Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правоохранительная служба в единой системе федеральной государственной службы 16
1. Основные тенденции развития государственной службы в Российской Федерации 16
2. Правоохранительная служба как вид федеральной государственной службы 35
3. Административно-правовое регулирование государственной правоохранительной службы 59
Глава 2. Служащий государственной правоохранительной службы 84
1. Содержание административно-правового статуса служащего государственной правоохранительной службы 84
2. Государственно-служебные отношения в сфере правоохранительной службы 109
3. Перспективы совершенствования и развития административно-правового статуса служащего государственной правоохранительной службы 125
Заключение 136
Список нормативных актов и использованной литературы 139
Приложение 1 172
Приложение 2 185
- Основные тенденции развития государственной службы в Российской Федерации
- Административно-правовое регулирование государственной правоохранительной службы
- Содержание административно-правового статуса служащего государственной правоохранительной службы
- Перспективы совершенствования и развития административно-правового статуса служащего государственной правоохранительной службы
Введение к работе
Концепция реформирования государственной службы разрабатывается с 2003 года, тогда впервые законодателем формулируется понятие правоохранительной службы и начинается процесс формирования нового не только для России вида государственной службы. Вообще, правоохранительную из всей системы государственных функций выделяет особый объект охраны и защиты - общественный порядок, общественная безопасность, жизнь, здоровье, права и свободы человека и гражданина. Это продиктовано самим предназначением государства и составляет основу правоохранительной службы1. Реформа государственной службы и правоохранительной сферы предполагает создание единой системы правоохранительной службы, аналогичной военной и государственной гражданской службе, тем более, что на федеральном уровне уже унифицированы принципы прохождения государственной службы, система классных чинов и специальных званий, социальных гарантий, обязанностей и подчинения.
Грядущие преобразования направлены на достижение антикоррупционных целей и повышение эффективности работы правоохранительных органов, сотрудники которых для обеспечения исполнения возложенных на них обязанностей наделяются специальными властными правомочиями, такими как возможность применения и использования физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, применения мер принуждения.
Особый характер внешней стороны государственно-служебных отношений обуславливает специфику и внутриорганизационных,
См.: Вельский КС. Полицейское право. - М.: Издательство «Дело и Сервис», 2004; Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003
4 возникающих между государством (в лице руководителя государственного органа) и гражданином (кандидатом на службу, действующим или бывшим сотрудником), которые отличаются установлением взаимных специальных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности, что выводит их из поля действия норм трудового права. Они становятся предметом специального, на сегодняшний день преимущественно ведомственного, регулирования, что свидетельствует о необходимости детального рассмотрения сущности службы в правоохранительных органах, определения особенностей правового положения сотрудников, обоснования необходимости признания их государственными служащими.
Формально-юридический анализ положений Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»'свидетельствует о том, что правоохранительная служба может рассматриваться как совокупность нескольких самостоятельных видов служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, учреждений и органов прокуратуры, органов по контролю за оборотом наркотиков, таможенных органов. Возложение особых обязанностей, специальный режим службы не только предполагает, но и требует качественно иного отношения государства и общества к определению правового статуса сотрудника правоохранительного органа. Нельзя забывать, что в большинстве случаев именно через деятельность правоохранительных органов гражданин получает возможность вступить в отношения с государством и впечатление, которое он получает в результате этого, влияет на его отношение к государственной власти и самому государству.
Проблема же состоит в том, что сотрудники указанных органов осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности,
]РГ.№ 104. 31.05.2003
5 правопорядка, законности, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина не на должностях правоохранительной службы, тогда как в соответствии с федеральным законодательством обязательным компонентом принадлежности к институту государственной службы является замещение должности государственной службы.
По нашему мнению, сложившееся положение отрицательно сказывается на организации службы, а что особенно важно недостаточно полно раскрывает роль сотрудников правоохранительных органов в сфере государственного управления. Чрезмерная загруженность непрофильными поручениями, неуверенность сотрудников в своем будущем и в будущем своих близких, неспособность обеспечить их достойное существование, неудовлетворенность жилищными условиями, уровнем медицинского обеспечения, неразвитость гарантий правовой защиты, снижение возможности карьерного роста и в целом неопределенность правового положения вызывают скептическое отношение сотрудников к исполнению служебных обязанностей и, вообще, к происходящим в правоохранительной системе изменениям.
