Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовые основы информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел 15
1. Информация, обеспечивающая деятельность органов внутренних дел, как объект административно-правовых отношений 15
2. Административно-правовое регулирование информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел 34
3. Административно-правовые режимы информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел . 56
Глава 2. Организационные основы информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел . 74
1. Организация системы информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел . 74
2. Информационное взаимодействие в деятельности органов внутренних дел 100
3. Организация обработки и анализа информации, обеспечивающей деятельность органов внутренних дел 128
Заключение 149
Список использованных источников... 157
- Административно-правовое регулирование информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел
- Административно-правовые режимы информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел
- Информационное взаимодействие в деятельности органов внутренних дел
- Организация обработки и анализа информации, обеспечивающей деятельность органов внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Преобразования в органах внутренних дел не представляются возможными без совершенствования всей системы информационного обеспечения их деятельности, внедрения современных информационных технологий. Совершенствование работы органов внутренних дел на основе внедрения новейших информационных технологий не сводится к решению только технических задач. Практика показывает, что во главу угла ставятся административно-правовые и организационные проблемы, от решения которых зависит способность информационных технологий, успешно применяемых в других отраслях социальной жизни, стать основой информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Функционирование органов внутренних дел без достаточного уровня информации не представляется возможным. Поэтому качественное информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел трудно переоценить. Информационные процессы составляют основу управления органами внутренних дел и являются одним из основных факторов обеспечения системности в функционировании служб и подразделений органов внутренних дел. На основе поступающей в орган внутренних дел информации принимаются соответствующие управленческие, процессуальные, юрисдикционные и иные решения. Отсюда от качества поступающей информации, скорости ее прохождения и обработки, ее достоверности, компетентности должностных лиц, в полномочия которых входят функции по принятию решений, зависит и качество работы всего органа внутренних дел.
Характер информации, лежащей в основе принятия решений в органах внутренних дел, предопределяет оптимальность их действий, а порой и их законность. Совершенной деятельность органов внутренних дел может быть лишь тогда, когда она строится на базе информации, соответствующей их задачам и функциям. На современном этапе развития органов внутренних дел, несомненно, качественное управление ими невозможно без сбора, обработки информации о состоянии управляемых объектов, о постоянно меняющейся опера-
4 тивной обстановке, о состоянии внешней среды, о результатах взаимодействия с иными правоохранительными органами и органами исполнительной власти в обеспечении правопорядка.
Интенсификация деятельности органов внутренних дел, обусловленная необходимостью адекватного реагирования на современные проблемы в обеспечении правопорядка, напрямую связана с ускорением информационных процессов в органах внутренних дел. Наиболее актуальна эта проблема в совершенствовании управления патрульно-постовыми нарядами, нарядами ГИБДД, подразделениями вневедомственной охраны, направленного на незамедлительное реагирование на правонарушения в общественных местах, розыск преступников, без вести пропавших граждан, угнанного транспорта и т.п.
В пользу актуальности данной проблематики говорит тот факт, что до настоящего времени в органах внутренних дел не решена проблема единства информационных банков данных как внутри системы органов внутренних дел, так и с иными государственными органами, например, с органами здравоохранения, налоговой инспекцией и т. д. Во многом это обусловлено отсутствием соответствующего административно-правового регулирования правоотношений в области информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Актуальность данного исследования также обусловлена тем, что требует дальнейшего совершенствования административно-правовое регулирование правоотношений, связанных с информационными ресурсами в органах внутренних дел, деятельностью по созданию и использованию информационных технологий в органах внутренних дел.
С учетом важности названных проблем возникла необходимость в научном осмыслении административно-правовых и организационных основ информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел, на что и направлена тема диссертационного исследования. Выбор темы диссертационного исследования обусловлен указанными выше положениями, свидетельствующими об актуальности, научном и практическом его значении.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Отдельные вопросы информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел рассматривались в работах: Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.В. Белоконь, А.Б. Венгерова, А.М. Воронова, А.А. Долгополова, А.В. Ильина, А.П. Камышникова, Д.А. Керимова, А.М. Кононова, А.П. Коренева, А.В. Кисляковского, В.В. Лазарева, С.С. Маи-ляна, В.И. Махинина, Н.Д. Нечевиной, Н.Ф. Поповой, Т.Н. Радько, Б.В. Россин-ского, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, С.П. Стащенко, Ю.В. Степаненко, Ю.А. Тихомирова, В.А. Тюрина, В.В. Четверикова, В.С. Четверикова, А.П. Шергина и ряд других. Вместе с тем многие административно-правовые и организационные аспекты информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел, имеющие важное теоретическое и прикладное значение, не получили надлежащего разрешения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является определение теоретических аспектов совершенствования административно-правовых и организационных основ информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел, повышения его эффективности. В соответствии с поставленной целью автором намечено решение следующих задач:
исследование информации в сфере обеспечения деятельности органов внутренних дел как объекта административно-правового регулирования;
изучение проблем административно-правового регулирования информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел;
исследование административно-правовых режимов информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел;
изучение организации системы информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел;
исследование проблем организации информационного взаимодействия в деятельности органов внутренних дел;
6 изучение проблем организации обработки и анализа информации, обеспечивающей деятельность органов внутренних дел;
разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию правового регулирования в сфере информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел;
выработка авторских определений понятий: «информационное обеспечение управленческой деятельности органов внутренних дел»; «информационное обеспечения оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел».
