Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Обязательное страхование вкладов физических лиц в банках как правовой институт 15
1. Экономико-правовые предпосылки и цели создания системы обязательного страхования банковских вкладов 15
2. Нормативно-правовое регулирование обязательного страхования вкладов физических лиц 31
3, Место института обязательного страхования вкладов физических лиц в финансовом праве 47
Глава II. Общие положения системы обязательного страхования вкладов 67
1. Понятие, принципы и функции системы обязательного страхования вкладов 67
2, Особенности правового положения участников системы обязательного страхования вкладов 89
3- Особенности правового статуса Агентства по страхованию вкладов и фонда обязательного страхования вкладов 102
Глава III. Особенности банковского регулирования и надзора в системе обязательного страхования вкладов 124
1. Правовое положение, полномочия и роль Банка России в сфере обязательного страхования вкладов 124
2. Особенности банковского надзора за банками на этапе вступления в систему обязательного страхования вкладов 137
3. Особенности надзора за банками, которые состоят на учете в системе обязательного страхования вкладов 178
Заключение 195
Библиографический список 203
- Экономико-правовые предпосылки и цели создания системы обязательного страхования банковских вкладов
- Нормативно-правовое регулирование обязательного страхования вкладов физических лиц
- Понятие, принципы и функции системы обязательного страхования вкладов
- Правовое положение, полномочия и роль Банка России в сфере обязательного страхования вкладов
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью научного изучения нового для российского права института обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации.
Основной внутренней функцией современного Российского государства является функция зашиты интересов личности и общества, которая в отношениях с банковским сектором реализуется путем осуществления государством комплекса мероприятий, включающих, в том числе, реформирование и совершенствование банковской системы.
В настоящее время одним из основных направлений реформирования и совершенствования банковской системы государством и банковским сообществом признано обеспечение эффективного функционирования и совершенствования системы обязательного страхования вкладов физических лиц, Особая значимость проблем разработки и развития механизмов, позволяющих обеспечить максимальную защиту прав и законных интересов граждан, в том числе в отношениях с банковским сектором, подчеркивалась как Правительством РФ, так и Банком России - Правительство РФ уделяет в данный момент особое внимание созданию стабильной, динамичной и конкурентоспособной банковской системы и предпринимает активные действия совместно с Банком России и банковским сообществом по усилению защиты прав вкладчиков и кредиторов банков .
Необходимость создания системы защиты банковских вкладов граждан в Российской Федерации осознавалась еще в начале 90-х гг. Однако впервые
J Так, п. 9 Плана важнейших мероприятий Банка России на 2004 год по совершенствованию банковской системы Российской Федерации, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы предусматривалась разработка нормативных актов и осуществление практических мероприятий по организации системы страхования вкладов (см.: Банк России «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2004 год» //Вестник Банка России. 2003. №66),
1 См.: п. 1.2.2 Заявления Правительства РФ и Банка России от 30,12,2001 // Вестник Банка России, 2002. № 5; Заявление Правительства РФ № 983п-П13 и Банка России от 05,04.2005 № 01-01/1617 «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года»//Там же. 2005. № 19.
1 См.; Выступление Председателя Правительства Российской Федерации М. Фрадкова <Ю банках, кризисе, доверии и его отсутствии» на Форуме «Сочи. Банки.ХХЇ век» // Банковское дело. 2004. № 10. С. 22-29.
рекомендация о создании подобного механизма нашла нормативное закрепление в 1994 г. в Указе Президента РФ от 10-06Л994 № 1184 «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации» , в котором содержалось поручение Банку России ускорить создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений Российской Федерации для обеспечения защиты сбережений граждан. Вместе с тем работа по разработке концепции системы защиты прав и законных интересов граждан в отношениях с банками в России завершилась лишь в 2003 г. принятием специального федерального закона.
Федеральный закон от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»5 (далее - Закон о страховании вкладов) является основным нормативным правовым актом, устанавливающим правовые финансовые и организационные основы создания и функционирования системы обязательного страхования вкладов. В развитие его положений был издан ряд актов, регулирующих отдельные вопросы функционирования системы страхования вкладов.
В связи с изложенным возникает необходимость научного исследования совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения в области обязательного страхования вкладов , в целях определения их правовой природы и места в российском праве,
Функционирование российской системы обязательного страхования вкладов физических лиц с момента ее создания выявило ряд теоретических и практических проблем, которые требуют научного изучения и разрешения.
Особый научный интерес представляет исследование проблематики осуществления Банком России функций органа банковского регулирования и надзора в области обязательного страхования вкладов как элемента системы
4См.:СЗРФ. 1994. №7.Ст. 696.
5 См.: Там же. 2003. № 52 (Ч.1). Ст. 5029.
6 Здесь и далее термины «система обязательного страхования вкладов» и «система страхования вкладов»
используются как равнозначные. Обоснование использования термина «система обязательною страхования
вкладов», а также определение понятия «обязательное страхование вкладов» будут раскрыты в гл. I, II
11 асто я щ е го иссл е до вал и я.