Указанные выше обстоятельства обусловили необходимость исследования и проведения сравнительного анализа правового положения сотрудников правоохранительных органов, выработку с учетом требований действующего законодательства основ административно-правового статуса служащего правоохранительной службы.
Степень разработанности темы исследования. Теоретические основы государственной службы как административно-правового института разрабатывали Агапов А.Б., Адумкин Ю.С., Атаманчук Г.В., Бахрах Д.Н., Бачило И.Л., Бельский К.С., Воробьев В.А., Воронков А.В., Габричидзе Б.Н., Демин А.А., Игнатов В.Г., Казанцев Н.М., Козлов Ю.М., Лазарев Б.М., Манохин В.М., Мельников В.П., Ноздрачев А.Ф., Овсянко Д.М., Охотский Е.В., Пискотин М.И., Поборчая Н.П., Попов Л.Л., Розенбаум Ю.А., Старилов
Ю.Н., Тихомиров Ю.А., Турчинов А.И., Шкатулла В.И., Юсупов В.А., Яковлев А.И., Ямпольский Ц.А и другие ученые-административисты, заложившие фундамент становления служебного права в России.
Государственная служба как государственно-правовое и социальное явление, государственный служащий, его правовое положение были объектами исследования не только трудов в области административного права, но и специалистов иных отраслей знаний. Так, общетеоретические и исторические аспекты данной проблемы рассматривали Бондарев А.А., Дякина И.А., Колобова Г.А., Колодкин Л.М., Мулукаев Р.С., Шамаров В.М. Конституционно-правовые вопросы исследовали Ведерников Л.М., Щукина Т.В., Туманов Г.А. С точки зрения организации работы с кадрами, психологии, педагогики, социологии - Гурьева Л.А., Жигачев А.К., Торопин С.Я., Христославенко С.А. и другие. В области правоохранительной деятельности и службы в правоохранительных органах - Бабаев В.К., Божьев В.П., Гуценко К.Ф., Колодкин Л.М., Коренев А.П., Кудрявцев А.В., Кукушин В.М., Лойт Х.Х., Мякишев Г.М., Попов Л.Л., Роша А.Н., Сергун П.П., Соловей Ю.П., Фатула А.А., Черников В.В., Чернявский B.C., Шапкин М.А. и другие.
Административно-правовой статус государственного служащего и сотрудника органов внутренних дел, его отдельные элементы рассматривали Анохина С.Ю., Гришковец А.А., Килясханов И.Ш., Климкин Н.С., Колонтаевский Ф.Е., Коренев А.П., Магомедов Б.М., Смагина И.А., Смирнов Л.В., Спасенко В.И., Шушпанов С.А., Хатюшенко О.М.
Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ, заложивший правовые и организационные основы системы государственной службы России, определил проблему научного сопровождения вопросов формирования и становления правоохранительной службы. Бакун В.М., Бахрах Д.Н., Канищев Д.С., Коновалов А.С., Кулешов И.В., Патрашко Е.Л., некоторые другие ученые исследовали указанную проблему. Однако,
7 положение служащего правоохранительной службы анализировалось в этих работах не комплексно, а как отдельный элемент института государственной службы либо на примере правового статуса сотрудника отдельно взятого ведомства.
Комплексного исследования с позиций административного права административно-правового статуса служащего государственной правоохранительной службы до настоящего времени не проводилось. Избранная тема диссертационного исследования с учетом отсутствия законодательного оформления правоохранительной службы продолжает оставаться в теоретическом и прикладном отношении практически не разработанной.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является
совокупность общественных отношений, возникающих в процессе
функционирования публичной государственной власти в
правоохранительной сфере.
Предмет настоящего исследования составляет исследование
содержания административно-правового статуса служащего
правоохранительной службы, компонентами которого является совокупность прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности, возникающих в связи с организацией и функционированием государственных органов власти, осуществляющих функции по обеспечению общественной безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является научное обоснование предложений и разработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование административно-правового регулирования государственной правоохранительной службы.
