Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Финансово-правовое регулирование систем страхования вкладов
1. Публично-правовой характер отношений по страхованию вкладов физических лиц С. 14-47
2. Эволюция российского законодательства в области страхования вкладов физических лиц С. 47-70
Глава 2. Правовая характеристика системы страхования банковских вкладов по законодательству иностранных государств
1. Системы страхования банковских вкладов в странах континентальной Европы: правовое регулирование С.71-91
2. Развитие систем страхования банковских вкладов на примере США и Великобритании С.92-105
3. Международные принципы страхования вкладов и основные тенденции и перспективы развития систем страхования вкладов С. 105-130
Глава 3. Регулирование института страхования банковских вкладов в Российской Федерации
1. Характеристика системы страхования вкладов физических лиц в Российской Федерации С. 131 -151
2. Финансово-правовой статус Агентства по страхованию вкладов как страховщика С. 151 -177
Заключение С. 178-187
Список использованной литературы
- Эволюция российского законодательства в области страхования вкладов физических лиц
- Развитие систем страхования банковских вкладов на примере США и Великобритании
- Международные принципы страхования вкладов и основные тенденции и перспективы развития систем страхования вкладов
- Финансово-правовой статус Агентства по страхованию вкладов как страховщика
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в период мирового экономического кризиса выработка действенных мер по поддержанию стабильности банковской системы является одной из приоритетных задач, включая развитие института страхования банковских вкладов.
Еще некоторое время назад система страхования вкладов в большинстве случаев рассматривалась как дополнение к другим официальным мерам, которые были разработаны для защиты вкладчиков банков от риска несостоятельности банка или невозможности по иным причинам выполнить свои обязательства по возврату ранее внесенного депозита. В последнее время страхование вкладов стало восприниматься не только как механизм по защите имущественных прав граждан, но и как эффективный инструмент по поддержанию стабильности банковской системы.
Несмотря на то, что Россия в 90-е годы неоднократно переживала повторяющиеся финансовые кризисы, стабильность в банковской системе является в настоящее время одним из гарантов успешного развития всей ее экономики в будущем. В государстве неоднократно предпринимались попытки внедрить систему страхования вкладов на законодательном уровне, однако, много лет они заканчивались безуспешно, поскольку либо нормативный акт не принимался законодательным органом, либо принятый акт (чаще всего подзаконного характера) не реализовывался из-за отсутствия необходимых правовых механизмов и инструментов.
В связи с этим приобретает актуальность исследование опыта создания и функционирования систем страхования банковских вкладов в России и зарубежных странах с целью определения возможных направлений развития и использования данного института.
Исследованию системы страхования вкладов в Российской Федерации, ее становления и развития были посвящены ряд работ, в том числе докторская диссертация А.В. Турбанова на тему «Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации», кандидатские диссертации Е.А. Заводы «Финансово-правовые аспекты страхования банковских вкладов в Российской Федерации», М.В. Комиссаровой «Финансово-правовое регулирование системы страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», И.Г. Маласаевой «Правовые основы защиты вкладов граждан в банковской системе Российской Федерации».
В отличие от ранее проведенных диссертационных исследований системы страхования вкладов в Российской Федерации, представленная работа акцентирует внимание на сравнительно-правовых аспектах возникновения и развития системы страхования вкладов в РФ, Великобритании и США, а также странах континентальной Европы и использовании международного опыта формирования, функционирования и реформирования систем страхования вкладов в Российской Федерации.
Обращение к опыту США вызвано тем, что американская модель системы страхования депозитов является исторически первой в современном понимании, и при формировании российской системы страхования вкладов были учтены многие принципы функционирования американской системы.
Исследование европейского опыта в связи с тем, что Россия принадлежит к системе континентального права и активно взаимодействует с Евросоюзом по финансовым вопросам, помогло лучше понять специфику отражения в законодательстве европейских стран особенностей финансовых и банковских систем различных государств, необходимость учета таких нюансов при формировании нормативной базы, регулирующей соответствующие отношения.
Цели и задачи исследования. Основная цель исследования заключается в анализе института страхования банковских вкладов на примере опыта России и некоторых наиболее развитых зарубежных стран с рыночной экономикой, с определением задач, а также научно-теоретических аспектов построения названной системы, основных этапов развития современных систем страхования вкладов, проведением анализа основных характеристик систем страхования банковских вкладов России, США, Великобритании и стран континентальной Европы (как входящих в Евросоюз, так и стран, входящих в Содружество независимых государств), мирового опыта законодательного обеспечения функционирования систем страхования вкладов, а также с выявлением общих тенденций в становлении и развитии систем страхования банковских вкладов.
Данные цели направлены на определение особенностей и перспектив развития систем страхования банковских вкладов в России и зарубежных странах, разработку возможных предложений по совершенствованию отечественного законодательства в сфере страхования банковских вкладов и накопление научных знаний по исследуемой тематике.
