Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-правовые основы деятельности на рынке ценных бумаг .
1.1. Деятельность на рынке ценных бумаг: понятие, сущность .
1.1.1. Понятие и институциональные особенности рынка ценных бумаг 16
1.1.2. Деятельность на рынке ценных бумаг как объект финансового контроля 34
1.2. Финансово - правовое регулирование отношений в сфере рынка ценных бумаг 55
1.3. Генезис нормативно-правовых основ финансового контроля в сфере рынка ценных бумаг 86
2. Особенности организации и осуществления финансового контроля в сфере рынка ценных бумаг .
2.1. Финансовый контроль в сфере рынка ценных бумаг: общая характеристика, понятие, виды 116
2.2. Особенности внутреннего контроля участников рынка ценных бумаг 151
2.3. Специфика финансового контроля, осуществляемого саморегулируемыми организациями участников рынка ценных бумаг (на примере саморегулируемой организации «Национальная ассоциация участников фондового рынка» 168
Заключение 188
Библиографический список используемой литературы 195
- Деятельность на рынке ценных бумаг: понятие, сущность
- Финансово - правовое регулирование отношений в сфере рынка ценных бумаг
- Финансовый контроль в сфере рынка ценных бумаг: общая характеристика, понятие, виды
- Особенности внутреннего контроля участников рынка ценных бумаг
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Финансовый контроль является одним из важнейших институтов финансового права. Совершенствование механизма финансового контроля, особенно государственного, на протяжении ряда лет остается одной из приоритетных задач финансовой политики, отмечаемой Президентом РФ в Бюджетных посланиях Федеральному собранию РФ. Так, в Бюджетном послании Президента РФ от 23 июня 2008 г. «О бюджетной политике в 2009-2011 годах»1 к основным целям и задачам бюджетной политики на указанный период и дальнейшую перспективу отнесено совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере.
Финансовый контроль в современных условиях направлен не только на финансовую деятельность государства (муниципальных образований), но предполагает контроль деятельности всех хозяйствующих субъектов, независимо от организационно-правовой форм и сферы деятельности.
Рынок ценных бумаг, являясь частью финансового рынка, как определенного институционального устройства, обеспечивающего перераспределение финансовых ресурсов и поступление инвестиций в производственный сектор экономики страны, предоставляет возможность такого перераспределения посредством наиболее гибкого и эффективного финансового инструмента - ценных бумаг. Необходимость обеспечения эффективности рыночных механизмов, обеспечивающих приток финансовых ресурсов и, тем самым, расширенное производство и национальное благосостояние, влечет за собой регулятивное воздействие на различных субъектов рынка ценных бумаг. Однако государство не только осуществляет регулирование, оно также является участником отношений в сфере рынка ценных бумаг, осуществляя займы путем выпуска государственных
1 Социальный мир. 2008. № 26 (07-13 июля).
(муниципальных) ценных бумаг, выступая в качестве акционера ряда обществ. Следует признать, что рынок ценных бумаг затрагивает интересы значительного круга лиц: от частных инвесторов до государства, и оказывает существенное влияние на экономику страны.
С начала рыночных преобразований в России рынок ценных бумаг прошел путь становления и бурного развития. Необходимо подчеркнуть, что рынок ценных бумаг всегда являлся сферой интенсивного государственного регулирования. В то же время стремительное реформирование экономики, возникновение новых форм движения финансовых ресурсов не сопровождались выработкой адекватного механизма государственного финансового контроля. Практически полное отсутствие правового регулирования отношений, складывающихся при осуществлении финансового контроля и закрепления мер ответственности в рассматриваемой сфере привели к криминализации рынка ценных бумаг. Длительное время отсутствие контроля способствовало росту правонарушений на рынке ценных бумаг; недобросовестные действия некоторых изначально создаваемых финансовых институтов подрывали доверие потенциальных инвесторов, что сдерживало развитие и становление данного сегмента рынка. Реалии переходного периода экономики России выявили объективную необходимость построения эффективной системы контроля в сфере финансовой деятельности. Несмотря на то, что правовые основы рынка ценных бумаг в целом сформированы, остается неурегулированным ряд отношений и прежде всего в части, касающейся финансового контроля в данной сфере.
Так, основным документом, регулирующим отношения в рассматриваемой сфере деятельности, является Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (с изм. на 9 февраля 2009 г. № 9-ФЗ)1 (далее - Закон о рынке ценных бумаг), который не содержит норм, устанавливающих порядок осуществления финансового контроля
1 СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918; 2009. № 7. Ст. 777.
деятельности на рынке ценных бумаг, но определяет, что государственным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор на финансовом рынке, является Федеральная служба по финансовым рынкам (далее - ФСФР).
Нормы, регламентирующие проведение финансового контроля, содержатся в различных нормативных актах, преимущественно ведомственных подзаконных правовых актах ФСФР. Однако нормативно-правовое регулирование данных отношений затрагивает не все аспекты финансового контроля.