Указанная цель обусловила и круг задач, подлежащих разрешению:
- определить место государственной правоохранительной службы в
8 системе государственной службы Российской Федерации, выделить ее особенности;
- на основе исследования законодательного понятия определить
содержание правоохранительной службы как вида федеральной
государственной службы;
- провести анализ административно-правового регулирования службы в
правоохранительных органах Российской Федерации;
- определить систему субъектов правоохранительной службы и
особенности содержания их административно-правового статуса;
классифицировать права, обязанности, ответственность и гарантии служащего государственной правоохранительной службы;
осуществить анализ общетеоретических и прикладных вопросов прохождения правоохранительной службы;
сформулировать предложения и рекомендации по
совершенствованию административно-правового регулирования
государственной правоохранительной службы и правового статуса служащего правоохранительной службы.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую
основу исследования составляет общенаучный метод диалектического
познания, фундаментальные положения права, социологии и общей теории
управления, позволившие рассмотреть государственную
правоохранительную службу и административно-правовой статус служащего государственной правоохранительной службы путем анализа реальной действительности с обязательным учетом условий, в которых осуществляется их становление и развитие. Использование частно-научных методов, таких как формально-логического метода, метода системного анализа, сравнительного правоведения, исторического анализа, позволило осуществить комплексное изучение предмета исследования.
Теоретическую основу изучения проблемы составили научные труды
9 не только ученых - административистов, но и специалистов таких отраслей знаний как социология, теория управления, психология, история. В процессе подготовки диссертации была изучена научная и учебная литература по теории государства и права, теории государственного управления, конституционному, административному, трудовому, уголовно-процессуальному праву, историко-правовые исследования по вопросам государственной службы, а также труды российских дореволюционных правоведов - Н.М. Коркунова, Моля Р.П., Нелидова Н.К., А.Я. Яновского.
Нормативную базу исследования составили международные правовые акты, федеральное законодательство и ведомственные нормативные правовые акты (включая межведомственные акты), регулирующие вопросы прохождения службы в правоохранительных органах и определяющие правовое положение их сотрудников. В процессе исследования автор опирался также на личный опыт практической работы в органах внутренних дел.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что диссертация является одним из первых монографических комплексных исследований теоретических проблем формирования государственной правоохранительной службы и содержания административно-правового статуса служащего данного вида федеральной государственной службы, как составной части самостоятельного института административного права.
Детальное изучение вопросов административно-правового регулирования службы в правоохранительных органах и формально-юридический анализ законодательного определения понятия правоохранительной службы позволил автору определить систему субъектов государственной правоохранительной службы.
Диссертантом выделены единые общие аспекты возникающих государственно-служебных отношений в правоохранительной сфере и научно обоснована возможность использования их как основы
10 формирующейся правоохранительной службы.
Автором предпринята попытка доработки категориального аппарата института государственной службы, предложены авторские определения понятий «должность правоохранительной службы», «служащий правоохранительной службы», «административно-правовой статус служащего правоохранительной службы».
Диссертант именно с позиций административного права раскрывает содержание и выделяет особенности правового статуса служащего правоохранительной службы.
Новизной отличается впервые сформулированная диссертантом классификация прав, обязанностей, ответственности и гарантий служащего государственной правоохранительной службы.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Авторское определение понятий «должность правоохранительной службы», «служащий правоохранительной службы» и «административно-правовой статус служащего правоохранительной службы»:
должность правоохранительной службы представляет собой должность федеральной государственной службы, учреждаемую федеральным законом или указом Президента Российской Федерации для обеспечения исполнения полномочий государственных органов либо лица, замещающего государственную должность Российской Федерации в указанных органах, и предусматривающую присвоение специального звания или классного чина и соответствующее специальное обеспечение;
служащий правоохранительной службы - это федеральный государственный служащий, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности правоохранительной службы, а в случаях, предусмотренных законодательством, без замещения таковой, в соответствии с правовым актом о назначении на должность и (или) контрактом о правоохранительной службе, имеющий специальное звание или
классный чин. Для обеспечения исполнения возложенных полномочий служащий правоохранительной службы обеспечивается соответствующей форменной одеждой, ему выдается служебное удостоверение, подтверждающее личность служащего, его должность, специальное звание или классный чин;
под административно-правовым статусом служащего правоохранительной службы понимается система общих, установленных федеральным законодательством, и специальных, обусловленных функциональными особенностями правоохранительного органа и замещаемой должности, прав, обязанностей, запретов, ограничений по службе, ответственности и гарантий служащего, способствующих реализации правоохранительной функции государства.