В соответствии с указанными выше целями решены следующие задачи, поставленные при проведении настоящего исследования:
исследован публично-правовой характер отношений по страхованию вкладов физических лиц;
проанализировано развитие российского законодательства в области страховании вкладов физических лиц;
проведено комплексное исследование правового регулирования систем страхования вкладов России, США, Великобритании, стран континентальной Европы;
выявлены международные принципы построения систем страхования вкладов;
исследованы источники правового регулирования систем страхования вкладов в России и зарубежных странах;
на основе комплексного исследования института страхования банковских вкладов выявлены основные существующие тенденции и перспективы развития систем страхования вкладов в России и зарубежных странах;
проанализирован мировой опыт законодательного обеспечения функционирования систем страхования вкладов;
дана характеристика финансово-правового статуса Агентства по страхованию вкладов как страховщика;
проанализирована целесообразность использования международного опыта при совершенствовании российской системы страхования вкладов.
Объектом исследования явились общественные отношения, складывающиеся в процессе создания и функционирования систем страхования вкладов.
Предметом исследования послужили нормативные правовые акты, регламентирующие страхование вкладов физических лиц в Российской Федерации и правовой статус Агентства по страхованию вкладов, в том числе подзаконные, локальные акты Агентства по страхованию вкладов, а также правовые акты иностранных государств (США и стран Европы, включая страны СНГ), Директивы ЕС и рекомендации международных финансовых организаций и сообществ.
Методологическая основа диссертационного исследования. При проведении исследования использовались диалектический, системно-структурный, исторический, функциональный, формально-логический, сравнительно-правовой методы, а также анализ и синтез.
Теоретическая основа исследования. В ходе проведения исследования использовались труды отечественных авторов, как юристов: Д.Г. Алексеевой, Н.М.Артемова, А.А. Богомолова, О.В.Болтиновой, А.Ю. Викулина, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, А.Г. Гузнова, Л.Г.Ефимовой, Е.А. Заводы, С.В.Запольского, М.В. Комиссаровой, Н.Н. Косаренко, А.В. Кряжкова, А.Я. Курбатова, Д.Ю. Лялина, И.Г. Маласаевой (Леневой), Е.В.Покачаловой, Ю.И. Плохута-Плакутиной, Д.Н. Рудова, И.В. Рукавишниковой, С.В. Рыбаковой, Э.Д.Соколовой, В.В. Стрельникова, Г.А. Тосуняна, А.В. Турбанова, Н.И.Химичевой, Л.М. Энтина и др., так и экономистов: Р.Н. Абрамишивили, Н.Н. Евстратенко, А.А. Казимагомедова, Д.Ю. Колчанова, Н.А.Кричевского, П.А.Медведева, А.Г.Мельникова, В.А.Мирошникова и др.
Также использовались труды зарубежных авторов: Г.Х. Гарсия, , Carter Golembe, Shaila C. Bair и др.
Нормативную основу работы составили Конституция РФ, законодательные и подзаконные акты РФ, в том числе акты Центрального банка, локальные акты Агентства по страхованию вкладов, акты Международного валютного фонда и Базельского комитета, Международной ассоциации страховщиков депозитов и органов Евросоюза, акты зарубежных государств.
Эмпирическую базу диссертации составили материалы российской и зарубежной правоприменительной практики в сфере финансово-правового регулирования систем страхования вкладов.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой одно из первых комплексных исследований финансово-правового регулирования публично-правовой природы института страхования банковских вкладов в России и зарубежных странах с учетом принципов регулирования отношений по страхованию вкладов на международном уровне.
На защиту выносятся следующие положения:
-
Правоотношения, складывающиеся между участниками системы страхования вкладов, носят как частноправовой, так и публично-правовой характер, что является особенностью системы страхования вкладов и позволяет говорить о финансово-правовом регулировании системы страхования вкладов. Вместе с тем подчеркивается преобладание в данных отношениях публично-правового аспекта, а следовательно, приоритет норм финансового права в регулировании отношений по страхованию вкладов.
Особенность сочетания частноправовых и публично-правовых начал в регулировании исследуемых отношений связана не только с многообразием отношений в сфере банковской деятельности, но и со спецификой регулирования страховых отношений.
2. Публично-правовой характер регулирования отношений по страхованию вкладов характеризуется:
- публично-правовым характером принципов системы страхования вкладов;
- приданием властных полномочий в сфере надзора в системе страхования вкладов со стороны государства Центральному банку РФ;
- возможностью применения мер принуждения Центральным банком РФ к кредитным организациям;
- публично-правовым статусом Агентства по страхованию вкладов, в том числе использованием организационно-правовой формы госкорпорации для создания органа управления системой страхования вкладов;
- целевой направленностью создания и функционирования системы страхования вкладов, поскольку публичный характер обязательного страхования вытекает из характера целей, преследуемых при создании такой системы, которыми является удовлетворение в большей степени публичных интересов государства и общества.