обязательного страхования вкладов, обусловленного ее экономической и социальной целевой направленностью.
В целях выполнения отдельных публичных государственно-властных полномочий Банк России осуществляет управление банковской системой, в том числе путем реализации функций органа банковского регулирования и надзора , Одним из эффективных инструментов, способствующих достижению целей обязательного страхования вкладов физических лиц, выступают банковское регулирование и надзор за деятельностью банков, осуществляемые Банком России в области обязательного страхования вкладов. Преследуя аналогичные экономические и социальные цели, а именно цели поддержания и укрепления финансовой устойчивости банковской системы, обеспечения максимальной защиты прав и законных интересов вкладчиков, банковский надзор позволяет усилить эффективность функционирования системы обязательного страхования вкладов и укрепить к ней доверие со стороны вкладчиков и банковского сообщества.
Поскольку участие банков в российской системе страхования вкладов основано на принципе обязательности, включая обязанность соблюдения банками -участниками системы установленных законом требований к участию в системе на протяжении всего периода нахождения банка в системе, исследование проблематики совершенствования банковского регулирования и надзора в области обязательного страхования вкладов обладает особой актуальностью,
В настоящее время проблемы функционирования системы обязательного страхования вкладов требуют дальнейшего углубленного исследования в целях совершенствования их нормативно-правового регулирования. Особой значимостью обладают проблемы банковского надзора, в том числе механизма включения банков в систему страхования вкладов, участия в ней банков, выработки оптимальных процедур, связанных с деятельностью участников обязательного страхования вкладов физических лиц.
7 См.: Голубев С,А, Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах; (Сравнительно-правовой анализ): Автореф- дис.... д-ра юрнд. наук. М., 2004, С. 8.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование финансово-правового регулирования института обязательного страхования вкладов физических лиц в банках и выработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей его функционирование.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
рассмотреть экономико-правовые предпосылки и цели введения обязательного страхования вкладов в условиях российской экономики;
раскрыть источники правового регулирования обязательного страхования вкладов и осуществить их развернутую классификацию, а также провести сравнительный анализ нормативно-правового регулирования, существовавшего до принятия специального федерального закона об обязательном страховании вкладов, и произошедших изменений в нормативно-правовом регулировании после его принятия;
определить правовую природу актов Агентства по страхованию вкладов;
определить институциональную природу обязательного страхования вкладов и его место в финансовом праве;
раскрыть основные элементы общей и особенной частей института обязательного страхования вкладов;
6) сформулировать научные определения и обосновать использование
терминов и понятий, применяемых для характеристики системы обязательного
страхования вкладов;
исследовать особенности правового положения основных участников системы страхования вкладов (вкладчиков, банков, Агентства по страхованию вкладов и Банка России), а также основных направлений взаимодействия Банка России и Агентства по страхованию вкладов;
исследовать правовую природу и характерные особенности банковского регулирования и надзора Банка России за деятельностью банков в области обязательного страхования вкладов на этапе вступления в систему
обязательного страхования вкладов, а также за деятельностью банков -участников системы;
9) представить обоснованные предложения по совершенствованию существующего правового регулирования общественных отношений, складывающихся в области обязательного страхования вкладов, в том числе касающихся банковского регулирования и надзора в данной сфере.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в области обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации.
Предметом исследования являются финансово-правовые нормы, регулирующие обязательное страхование вкладов физических лиц в банках Российской Федерации,
Степень научной разработанности темы. В связи с тем, что обязательное страхование банковских вкладов физических лиц является новым для российского права институтом, созданным в соответствии с принятым в 2003 г. специальным федеральным законом, степень научной изученности данной темы недостаточна.
Единственным комплексным научным исследованием основ создания и введения российской системы обязательного страхования вкладов является диссертационное исследование A3, Турбанова .
Теоретической основой диссертационного исследования являются работы ведущих правоведов общей теории права, конституционного права, финансового права, гражданского права, теории страхового права3 налогового права: С.С. Алексеева, МБ. Баглай, К,С. Вельского, М.И. Брагинского, ВБ. Витрянского, Б Л. Габричидзе, В Л, Гойман-Червонюка, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, МБ. Карасевой, ЮА Крохиной, И.И. Кучерова, A3. Малько, МЛ- Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, ГБ. Петровой, В,И. Серебровского, Н.И. Химичевой и др.
См.: Турбанов A.B. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации: Дне,... д-раюрид. наук. М.т2004.
Теоретические вопросы банковского права и правовые аспекты
обязательного страхования банковских вкладов рассматривали такие авторы, как: М.М. Агарков, Д.Г. Алексеева, ВЛХ Барчуков, А.Н. Борисов, А.Г. Братко, АЛО. Викулин, НЛО. Ерпылева, Л.Г\ Ефимова, СВ. Пыхтин, В.В.Сергеев, АЛ. Тедеев, ПА- Тосунян, АЛЗ. Турбанов, Е.Е. Уксусова, Е.Г. Хоменко и др.