2. Уточненные теоретические положения, раскрывающие содержание отдельных элементов административно-правового статуса служащего правоохранительной службы:
права служащего государственной правоохранительной службы представляют собой обусловленную Конституцией Российской Федерации, установленную федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями и охраняемую государством меру дозволенного поведения, определяющую возможности и свободы профессиональной служебной деятельности в сфере обеспечения общественной безопасности, законности, правопорядка, борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека и гражданина;
обязанность служащего государственной правоохранительной службы рассматривается как обусловленная Конституцией Российской Федерации, установленная федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями и обеспечиваемая государственной защитой мера должного служебного поведения, определяющая сущность и границы профессиональной служебной
12 деятельности.
3. Выделенная система субъектов государственной
правоохранительной службы, включающая:
- органы внутренних дел Российской Федерации;
органы и учреждения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации;
Государственную противопожарную службу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
- Федеральную службу Российской Федерации по контролю за
оборотом наркотиков;
таможенные органы Российской Федерации;
органы и учреждения прокуратуры Российской Федерации.
4. Авторская классификация элементов административно-правового
статуса служащего государственной правоохранительной службы,
представленная:
а) общими, характерными для всего корпуса государственных
служащих;
б) основными, определяющими смысл и содержание
правоохранительной службы;
в) специальными правами, обязанностями, ответственностью,
ограничениями и гарантиями, обусловленными замещением конкретной
должности правоохранительной службы в конкретном правоохранительном
органе:
- необходимые для обеспечения выполнения возложенных на
соответствующий государственный орган правоохранительных функций;
непосредственно связанные и определяемые замещаемой должностью;
г) особыми правами, обязанностями, ответственностью, ограничениями
13 и гарантиями служащего государственной правоохранительной службы, реализация которых связывается с наступлением исключительных обстоятельств.
5. Разработанный Проект реестра типовых должностей
правоохранительной службы.
Разработанный Проект типового должностного регламента на правоохранительной службе.
Предложения по совершенствованию административно-правового регулирования службы в правоохранительных органах, заключающиеся в систематизации норм по этапам прохождения службы:
правовое положение служащего должно быть представлено четким разделением и закреплением в отдельных статьях элементов статуса (права, обязанности, гарантии, требования к служебному поведению, ограничения, запреты, ответственность);
Основные тенденции развития государственной службы в Российской Федерации
Развитие и функционирование государственной службы России в любой исторический период составляет предмет постоянного изучения исследователей различных отраслей знаний: истории, социологии, политологии, психологии, права. Традиционно государственная служба рассматривается в контексте административного права как комплексный правовой институт и представляет собой систему правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере организации самой государственной службы, правового положения государственных служащих, а также в процессе прохождения государственной службы1.
Наиболее общие теоретические положения рассматриваемого государственного института подробно изложены в трудах Агапова А.Б., Атаманчука Г.В., Бахраха Д.Н., Вельского К.С, Габричидзе Б.Н., Демина А.А., Игнатова В.Г., Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., Манохина В.М., Мельникова В.П., Ноздрачева А.Ф., Овсянко Д.М., Охотского Е.В., Российского Б.В., Старилова Ю.Н., Тихомирова Ю.А., Чернявского А.Г. и других ученых. На протяжении всего времени исследования ученые стремились определить содержание государственной службы, ее место в структуре государства, предназначение, но «до сих пор в интерпретации сущности государственной службы, а отсюда и в воспроизводстве ее в качестве государственно-правового явления нет ясности» .
Целью нашего исследования является комплексное изучение правового положения служащего нового вида государственной службы -правоохранительной, что требует как уяснения и определения основных положений самого института государственной службы, так и решения целого ряда теоретических вопросов формирования института правоохранительной службы. Используя институциональный подход в данном параграфе исследования, мы проанализируем изменения, произошедшие в связи с принятием и введением в действие Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003г.) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004г.), определим основные тенденции развития государственной службы России, а также выявим место и специфику правоохранительной службы как элемента системы государственной службы.