3. Обосновано, что страхование вкладов в системе финансового права следует рассматривать как институт финансового права, поскольку на указанные отношения воздействуют как нормы, регулирующие отношения в процессе осуществления банковской деятельности, так и нормы, регулирующие публично-правовые отношения в сфере страхования.
Кроме того, утверждается, что данный институт носит комплексный характер, поскольку отношения в сфере обязательного страхования вкладов регулируют не только нормы финансового права, но и нормы гражданского права и административного права.
4. Страхование физических лиц является страхованием имущества с некоторыми чертами, присущими гарантии как способу обеспечения исполнения обязательства. Проблема определения вида страхования (и объекта страхования) в данном случае вытекает из недостаточного правового регулирования такого объекта отношений как денежные средства (деньги).
5. Фонд страхования вкладов является публичным фондом денежных средств, что позволяет считать отношения по его формированию и использованию финансово-правовыми, что обусловлено следующими причинами:
- Фонд страхования вкладов не является частной собственностью Агентства по страхованию вкладов, а представляет собой публичную собственность госкорпорации как юридического лица публичного права;
- формирование и расходование средств Фонда в императивной форме регламентировано государством путем принятия нормативных актов;
- создан данный денежный Фонд для удовлетворения публичного интереса и имеет строго целевое назначение;
- отношения по формированию Фонда и выплате средств из него возникают не по инициативе сторон или в силу договора страховщика со страхователем, а в силу закона, то есть по воле публично-правового образования, выступающего в качестве властного субъекта.
На наш взгляд, в природе страховых взносов в Фонд страхования вкладов отсутствует частноправовое начало, тем более, характеризующее государство в данном случае как субъекта предпринимательской деятельности, то есть деятельности, предполагающей в качестве своего конечного результата получение дохода.
6. Средства Агентства по страхованию вкладов, включая Фонд страхования вкладов, представляют собой децентрализованный фонд публичных финансов, который входит в финансовую систему государства. Возникающие отношения в сфере формирования и использования данного фонда денежных средств являются предметом регулирования финансового права.
7. Выявлены общие тенденции становления, развития и существования систем страхования вкладов в зарубежных странах:
- обязательность участия кредитных организаций в системе страхования вкладов практически во всех странах;
- наличие специального фонда, из которого осуществляются страховые выплаты;
- финансирование страхового фонда посредством страховых отчислений банков, а не за счет государства или вкладчиков;
- наличие специального органа, выполняющего функции страховщика, чаще всего государственного;
- высокая степень контроля за фондом страхования, часто со стороны нескольких государственных органов;
- императивно закрепленная обязанность страховщика осуществлять выплаты страхового возмещения вкладчикам при наступлении страхового случая;
- определенный лимит ответственности страховщика;
- в ЕС закреплен минимальный уровень защиты владельцев депозитов;
- определенный круг депозитных инструментов, которые в обязательном порядке подлежат защите, а также допустимые исключения из него;
- максимальный срок для начала выплаты возмещения;
- обязанность кредитных организаций по информированию клиентов об условиях системы гарантирования вкладов;
- постоянный рост возмещений по вкладам;
- постепенная отмена франшизы;
- высокая роль правовых инструментов при регулировании отношений в сфере страхования вкладов.
Сравнительно-правовой анализ зарубежного и российского законодательства позволил сделать вывод, что система страхования вкладов в Российской Федерации в целом соответствует общемировым тенденциям, поскольку она восприняла основные правила функционирования системы из опыта США, а также опирается в своем развитии на общеевропейские принципы систем страхования вкладов.
8. В основе эффективного функционирования систем страхования вкладов в зарубежных странах лежат различные факторы:
- система взносов банков базируется на основе учета рисков;
- высокие суммы возмещения вкладов;
- существование так называемых «бридж-банков»;
- краткий срок выплат;
- страхование не только вкладов (депозитов), но и вложений в пенсионные фонды;
- введение ограничений на выплаты по вкладам руководителей банков, членов органов управления банками, физических лиц-учредителей банков и их близких родственников, размещенных в этих банках, в целях большей защиты прав вкладчиков и снижения уровня злоупотребления своим положением со стороны указанных лиц;
- введение механизма гарантирования вкладов на более ранних стадиях, нежели банкротство кредитной организации (например, если банк отказывается выплачивать вкладчику его средства или приостановил платежи).
Закрепление названных принципов страхования вкладов в российском законодательстве позволит создать необходимые предпосылки не только дальнейшего совершенствования российской системы страхования вкладов, но и ее сближения с зарубежными системами страхования вкладов (депозитов), и, следовательно, полноценного включения в мировую финансовую и банковскую систему.