Российский рынок ценных бумаг до сих пор характеризуется повышенными рыночными рисками. В связи с чем, одним из условий обеспечения стабильности и жизнедеятельности рынка является совершенствование системы финансового контроля в данной сфере. Одним из основных направлений совершенствования государственного регулирования рынка ценных бумаг остается повышение эффективности механизма контроля (надзора), что находит отражение в программных документах, определяющих основные планы и перспективы развития рынка ценных бумаг . В условиях мирового финансового кризиса не только повышается роль контроля в регулировании рынка; он обострил необходимость усиления качества контроля и его оперативности. При этом перед контролирующими субъектами также стоит задача наименьшего («дозированного») вмешательства в деятельность подконтрольного участника рынка.
Исходя из изложенного, избранная тема диссертационного исследования представляется актуальной и имеющей теоретическое и практическое значение.
Состояние научной разработанности темы. Финансовому контролю посвящено значительное число теоретических разработок. Проблемы
1 См., например: Указ Президента РФ от 1 июля 1997 г. № 1008 «Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации» (с изм. на 16 октября 2000 г. № 1756) // СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3356; 2000. № 43. Ст. 4233; Распоряжение Правительства РФ от 1 июля 1006 г. № 793-р «Стратегия развития финансового рынка на 2006-2008 годы» // СЗ РФ. 2006. № 24. Ст. 2620; и др.
финансового контроля исследуются в трудах таких ученых как: С.А. Агапцов, И.А. Белобжецкий, А.А. Васильев, Э.А. Вознесенский, О.Н.Горбунова, Е.Ю. Грачева, Ю.А. Данилевский, Л.Н. Овсянников, В.М. Родионова, Н.А. Саттарова, В.И. Шлейников, СО. Шохин, А.А. Ялбулганов
и др. Исследованию отдельных аспектов финансового контроля посвящен
-і ряд диссертации , в том числе на соискание ученой степени доктора
юридических наук2.
Рынок ценных бумаг, являясь экономико-правовой категорий, более всего исследован учеными - экономистами. Между тем, научные исследования, посвященные ценным бумагам как объекту гражданских прав, получили апробацию в науке гражданского права. Отдельные вопросы в указанной сфере освещаются специалистами в сфере предпринимательского права.
В настоящее время основы финансово - правового регулирования рынка ценных бумаг также рассматриваются в учебной литературе по финансовому праву. Различные аспекты организации рынка ценных бумаг нашли свое отражение в трудах таких ученых, как Е.В. Покачалова, И.В. Рукавишникова и др.
Однако настоящее исследование является одним из первых всесторонних комплексных исследований финансового контроля в сфере рынка ценных бумаг именно с позиции финансового права.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящей работы является комплексный анализ правового регулирования отношений, возникающих в связи с проведения финансового контроля в сфере рынка ценных бумаг; определение объекта финансового контроля в рассматриваемой сфере; характеристика институциональных особенностей
1 См.: Васильев А.А. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской
Федерации. Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. М., 2003; Неверова Н.В. Полномочия территориальных
учреждении Центрального Банка Российской Федерации в области валютного контроля. Автореф. дис.
...канд. юрид. наук. Саратов, 2002; Плотникова Ю.А. Правовые основы финансового контроля
представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации. Автореф.
...канд. юрид. наук. Саратов, 2008; Терехова Е.В. Финансово - правовые аспекты негосударственного
финансового контроля в Российской Федерации. Автореф. ...канд. юрид. наук. М, 2007.
2 См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля.
Автореф....докт. юрид.наук. М., 2000; Шохин СО. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных
органов субъектов РФ (проблемы и перспективы). Автореф. ... докт. юрид. наук. М., 1999.
финансового контроля в сфере рынка ценных бумаг и отдельных его видов; разработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей финансовый контроль в сфере рынка ценных бумаг. Данные цели определили следующие задачи диссертации:
- систематизировать исследования по определению понятия и сущности
рынка ценных бумаг, его функций;
выявить виды деятельности на рынке ценных бумаг, являющиеся объектом финансового контроля;
- проанализировать исторический опыт становления и развития правового
регулирования отношений в сфере рынка ценных бумаг и осуществления
финансового контроля;
исследовать нормативно-правовую базу организации и
функционирования рынка ценных бумаг;
- выявить и систематизировать отношения в сфере рынка ценных бумаг,
являющиеся предметом финансового права;
выявить институциональные особенности финансового контроля в рассматриваемой сфере и рассмотреть порядок его осуществления;
охарактеризовать отдельные виды финансового контроля в сфере рынка ценных бумаг;
разработать рекомендации по совершенствованию правовой базы, регламентирующей финансовый контроль в сфере рынка ценных бумаг.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, связанные с финансовым контролем в сфере рынка ценных бумаг.
Предметом диссертационного исследования выступают нормы финансового права, регулирующие осуществление финансового контроля на рынке ценных бумаг; а также нормы иных отраслей российского права (конституционного, административного и других), регулирующие смежные общественные отношения, и практика их применения. В диссертации анализируется труды ученых и практиков, специалистов в области
финансового права, общей теории права, иных отраслей права, труды ученых-экономистов по рынку ценных бумаг.
Теоретическая основа исследования. При проведении исследования были использованы труды ученых в области общей теории права: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, С.Ф. Кечекьяна, А.В. Малько, Н.И. Матузова, О.Ю. Рыбакова, И.Н. Сенякина, К.В. Шундикова и др.