В настоящее время Российская Федерация переживает волну административных реформ, где особое место отведено построению системы государственной службы. Реформирование указанного института осуществляется на основе плана первоочередных мероприятий, предусмотренных Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом России 15 августа 2001 года, и Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005гг.) .
В соответствии с вышеуказанными документами разработаны и приняты Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1, Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» , Федеральный закон «О государственной службе российского казачества» от 5 декабря 2005 года № 154-ФЗ и иные нормативные правовые акты, что создало необходимые правовые предпосылки развития отечественного законодательства о государственной службе, а также кардинально изменило само содержание данного института.
В 2006-2007 годах предстоит в полном объеме реализовать приоритетные направления реформы государственной службы, продолжить работу по формированию целостной системы государственной службы России, решить комплекс задач, связанных с нормативным оформлением и совершенствованием механизмов функционирования видов государственной службы4. Трудность состоит в том, что законодатель объединил в рамках одного правового института два принципиально разных подхода к пониманию сущности государственной службы, которые мы подробно рассмотрим.
Первый подход отражает статусную составляющую, когда государственная служба рассматривается как «совокупность определенных нормами права отношений, существующих между государством или точнее, органом государственного начала, и теми лицами, которые служат его агентами и проводят в действительную жизнь его волю»5. В соответствии с данным подходом к государственной службе можно отнести деятельность любого служащего, работника государственного органа, направленную на реализацию той или иной функции государства. Такое положение сформировалось еще в Российской империи, но, безусловно, по мере развития государственности данное понятие изменялось и дополнялось. К примеру, Коркунов Н.М. вводит в определение государственной службы признак подчиненности и сводит сущность государственной службы к «...деятельности, совершаемой от лица государства и направленной к осуществлению определенной задачи государственной деятельности» .
В современной России в рамках данной позиции приведем определение Старилова Ю.Н., в котором под государственной службой автор понимает «основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства»2.
Таким образом, сущность государственной службы в соответствии с указанным подходом связана с реализацией той или иной государственной функции, чем и определены пределы действия рассматриваемого института. Таково понятие государственной службы в широком смысле.
В рамках второго подхода остановимся на высказывании А. Яновского. Он под службой государственной понимал «отношение к государству лиц, которым поручалось исполнение государственной должности»3. Наш современник, Атаманчук Г.В., представляет государственную службу как «практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных
20 должностей, учрежденных в государственных органах»1. Как видно из приведенных определений основу государственной службы составляет должность государственной службы. Эти положения отражают понятие государственной службы в узком смысле. Основным же недостатком такого подхода является тот факт, что он не отражает деятельностной сущности государственной службы и тем самым ограничивает пределы действия данного института.
Административно-правовое регулирование государственной правоохранительной службы
Административно-правовое регулирование правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации:
во-первых, основ государственной службы в целом, системы государственной службы и, непосредственно, правоохранительной службы (виды федеральной государственной службы, должности федеральной государственной службы, их виды и реестр, государственный служащий);
во-вторых, статуса служащего правоохранительной службы, гарантий и процедур его реализации;
в-третьих, механизма прохождения правоохранительной службы. Основываясь на указанной позиции, выделим основные направления административно-правового регулирования нового самостоятельного вида государственной службы. В рамках первого элемента административно-правового регулирования правоохранительной службы отметим, что, являясь видом федеральной государственной службы, правовое регулирование ее организации и функционирования осуществляется на федеральном уровне путем издания федеральных законов, указов главы государства, постановлений Правительства.
Среди основных нормативных правовых актов выделим:
1) Конституцию Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. Важное значение в сфере государственной службы занимают положения статьи 2 и 18, устанавливающие обязанность государства по признанию, соблюдению, защите прав и свобод человека и гражданина, что определяет смысл содержания и применения законов, деятельности государственных органов. Конституцией установлены основы правового регулирования системы государственной службы, предусматривающие разграничение пределов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Так, федеральная государственная служба относится к ведению Российской Федерации (статья 71). Статья 32 закрепляет право каждого гражданина на равный доступ к государственной службе. Пункт 4 статьи 15 устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью нашей правовой системы. В связи с этим к правовым источникам государственной службы можно отнести:
2) международно-правовые документы, регулирующие некоторые вопросы государственно-служебных отношений:
- Всеобщая Декларация прав человека, принятая 10 декабря 1948 года Генеральной Ассамблеей ООН1; - Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый на 34-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН 17 декабря 1979 года1;
- Конвенция Содружества Независимых Государств о правовых и основных свободах человека (ратифицирована Федеральным Собранием РФ
4 ноября 1995 года и вступила в силу 11 августа 1998 года)2.