9. Финансово-правовой статус Агентства по страхованию вкладов обусловлен следующими моментами:
- Агентство по страхованию вкладов фактически является частью банковской системы и действует как государственная корпорация в силу специфики публичных интересов, которые призвана защищать сама система страхования вкладов;
- наличествует взаимосвязь Агентства с публичной властью в целях поддержания стабильности банковской, а, следовательно, всей финансовой системы государства;
- его имущество представляет собой публичную, а не государственную собственность;
- спецификой осуществления им расходов и получения доходов;
- публично-правовой природой страховых взносов в Фонд страхования вкладов со стороны банков, привлекающих средства физических лиц во вклады.
Научная и практическая значимость. Научная и практическая значимость данного исследования заключается в том, что содержащиеся в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют науку финансового права.
Результаты исследования, теоретические выводы и научно-практические рекомендации могут быть использованы для дальнейшего совершенствования российского законодательства в сфере страхования банковских вкладов, в правоприменительной практике, а также в учебном процессе образовательных учреждений при изучении дисциплин «Финансовое право», «Банковское право» и «Страховое право».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные положения и выводы диссертации изложены в публикациях диссертанта.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и библиографии.
Эволюция российского законодательства в области страхования вкладов физических лиц
В СССР необходимости в формировании правовой базы для обеспечения защиты прав вкладчиков банков не существовало, поскольку практически единственной формой банковских сбережений населения были вклады в государственных сберегательных кассах, которые формально гарантировались государством.
В то же время в СССР все же существовали явления, нарушающие права граждан и вкладчиков. По мнению А.В.Турбанова, прямыми денежными изъятиями из средств граждан были: принудительные госзаймы (по которым держатели облигаций получили впоследствии явно неполную компенсацию); налоги на личные доходы; инфляционное обесценивание вкладов и облигаций, ни в коей мере не компенсируемое монопольно низкой ставкой процента; конфискационная денежная реформа 1947 г. со списанием подавляющей части вкладов. Сберегательные вклады были полностью заморожены в 1941 г., но это, по крайней мере, может быть оправдано войной32.
Первая попытка нормативно закрепить необходимость создания фонда страхования депозитов в банковской системе Российской Федерации на современном этапе была предпринята еще в 1991 году путем принятия Указаний Центрального банка РСФСР от 30.04.1991г. «О порядке формирования фонда обязательных резервов, фонда компенсации коммерческим банкам разниц в процентных ставках, фонда страхования коммерческих банков от банкротств, фонда страхования депозитов в коммерческих банках».
Данный документ был принят через несколько месяцев после отмены государственной монополии на банковское дело, и хотя не имел силу закона, а носил подзаконный характер, стал первым, который установил порядок формирования фонда обязательных резервов, фонда компенсации коммерческим банкам разниц в процентных ставках, фонда страхования коммерческих банков от банкротств, фонда страхования депозитов в коммерческих банках в целях повышения ликвидности и укрепления финансового положения банков республики, защиты интересов их вкладчиков, клиентов, акционеров, пайщиков.
В целях обеспечения защиты интересов вкладчиков коммерческих банков, предоставления им гарантии компенсации их средств в случае банкротств банков должен был быть образован фонд страхования депозитов в коммерческих банках, норматив отчислений в который устанавливался в размере 1 процента от дохода коммерческого банка, чтобы в случае неплатежеспособности банка были выданы компенсации вкладов и депозитов клиентам со стороны Центрального банка РСФСР в двадцатикратном размере к оплаченной величине указанного фонда.
Однако данный документ оказался фактически декларацией и на практике не оказал никакого влияния на положение вкладчиков, хотя само обозначение данной проблемы имело большое значение.
Следующим по хронологии нормативным актом, также носящим подзаконный характер, стал Указ Президента РФ от 28.03.1993 N 409 "О защите сбережений граждан Российской Федерации"34, в котором в целях обеспечения защиты сбережений граждан Российской Федерации и повышения их доверия к банковским учреждениям страны было признано целесообразным создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений России, образуемых за счет привлечения вкладов (депозитов) граждан Российской Федерации. Средства Фонда должны были формироваться как за счет регулярных взносов банковских учреждений России, имеющих право привлечения вкладов (депозитов) населения, так и за счет дополнительных средств из Республиканского бюджета Российской Федерации, а расходоваться на страхование активов банковских учреждений только в той части, которая образуется за счет вкладов (депозитов) лиц, являющихся гражданами Российской Федерации. Также из средств Фонда должны были выплачиваться полные или частичные (дифференцированные в зависимости от категорий вкладчиков и размера вкладов (депозитов) компенсации вкладчикам банковских учреждений в случае невозможности удовлетворения их имущественных требований при прекращении банковских учреждений в результате несостоятельности (банкротства).