Проблемы, касающиеся правового статуса Банка России и осуществления им функций банковского регулирования и надзора, исследовались такими правоведами, как; АХ. Братко, Я.А. Гейвандов, С.А. Голубев, А.Г. Гузнов3 М.В. Максимов, В.М. Столяренко, ЕЛ. Павлодский, EJL Пасгушенко, ЛЛ\ Казакбиева и др., научные труды которых были использованы в настоящем диссертационном исследовании.
Экономические аспекты создания и функционирования системы страхования вкладов исследовались рядом экономистов. Отдельные вопросы системы страхования вкладов, например механизма финансирования фонда обязательного страхования вкладов, управления моральным риском, экономического моделирования финансовой устойчивости банков, рассматривались с экономической точки зрения П.А, Медведевым, В Л. Мирошниковым, JLB, Тищенко, А.В. Тен.
Вместе с тем в российской юридической науке проблематика совершенствования правового регулирования обязательного страхования банковских вкладов физических лиц, включая особенности банковского регулирования и надзора в данной сфере, недостаточно изучена.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод, а именно диалектический метод познания, а также вытекающие из него частнонаучные методы: анализа и синтеза, индукции и дедукции, метод сравнения и логический метод,
При работе с правовым материалом осуществлялась классификация юридических норм и актов, уяснялся смысл юридической терминологии, на основе которой вырабатывались обобщения и определения. Методы сравнительного правоведения, моделирования и сравнения обеспечивали
исследовании проблематики научной работы во взаимосвязи и взаимодействии со средой функционирований; в его целостности и с учетом требований всесторонности. Кроме того, при исследовании системы обязательного страхования вкладов использовался системный и комплексный подходы к ее изученИ Ю-
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном подходе к изучению проблем финансово-правового правового регулирования системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках. Автором на основе анализа сущности отношений в области обязательного страхования вкладов, а также специфики правового положения участников данных отношений и особенностей осуществления ими функций в сфере обязательного страхования вкладов выработано определение обязательного страхования вкладов как института финансового права, выдвинуты предложения по совершенствованию существующего нормативно-правового регулирования указанных отношений, в том числе процедур н механизмов реализации Банком России функций органа банковского надзора в данной сфере.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Институциональная природа обязательного страхования вкладов выражается, в том числе, в наличии внутренней структурной организации института страхования вкладов, состоящего из общей и особенной части. По мнению автора, общая часть института обязательного страхования вкладов содержит положения наиболее общего характера, такие, как понятийный аппарат, принципы института финансового права, источники нормативного правового регулирования, предмет регулирования. К особенной части автором отнесено финансово-правовое регулирование механизма выплаты возмещения по банковским вкладам физическим лицам и отношений, складывающихся при осуществлении банковского надзора в области обязательного страхования вкладов,
На основе проведенного исследования сформулировано определение обязательного страхования вкладов как института финансового права и установлено его место в финансовом праве. Обязательное страхование вкладов - совокупность финансово-правовых норм, регулирующих публичные имущественные властеотношения, возникающие в области обязательного страхования банковских вкладов физических лиц по поводу аккумулирования, использования и распределения денежных средств фонда страхования вкладов. Данный институт следует рассматривать в общей связи с совокупностью финансово-правовых норм, регулирующих отношения в банковской сфере, носящие публичный характер,
В связи с отсутствием законодательного определения системы страхования вкладов автором с учетом системного характера отношений, обязательности участия банков в системе, особенностей объекта страхования, специфики страховых случаев сформулировано определение системы обязательного страхования вкладов. Система обязательного страхования вкладов физических лиц - это совокупность правовых, финансовых, организадионных и информационных мероприятий государства и иных уполномоченных субъектов, направленных на обеспечение осуществления выплат возмещения по вкладам, размещенным на основании договора банковского счета или банковского вклада физическими лицами -вкладчиками, в банках, расположенных на территории Российской Федерации, при наступлении страхового случая за счет средств фонда страхования вкладов в целях обеспечения защиты прав и законных интересов вкладчиков, укрепления доверия к банковской системе Российской Федерации и стимулирования привлечения сбережений населения в банковскую систему.
Структура системы обязательного страхования вкладов состоит из общих положений и особенной части. К общим положениям системы обязательного страхования вкладов автором отнесены: понятия, цели, принципы, функции данной системы, объект страхования, участники системы, страховые случаи, правовой статус фонда страхования вкладов. В особенную
часть включены механизм выплат страхового возмещения вкладчикам банков при наступлении страховых случаев и особенности банковского надзора Банка России в данной области. В общей части системы страхования вкладов автор впервые выделил и определил функции системы страхования вкладов как основные направления деятельности, выполняемые системой страхования вкладов. К функциям системы страхования вкладов отнесены: защитная (охранительная), накопительная и информационная.