3) Федеральные законы:
- Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» , определивший правовые и организационные основы системы государственной службы и системы управления государственной службой нашего государства. Он впервые выделил в самостоятельный вид государственной службы правоохранительную, тем самым, обозначив направление ее формирования;
- Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»4;
- Федеральный закон от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и воинской службе»5;
- Федеральный закон от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащего» .
Отсутствие прочной законодательной основы, отражающей специфику службы, породили развитие специального правового регулирования службы в правоохранительных органах. В связи с этим к выделенной нами группе нормативных правовых актов относятся многочисленные законы и
62 подзаконные акты, определяющие правовой статус правоохранительных органов, а также содержание службы в них:
- Закон РФ от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции»1 определяет понятие, задачи, принципы деятельности, права и обязанности милиции, пределы и условия применения милицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия;
- Федеральный закон РФ от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»2 регулирует организацию и порядок деятельности прокуратуры и полномочия прокуроров, основы службы в органах и учреждениях прокуратуры;
- Закон РФ от 21 июля 1993 года № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы»3 закрепил принципы деятельности уголовно-исполнительной системы, основы организации, права и обязанности работников уголовно-исполнительной системы;
- Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»4 назвал виды пожарной охраны, полномочия федеральных органов исполнительной власти в области пожарной охраны;
- Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 года № 61-ФЗ5 закрепляет функции, систему таможенных органов, символику (флаг, вымпел, эмблему), правовое положение таможенных органов (правомочия, обязанности и ответственность), социальные гарантии должностных лиц и другие.
Содержание административно-правового статуса служащего государственной правоохранительной службы
Термин «статус» происходит от латинского status - состояние, положение - правовое положение гражданина или юридического лица1. Ожегов СИ. определяет «статус» также как правовое положение, права и обязанности личности. Данная правовая категория достаточно полно и разносторонне изучена в научной литературе, но до сих пор не выработано единого подхода относительно содержания рассматриваемого правового явления3. В связи с этим в данном параграфе мы:
во-первых, рассмотрев сложившиеся в правовой науке подходы к вопросу структуры правового статуса государственного служащего, определим ту позицию, которая составит основу нашего исследования;
во-вторых, выделим общие и специальные составляющие каждого элемента административно-правового статуса служащего правоохранительной службы:
1) права:
- общие права государственного служащего, - основные права служащего правоохранительной службы,
- специальные права служащего правоохранительной службы, обусловленные принадлежностью к определенному виду правоохранительной службы и замещаемой должностью;
2) обязанности:
- общие обязанности государственного служащего,
- основные обязанности служащего правоохранительной службы,
- специальные обязанности, зависящие от места службы и замещаемой должности;
3) ограничения и запреты на правоохранительной службе;
4) гарантии и социальная защита служащего правоохранительной службы;
в-третьих, уточним относительно правоохранительной службы теоретические понятия права и обязанности служащего правоохранительной службы, сформулируем определение понятия «административно-правовой статус служащего правоохранительной службы».
Итак, теория государства и права выделяет три формы правового статуса, которые составляют основу правового положения государственного служащего Российской Федерации1:
1) общий правовой статус или статус гражданина Российской Федерации, установлен конституционными нормами;
2) отраслевой правовой статус, определяет правовое положение гражданина как участника отдельного вида правоотношений, урегулированных нормами определенной отрасли права, в интересующей нас сфере, это административно-правовой статус государственного служащего;
3) специальный правовой статус отражает особенности правового положения лица вследствие замещения определенной должности с особым
86 характером служебных полномочий, прав и обязанностей, спецификой юридической ответственности и так далее. Речь идет об административно-правовом статусе служащего конкретного вида государственной службы.
Относительно содержания правового статуса сложилось два основных подхода. Так, представителем первого является Воеводин Л.Д.1, который называет основными элементами правового статуса - права и обязанности, определяющие наиболее существенные составляющие правового положенияте элементы, которые рассматриваются как предпосылки правового статуса (гражданство, общая правоспособность), или как послестатусные - вторичные по отношению к основным (юридическая ответственность), либо вообще категории, выходящие за пределы правового статуса (гарантии)2.