Фактически Указ предусматривал компенсационные меры в отношении обесцененных инфляцией вкладов населения. В отличии от Постановления Съезда Верховного Совета РСФСР, которое предусматривало восстановление всех вкладов граждан, имеющихся на счетах до 01.01.1992 г., Указ впервые закладывал основы системы страхования банковских вкладов в России. Он более широко трактовал защиту интересов вкладчиков, обосновывая необходимость создания действенной системы страхования вкладов. В соответствии с Указом также планировалось создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений, формируемого за счет взносов коммерческих банков, привлекающих вклады населения.
Однако данный документ также не получил дальнейшего развития, поскольку для его реализации на практике необходимо было принять иные нормативные акты, в частности, Совет Министров - Правительство Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации должен был в месячный срок разработать и внести на рассмотрение Верховного Совета Российской Федерации предложения об образовании в установленном порядке и деятельности Фонда. Поскольку данные акты так и не были приняты, что было обусловлено в том числе некорректностью норм самого документа, в котором говорилось о создании фонда страхования активов банковских учреждений России, а не самих депозитов и вкладов, то Указ остался нереализованным.
С 1 января 1994 года в соответствии с решением Совета директоров Банка России формирование фондов обязательных резервов было прекращено. Центральный банк РФ 18.10.1993 издал Телеграмму N 62 «О порядке формирования страховых фондов банков» , известив, что прекращается формирование фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках, учитываемых на балансе Банка России. Также Центральный банк исполнил рекомендации, содержащиеся в вышеупомянутом Указе Президента, и признал целесообразным передать в дальнейшем средства, перечисленные в банками в фонд страхования депозитов в коммерческих банках, в создаваемый федеральный фонд обязательного страхования денежных вкладов (депозитов) и счетов населения в качестве страховых взносов коммерческих банков. Таким образом, с 01.01.1994г. формирование фондов обязательных резервов было прекращено на основании решения Совета директоров Центрального банка РФ, а затем было принято решение о возврате перечисленных в фонд страхования коммерческих банков от банкротств в 1991-1993 годах средств самим коммерческим банкам на основании их заявлений.
Развитие систем страхования банковских вкладов на примере США и Великобритании
Американская модель страхования вкладов основана на многолетнем опыте функционирования Федеральной корпорации по страхованию депозитов США, располагающей широкими полномочиями по осуществлению надзора за банками, вмешательству в деятельность проблемных финансовых институтов, их санации или ликвидации. При этом понятие вкладчика — участника системы страхования вкладов в данном государстве трактуется достаточно широко и в настоящее время включает не только граждан, но и юридических лиц. Американская система страхования вкладов как модель заимствована в Японии, Канаде.
Второй «школой» является европейская модель, которая в целом отличается от американской тем, что сводит роль систем страхования депозитов только к обеспечению процесса выплаты вкладчикам гарантируемых сумм, не наделяя страховщиков депозитов значительными полномочиями и ресурсами в плане управления рисками системы, участия в процессе предотвращения и урегулирования несостоятельности банков, возможности вмешательства в деятельность банков и регламентации их деятельности77. Европейская модель была рассмотрена в работе ранее, поэтому обратимся к американской модели, учитывая большой объем заимствования опыта США при формировании российской системы страхования вкладов физических лиц.
Поскольку родоначальником современного института страхования банковских вкладов принято считать США, то представляется целесообразным описать американскую систему страхования вкладов, которая применяется в нескольких государствах.
Первые локальные системы (на уровне отдельных штатов), предусматривающие коллективную ответственность группы банков перед вкладчиками в случае разорения одного из членов этой группы, появились еще в первой половине девятнадцатого века. Так, в 1829 году официальная система страхования вкладов была сформирована коммерческими банками в штате Нью-Йорк — с этого момента можно вести отсчет существования института страхования вкладов в современном понимании. Система штата Нью-Йорк предусматривала три важных элемента: формирование за счет взносов банков - участников единого гарантийного фонда; создание совета уполномоченных, имевшего право проверять банки; а также определение круга инструментов, в которые мог инвестироваться капитал банка — участника системы.
В период с 1831 по 1858 гг. аналогичные системы появились еще в пяти штатах. Они работали несколько десятилетий, после чего по различным причинам перестали работать, в основном из-за сокращения числа банков-участников. Это не помешало в начале двадцатого века предпринять новые попытки создать системы страхования вкладов на уровне штатов. В 1908-1917 гг. они появились в восьми штатах, но к 1930 году, из-за ряда последовавших в 1920-е и 1930-е годы банковских кризисов, все системы разорились.