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, основные тенденции и закономерности административно-правового регулирования и организации информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел, научные труды, посвященные данной проблематике, а также практические аспекты в исследуемой сфере деятельности органов внутренних дел.
Методологическая основа диссертационного исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения общенаучного диалектического метода познания, системно-структурный, логико-теоретический, сравнительно-правовой, а также формально-логический и формально-юридический методы познания. Применение указанных и других методов обеспечивает достоверность, обоснованность и репрезентативность полученных результатов.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили результаты научных исследований российских ученых по административному праву, а также научные труды по иным отраслям права. В процессе научного исследования были проанализированы научные труды С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, И.И. Вереме-енко, А.М. Воронова, И.А. Галагана, А.А. Долгополова, В.В. Дорохина,
7 А.С. Дугенца, М.И. Еропкина, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.Ф. Крюкова, Б.М. Лазарева, А.М. Ларина, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилова, В.Д. Сорокина, С.А. Старостина, Ю.В. Степаненко, Ю.А. Тихомирова, В.А. Тюрина, А.П. Шергина и др.
Нормативная база исследования. Нормативную базу диссертационного исследования составили положения Конституции Российской Федерации, Федеральных законов Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов Министерства внутренних дел Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти, формирующих правовую основу информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили статистические и фактографические сведения, характеризующие систему информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, ГУ МВД России по Краснодарскому краю, а также многолетний личный опыт службы диссертанта в должности руководителя органа внутренних дел. Для получения достоверности и разносторонности информации в основу сформулированных автором выводов и предложений были положены результаты опроса по специально разработанной анкете более трехсот сотрудников органов внутренних дел г. Москвы, Московской и Ростовской областей, Краснодарского и Ставропольского краев, участвующих в организации информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одной из первых работ, посвященных комплексному исследованию административно-правовых и организационных основ информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел. Это одно из первых монографических исследований по формированию теоретических представлений об административно-правовых и организационных основах информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Новыми представляются положения, касающиеся исследования проблем информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел, во взаимосвязи с социально-экономическими преобразованиями, происходящими в Российской Федерации, с учетом результатов анализа практики деятельности органов внутренних дел. Раскрыта сущность информационного обеспечения органов внутренних дел, показана его связь с эффективностью деятельности органов внутренних дел. На основе изучения опыта информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел определены основные направления совершенствования этой деятельности в современных условиях.
В работе подвергнуты системному анализу факторы, влияющие на эффективность информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел, указываются организационно-правовые направления совершенствования деятельности органов внутренних дел в исследуемой сфере, аргументирована целесообразность принятия совместного нормативного правового акта Министерства внутренних дел Российской Федерации и Министерства здравоохранения Российской Федерации, устанавливающего порядок взаимодействия в сфере информационного обеспечения органов внутренних дел.
Новизной отличаются разработанные автором определения понятий «информационное обеспечение управленческой деятельности органов внутренних дел» и «информационное обеспечение оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел».
Отдельные элементы научной новизны исследования также нашли свое отражение в основных положениях выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Информация, обеспечивающая деятельность органов внутренних дел, как объект административно-правовых отношений, предопределяет способы, пределы, характер административно-правового регулирования отношений, а также объем и назначение субъективных прав и юридических обязанностей субъектов соответствующих правоотношений. Смысл информации, е целевое назначение обуславливают сущность административно-правовых режимов ин-
9 формационного обеспечения деятельности органов внутренних дел, правовой статус субъектов правоотношений по поводу обращения информации, сущность режимных правил, регулирующих обращение информации, а также содержание соответствующих режимных гарантий.