Теоретической основой являются труды по финансовому праву таких ученых, как: Е.М. Ашмарина, К.С. Бельский, А.Б. Быля, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, В.В. Гриценко, Д.В. Давиденко, М.Ф. Ивлиева, СВ. Запольский, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, Н.В. Неверова, О.Н. Ногина, Е.Н. Пастушенко, Е.В. Покачалова, Г.В. Петрова, И.В. Рукавишникова, А.В. Румянцева, Т. А. Серебрякова, Э.Д. Соколова, Т.Г. Тимакова, Г.В. Толстопятенко, Н.И. Химичева, Л.Я. Хорина и др.
Учитывая комплексный характер правового регулирования отношений в сфере рынка ценных бумаг, автор опирался также на труды ученых в области административного права. Среди них: Ю.С. Адушкин, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, В.М. Манохин, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина и др.
Также использовались труды ученых-цивилистов: М.М. Агаркова, В.А. Белова, А.В. Майфата, Г.Ф. Шершеневича, Л.Р. Юлдашбаевой и др.
Нельзя не отметить, что исследованию рынка ценных бумаг посвящено большое количество работ ученых-экономистов. В связи с чем использовались труды Н.И. Берзона, А.С. Булатова, Е.А. Буяновой, М.А. Кожевникова, Г.М. Колпаковой, Е.В. Семенковой, А.В. Чаленко и др.
Кроме работ названных авторов, концептуальная основа исследования строилась с использованием научных трудов таких ученых, как: А.И. Басов, В.А. Галанов, В.В. Гущин, И.В. Ершова, С.Э. Жилинский, Е.А. Кочерин, А.А. Овчинников, О.М. Олейник, В.Ф. Попондопуло, Н.Г. Семилютина, В.Ф. Яковлева и др.
Методологическая основа исследования. Для достижения поставленных целей и решения задач использовались общенаучные и частнонаучные методы познания: диалектический, исторический, анализа, синтеза, дедукции, индукции, комплексный, системный, функциональный. А также сравнительно-правовой, формально-логический, нормативно-логический, философский и другие.
Использование указанных методов позволило проанализировать правовое регулирование рынка ценных бумаг и осуществление контроля в сфере рынка ценных бумаг, выделить особенности финансового контроля в рассматриваемой сфере.
Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция РФ, федеральные законы «О рынке ценных бумаг», «Об инвестиционных фондах», «О негосударственных пенсионных фондах», «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, регламентирующие особенности финансового контроля в сфере рынка ценных бумаг, как действующие, так и утратившие силу.
Эмпирическую основу составили: судебная практика, в том числе Конституционного суда РФ; статистические данные; обобщенные материалы деятельности саморегулируемых организаций участников рынка ценных бумаг.
Научная новизна заключается в комплексном исследовании финансового контроля в сфере рынка ценных бумаг с позиций финансового права. При этом определяется объект финансового контроля в данной сфере; выявлены виды финансово-правовых отношений в сфере рынка ценных бумаг, обоснован их финансово-правовой характер; определены методы правового регулирования отдельных видов таких отношений. В диссертации проанализировано становление и развития правового регулирования рынка ценных бумаг и финансового контроля в данной сфере, выявлено наличие специальной системы финансового контроля. Также обосновано
осуществление негосударственного независимого финансового контроля юридическими лицами, не являющимися государственными органами и определены особенности проведения внутреннего финансового контроля участников рынка ценных бумаг, а также контроля саморегулируемых организаций в обозначенной сфере.
Проведенное исследование позволило диссертанту сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
1. Объектом финансового контроля в сфере рынка ценных бумаг
является специфическая деятельность субъектов рынка ценных бумаг,
связанная с образованием, распределением и использованием
финансовых ресурсов, опосредованных финансовыми инструментами
рынка ценных бумаг. В зависимости от содержания предлагается
выделять следующие виды деятельности на рынке ценных бумаг:
эмиссионная деятельность;
инвестиционная деятельность (институциональных инвесторов);
деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг по оказанию финансовых услуг;
- деятельность инфраструктурных организаций (как являющихся
профессиональными участниками рынка ценных бумаг, так и не
являющихся таковыми) по учету прав на ценные бумаги, организации
торговли ценными бумагами, определению взаимных обязательств и
расчетам по ценным бумагам.
2. Исходя из предмета и метода финансового права, выявлены следующие
виды финансово-правовых отношений в сфере рынка ценных бумаг:
отношения между Федеральной службой по финансовым рынкам и эмитентами ценных бумаг по поводу эмиссии и государственной регистрации ценных бумаг;
отношения по регулированию инвестирования финансовых ресурсов институциональными инвесторами в инструменты рынка ценных бумаг;
- отношения по регулированию предоставления финансовых услуг
профессиональными участниками рынка ценных бумаг;
- отношения по организации обращения ценных бумаг, в том числе
установление определенных ограничений в обращении эмиссионных
ценных бумаг, а также установление правовых основ введения и
функционирования систем учета прав на ценные бумаги;
отношения по созданию системы защиты прав и законных интересов инвесторов;
отношения, связанные с осуществлением финансового контроля в сфере рынка ценных бумаг.