Параллельно в течение многих лет предпринимались попытки сформировать систему страхования вкладов на федеральном, общегосударственном уровне. За период с 1856 по 1933 гг. в Конгресс США поступило 150 предложений о создании такой системы, причем большинство законопроектов предусматривало создание страхового фонда для выплаты возмещения вкладчикам, либо введение гарантий
Правительства США по банковским вкладам, либо покупка банками государственных «гарантийных облигаций», за счет которых обеспечивалось бы полное возмещение банковских депозитов. В качестве возможных источников финансирования гарантий вкладчикам рассматривались, наряду с взносами банков, часть прибыли Федеральных резервных банков и средства Федерального бюджета США.
Однако принять решение о создании системы страхования депозитов (вкладов) заставил мировой финансовый кризис 1930-х годов, поскольку количество обанкротившихся банков превысило тысячи. Так, только в 1930 году в США прекратили свою деятельность более 1300 банков, а потери вкладчиков составили 237 359 000 долларов .
Первая общегосударственная система страхования вкладов была создана в США в 1933 году как инструмент борьбы с длящимся кризисом в банковском секторе в период Великой депрессии80. В 1933 году был принят так называемый Чрезвычайный банковский закон, в соответствии с которым ответственность за возобновление деятельности банков несло Министерство финансов США. Корпорация по финансированию реконструкции (Reconstruction Finance Corporation - RFC), созданная в январе 1932 года для оказания поддержки ликвидности банкам, получила также право приобретать акции банков. Аргументы, которые выдвигали против страхования вкладов, носили как практический, так и философский характер. Принятие Закона было одобрено не всеми, поскольку сложилось мнение, что данный институт не сможет полноценно реализоваться на практике в силу неудачного опыта внедрения таких систем на уровне отдельных штатов. Кроме того, высказывались точки зрения, что такое страхование сделает невозможным привлечение к ответственности за плохое управление банком, при этом повлечет за собой значительные финансовые затраты и недопустимое вмешательство государства в сферу частных финансов.
Однако, основные принципы федеральной системы страхования вкладов, которые воплощаются на практике и в настоящее время, были разработаны именно в вышеупомянутых законах, а также в ходе применения некоторыми штатами программ по страхованию. Данные принципы включали в себя: финансирование страхового фонда посредством страховых отчислений банков; использование строгих банковских проверок и надзора с целью уменьшения воздействия на фонд; иные элементы, такие как размер выплат, проводимых банком, признанным несостоятельным, и порядок его ликвидации с целью минимизации экономического ущерба, вызванного банкротством банка.
13.06.1933г. был принят Закон о банках, который также предусматривал создание общенациональной системы страхования вкладов, для чего учреждалась Федеральная корпорация по страхованию депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation — FDIC), определялся ее статус, обязанности и функции. При этом первоначальный капитал FDIC подлежал формированию за счет средств государства (Министерства финансов и Федеральных резервных банков). Сумма страхового возмещения устанавливалась на уровне 2500 долларов на одного вкладчика. Банки, принятые в систему, должны были внести вступительный взнос в фонд страхования депозитов в размере 0,5 % от объема страхуемых депозитов, при этом половина взноса подлежала перечислению немедленно, а вторая половина - по требованию корпорации. Членство в системе было обязательным для всех банков - членов Федеральной резервной системы, получивших от Министра финансов лицензию. Другие банки должны были войти в систему после подтверждения их состоятельности надзорным органом соответствующего штата и по результатам проверки, проведенной корпорацией.
Полномочия по управлению Федеральной корпорации по страхованию депозитов были возложены на Совет директоров, состоящий из трех членов, один из которых становился Председателем Совета директоров. Также не более двух из числа членов Совета могли принадлежать к одной политической партии, при этом два члена Совета директоров назначались президентом после одобрения сенатом данных кандидатур на шестилетний срок .
Таким образом, как видно из порядка организации деятельности Федеральной корпорации по страхованию депозитов, государство может предусмотреть четкую зависимость органов систем страхования вкладов от органов исполнительной власти, что свидетельствует о возможности использования государством системы страхования вкладов в качестве инструмента реализации своих целей и задач. Сформулированная в США в тот момент цель системы страхования вкладов остается актуальной по сей день практически для всех систем страхования вкладов - обеспечение стабильности работы банковской системы и сокращение общественных издержек на преодоление последствий кризисных явлений.
Международные принципы страхования вкладов и основные тенденции и перспективы развития систем страхования вкладов
Регулирование страхования вкладов осуществляется не только на национальном, но и на между нар одном уровне. Россия, осуществляя нормативно-правовое регулирование страхования вкладов физических лиц, учитывает тенденции и принципы международного подхода к созданию и функционированию систем страхования вкладов.
Еще в 1999 году Международным валютным фондом для стран-членов МВФ были одобрены Рекомендации по наилучшей практике систем страхования вкладов с целью создания в государствах систем страхования вкладов, которые стимулировали бы все заинтересованные стороны поддерживать стабильность и надежность национальной финансовой системы, а также учитывали особенности национальных финансовых и банковских систем.