2. Административно-правовое регулирование информационного обес
печения деятельности органов внутренних дел должно осуществляться с уче
том объективных закономерностей процесса управления, на основе логики, в
зависимости от особенностей назначения и функционирования служб, подраз
делений органов внутренних дел. Целью административно-правового регули
рования в сфере информационного обеспечения является оптимизация деятель
ности органов внутренних дел, совершенствование систем управления, повы
шение эффективности оперативно-служебной деятельности, развитие органи
зационно-штатного построения органов внутренних дел.
Информационное обеспечение органов внутренних дел в сфере правоохранительной деятельности требует специфических подходов в административно-правовом регулировании, учитывающих сущность и предназначение информации. Основным вектором нацеленности правовых норм должно быть установление такого правового механизма, который бы обеспечивал не только накопление служебной и оперативно-значимой информации, но и обеспечивал бы возможность ее детального анализа, направленного на решение конкретных оперативно-значимых задач.
3. Информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел
должно регулироваться административно-правовыми режимами, формируемы
ми соответствующими правовыми нормами, устанавливающими правоотноше
ния, связанные с формированием, передачей, обработкой, использованием,
хранением информационных ресурсов в органах внутренних дел. Администра
тивно-правовые режимы информационного обеспечения деятельности органов
внутренних дел являются комплексными административно-правовыми режи
мами.
-
Система информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел должна строиться на основе электронного документооборота с подключением к этой системе всех рабочих мест, создания единой системы гарантированного поступления аналитической информации в органы внутренних дел, интенсивного использования в информационном обеспечении деятельности органов внутренних дел возможностей Системы межведомственного электронного взаимодействия, перевода государственных услуг, оказываемых Министерством внутренних дел Российской Федерации, в электронный вид. Система информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел требует создания инфраструктуры с образованием единого информационного пространства, объединяющего в себе все региональные, локальные, специализированные информационные системы органов внутренних дел, все банки и базы данных. Безопасный доступ, в том числе удаленный, к информационным ресурсам должен осуществляться посредством защиты информации, путем установления статуса пользователя информационными ресурсами.
-
На основе принципов режимного административно-правового регулирования представляется целесообразным издание совместного нормативного правового акта Министерства внутренних дел Российской Федерации и Министерства здравоохранения Российской Федерации, устанавливающего порядок информирования органами здравоохранения органов внутренних дел о владельцах гражданского оружия, лицах, использующих служебное и гражданское оружие, утративших право на такую деятельность по состоянию здоровья. Информирование должно осуществляться с использованием системы межведомственного электронного взаимодействия, в момент возникновения юридического факта в отношении владельца оружия (постановки на учет в учреждения здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании).
-
Административно-правовое регулирование информационного обеспечения правоохранительной деятельности органов внутренних дел должно быть нацелено на организацию эффективной работы с информацией с приме-
11 нением автоматизированных аналитических информационных систем. Такие системы должны быть способны осуществлять информационный поиск необходимых сведений, в том числе в справочных учетах в автоматизированном режиме, на основе логических, смысловых алгоритмов, осуществлять идентификационную функцию, сопоставлять сведения о лицах, объектах, предметах, событиях. В результате такого рода автоматизированного поиска информации путем сопоставления различных информационных массивов будут получены новые знания о субъектах и объектах, представляющих оперативный интерес, связанный с установкой лиц, причастных к совершению преступлений, иных противоправных деяний, а также представляется возможность проследить наличие криминальных признаков в приобретении различного рода материальных ценностей и т.п. Для достижения таких целей необходимо формирование в органах внутренних дел специальных информационно-аналитических подразделений, нацеленных на поиск, обработку, анализ оперативно-розыскной информации, создание соответствующих аппаратно-программных комплексов, осуществляющих посредством логико-аналитических систем мониторинг оперативно-розыскной информации, способных делать выводы по результатам анализа информации, актуализировать ее, осуществлять формирование запросов на информацию.
7. Авторское определение понятий «информационное обеспечение управленческой деятельности органов внутренних дел» и «информационное обеспечение оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел». Информационное обеспечение управленческой деятельности органов внутренних дел есть целевое функционирование субъектов управления, направленное на формирование процесса управления, путем сбора, накопления, обработки, передачи, использования информации управленческого характера для реализации органами внутренних дел целей, задач, функций, установленных действующим законодательством. Информационное обеспечение оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел есть целенаправленная работа органов внутренних дел в соответствии с Федеральным законом «Об оператив-
12 но-розыскной деятельности», направленная на собирание, хранение, обработку, передачу и использование в установленном законом порядке сведений, необходимых для противодействия преступности.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования. Теоретическая значимость результатов исследования предопределяется их общей направленностью на совершенствование действующего законодательства, регламентирующего информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел.