3. Выделяются следующие основные финансово-правовые методы
регулирования инвестиционной деятельности институциональных и
коллективных инвесторов на рынке ценных бумаг:
установление общих принципов и целей инвестиционной деятельности указанных организаций;
нормативно-правовое закрепление инвестирования через
специальные организации, осуществляющие профессиональное управление инвестированием (управляющие компании);
- нормативно-правовое закрепление состава и структуры активов, в
которые могут инвестироваться средства и установление иных
экономических нормативов, а также контроля за их соблюдением.
4. Обосновывается необходимость закрепления принципа
профессионального управления инвестиционным процессом страховых
компаний. Обязанность страховых компаний осуществлять
размещение средств страховых резервов через управляющие
компании будет способствовать снижению риска инвестирования и
повышению эффективности контроля размещения средств. В этой
связи выработано предложение по внесению в Закон РФ от 27 ноября
1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской
Федерации» (с изм. на 29 ноября 2007 г. № 287-ФЗ) положения об
обязательности размещения (инвестирования) страховых резервов страховых организаций (страховщиков) через управляющие компании на основе заключаемых между ними договоров.
Аргументируется наличие специальной системы финансового контроля в сфере рынка ценных бумаг, организация и проведение которой направлены именно на специфическую деятельность участников рынка ценных бумаг по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов, которая в данном случае является системообразующим элементом.
Обосновывается существование в сфере рынка ценных бумаг негосударственного независимого финансового контроля. Опираясь на обоснованное в финансово-правовой литературе мнение о возможности «перенесения» части властных полномочий на юридических и физических лиц, делается вывод об осуществлении такого контроля организациями, осуществляющими деятельность специализированного депозитария, саморегулируемыми организациями участников рынка ценных бумаг, законодательно наделенными отдельными властными полномочиями по осуществлению финансового контроля.
Вносится предложение о нормативно-правовом закреплении положений, устанавливающих взаимодействие саморегулируемых организаций и ФСФР при проведении контрольных мероприятий в части объема предоставляемых данных о выявленных саморегулируемыми организациями нарушениях. Представляется целесообразным внесение изменений в п. 7.3.8 Постановления ФКЦБ от 1 июля 1997 г. № 24 «Об утверждении Положения о саморегулируемых организациях профессиональных участниках рынка ценных бумаг», предусматривающих возможность представления саморегулируемыми организациями в ФСФР сведений только о нарушениях субъектами рынка ценных бумаг лицензионных требований. В случае выявления незначительных нарушений следует
закрепить право саморегулируемой организации не отражать их в протоколе проверки, а указать в рекомендательном письме в адрес проверяемой организации.
Обосновывается необходимость введения правовой регламентации проверки финансовой отчетности участников рынка, единой методики анализа данных, содержащихся в отчетности, обязательной при проведении указанной проверки как государственным органом, так и уполномоченной данным органом организацией (в том числе саморегулируемой).
В целях конкретизации видов проверок в рассматриваемой сфере уточняется содержание фактической проверки. Поскольку документарная ценная бумага и форма фиксации права на бездокументарную ценную бумагу имеет форму документа, фактическая проверка наличия ценных бумаг принимает форму документальной. Следовательно, все проверки в сфере рынка ценных бумаг имеют статус документальных проверок.
10. Предлагается внесение изменений в ст.5 Федерального закона от 7
августа 2001 г. № 115- ФЗ «О противодействии легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и
финансированию терроризма» (с изм. на 28 ноября 2007 г. № 275-ФЗ)1,
устанавливающую перечень первичных агентов финансового контроля.
Среди прочих организаций к ним отнесены профессиональные
участники рынка ценных бумаг. Учитывая, что профессиональные
участники рынка ценных бумаг, осуществляющие деятельность по
определению взаимных обязательств (клиринговую), депозитарную, по
ведению реестра владельцев ценных бумаг, по организации торговли
на рынке ценных бумаг, не осуществляют сделок с денежными
средствами клиентов, они должны быть исключены из данного
перечня.
1 СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3418; 2007. № 49. Ст. 6036.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в определенном вкладе в теорию финансового права в части финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг и, в частности, финансового контроля в указанной сфере.
Полученные данные могут быть использованы при осуществлении дальнейших научных разработок по проблемам организации рынка ценных бумаг, а также финансового контроля как института финансового права.
Практическая значимость. Теоретические обоснования и выводы, сделанные в данной работе, использованы при подготовке учебно-методической литературы по вопросам правового регулирования инвестиционной деятельности, а также могут применяться при подготовке учебников, учебных пособий, практикумов и иной литературы по финансовому праву, преподаванию этих и смежных учебных дисциплин в юридических и экономических вузах. Материалы диссертации могут быть использованы для повышения качества нормотворчества.
Апробация результатов исследования осуществлялась в различных формах:
обсуждение и одобрение диссертации на кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»;
чтение лекций и проведение семинарских занятий по учебным
дисциплинам «Правовое регулирование инвестиционной деятельности в
Российской Федерации», «Межгосударственное регулирование
инвестиционного процесса», проведение семинарских занятий по финансовому, налоговому праву в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»;
участие в деятельности экспертного совета при Комитете по государственному строительству Саратовской областной Думы;
научные публикации, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендуемых ВАК;
- выступление с докладами на научных и научно-практических конференциях, в том числе международных;
- участие в проверках профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг, осуществляемых Саратовским филиалом саморегулируемой организации «Национальная ассоциация участников фондового рынка»;
проведение обучающих семинаров по вопросам организации рынка ценных бумаг и возможностях инвестирования в Саратовском филиале саморегулируемой организации «Национальная ассоциация участников фондового рынка».