5, По вопросу о статусе актов Агентства по страхованию вкладов, который
не определен в Законе о страховании вкладов, сделан вывод о том, что акты
Агентства по страхованию вкладов являются нормативными правовыми
актами, так как они регламентируют отношения в области страхования вкладов
с участием неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное
применение. В целях устранения законодательной неопределенности правовой
природы актов, издаваемых Агентством по страхованию вкладов, автором
предлагается прямое закрепление в Законе о страховании вкладов полномочий
Агентства по страхованию вкладов по изданию нормативных правовых актов, а
также порядка их принятия и опубликования. Наделение Агентства по
страхованию вкладов полномочиями по изданию нормативных правовых актов
дает основания для признания Агентства по страхованию вкладов органом,
осуществляющим отдельные государственно-властные полномочия, и
включения его в банковскую систему.
6. Банковский надзор в системе страхования вкладов состоит из двух
этапов: надзора на этапе вступления банков в систему при ее создании и
надзора за банками - участниками системы страхования вкладов,
специфическими чертами которого являются осуществление функций органа
банковского надзора Банком России, в не Агентством по страхованию вкладов,
наличие критериев участия банков, многоэтапные процедуры отбора и др.
Предложена авторская концепция банковского надзора за банками -
участниками системы страхования вкладов, осуществляемого в форме
мониторинга их деятельности. По результатам проведенного анализа автором
представлено следующее определение мониторинга. Мониторинг - это постоянно и непрерывно осуществляемая деятельность территориальных учреждений Банка России по оценке соответствия банков - участников системы страхования вкладов на основании данных отчетности, материалов инспекционных проверок и иной достоверной документально подтвержденной информации о деятельности банков,
По мнению автора, представляется целесообразным распространить процедуры административной юстиции (обжалования) на заключения Комитета банковского надзора Банка России о несоответствии банка - участника системы страхования вкладов требованиям к участию в системе и законодательно закрепить право банка - участника системы обжаловать указанное решение Председателю Банка России. В настоящее время, ограничивая права банков на обжалование указанных решений в административном порядке, указанная процедура обжалования банком-участником данного заключения законодательством не предусмотрена.
В целях совершенствования процедур банковского надзора в области обязательного страхования вкладов представляется необходимым ввести следующий механизм. Период времени, в течение которого банк-участник допускал нарушения требований к участию, влекущие негативные последствия в виде признания его несоответствующим требованиям к участию, следует увеличить с трех месяцев подряд до шести месяцев подряд. При этом в случае, если банк не соответствует требованиям к участию в системе страхования вкладов в течение трех месяцев подряд, в отношении него Агентство по страхованию вкладов вправе ввести повышенную ставку страхового взноса размером до 0,3 % расчетной базы {в настоящее время 0,13 %), которая будет уплачиваться банком с момента выявления таких нарушений сроком до шести месяцев.
Теоретическая значимость исследования заключается в возможности использования материалов диссертационной работы в учебном процессе при преподавании курсов финансового права и банковского права, создании
теоретических конструкций и обосновании отраслевой принадлежности института обязательного страхования вкладов.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования положений и предложений, изложенных в настоящей диссертации, в целях совершенствования нормативно-правового регулирования и практической правоприменительной деятельности Банка России, Агентства по страхованию вкладов, банков и иных органов и лиц в области функционирования системы обязательного страхования вкладов.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены в опубликованных научных статьях и докладах на научных конференциях, использованы в учебном процессе при преподавании,
Предмет исследования, его цели и задачи обусловили соответствующую структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка,
Экономико-правовые предпосылки и цели создания системы обязательного страхования банковских вкладов
Исследование системы обязательного страхования вкладов необходимо начать с предпосылок ее создания, обусловливающих целевую направленность данной системы. Сложившиеся в России условия для формирования системы страхования вкладов физических лиц характеризуются экономическими, социальными, правовыми факторами.
Зарубежный и российский опыт (1998 и 2004 гг.) показывает, что при появлении первых признаков ухудшения экономической ситуации в стране население поддается панике, приобретающей массовый характер. Физические лица, являющиеся экономически активной частью населения, способны спровоцировать серьезный банковский кризис путем массового изъятия банковских вкладов в короткие сроки. Для недопущения такого развития ситуации необходимо создание внутреннего государственного правового механизма защиты частных интересов вкладчиков. Мировая практика в качестве такого механизма рассматривает систему страхования вкладов (гарантирования депозитов)9. Подобные системы защиты прав вкладчиков банков существуют в более 70 странах мира, в последние 20 лет страхование вкладов было введено в большинстве развитых стран мира, в том числе в качестве реакции на банковские кризисы 80-х и 90-х гг. С конца 70-х гг. более 130 государств испытали в той или иной мере кризисы или серьезные проблемы в банковском секторе, финансовые потери в результате которых составили в среднем около 12 % ВВП10.