Основные положения, выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам совершенствования информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел. Материалы диссертации могут представлять интерес для специалистов, занимающихся проблемами повышения эффективности деятельности органов внутренних дел, управления, административного права, а также могут быть использованы в преподавании соответствующих учебных курсов для слушателей вузов, в том числе МВД России, и непосредственно в работе правоохранительных органов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Ряд наиболее значимых из сформулированных в диссертационном исследовании идей, выводов, предложений и рекомендаций были использованы при разработке нормативных документов, указаний и методических писем управления МВД России по г. Краснодару, отдела МВД России по Темрюкскому району. Основные положения диссертационного исследования в виде научных выводов, практических предложений и рекомендаций обсуждались на всероссийских научно-практических конференциях «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (Краснодар, 2013 г.), «Теория и практика административного права и процесса» (Краснодар-Небуг, 2013 г.), круглых столах: «Состояние и тенденции развития межэтнических отношений на Юге России» (Ростов-на-Дону, 2011 г.), «Уголовно-правовые и
13 криминологические проблемы борьбы с преступностью» (Ростов-на-Дону, 2012 г.).
Основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в восьми научных трудах в центральных, региональных и ведомственных изданиях, общим объемом более двух печатных листов. Три работы опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах, определенных перечнем ВАК.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном и научном процессе Краснодарского университета МВД России, Кубанского государственного аграрного университета, внедрены в деятельность Управления МВД России по г. Краснодару.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
Административно-правовое регулирование информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел
В процессе своего функционирования государство постоянно посредством правовых норм должно устанавливать общие правила поведения физических и юридических лиц, осуществляя корректировку законодательства с учетом изменения определенных социальных условий. Таким образом осуществляется основа правового регулирования общественных отношений. Разновидность государственного регулирования определяется в зависимости от сферы общественных отношений, в которых государство осуществляет правовое регулирование. В сфере государственного управления осуществляется административно-правовое регулирование. Следует отметить, что административно-правовое регулирование как феномен, обуславливающий реализацию правовых норм в сфере государственного управления, неотделим от механизма административно-правового регулирования. Иными словами издание административно-правовых норм еще не гарантирует их воздействие на общественные отношения и не обеспечивает само по себе претворение их в жизнь. В теории права сформировалось понятие механизма правового регулирования, которым раскрывается сущность воздействия правовых норм на управленческие отношения.
Следует подчеркнуть, что административно-правовое регулирование, его механизм есть форма юридического опосредствования отношений, в которых одна сторона выступает в роли управляющего, а другая - управляемого. Такого рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти. Следовательно, административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников.
Административно-правовое регулирование осуществляется путем: а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений; б) конструирования новых общественных отношений, соответст вующих требованиям объективных законов развития общества, положени ям Конституции РФ; в) охраны урегулированных нормами административного права и других отраслей права общественных отношений; г) вытеснение из сферы государственного управления общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества и государства1.
Поскольку информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел носит системный характер, на наш взгляд, следует исследовать информацию как объект правового регулирования во взаимодействии с другими элементами этой системы – субъектами правоотношений, а также соотношение субъективных прав и объективных обязанностей. Правовым каркасом, объединяющим все элементы правовой системы, является механизм правового регулирования, поэтому, как мы полагаем, следует раскрыть это понятие более подробно.
Как полагает Ю.А. Тихомиров «информационные отношения как предмет правового регулирования включают в себя субъекты информационно-правовых отношений, правовой режим получения, передачи, хранения и использования информации, юридические режимы информации разного содержания, пользование банками и базами данных информационные правоотношения, ответственность»2.
Целью правового регулирования в сфере информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел является правовое обеспечение функционирования информационных потоков, генерирующих деятельность этого органа исполнительной власти, что является предметом административного права. М.Ю. Тихомиров отмечает, что «именно административное право регулирует организацию и деятельность специального аппарата - органов власти, собственно управленческую деятельность. И в то же время административное право в функциональном смысле охватывает и управление обществом, и управление государством, поскольку его нормы создают правовые режимы функционального назначения. В орбиту этих режимов технологически единообразной деятельности неизбежно включается широкий круг субъектов права. Иначе невозможно обеспечить постоянное, оперативное и специализированное осуществление и охрану публичных интересов»1.