Структура диссертационного исследования обусловлена целями и задачами диссертационного исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников.
Деятельность на рынке ценных бумаг: понятие, сущность
В целях настоящего исследования, прежде всего, необходимо определить понятие рынка ценных бумаг и его сущность. Данное понятие не получило законодательного закрепления, однако в научной литературе встречаются различные определения рынка ценных бумаг. Из анализа экономической и правовой литературы можно выделить несколько основных позиций.
Так как рынок ценных бумаг является частью финансового рынка, необходимо также обратиться и к понятию «финансовый рынок» как к родовому понятию. В экономической литературе под финансовым рынком понимается механизм перераспределения капитала между кредиторами и заемщиками при помощи посредников на основе спроса и предложения на капитал . Финансовый рынок состоит из денежного рынка и рынка капиталов, который в свою очередь подразделяется на кредитный рынок и рынок ценных бумаг .
В ранее действовавшем Федеральном законе от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (с изм. на 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ) финансовый рынок рассматривался как «сфера деятельности финансовых организаций на территории Российской Федерации или ее части, определяемая исходя из места предоставления финансовой услуги». Финансовая услуга понималась как деятельность, связанная с привлечением и использованием денежных средств юридических и физических лиц.
В настоящее время перечень финансовых услуг содержится в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (с изм. на 8 ноября 2008 г. № 195-ФЗ)1. К ним относятся: банковская услуга, страховая услуга, услуга на рынке ценных бумаг, услуга по договору лизинга, а также услуга, оказываемая финансовой организацией и связанная с привлечением и (или) размещением денежных средств юридических и физических лиц. Определения финансового рынка в указанном законе нет.
Как справедливо отмечает Ы.И.Химичева, отсутствие в России законодательного акта, распространяющегося на сферу финансовых рынков в целом, можно расценивать как пробел в законодательстве, несмотря на то, что формируется законодательство, регулирующее данные отношения по разным направлениям сферы финансового рынка2.
Рынок ценных бумаг, как часть финансового рынка, также является механизмом перераспределения финансовых ресурсов, трансформации накоплений в инвестиции. Наиболее распространенным в экономической литературе является определение рынка ценных бумаг как совокупности экономических отношений между участниками рынка по поводу выпуска и обращения ценных бумаг3, с ним соглашаются и ученые- правоведы, уточняя, что это совокупность экономических и правовых отношений4. Основываясь на восприятии ценной бумаги как объекта гражданских прав, цивилисты определяют рынок ценных бумаг как «совокупность сделок, совершаемых участниками имущественного оборота по поводу ценных бумаг»5. Однако приведенные определения являются слишком узкими, не отражают сущности рынка ценных бумаг и не дают «полного представления о комплексном характере отношений на рынке, его особенностях как такого сектора рыночной экономики, в котором государственное регулирование выступает в качестве необходимого элемента всей системы отношений»1.
Несколько иной подход у представителей предпринимательского права. И.В. Ершова предлагает следующее определение рынка ценных бумаг: - «это сфера обращения определенных видов ценных бумаг, осуществляемого по установленным правилам между обладающими правами и обязанностями субъектами»". Более точным является определение рынка ценных бумаг как «сферы обращения ценных бумаг, обладающих свойствами специфического товара, по особым правилам и в рамках определенной территории между субъектами, осуществляющими или иным образом воздействующими на их выпуск, обращение и погашение» .
Однако наиболее полным и учитывающим все аспекты данного явления представляется предложенное Покачаловой Е.В. определение: «рынок ценных бумаг - феномен, основанный на движении денежных средств как капитала, которое оформляется посредством использования гражданско-правовых конструкций (договоров, соглашений и т.п.), однако имеющее общую публичную цель - финансовое оздоровление и эффективное функционирование рыночной экономики, осуществляемое в рамках и в строгом соответствии с законодательством РФ, посредством использования специально создаваемых денежных фондов (страховых, кредитных, резервных, бюджетных и т.п.), и опосредованных выпуском ценных бумаг (государственных, муниципальных, корпоративных)»4.
Для характеристики рынка ценных бумаг необходимо проанализировать его основные составляющие. Так, исследуя понятие «рынок» в целом, С.Э.Жилинский указывает: «В многочисленных определениях рынка, отражающих его как объективную реальность, важно выделить для последующего подключения к нему механизмов правового регулирования следующие существенные моменты. Прежде всего, все сходятся на том, что рынок есть определенная система общественных отношений, а именно последние составляют предмет любой отрасли права. Далее, субъектами рынка являются продавцы и покупатели, которые, как правило, выступают одновременно в обоих качествах. Наконец, объектами рынка являются товары и деньги»1. Специфическим товаром исследуемого рынка являются ценные бумаги.
Необходимо подчеркнуть, что данная тема не предполагает исследования ценных бумаг, как объектов гражданских прав, также не преследуется цель подробного описания видов ценных бумаг и их классификация. Эти вопросы достаточно изучены учеными-цивилистами и им посвящено значительное число научных работ .