Для этого необходимо ясно и четко описывать систему страхования вкладов в национальном законодательстве, дать надзорному органу полномочия по принятию срочных оздоровительных мер и создать условия для возможности быстрой реструктуризации несостоятельных финансовых институтов. Кроме того, объем возмещений по вкладам не должен быть очень большим, но членство в системе страхования вкладов должно быть обязательным, а возмещение должно выплачиваться быстро.
Следует обеспечить необходимые и достаточные финансовые источники формирования денежного фонда системы страхования вкладов, учитывать риски при определении размера взносов банков, в том числе за счет получения своевременной и полной информации о состоянии банков. Нужно также обеспечить раскрытие полной информации о системе страхования вкладов, орган управления системой должен быть независим, но подотчетен, при этом можно включать представителей банковской системы в орган управления системой, однако только в его совещательные подразделения, которые не влияют на принятие ключевых решений по выплатам и т.п.
Рекомендовалось также обеспечить взаимодействие органа, управляющего системой, с кредитором последней инстанции (которым в Российской Федерации является Центральный банк РФ) и надзорными органами, поскольку плохой обмен информацией и недостаточное взаимодействие в данной сфере затрудняют функционирование системы страхования вкладов.
Согласно указанным рекомендациям создание системы обязательного страхования вкладов населения является специальной программой, реализуемой государством и банковским сообществом в целях укрепления доверия граждан к банковской системе, стимулирования привлечения сбережений населения в экономику, поддержания внутренней устойчивости банковского сектора. Анализируя цели создания системы и предложенные рекомендации, можно сделать вывод, что система страхования вкладов в Российской Федерации в целом соответствует продекларированным положениям.
Основным наднациональным документом в сфере страхования вкладов уже много лет являются Принципы банковского надзора, разработанные Базельским комитетом банковского надзора, которые не имеют юридически обязательной силы в качестве источников международного или европейского права, что подчеркивается в тексте самого документа («...данные принципы предназначены для использования в качестве добровольного базиса создания эффективной практики страхования депозитов. Местные органы и ведомства свободны в выборе решений о внедрении на территории своих юрисдикции дополнительных мер, которые они считают необходимыми для достижения эффективной работы системы страхования.») .
Тем не менее, данные принципы, по замечанию А.С.Линникова, имеют определенное юридическое значение для ЕС и в силу этого рассматриваются в западной доктрине в качестве источников «мягкого права» {soft law). Принципы Базельского комитета стали объектом рецепции в банковском законодательстве ЕС, которое содержит единообразные нормы права и подлежит обязательной имплементации в законы и другие правовые акты всех государств-членов ЕС.
Системы страхования вкладов в различных государствах не существуют в неизменном виде. Они трансформируются с учетом экономических, социальных и правовых тенденций.
Например, в свое время полные гарантии по вкладам (а иногда и по всем обязательствам банков) вводились для предотвращения кризисов в Таиланде, Мексике, Японии, Корее и ряде других стран, иногда происходила национализация банков или им оказывали финансовую помощь, чтобы гарантировать выполнение их обязательств перед вкладчиками и обеспечить поддержание банковской системы. Такие решения принимались, например, в США, в Италии, Франции и иных странах. Подобный опыт имеется и у Российской Федерации, если вспомнить деятельность Агентства по реструктуризации кредитных организаций - АРКО.
Однако длительное время не существовало единого подхода к защите прав вкладчиков кредитных организаций и их средств, выработанного и одобренного основными мировыми экономическими центрами.
С учетом необходимости реагирования на изменения в банковских системах в связи с мировым финансовым кризисом в 2008 году к заседанию министров финансов и управляющих центральными банками ведущих промышленно развитых стран был подготовлен доклад Форума финансовой стабильности "О мерах по повышению устойчивости рынка и укреплению институциональной инфраструктуры"90, в котором были проанализированы причины и факторы, приведшие к такой ситуации на мировых финансовых рынках, и сформулированы рекомендации как в отношении неотложных мер, направленных на преодоление кризиса, так и касающиеся. долгосрочных мероприятий, способствующих тому, чтобы в последующем такие кризисы можно было предотвращать или смягчать.
Основное внимание в данном декларативном документе уделено вопросам, связанным с повышением эффективности пруденциального регулирования и надзора (за капиталом, ликвидностью и качеством управления рисками), ужесточением требований к раскрытию информации и оценке активов, изменением отношения к кредитным рейтингам (с точки зрения их качества и возможного использования инвесторами и надзорными органами), применением мер надзорного реагирования к проблемным банкам, разработкой механизмов, которые требуются для разрешения кризисных ситуаций и урегулирования несостоятельности банков, поддержания доверия к банковским системам. Кроме того, предложен ряд мер, направленных на повышение качества надзора за практикой риск-менеджмента в банках, в том числе с использованием руководств по управлению рисками.