Несомненно, особо актуальным для государственного управления является перевод управленческих отношений в правовые. Важным и необходимым элементом государственного управления является правовая регламентация его задач и функций. Она закрепляет разделение труда, способствует повышению ответственности каждого звена государственного звена государственного аппарата, исключает дублирование и подмену одних органов другими2.
Нормативно-правовой акт придает государственным управленческим отношениям характер правовых. Фиксируя полномочия государственных органов, нормативный акт закрепляет их деятельность, придает им упорядоченность и целеустремленность. Осуществляя управление, государство выражает свою волю в виде юридических норм, применение которых создает правовые отношения, стабилизирующие связи между различными элементами общества. Механизм правового регулирования состоит в том, что правовые нормы, устанавливаемые государством, определяют поведение участников общественных отношений, предоставляя им соответствующие права и возлагая на них соответствующие обязанности1, посредством издания соответствующих нормативных правовых актов.
А.П. Коренев выделил следующие основные черты, присущие правовому акту управления - это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос) персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными лицами в соответствии с установленной процедурой2.
А.А. Абдурахманов, сделав анализ определений правового акта управления, данных различными учеными, выделил их основные признаки, признаваемые большинством авторов, такие как подзаконность, цель – реализация задач и функций государственно-управленческой деятельности, направленность на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений, юридический властный односторонний характер, принятие полномочным субъектом в рамках компетенции, наличие установленной законом формы3.
Административно-правовые режимы информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел
Информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел является фундаментальной основой всей их работы, неотъемлемой частью функционирования, как всего МВД России, так и каждого его сотрудника. Из этого тезиса следует, что такая работа должна быть строго регламентирована соответствующими нормативными правовыми актами, а также должны быть установлены гарантии реализации таких нормативных правовых актов. Исследовав научную литературу, научные труды в области изучения деятельности органов исполнительной власти, мы можем констатировать, что в научном сообществе уже даны определения жестко нацеленной форме правового регулирования, это административно-правовые режимы. Так, А.А. Долгополов пишет, что административно-правовой режим – это юридическая конструкция, образованная совокупностью правовых норм, согласованных по основным направлениям воздействия на регулируемые правоотношения, объединяющая в себе посредством юридических средств режимные правила, организационные, юридические, информационные, материально-технические гарантии устойчивого функционирования режима, а также устанавливающая административно-правовые статусы субъектов и объектов регулируемых правоотношений. Административно-правовые режимы устанавливают допустимые пределы правомерного поведения субъектов и функционирование объектов управления, позволяют достаточно точно учесть и реализовать правовые статусы множества субъектов правоотношений1.
Опираясь на выше приведенную формулировку административно-правового режима можно полагать, что процесс информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел должен регулироваться комплексом административно-правовых режимов. К ним следует отнести следующую совокупность административно-правовых режимов: административно-правовые режимы организации деятельности органов внутренних дел; административно-правовые режимы деятельности информационно-аналитических подразделений органов внутренних дел; административно-правовые режимы деятельности подразделений органов внутренних дел и ряд других. Причем информация, как таковая может быть как предметом административно-правового регулирования в основных административно-правовых режимах, которые регулируют непосредственное информационное обеспечение органов внутренних дел, так и информационной гарантией в обеспечивающих административно-правовых режимах, регулирующих иные аспекты деятельности органов внутренних дел. Для того, чтобы раскрыть сущность режимного административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел, по нашему мнению следует исследовать взгляды ученых на этот правовой феномен. С.С. Алексеев пишет, что правовой режим, является «особой, целостной системой регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»1. При этом следует иметь в виду, что каждый объект правоотношений обладает совокупностью определенных свойств, которые обусловливают специфику правового регулирования и характер правового режима. Фундамент соответствующих режимов составляют не просто дозволения и запреты, а общие дозволения и общие запреты, а еще точнее, базирующиеся на них типы правового регулирования. И соответственно, самым общим образом правовые режимы наряду с выделением режимов обязывающего профиля могут быть подразделены на общедозволительные и разрешительные. В рамках каж-1 дого правового режима, за редким исключением, всегда участвуют все способы правового регулирования (запреты, дозволения, позитивные обя-зывания), но «в каждом режиме - и это во многом определяет его специфику - один из способов, как правило, выступает в качестве доминанты, определяющей способ, весь его облик и как раз создающей специфическую направленность, настрой в регулировании»1.
Заслуживает внимания, на наш взгляд, точка зрения Ю.А. Тихомирова который пишет, что административно-правовые режимы не имеют исключительно «чрезвычайного» и «экстраординарного» характера, в то же время считает, что их нельзя и «отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права», поскольку, по его мнению, «они представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния»2.