На протяжении нескольких лет российскими специалистами изучался и систематизировался опыт функционирования подобных механизмов в зарубежных странах, на основании которого была разработана модель российской системы обязательного страхования вкладов с учетом следующих особенностей.
Переходя к описанию причин создания системы обязательного страхования вкладов, необходимо отметить взаимосвязь и взаимообусловленность экономических, социальных и правовых явлений, устранение и снижение негативных последствий которых являются целями введения системы страхования вкладов.
1. Экономические причины- В целях рассмотрения экономических причин создания обязательного страхования вкладов представляется обоснованным применить две позиции. Первая позиция заключается в том, что страхование вкладов является фактором, сдерживающим развитие кризисных ситуаций в экономике. Вторая точка зрения сводится к тому, что система страхования вкладов выступает необходимым условием увеличения объемов направления инвестиций в экономику.
Экономическая значимость для России системы обязательного страхования вкладов заключается в наличии более высокой вероятности возникновения негативных последствий для экономики в случае развития кризисных ситуаций в банковском секторе, по сравнению с иными отраслями. Данный вывод основан на возможности массового изъятия населением своих денежных средств из банков11, последствием которого является создание условий для дестабилизации ситуации в банковском секторе. В указанных условиях важнейшее значение приобретают мероприятия государства по их предупреждению и преодолению.
Проблематика причин и условий, национальных особенностей и выявление закономерностей в развитии банковских кризисов широко исследуется и изучается экспертами Всемирного банка, Международного валютного фонда и отечественными специалистами . Международным финансовым сообществом признается, что банковские системы стран с переходной экономикой более уязвимы и в большей степени подвержены нестабильности, чем в странах с развитой рыночной экономикой13.
Исследование причин банковских кризисов свидетельствует, что наряду с иными поводами к дестабилизации ситуации в финансовом секторе не последнее место занимает невысокая степень защищенности «розничного вкладчика)). Отсутствие национальной системы страхования (гарантирования) банковских вкладов специалисты рассматривают, как одну из причин возникновения кризиса доверия к банковской системе со стороны населения14, Одной из целесообразных форм вмешательства государства в функционирование банковской сферы для недопущения такого кризиса является создание фондов страхования вкладов (депозитов) для защиты вкладчиков . Общепризнано, что создание государством системы страхования вкладов (гарантирования депозитов) призвано максимально отдалить критический момент перехода из нормальной траектории развития банковской системы в кризисную1 .
Изложенное доказывает, что система обязательного страхования вкладов играет важную роль в комплексе мероприятий государства, направленных на поддержание стабильности банковской системы и укрепление ее финансовой устойчивости, путем введения государственного механизма защиты денежных средств физических лиц, находящихся в банковских вкладах. Данная экономическая задача может быть решена путем обеспечения возврата денежных средств, находящихся в банковских вкладах, физическим лицам в короткий срок . Указанные меры позволили бы более эффективно осуществить управление кризисной ситуацией и не допустить распространения негативных последствий банковского кризиса. В условиях сложного кризиса массовое изъятие вкладов физическими лицами из банков может лишь усугубить негативные последствия для всего финансового сектора, однако в редких случаях выступает его причиной ,
Второй составляющей экономической необходимости введения системы обязательного страхования вкладов физических лиц выступает увеличение объема инвестиций, направляемых в реальный сектор экономики.
Усиление влияния инвестиционных ресурсов на производственный сектор экономики неразрывно связано с укреплением стабильности банковского сектора. Взаимообусловленность банковской системы и отраслей экономики в части обеспечения достаточного уровня действенных финансовых инструментов для посредничества в свою очередь влияет на подверженность банковской системы кризисным ситуациям ,
В условиях переходной экономики денежно-кредитная политика государства и эффективная система банковского регулирования и надзора способствуют решению проблемы нестабильности банковской системы, предупреждению кризисных ситуаций и обеспечению финансовой основы для активного развития рыночных механизмов финансового посредничества20, В то же время низкий уровень ликвидности и платежной дисциплины в предпринимательском секторе, слабые механизмы защиты прав кредиторов, высокие процентные ставки, высокая прибыльность государственных ценных бумаг являются негативными факторами, удерживающими объем коммерческого кредитования предпринимательства на низком уровне. Названные процессы негативно отражаются на уровне доверия потребителей банковских услуг к банковским институтам и могут спровоцировать нестабильность во всей банковской системе . Кроме того, взаимозависимость финансовых институтов, особенно банковского сектора, и состояния экономики государства в целом, в том числе в странах с переходной экономикой, оказывает влияние на объем инвестиционного финансирования банковским сектором производственных отраслей .