В настоящей работе ценные бумаги рассматриваются как инструмент перераспределения финансовых ресурсов в экономике. Справедливо отмечается тот фат, что это «один из наиболее гибких инструментов, с помощью которого осуществляется перераспределение денежной массы между отраслями и сферами экономики, территориями и странами, группами и слоями населения, населением и сферами экономики, населением и государством» .
Финансово - правовое регулирование отношений в сфере рынка ценных бумаг
При исследовании финансового контроля в сфере рынка ценных бумаг неизбежно возникает вопрос о финансово-правовом регулировании отношений в данной сфере, учитывая, что финансовый контроль осуществляется в отношениях по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов. Такие отношения возникают не в любых, связанных с передачей права на ценную бумагу, случаях, а именно в сфере рынка ценных бумаг, обеспечивающего движение финансовых ресурсов посредством использования ценных бумаг. В сфере рынка ценных бумаг, как неотъемлемой части финансового рынка, происходит аккумуляция (мобилизация и концентрация частного капитала, предназначенного для инвестиционных целей), перераспределение (перелив капитала в те отрасли экономики, которые наиболее востребованы), контроль (демонстрация количественных показателей структуры общественного капитала и структуры собственности), а также информирование о возможностях инвестирования1. Эти отношения затрагивают интересы значительного числа частных инвесторов и государства. Публичные и частные интересы в данном случае тесно взаимосвязаны, в связи с чем необходимо выявить соотношение между ними, очертить круг финансово - правовых отношений в рассматриваемой сфере с учетом предмета и метода финансового права.
Рынок ценных бумаг является комплексным институтом законодательства. В процессе деятельности различных субъектов на рынке ценных бумаг возникают различные отношения. Они многообразны и регулируются нормами различных отраслей права; причем нормы о ценных бумагах содержатся как в специальных актах, так и в унифицированных, либо посвященных иным сферам деятельности. Отношения в сфере рынка ценных бумаг регулируются нормами конституционного, административного, гражданского, финансового, уголовного и других отраслей права.
Конституционное право закрепляет исходные начала как финансово-правовых отношений в целом, так и каждого финансово-правового института1. Нормы административного права регулируют деятельность органов исполнительной власти, в том числе в сфере рынка ценных бумаг, устанавливают административную ответственность профессиональных участников рынка ценных бумаг, эмитентов и их должностных лиц за нарушение прав и законных интересов инвесторов. Привлечение к ответственности за злостные нарушения в сфере рынка ценных бумаг относится к сфере уголовного права . Гражданским правом определяется объем прав, закрепленных ценной бумагой, правовой статус ее владельца и устанавливает степень гражданской оборотоспособности ценных бумаг . Также в настоящее время ценные бумаги как объекты инвестирования рассматриваются в учебной литературе по инвестиционному праву4. Несомненно признавая свойства отдельных ценных бумаг как объектов инвестирования, вряд ли следует признать существование инвестиционного права как отрасли права. В данном случае абсолютно верным является мнение В.В. Гриценко о том, что конструирование новых отраслей права осложняет и разрушает цельные финансово-правовые механизмы регулирования общественных отношений5.
Организация рынка ценных бумаг, как справедливо указывает Е.В. Покачалова, является предметом регулирования финансового права «как деятельность государства по упорядочению, приведению в систему отношений различных субъектов (участников) рынка ценных бумаг посредством использования императивного метода (метода властных предписаний), являющегося основным методом финансового публично-правового регулирования»1. Авторы учебника предпринимательского права справедливо указывают на несовпадение понятий «законодательство о ценных бумагах» и «законодательство о рынке ценных бумаг» , что позволяет разделить нормы, определяющие ценные бумаги как объекты гражданского права, и нормы, регулирующие экономические, рыночные отношения. Не вызывает сомнений также и утверждение, что единый рынок ценных бумаг регулируется единым, хотя и комплексным законодательством рынке ценных бумаг3, однако авторы делают вывод о том, что законодательство о рынке ценных бумаг представляет собой подотрасль законодательства о предпринимательской деятельности, с которым трудно согласиться. Как указывалось выше, объектом регулирования в сфере рынка ценных бумаг будет являться не просто предпринимательская деятельность, но специфическая деятельность на рынке ценных бумаг, связанная с аккумулированием, распределением и использованием финансовых ресурсов и направленная на перераспределение финансовых ресурсов в рыночной экономике (соответственно, предметом регулирования будут являться отношения, складывающиеся в процессе осуществления такой деятельности).
Таким образом, сам рынок ценных бумаг, как определенное институциональное устройство, обеспечивающее движение финансовых ресурсов, регулируется финансово-правовыми нормами в силу тех общественных отношений, которые возникают в процессе осуществления деятельности на рынке ценных бумаг. Предмет финансового права составляют общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию государственных, муниципальных и иных публичных денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач публичного характера1. Очевидно, что рынок ценных бумаг, как один из механизмов перераспределения финансовых ресурсов, обеспечивает приток инвестиций в производственный сектор экономики, способствуя расширенному воспроизводству и, следовательно, росту благосостояния страны, что позволяет говорить о публичном характере отношений, складывающихся в процессе данного перераспределения. Публичный характер государственной деятельности по воздействию на процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств хозяйствующими субъектами, действующими на праве частной собственности, проявляется в определении «правил игры» в сфере финансов, т.е. устанавливаются определенные условия участия всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от формы собственности в создании централизованных государственных фондов денежных средств . Н.И. Химичева среди групп отношений, являющихся предметом финансового права, выделяет отношения между участниками финансового рынка и компетентными органами в связи с осуществлением государственного регулирования в этой сфере3. Финансово-правовое регулирование отношений в сфере рынка ценных бумаг уже достаточно давно является предметом исследований ученых-правоведов, однако остается необходимость конкретизации таких отношений.