Эта точка зрения согласуется со взглядами А.В. Малько и Н.И. Ма-тузова, которые полагают, что хотя правовой режим нельзя в полном объеме отождествлять с понятием «механизм правового регулирования», но вместе с тем правовой режим нельзя и отделять от этого понятия, поскольку он реализуется через механизм правового регулирования, представляющий собой общий порядок, процесс действия права. Если механизм правового регулирования - юридическая категория, показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим - в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей. Он представляет собой специфический механизм правового регулирования, его особый порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, устанавливающий рамки, в которых эти субъекты и объекты взаимодействуют1.
Содержание правового регулирования зависит от особенностей предмета правового регулирования (общественных отношений), положения взаимодействующих в отношениях субъектов, а также объектов, по поводу которых возникает это взаимодействие2. Д.Н. Бахрах отмечает, что под административно-правовым режимом понимается сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое выражается в том, что субъекты правонарушений по своему статусу занимают юридически не равные позиции, то есть методом правового воздействия является управление, основанное на юридическом неравенстве сторон. Соответственно, административно-правовой режим характеризуется административно-правовыми отношениями, которые кроме общих признаков правоотношений имеют следующие особенности: обязанности и права сторон этих отношений связанны с исполнительно-распорядительной деятельностью государства, одной из сторон этих отношений, как правило, является субъект исполнительной власти3.
Ряд ученых обращают внимание на необходимость обеспечения гарантированного функционирования административно-правовых режимов. Так Б.П. Кондрашов пишет, что в создании осуществления административно-правовых режимов, кроме нормативно-правовой, огромное значение имеют организационная и материально-техническая подсистемы. Организационная подсистема обслуживает значительную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и юридических лиц обязанностей. Обеспечение действия административно-правовых режимов связанно также с решением экономических, материально-технических вопросов: подготовка сил и средств, достаточных для функционирования режима. Но в большей степени существование и развитие административно-правовых режимов связанны главным образом с решением, урегулированием и обеспечением общественной безопасности1.
Необходимость института административно-правового режима обусловливается, прежде всего, обеспечением интересов общественной безопасности и безопасности государства в целом, подверженной воздействию внешних и внутренних угроз. В связи с чем государство вынуждено принимать соответствующие меры по обеспечению своей внешней безопасности и прибегать к внутригосударственным общим мерам, среди которых важное место занимают режимные мероприятия, предусмотренные рамками того или иного административно-правового режима. Административно-правовой режим сопровождает деятельность органов и должностных лиц государственной администрации при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между ее (администрации) звеньями при реализации ими своих функциональных обязанностей.
Информационное взаимодействие в деятельности органов внутренних дел
Изучение имеющихся в литературе понятий взаимодействия показывает, что в основе большинства из них лежит указание на совместную либо согласованную деятельность субъектов в сочетании с взаимодействием маневром силами и средствами; наличие совместной программы и плана организационных мероприятий, совместного информационного обеспечения; равноправия субъектов, взаимодействующих на одном уровне; наличие нормативной (правовой) основы. Так, В.В. Дедюхин, Ф.Г. Канцарин, Л.М. Розин считают, что взаимодействие может осуществляться в двух основных формах: а) согласование планируемых мероприятий; б) совместная разработка и исполнение намеченных мероприятий1. И.И. Гвоздев разрабатывает шесть основных форм взаимодействия: взаимная информация; совместное составление различных планов; совместное проведение мероприятий; обмен силами и средствами; оказание взаимной помощи; обмен опытом работы2. В изложенном следует отметить, что из шести основных форм взаимодействия в пятидесяти процентах, информация является главной составляющей взаимодействия, а в остальных случаях косвенной составляющей взаимодействия. Из этого следует, что в процессе взаимодействия органов внутренних дел, как внешнеорганизационного, так и внутриорганизацион-ного, информация играет главенствующую роль. По сути, информационное взаимодействие в деятельности органов внутренних дел сопровождает весь процесс работы служб и подразделений. Информация, циркулируя внутри органа внутренних дел, является связующим звеном в его деятельности, непременным условием реализации задач возложенных законодательством на органы внутренних дел. В основе информационного взаимодействия в органах внутренних дел лежит обмен информацией. Обмен информацией может осуществляться напрямую между субъектами информационного взаимодействия, а также через накопители информации, то есть базы данных, хранящих информацию необходимую органам внутренних дел для реализации своих функций. В первом случае мы имеем дело с классическим прямым видом взаимодействия. Во втором случае взаимодействие будет опосредованным через банки данных, причем взаимодействие состоится в том случае, если субъекты взаимодействия воспользуются той информацией из баз данных, которую поставили взаимодействующие субъекты.
