение беспрепятственного движения интересов субъектов к ценностям, т.е. гарантировать их справедливое удовлетворение . Также вследствие этого указывает на значимость самого механизма правового регулирования, роль которого заключается в снятии возможных препятствий, стоящих на пути осуществления интересов субъектов.
В.Н. Хропанюк выделяет генеральную цель правового регулирования, под которой представляет установление такого порядка в общественной жизни, который бы максимально соответствовал предписаниям правовых норм, заложенным в них принципах социальной справедливости121.
Достижение положительных результатов при осуществлении правового регулирования будет невозможно без правильного определения его основных целей, приоритетов и ценностей. С другой стороны, организованное воздействие правовых средств позволяет в той или иной степени достигать поставленных целей, т.е. результативности, эффективности. Так, А.С. Пиголкин говорит, что механизм правового регулирования есть комплекс правовых элементов, с одной стороны, различных по своей природе и функциям, а с другой — все же взаимосвязанных общей целью в единую систему.
В общем виде А.В. Малько определяет правовые средства как правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей.
Также А.В. Малько называет следующие признаки правовых средств:
1) выражают собой все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей (в чем проявляется социальная ценность данных образований и в целом права);
2) отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений;
3) сочетаясь определенным образом, выступают основными работающими частями (элементами) действия права, механизма правового регулирования -МПР, правовых режимов (т.е. функциональной стороны права);
4) приводят к юридическим последствиям, конкретным результатам, той или иной степени эффективности правового регулирования;
5) обеспечиваются государством .
Успешная деятельность государства и его органов по правовому регулированию общественных отношений предполагает не только правильное осознание границ правого регулирования, но также правильное использование в этих целях наиболее действенных правовых средств. Совокупность таких правовых средств, направленных на урегулирование общественных отношений, называется механизмом правового регулирования. Данное понятие в юридической литературе трактуется достаточно разнообразно. Например, С.С. Алексеев определяет правовое регулирование как главное выражение правовой действительности, результативное нормативно-орга низованное воздействие на общественные отношения при помощи правовых средств . А механизм правового регулирования, как взятую в единстве систему правовых средств, с помощью которых осуществляется результативное правовое регулирование общественных отношений в соответствии с целями и задачами правовой действительности124. А.С. Пиголкин дает следующее определение механизма правового регулирования: «это система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права. Такие средства различны по своей природе и функциям»125.
У В.Н. Хропанюка механизм правового регулирования - это система правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства .
В.М. Сырых указывает, что совокупность правовых средств, используемых в процессе правового регулирования общественных отношений, понимается как механизм правового регулирования.
Акты применения норм права, обусловленные осуществлением лицензирования деятельности кредитных организаций
Значение нормативно-правовых актов в механизме правового регулирования сводится к выполнению функций закрепленных в них правовых норм. Главным образом правовые нормы обеспечивают введение новых норм, их изменение и отмену, а также действие норм права. Регулирование правоотношений нормами права являются важными, но недостаточными в механизме лицензирования деятельности кредитных организаций. В связи с тем, что складывающиеся правовые отношения, как мы выяснили, носят административный (управленческий) характер в данной области, значительную роль здесь играет применение норм права.
Изучение вопросов применения норм права происходит очень продолжительное время в юридической науке. В начале прошлого века изучением вопросов правоприменения занимался П.М. Коркунов, Е.В. Васьковский, Г.Ф Шершеневич . Уже тогда были выделены некоторые признаки применения норм права, используемые в современном понимании правоприменения.
Г.Ф. Шершеневич писал, что «применение права есть не что иное, как подведение конкретных бытовых отношений под абстрактные нормы права». А также подчеркнул, что применения норм права может осуществляться не только в юрисдикционной деятельности, но также и в управленческой деятельности220. В своем исследовании Г.Ф. Шершеневич не определил круг субъектов, которые могут применять нормы права, но обозначил сферы применения, а также конкретность решаемых дел и вопросов. Васьковский Е.В. определил их как «... фактические обстоятельства данного конкретного случая...» .
В отличие от Г.Ф. Шершеневича, Е.В. Васьковского и П.М. Коркунов остановился на изучении самого процесса правоприменения, а именно на его стадиях. Он вьщелял в процессе Правоприменения установление фактических обстоятельств дела, выбор нужной нормы, проверку, толкование и т.д.222.
В последующие годы появились суждения от Г.Ф. Шершеневича о том, что правоприменение может осуществляться только в отношении лиц, нарушающих закон, и производится судом223.
В середине века были проведены несколько диссертационных исследований, посвященных правоприменению. В.И. Попова предприняла попытку разграничить процесс реализации закона на «а) исполнение его органами государства, должностными лицами и гражданами; б) применение его органами государства и должностными лицами и в) соблюдение закона гражданами, должностными лицами и органами государства» . Данные В.И. Поповой формы реализации норм права используется и сейчас.
Л.Д. Воеводин пытался показать различие между применением права, которое осуществляется органами государства, и применением права, осуществляемым гражданами . В отличие от него Э.Б. Атаманова подчеркивает, что применение норм права осуществляется только государством .
Некоторые ученые были не согласны с принятым положением о применении норм права и отождествлением форм реализации норм права на страницах серии журналов «Советское государство и право» .
В.М. Денисов в своей работе сформулировал понятие применения норм права, признанное большинством ученых, высказавшихся на страницах упомянутого журнала. Применение норм права - это особый способ их реализации, при котором правовые последствия наступают лишь в результате деятельности соответствующих государственных органов .
П.Е. Недбайло не .согласился с мнением, что применение норм права может осуществлять только государство. Он писал: «отличие применения правовых норм от их исполнения и соблюдения необходимо проводить по характеру действий государственных учреждений, должностных лиц, общественных организаций и граждан в практике осуществления ими правовых норм, а не по субъектам, из которых одни только применяют право (государственные органы), а другие только исполняют его (граждане). Различие способов реализации правовых норм по субъектам - является искусственным и надуманным» 29.
А.П. Коренев процесс реализации норм административного права предлагает дифференцировать на 4 формы: а) соблюдение, т.е. воздержание субъекта от совершения действий, запрещенных административно-правовыми нормами (без вступления субъекта в конкретные правовые отношения), б) исполнение - активные правомерные действия субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в нормах административного права; в) использование - добровольное совершение субъектами права правомерных действий, связанных с осуществлением субъективных прав в сфере управления, .осуществляемое активным образом; г) применение - деятельность компетентных государственных органов (а по уполномочию государства и общественных организаций), которая специально направлена на претворение предписаний юридических норм в жизнь230 Такое выделение форм реализации норм права присутствует и в последующих его трудах231.
В более поздних исследованиях по теории правоприменения И.Я. Дюрягин и другие смещают центр внимания с субъекта на характер деятельности. По мнению И.Я. Дюрягина, «сторонники широкого понимания применения норм права фактически допускают смещение значительно отличающих друг от друга распорядительной деятельности государства с соблюдением, исполнением и использованием норм гражданами и оставляют, таким образом, без должного внимания деятельность государственных органов по наделению участников общественных отношений конкретными субъективными правами и возложенных на них юридических обязанностей, без чего государство не в состоянии управлять социалистическим обществом».