Нормативно-правовое регулирование обязательного страхования вкладов физических лиц
Как отмечалось, подготовка к созданию системы страхования вкладов в России началась с 90-х п\, практически сразу после того, как банковская система столкнулась со случаями массовых банкротств финансовых институтов, привлекавших денежные средства граждан во вклады. Однако специальный федеральный закон о введении системы обязательного страхования вкладов был принят только в 2003 г.
Следует отметать, что и до момента его принятия существовало нормативно-правовое регулирование механизма возврата денежных средств вкладчиков банков47. Особого внимания заслуживает ст. 38 Федерального закона от 02Л2Л990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее -Закон о банках и банковской деятельности) (в ред. Федерального закона от 23 декабря 2003 г. ), которая предусматривала обязанность банков обеспечить возврат вкладов граждан путем обязательного страхования и создание для этих целей Федерального фонда обязательного страхования50. Однако предусмотренный ст. 38 механизм обязательного страхования вкладов граждан практической реализации не получил51.
Принятие специального федерального закона, регулирующего отношения по созданию и функционированию системы обязательного страхования вкладов, иных федеральных законов, а также издание ряда нормативных актов Банка России, актов Агентства по страхованию вкладов значительно повлияло на имеющуюся нормативную правовую базу.
В настоящее время источнику обеспечивающие полноту и комплексность нормативного праиового регулирования института обязательного страхования, условно можно классифицировать по их юридической силе на четыре основные группы.
Первая группа состоит из двух подгрупп: подгруппа, включающая нормы Конституции Российской Федерации52 (далее - Конституция РФ) (например, ст.ст, 2, 6, 8, 45, 62), и подгруппа, состоящая из международно-правовых актов, рекомендаций, а именно Базельских принципов эффективного банковского надзора (Методология основных принципов эффективного банковского надзора Базельского комитета по банковскому надзору (Базель, Швейцария, 1999) г Руководства Базельского комитета по банковскому надзору для органов банковского надзора по работе со слабыми банками (Базель, Швейцария, 2002) , Рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору «Система внутреннего контроля в банках: основы организации»55, Рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору «Совершенствование корпоративного управления в кредитных организациях» (Базель, Швейцария, 1999) Международных стандартов финансовой отчетности , а также Рекомендаций, разработанных и одобренных 7 сентября 2001 г. Форумом за финансовую стабильность - международным органом, образованным в 1999 г. министрами финансов и руководителями центральных банков стран «большой семерки», закрепляющая позицию о принципе обязательности участия банков в системах страхования (гарантирования) вкладов (депозитов) Вторая группа включает в себя федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые в свою очередь можно классифицировать по отраслевой принадлежности норм: 1) конституционно-правовые; 2) гражданско-правовые; 3) финансово-правовые; 4) административно-правовые.
I. Конституционно-правовые. К данной группе относятся нормы Федерального конституционного закона от 25 Л 2.2000 № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» в части права Агентства по страхованию вкладов на использование печати с изображением Государственного герба Российской Федерации (далее - Государственный герб РФ), Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»60, Федерального закона от 25.07,2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» , касающиеся правового положения граждан Российской Федерации и иностранных граждан, поскольку Закон о страховании вкладов признает указных лиц в качестве вкладчиков и распространяет на них гарантии возврата денежных средств, размещенных в банках.
II. Гражданско-правовые- В данную подгруппу включаются нормы, регулирующие правоотношения по заключению банками договоров банковского вклада и банковского счета с физическими лицами, а именно Главы 44? 45 ГК РФ, а также иные положения ГК РФ, например, о представительстве физических лиц (гл. 10 ГК РФ) в случае обращения представителя вкладчика с требованием выплаты страхового возмещения по вкладу. Для обязательного страхования вкладов особое значение имеет право вкладчика в любой момент изменить условия договора банковского вклада, потребовав его возвращения (п. 2 ст. 837 ГК РФ)- Право изменить правовой статус срочных вкладов и иных вкладов в одностороннем порядке заключается в возможности их перевода во вклады до востребования, причем последствия для вкладчика заключаются только в виде снижения дохода до уровня дохода, выплачиваемого по вкладам до востребования, если иное не предусмотрено договором,
Необходимо отметить, что принятие Закона о страховании вкладов устранило противоречия и проблемы применения норм ГК РФ, касающихся защиты прав вкладчиков банков и выплаты им денежных средств в случае ликвидации банка. В частности, в соответствии с п. 1 ст. 64 ГК РФ (в редакции Федерального закона от 20 февраля 1996 г.62) при ликвидации банков вкладчики - физические лица признаются кредиторами первой очереди, и их требования имеют преимущество перед требованиями иных кредиторов.
Понятие, принципы и функции системы обязательного страхования вкладов
Исходя из исследования институциональной природы обязательного страхования вкладов, в частности, на основании выделения его общей и особенной части, представляется, что внутренняя структурная организация системы страхования вкладов также состоит из общих положений и особенной части» К общим положениям системы страхования вкладов автором отнесены: понятие, цели, принципы, функции данной системы, объект страхования, участники системы, страховые случаи, правовой статус фонда страхования вкладов. К особенной части, прежде всего, следует отнести механизм выплат страхового возмещения вкладчикам банков при наступлении страховых случаев и особенности банковского надзора в данной области.