Сущность информационного взаимодействия в деятельности органов внутренних дел можно сформулировать следующим образом, взаимодействующие субъекты системным образом получают друг от друга полезную информацию, необходимую для реализации своих полномочий. Информация может поступать к субъектам взаимодействия, как от внутрисистемных источников, так и от внешнесистемных источников информации.
К внутрисистемным источникам информационного взаимодействия в деятельности органов внутренних дел следует отнести службы и подразделения органов внутренних дел. К внешнесистемным источникам информационного взаимодействия в деятельности органов внутренних дел относятся субъекты информационного взаимодействия не входящие в систему органов внутренних дел. Это иные правоохранительные органы, органы исполнительной власти и т.п. Информационное взаимодействие невозможно без взаимного понимания сути совместно решаемых вопросов и согласия сторон по поводу предмета, процедур и результатов сотрудничества. Следует особо отметить, что понимание и согласие сторон-участников взаимодействия, доверие между ними являются необходимым условием достижения положительных результатов. Понятие взаимодействия находится в тесной связи с понятием структуры и выступает как интегрирующий фактор, посредством которого происходит объединение частей в определенный тип целостности. При этом активно проявляется эффект синергизма (совместные действия)1: в результате объединения усилий нескольких, ранее разрозненно действующих субъектов или качественного изменения отношений внутри некоторых группы лиц, вновь созданная или определенным образом реорганизованная структура по своим потенциальным возможностям способна активнее решать поставленные перед ней задачи2. Действительно, взаимодействие субъекта правоотношений с кем-либо необходимо тогда, когда субъект не в состоянии самостоятельно решить поставленные перед ним задачи. Применительно к предмету нашего исследования, исходя из выше изложенного, можно полагать, что информационное взаимодействие в деятельности органов внутренних дел есть обмен сведениями, полученными в результате их функционирования, направленными на восполнение недостатка информации, необходимой для решения организационных задач, а также для решения задач противодействия преступлениями и правонарушениями. А.В. Загорный подчеркивает, что важными признаками, определяющими сущность взаимодействия, являются согласованность и совместность действий. Их сочетание позволяет обеспечить максимально эффективное использование совокупных сил и средств, избегая дублирования в деятельности субъектов взаимодействия. Вместе с тем необходимо отметить, что согласованность не всегда влечет совместность. Запланированное взаимодействие может осуществляться в самых различных формах и представляет собой согласованную по целям, месту и времени непосредственную или опосредованную деятельность. Таким образом, лишь в случае непосредственного участия субъектов в общем мероприятии можно говорить о совместности. В иных случаях деятельность эта будет согласованной. Помимо этого на различных этапах деятельности взаимодействующих субъектов в зависимости от ситуации ими могут предприниматься односторонние действия, направленные на выполнение обоюдных договоренностей и достижения общих задач.
Можно выделить такие признаки взаимодействия, как согласованность мероприятий по целям, месту, времени, дифференциацию функций субъектов в сочетании с взаимоукреплением и совместным маневром силами и средствами; наличие совместной программы и плана организационных мероприятий, совместного информационного обеспечения равноправия субъектов, взаимодействующих на одном уровне; наличие нормативной (правовой) основы1. Наиболее распространенное определение взаимодействия как основанной на законных и подзаконных актах, согласованной и совместной деятельности, необходимо дополнить положением о том, что под ним подразумевается также согласованная, не противоречащая принципам взаимодействия, деятельность органов внутренних дел, других равноправных, административно не зависимых друг от друга государственных органов и общественных организаций в интересах достижения общих целей2. Следует также отметить, что некоторые авторы не включают согласованность в число обязательных элементов взаимодействия, считая таковыми лишь совместность действий и равноправие субъектов1. Другие ограничивают круг субъектов конкретными исполнителями, службами и подразделениями, в то время как взаимодействие осуществляется на разных уровнях2.
Организация обработки и анализа информации, обеспечивающей деятельность органов внутренних дел
Информатизация правоотношений во всех сферах государственного управления является характерной чертой научно–технического прогресса. Развитие и широкое применение информационных и коммуникационных технологий является глобальной тенденцией мирового развития и научно технической революции последних десятилетий. При этом роль доказа тельственной и розыскной информации в деятельности по раскрытию и расследованию преступлений, а значит и современных технологий ее сбо ра, обработки и использования все время возрастает. Это обусловливает необходимость все время совершенствовать информационно вычислительную сеть, применяя с этой целью наиболее современные подходы, суть которых заключается в комплексном решении целого ряда задач.