Финансовый контроль в сфере рынка ценных бумаг: общая характеристика, понятие, виды
Финансовый контроль, согласно традиционно сложившейся позиции в современном финансовом праве, является одним из важнейших институтов финансового права. Е.Ю. Грачевой выказано заслуживающее внимания мнение о необходимости выделения финансового контроля в подотрасль финансового права . Однако представляется более обоснованной позиция Н.И. Химичевой о том, что выделение норм, регулирующих финансовый контроль, в подотрасль финансового права затруднительно в силу того, что нормы, касающиеся финансового контроля содержатся как в общей, так и особенной части финансового права и неразрывно связаны с содержанием конкретных финансово-правовых институтов, входящих в особенную часть финансового права".
В науке финансового права финансовый контроль понимается как контроль за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях социально - экономического развития страны в целом3. Это контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью хозяйствующих субъектов, что не исключает, а предполагает необходимость осуществления других видов контроля .
О.Н. Ногина формулирует следующие признаки финансового контроля: финансовый контроль осуществляется в сфере отношений, складывающихся при образовании, распределении и использовании государственных денежных фондов и фондов местного самоуправления;
- финансовый контроль реализуется посредством деятельности государственных или иных органов, наделенных законом соответствующими контрольными полномочиями; финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения законности, охраны собственности, правильного, эффективного и экономного расходования бюджетных, заемных и собственных средств, обнаружения нарушений финансовой дисциплины, выявления резервов и-повышения увеличения доходных поступлений в бюджет1.
В целом соглашаясь с изложенным, тем не менее следует отметить, что в современных условиях финансовые правоотношения не ограничиваются только государственными и муниципальными фондами. В этой связи «актуальной становится отмена такого признака финансов, как фондовость, и замена понятия денежных фондов понятием «финансовые ресурсы» , которое в настоящее время уже является воспринятым и употребляемым ведущими специалистами финансового права.
Финансовый контроль строится на тех же принципах, что и вся финансовая деятельность: законности, гласности, федерализма, плановости. Помимо указанных имеются специфические принципы финансового контроля, сформулированные Международной организацией высших органов государственного финансового контроля (ИНТОСАИ) при ООН в Лимской Декларации руководящих принципов финансового контроля3. Декларация не носит обязательного характера, однако является своеобразным эталоном организации финансового контроля. Декларация называет следующие принципы, присущие финансовому контролю: независимость, объективность и компетентность, гласность.
Независимость контроля обеспечивается: а) финансовой самостоятельностью контрольного органа; б) более длительными по сравнению с парламентским сроками полномочий руководителей органов контроля; в) закреплением в Конституции их статуса1.
Объективность и компетентность обеспечиваются неукоснительным соблюдением контролерами действующего законодательства, высоким профессиональным уровнем работы контролеров на основе строго установленных стандартов проведения ревизионной работы2.
Гласность предполагает информирование общественности об итогах деятельности контрольных органов, в том числе через средства массовой информации, с учетом требований защиты конфиденциальной информации, коммерческой или иной защищаемой законом тайны.
Среди других принципов финансового контроля Е.Ю. Грачева выделяет: результативность; четкость и логичность предъявляемых контролерами требований; неподкупность субъектов контроля; обоснованность и доказательность информации, приведенной в актах проверок и ревизий; превентивность; презумпция невиновности подозреваемых в финансовых преступлениях лиц; согласованность действий различных контролирующих органов3.
Необходимо отметить, что, несмотря на важность финансового контроля и значительный объем теоретических разработок в этой сфере, в финансовом праве нет единой позиции по поводу видов, форм и методов финансового контроля, что усугубляется несогласованностью норм законодательства. Так, Бюджетный кодекс РФ к формам финансового контроля относит предварительный, текущий и последующий финансовый контроль. Налоговый кодекс РФ формами налогового контроля называет проверки, осмотр помещений, получение объяснений и др. Представляется неверным положение Бюджетного кодекса РФ, так как «время осуществления контрольных процедур само по себе не может определять способ организации и выражения контроля (то есть форму контроля)»1. Таким образом, это не форма, а вид, на что особо указывается такими известными учеными, как Н.И. Химичева, Е.Ю. Грачева. Так, профессор Е.Ю. Грачева определяет вид как составную часть, выражающую (частично) содержание целого и в то же время отличающуюся от других частей конкретными носителями конкретных функций (субъектами), объектами контроля, что в свою очередь, предопределяет и отличия в методах осуществления контрольных действий2.