Рассмотрение общих положений системы страхования вкладов целесообразно начать с ее определения.
При обсуждении вопроса о необходимости введения системы обязательного страхования вкладов возникла проблема ее четкого законодательного определения. Выбор наименования должен отражать содержание и формы отношений по созданию и функционированию государственного обеспечения защиты частных вкладов физических лиц в банках, а также особенности формирования фонда для выплат при наступлении определенных событий (страховых случаев) в отношении банка. Российский государственный режим обеспечения защиты денежных средств физических лиц в оанках был законодательно определен, как «система страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». В целях теоретического обоснования использования законодателем данной терминологии необходимо раскрыть содержание каждого ее элемента,
В первую очередь, изучение обязательного страхования банковских вкладов целесообразно начать с понятия «система». Системный подход к определению совокупности взаимосвязанных отношений, складывающихся в такой новой специфической сфере, как обязательное страхование вкладов, оправдан. Применение системного подхода позволяет рассматривать обязательное страхование вкладов, как целостное, состоящее из взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов явление,
Понятие «система» может быть рассмотрено в двух аспектах: философском и организационном. С точки зрения философского подхода, система - это объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места143. Система (от греч. systema) представляет собой объективное единство закономерно связанных друг с другом предметов, явлений, частей, упорядоченных по определенному закону или принципу14 .С философской точки зрения под «системой» понимается некоторая организация элементов, подчиненная определенному закону или принципу.
Понятие «система» рассматривается и с точки зрения организационного аспекта. Так, термин «система» определяется, как «особая организация специализированных элементов, объединенных в единое целое для решения конкретной задачи», основным качеством организации которой является четкая структурированность, т.е. целостность системы «заключается в не сводимости ее свойств к свойствам элементов и наоборот»1 5.
Как видно из приведенных определений понятия «система», совокупность отношений складывающихся в сфере обязательного страхования вкладов физических лиц представляет собой закономерно связанную, единую, целостную совокупность специализированных элементов, объединенных для решения конкретной задачи - защиты прав и законных интересов вкладчиков банков.
Кроме того, встречающееся в литературе употребление ПОНЯТИЯ «механизм» к определению обязательного страхования вкладов представляется не совсем корректным . В переносном смысле понятие «механизм» раскрывается как внутреннее устройство, определяющее порядок функционирования147. Очевидно, что в данном контексте понятие «механизм» к системе страхования вкладов применять некорректно. Помимо указанного, очевиден различный объем понятий «система» и «механизм»: понятие «механизм» является более узким понятием, чем понятие «система». Механизм отражает лишь часть всей совокупности отношений по обязательному страхованию вкладов (например, механизм осуществления выплат по вкладам), Таким образом, понятие «система» наиболее полно отражает системный характер обязательного страхования вкладов.
Представляет интерес выбор законодателем термина страхованием. Следует отметить, что в ранее разработанном законопроекте подобная система именовалась «гарантирование вкладов» . При разработке новой редакции законопроекта его наименование было приведено в соответствие с положениями статей 969 и 970 ГК РФ, устанавливающих специальные виды обязательного страхования, в том числе и банковских вкладов, а также ст. 39 Закона о балках и банковской деятельности, предусматривающей возможность создания фондов добровольного страхования вкладов,
Понятия «гарантирование» и «страхование» вкладов являются близкими по своему содержанию. В то же время существует мнение, что «страхование» является более узким понятием, чем «гарантирование». Данное суждение обусловлено различиями природы отношений по государственному страхованию и гарантированию, заключающихся в том, что отношения по гарантированию (в общем смысле) имеют иную природу, чем отношения по страхованию. Гарантия (от фр. garantie - обеспечение) в гражданском праве представляет собой обязательство, в силу которого какое-либо лицо отвечает перед кредиторами (полностью или частично) при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательства должником, например банковская гарантия, предусмотренная ст. 368 ГК РФ. Смысл государственной гарантии заключается в принятии гарантом на себя обязательства произвести платеж за свой счет в случае неисполнения принципалом в срок своих обязательств по основному договору (или в силу закона) за счет средств бюджета или внебюджетного фонда .
Поскольку отношения по созданию и функционированию российской системы страхования вкладов, по своей природе являются страховыми, а сторонами признаются страховщик, страхователь и выгодоприобретатель, то выбор законодателем термина «страхование» очевиден.
Кроме того, зачастую страхование вкладов рассматривают как синоним термину «защита интересов вкладчиков». С данным определением сложно согласиться, поскольку именно защита частных интересов и прав вкладчиков представляет собой главную цель создания и функционирования системы обязательного страхования банковских вкладов. Под защитой интересов вкладчиков следует понимать законодательные, административные, надзорные меры государства и иных организаций, направленные на предупреждение нарушений прав вкладчиков и защиту их частных интересов 50.