Информационные системы, предназначенные для использования в органах внутренних дел, занимают особую нишу среди большого количества различных видов информационных систем регистрационного типа. Это связано в первую очередь с тем, что построение централизованных учетов в виде иерархической системы сбора, обработки, анализа и сопровождения информационных массивов основывается на документах первичного учета1.
Информация для автоматизированной обработки и анализа должна отбираться в соответствии со следующими основными принципами: актуальность информации; потребность органа управления в систематизации информации, ее сравнительном анализе; колоссальность актуальной для органа управления информации; невозможность восприятия информации органом управления без ее автоматизированной обработки, систематизации и сравнительного анализа. Автоматизированная обработка информации с применением информационно-вычислительных средств позволяет добиться повышения уровня работы органов внутренних дел на порядки. В дополнение к этому резко сокращается время поиска, обработки информации, возникает возможность проведения сравнительного анализа информации с использованием различных банков данных информации.
Анализ результатов исследований информационного обеспечения органов управления показал, что наиболее часто в качестве критериев качества информации используются: актуальность; полнота; точность. Актуальность информации характеризуется своевременностью ее получения и использования по предназначению. Полнота - отражает желание иметь весь объем необходимой полезной информации для анализа ситуации. Точность информации характеризует степень ее достоверности. Важным аспектом в работе с информационными ресурсами является возможность обработки полученных данных в том ракурсе, в котором возникает необходимость у органа управления. К примеру, сама по себе информация о физическом лице - владельце оружия, о количестве, моделях, калибре оружия, находящегося у него во владении представляет интерес, но не является импульсом к реализации контрольных функций органа внутренних дел. С другой стороны информация о лицах судимых, привлекавшихся к административной ответственности, представляет больше криминологический, социологический интерес, однако, в результате соединения двух информационных массивов (о владельцах оружия и лицах привлеченных к уголовной и административной ответственности) и автоматизированной их обработки появится актуальная для органа внутренних дел информация – о лицах, оружие у которых должно быть изъято. Таким образом, определение необходимых информационных ресурсов их автома тизированная обработка в интересах органа управления является одной из важнейших тенденций его информационного обеспечения1.
Для обеспечения высокой эффективности работы органов внутренних дел требуется массовый доступ сотрудников к справочной, правовой, оперативной информации. При этом необходимо помнить о том, что в своей деятельности подразделения органов внутренних дел используют сведения, содержащие служебную, государственную тайну, иную конфиденциальную информацию, доступ к которой должен быть разрешен лишь ограниченному количеству сотрудников. Отсюда возникает вопрос о необходимости защиты подобной информации от неправомерного завладения и ее использования. В настоящее время существует несколько способов защиты информационных компьютерных систем: - технические (контроль доступа в помещения, физические способы защиты кабельной системы, систем электропитания); - программные (разработка и применение антивирусных программ, систем разграничения полномочий, средств контроля доступа к файлам); - криптографические (различные способы шифрования); - правовые (комплекс административно-правовых и уголовно правовых норм, устанавливающих ответственность за несанкционированное использование данных)2.
Для эффективной работы органов внутренних дел требуются информационные системы, способные не только накапливать, осуществлять поиск, обрабатывать, систематизировать информацию. Наиболее актуальным аспектом информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел является способность информационных систем осуществлять ана-1 лиз информации, сравнивать ее с информацией, хранящейся в иных информационных банках. Наиболее актуальной для органов внутренних дел является информация о физических лицах, юридических лицах, их адресах, принадлежащих им документах, о принадлежащих им вещах, объектах (например, оружие, автотранспорт и т.п.).
Поскольку информация поступает в органы внутренних дел из различных источников, хранится в разных банках данных, то на первый план информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел выступает способность информационных систем собирать и обрабатывать данные из различных источников, устанавливать связи между информационными массивами, анализировать совокупную информацию и делать соответствующие выводы. Кроме этого актуальную информацию необходимо выводить на экраны мониторов.
Одной из главных проблем создания единообразно действующей системы информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел является проблема совместимости ныне действующих региональных систем в единую федеральную информационную систему. Причем разнотипные системы действуют в однородных подразделениях органов внутренних дел по расположению в различных регионах. Этому есть свои организационные и материально-технические причины. К организационным проблемам следует отнести тот факт, что информатизация органов внутренних дел начиналась, как правило, в регионах, в которых выделялись соответствующие материальные средства.