Другие же в структуру правового статуса включают «все то, что так или иначе с правовой точки зрения определяет, гарантирует, характеризует, оформляет положение гражданина в государстве» . Это соответствующие правовые нормы, правосубъектность, общие для всех субъективные права, свободы и обязанности, законные интересы, гражданство, юридическая ответственность, правовые принципы, правоотношения общего статутного характера4.
Основу нашего исследования составит позиция Старилова Ю.Н., который под правовым статусом понимает совокупность прав, свобод, гарантий, обязанностей, правоограничений и объема ответственности1, когда названные элементы взаимозависимы, а «утрата связи или ослабление внутренних зависимостей этих элементов делает работу служащих неполной, а их положение ущербным»2.
Согласно статье 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое положение федерального государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Перспективы совершенствования и развития административно-правового статуса служащего государственной правоохранительной службы
По сути преобразования в сфере государственной службы сводятся к созданию самостоятельных вертикалей власти - гражданской, военной и правоохранительной службы, с едиными «совместимыми» принципами, основами как прохождения службы, так и правового положения государственных служащих. Федеральный закон от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» установил общие основы построения и функционирования системы государственной службы, но в соответствии с ним служба в силовых, ведомствах - МВД России, МЧС России, ФСИН России, ФСКН России, ФТС России, прокуратуре осталась за пределами границ института государственной службы.
Проведенное исследование позволило, во-первых, определить место и значение службы в указанной выше системе государственных органов; во-вторых, обосновать вывод о том, что служба в правоохранительных органах может рассматриваться как основа нового вида государственной службы и, в-третьих, создать теоретическую конструкцию административно-правового статуса служащего правоохранительной службы, а также выделить основные направления совершенствования административно-правового статуса сотрудника правоохранительного органа:
1) в сфере создания прочной правовой основы организации правоохранительной службы в целом;
2) в сфере оптимизации службы с точки зрения потребностей самого сотрудника (социально-правовая защищенность, обеспеченность и так далее).
В рамках первого направления отметим создание структурно-функциональной модели правового положения, позволяющей решать поставленные перед служащим государственно-служебные задачи, стержнем которой становится должностной регламент или должностная инструкция.
В связи с этим предлагаем Проект типового должностного регламента, составляющего основу профессиональной служебной деятельности служащего правоохранительной службы, который включает1:
127
а) квалификационные требования, составляющие основу должностной инструкции и определяющие, что должен уметь и знать служащий, а также требования к квалификации1:
- подраздел «должен уметь» устанавливает основные положения, позволяющие обеспечить оптимальную специализацию служащего;
- подраздел «должен знать» отражает основные требования, предъявляемые к служащему в отношении специальных знаний, знаний законодательства и нормативных правовых актов Российской Федерации, инструкций и иных служебных документов;
- требования к квалификации позволяют определить уровень профессиональной подготовки служащего, необходимой для выполнения предусмотренных должностных обязанностей и требования к стажу и опыту службы по специальности;
б) общие права, обязанности, полномочия служащего правоохранительной службы независимо от замещаемой должности;
в) должностные обязанности, права, ответственность, гарантии, ограничения и запреты на правоохранительной службе, обусловленные административным регламентом государственного органа, где учреждается должность, задачами и функциями его структурного подразделения и функциональными особенностями замещаемой в нем должности правоохранительной службы;
г) перечень вопросов, по которым служащий обязан сам принимать решения;
д) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения, принятия решений;
е) порядок служебного взаимодействия служащего правоохранительной службы в связи с исполнением им должностных обязанностей со служащими как того же государственного органа, так и иных государственных органов, гражданами, организациями;
ж) показатели результативности и эффективности профессиональной служебной деятельности.
Невозможно достигнуть поставленной цели, если не будет законодательно установлен и перечень должностей правоохранительной службы, их классификация. При этом обязательному учету подлежит то обстоятельство, что к одинаковым должностям должны предъявляться одинаковые квалификационные требования, устанавливаться единые должностные оклады. Это в свою очередь несомненно приведет к реализации принципа единства правовых и организационных основ государственной службы.