Правовое положение, полномочия и роль Банка России в сфере обязательного страхования вкладов
Правовое положение, цели деятельности, функции и полномочия Банка России определяются Конституцией РФ, Законом о Банке России и другими федеральными законами (ст. 1 Закона о Банкс России). Особенности правового положения Банка России, проблемы определения объема полномочий, а также его особое положение в системе органов государственной власти широко исследованы в юридической литературе В рамках данной работы для уяснения роли Банка России в формировании и функционировании системы страхования вкладов, необходимо кратко описать ключевые особенности правового положения Банка России, которые заключаются в следующем.
Следует отметить, что в данном исследовании автор исходит из того, что «правовое положение» является более широким понятием по отношению к понятию «правовой статус»217,
Правовое положение Банка России, как центрального банка государства, включает в себя несколько правовых статусов Банка России, к которым можно отнести конституционно-правовой статус, гражданско-правовой и финансово-правовой статус. Главной особенностью конституционно-правового статуса Банка России является его признание самостоятельным звеном единой системы государственной власти, не относящимся при этом к органам законодательной, исполнительной или судебной власти 18. Гражданско-правовой статус Банка России обусловлен положением ст. 1 Закона о Банке России о том, что Банк России является юридическим лицом и обладает соответствующими органами управления, уставным капиталом, предоставляет годовую финансовую отчетность, осуществляет банковские операции и подвергается ежегодной аудиторской проверке,
Международным банковским сообществом признается, что центральные банки обладают особой правосубъектностью по сравнению с другими органами государства и при этом являются юридическими лицами219.
С одной стороны, в экономической системе государства с рыночной экономикой центр&иный банк выступает в роли органа, осуществляющего от имени государства монетарную политику, т.е. политику, связанную с вопросами соотношения национальной валюты и иностранных валют. С другой стороны, являясь юридическим лицом, центральный банк государства выступает в роли субъекта гражданских правоотношений (например, стороной по гражданско-правовым договорам и сделкам)220.
Совмещение в правовом положении Банка России признаков субъекта гражданских отношений и органа, осуществляющего государственно-властные полномочия, отражает специфику его публичного статуса и особого положения в системе властных органов Российской Федерации. Подобное сочетание элементов в правовом положении Банка России обеспечивает принцип его независимости, определенный Конституцией РФ (ст. 75) и конкретизированный в Законе о Банкс России.
Наибольшее значение для рассмотрения полномочий Банка России в области обязательного страхования банковских вкладов имеет финансово-правовой статус Банка России, обусловленный публичным характером целей и государственно-властных полномочий в области финансовой деятельности государства, включая денежно-кредитную и банковскую сферы .
Финансово-правовой статус Банка России - это правовое положение Банка России в финансовых правоотношениях с его участием, содержание которого выражается совокупностью финансовых прав и обязанностей, направленных на выполнение поставленных перед ним целей и функций222. При реализации финансовых полномочий Банк России осуществляет, в том числе и функции органа банковского регулирования и надзора. Целями деятельности Банка России, имеющими финансовый характер, являются защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, а также обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы и др.
Указанные цели, преследуемые Банком России, обусловливают объем и специфический характер финансовых полномочий, которыми он обладает. В свою очередь, финансовые полномочия являются основной структурной составляющей финансово-правового статуса Банка России, которые представляют собой право и одновременно обязанность действовать в определенных ситуациях способами, предусмотренными Законом о Банке России, и в указанных в нем целях223.
Государственно-властный характер полномочий Банка России по отношению к кредитным организациям выражается в конкретных функциях, исчерпывающий перечень которых закреплен в ст. 4 Закона о Банке" России. Указанные функции Банк России осуществляет либо самостоятельно, либо во взаимодействии с иными органами власти, но независимо от них.
Среди большого числа полномочий Банка России значимыми для исследования обязательного страхования вкладов являются:
1) издание Банком России нормативных правовых актов, регулирующих деятельность кредитных организаций;
2) выдача, замена и отзыв лицензии на осуществление банковских операций;
3) осуществление надзорной деятельности, включая установление обязательных нормативов деятельности для кредитных организаций,
Статья 1 Закона о страховании вкладов предусматривает, что отношения в случаях, предусмотренных Законом о страховании вкладов, регулируются принимаемыми в соответствии с ним нормативными актами Банка России ,
Вторым полномочием Банка России в сфере обязательного страхования вкладов выступает лицензирование деятельности кредитных организаций, в частности деятельность по выдаче, отзыву или аннулированию лицензий на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц, так как выдача указанной лицензии банку влечет включение его в перечень банков - участников системы обязательного страхования вкладов, а отзыв или аннулирование лицензии является страховым случаем.