Классифицировать виды финансового контроля возможно по нескольким критериям. В зависимости от времени проведения контроля -предварительный, текущий, последующий. В зависимости от волеизъявления субъектов контрольных правоотношений и требований законодательства — обязательный и инициативный финансовый контроль. В зависимости от органов, осуществляющих финансовый контроль, можно выделить государственный (в свою очередь подразделяющийся на общегосударственный и внутриведомственный), муниципальный, аудиторский, внутрихозяйственный. Н.И. Химичева выделяет также общественный финансовый контроль . Е.Ю. Грачева выделяет также следующие виды финансового контроля в зависимости от сферы контролируемой финансовой деятельности (объекта, направления): бюджетный, налоговый, банковский, страховой, валютный4.
Особенности внутреннего контроля участников рынка ценных бумаг
Одним из видов финансового контроля является внутренний (внутрихозяйственный) финансовый контроль. Внутренний контроль осуществляется в конкретной организации за счет средств этой организации и ее собственными силами. Как правило, внутренний финансовый контроль -независимая от внешнего влияния деятельность хозяйствующего субъекта или органа управления по проверке и оценке своей работы, проводимая в собственных интересах .
В подавляющем большинстве случаев внутренний финансовый контроль осуществляется по решению органов управления данной организации для повышения эффективности проводимой ею финансово-хозяйственной деятельности и устранения выявленных недостатков. В связи с этим внутренний контроль Н.И. Химичева относит к инициативному контролю . Авторы учебника «Финансовый контроль» также обращают внимание, что «организация служб внутреннего контроля необязательна для субъектов хозяйствования или управления. Работая в условиях жесткой конкуренции, руководство субъекта хозяйствования или органа управления обычно заинтересовано иметь эффективный внутренний контроль, но постоянно сопоставляют пользу от деятельности внутренних контролеров и затраты на их содержание»3.
Зачастую внутренний контроль в организации ограничивается бухгалтерским учетом. Основываясь на этом факте, некоторые ученые под внутрихозяйственным (внутренним) контролем организации понимают организацию бухгалтерского учета. Так, Е.В. Терехова, рассматривая вопросы внутрихозяйственного (бухгалтерского) контроля, употребляет данные понятия как тождественные1. Н.И. Химичева более обоснованно определяет внутрихозяйственный контроль как контроль, осуществляемый на конкретных предприятиях, в организациях и учреждениях соответствующими структурными подразделениями данной организации (бухгалтерией, финансовым отделом и др.), подчеркивая важную роль и наиболее широкие функции в выполнении внутрихозяйственного финансового контроля бухгалтерской службы, ведущей бухгалтерский учет2. Действительно, в системе внутрихозяйственного финансового контроля любой организации, в том числе и осуществляющей финансовую деятельность на рынке ценных бумаг, «ведущая роль принадлежит контролю, осуществляемому бухгалтерией предприятия» . Помимо бухгалтерского учета, субъекты рынка ценных бумаг могут организовывать по собственной инициативе внутренние процедуры финансового контроля финансово-хозяйственной деятельности. Внутрихозяйственный финансовый контроль в данном случае «выступает как самостоятельная функция управления предприятием, организацией, отличается своей глубиной и точностью»4. Несомненно, субъекты, осуществляющие деятельность на рынке ценных бумаг, как все хозяйствующие субъекты, ведут бухгалтерский учет. Значение его трудно переоценить. Однако, те субъекты рынка, которые оказывают финансовые услуги и в связи с этим неизбежно сталкиваются с учетом денег и ценных бумаг клиента, причем отдельно от собственных средств, обязаны вести также внутренний учет. Обязанность организации системы внутреннего учета возложена на организации, непосредственно осуществляющие финансовые операции. Совместным Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг России N 32, Минфина России N 108н от 11 декабря 2001 г. утвержден Порядок ведения внутреннего учета сделок, включая срочные сделки, и операций с ценными бумагами профессиональными участниками рынка ценных бумаг, осуществляющими брокерскую, дилерскую деятельность и деятельность по управлению ценными бумагами1. В целях разъяснения данного порядка ФКЦБ были приняты Методические рекомендации2. В соответствии с данными актами профессиональные участники рынка ценных бумаг, осуществляющие брокерскую, дилерскую деятельность и деятельность по управлению ценными бумагами обязаны вести внутренний учет сделок с ценными бумагами, представляющий собой упорядоченную систему сбора, обобщения и отражения информации в денежном и количественном выражении обо всех сделках, заключенных как непосредственно профессиональным участником, так и иными профессиональными участниками за счет данного профессионального участника или его клиентов. Внутренний учет осуществляется путем сплошного, непрерывного и документального учета указанных сделок, а также возникающих в результате их проведения обязательств. Внутренний учет направлен на наиболее эффективный учет денежных средств и ценных бумаг организации и ее клиентов, предоставления информации руководству организации и ее клиентам. Строится внутренний учет на основах, схожих с ведением бухгалтерского учета, однако на принципе их сегрегации, с непременными периодическими сверками и при условии корреспондирования между собой счетов внутреннего учета и счетов бухгалтерии. Внутренний учет ведется специалистом либо отдельным подразделением, как правило, называемым бэк-офисом. Внутренний учет позволяет в любой момент произвести оперативный контроль за счетами и активами клиентов и организации и за выполнением обязательств по операциям с ценными бумагами.