Финансово-правовой статус Агентства по страхованию вкладов как страховщика
Особенности правового статуса страховщика являются одним из признаков публично-правового характера отношений в сфере страхования вкладов. Для осуществления функций по страхованию вкладов создана государственная корпорация Агентство по страхованию вкладов (АСВ), являющаяся некоммерческой организацией и осуществляющей свою деятельность на основании специального нормативного акта -Федерального закона от 23.12.2003 №177-ФЗ.
В литературе ведутся постоянные дискуссии среди теоретиков и практиков о необходимости введения и дальнейшего существования такой своеобразной организационно-правовой формы юридических лиц как государственные корпорации, учитывая, что для деятельности каждой из них требуется принятие специального федерального закона.
Однако можно согласиться с А.В.Турбановым в том, что именно в случае с Агентством по страхованию вкладов избранный законодателем способ реализации определенных целей государственной политики представляется вполне обоснованным и полностью оправдавшим себя на практике. Агентство выполняет общественно значимые, по существу, государственные функции, направленные на создание комплексной системы защиты интересов вкладчиков банков, поддержание стабильности банковской системы. Таким образом, Агентство фактически является государственным инструментом пусть не прямого управленческого, а косвенного регулятивного воздействия государства на соответствующие общественные отношения.114
Агентство реализует две основные функции - является страховщиком и обеспечивает функционирование системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках (ст. ст. 4, 15 Федерального закона от 23.12.2003г. №177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации») и выполняет функции конкурсного управляющего в следующих случаях: 1) при банкротстве кредитных организаций, имевших лицензии Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады; 2) при банкротстве кредитных организаций, не имевших такой лицензии Банка России, если в арбитражный суд не будет представлена для утверждения в установленном порядке кандидатура конкурсного управляющего - физического лица; 3) при признании банкротом отсутствующей кредитной организации, то есть кредитной организации, которая фактически прекратила свою деятельность, и установить ее место нахождения либо место нахолсдения ее руководителей не представляется возможным.
Кроме того, Агентство решает задачи общего характера, направленные на выявление причин и условий, вызвавших банкротство кредитных организаций, разработку предложений по предупреждению банкротства в банковской системе, а также участвует в мероприятиях по укреплению стабильности банковской системы.
Таким образом, фактически Агентство обладает полномочиями по участию в управлении банковской системой, в том числе путем издания нормативных актов по вопросам, прямо отнесенным законодательством к его компетенции, например, устанавливать ставку и порядок расчета страховых взносов. Кроме того, сотрудники Агентства принимают участие в проверках кредитных организаций, проводимых Центральным банком, могут входить в состав временной администрации, назначаемой Центральным банком для управления проблемными кредитными организациями. Также некоторые нормативные акты Центрального банка должны приниматься по согласованию с Агентством (п. 6 ст. 22.1 Федерального закона от 25.02.1999г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» 5).
Подобное активное участие Агентства в функционировании банковской системы, по мнению С.В.Озюменко, дает возможность включить данное юридическое лицо в элементы банковской системы, поскольку государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» осуществляет выплату вкладчикам возмещений по вкладам при наступлении страхового случая, ведет реестр банков-участников системы страхования вкладов, контролирует формирование фонда страхования вкладов, в том числе за счет взносов банков, управляет средствами фонда страхования вкладов.116 Следует поддержать автора в данном высказывании, поскольку степень влияния Агентства по страхованию вкладов на функционирование банковской системы Российской Федерации, в том числе за счет принимаемых им документов, весьма велика.
В настоящее время все активней высказывается мнение, что специфичность организационно-правовой формы, способа создания и цели деятельности государственных корпораций, в том числе Агентства по страхованию вкладов, позволяет причислять их к юридическим лицам публичного права. По мнению Е.А.Заводы, это вытекает из следующих признаков правового статуса Агентства: 1) Агентство возникло на основании публично-правового акта федерального закона, а не на основании акта частноправовой природы (договора, соглашения); 2) характер целей деятельности Агентства - публичный (общественный), а не частный (индивидуальный - извлечение прибыли для участников (учредителей) юридического лица); 3) объем правоспособности юридического лица публичного права всегда жестко коррелирует с целями создания такого юридического лица (имеет целевой, специальный характер), а для юридических лиц частного права более характерно наличие общей правоспособности; 4) учредителем юридического лица публичного права всегда выступает субъект публичного права (государство, административно-территориальные единицы, муниципальные образования), а частные лица такими учредителями быть не могут. В данном случае учредителем является Российская Федерация; 5) наличие у Агентства определенных властных полномочий, которое вытекает из характера деятельности Агентства, а именно - из ее принудительности и исключительности.
