Введение к работе
з
Актуальность темы диссертационного исследования. Контрольно-счетный орган субъекта РФ на современном этапе является составной частью системы органов финансово-бюджетного контроля в субъекте РФ. В связи с этим он исключительно важен для общества, так как не только предоставляет достоверную и объективную информацию об управлении бюджетными средствами в регионе, но и позволяет устранять и предупреждать правонарушения в бюджетной сфере. Выводы, к которым приходит контрольно-счетный орган субъекта РФ в рамках своей контрольной деятельности, оказывают непосредственное влияние на деятельность как законодательных, так и исполнительных органов власти субъекта РФ: законодательным - позволяют оценить деятельность органов, исполняющих бюджет, а исполнительным - оценить эффективность своей работы и при необходимости осуществить ее корректировку.
Институт региональных контрольно-счетных органов для России достаточно новый и динамично развивающийся. С момента появления первых специализированных органов финансово-бюджетного контроля в субъекте РФ (90-е годы XX века) их статус значительно возрос, а характер и перечень полномочий существенно расширился. Сегодня эти органы наделены статусом постоянно действующего органа внешнего государственного финансового контроля, обладающего организационной и функциональной независимостью и осуществляющего свою деятельность самостоятельно. Контрольно-счетные органы субъектов РФ реализуют контроль не только за достоверностью исполнения бюджета (как это было в момент создания), но и за целевым, эффективным и результативным использованием бюджетных средств субъекта РФ.
До недавнего времени правовую основу деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ составляли, в большинстве своем, положения регионального законодательства, в которых имели место противоположные
подходы к определению задач и полномочий этих органов. Последние изменения бюджетного законодательства о контрольно-счетных органах субъектов РФ не до конца позволили устранить существующие пробелы и противоречия в правовом регулировании их деятельности. Так, остаются неопределенными многие понятия: «внешний финансово-бюджетный контроль», «формы и методы деятельности контрольно-счетного органа», «внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ» и др. В федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ отсутствует единая методология проведения контрольных мероприятий. А это, в свою очередь, влияет на качество проводимой контрольной деятельности и обеспечение прав и интересов проверяемых субъектов.
Изложенные факты и определяют актуальность избранной темы диссертационной работы.
В диссертации проведено комплексное теоретическое и практическое изучение технологии проведения внешнего контроля контрольно-счетным органом субъекта РФ за исполнением бюджета и годовым отчетом об исполнении бюджета субъекта РФ. На основе данных изысканий разработаны предложения по совершенствованию бюджетного законодательства, позволяющие повысить эффективность работы контрольно-счетных органов в субъектах РФ.
Степень научной разработанности темы исследования. Области государственного финансового контроля посвящены научные труды таких ученых, как А. В. Бликанов, В. В. Бурцев, Э. А. Вознесенский, Ю. М. Воронин, Л. К. Воронова, Е. Ю. Грачева, О. Н. Горбунова, А. Городецкий, Т. В. Конюхова, Ю. А. Крохина, Л. Н. Овсянников, М. И. Пискотин, Д. И. Романов, А. В. Румянцев, Л. А. Симонова, Н. И. Химичева, В. М. Шлейников, А. А. Ялбулганов и др.
Зарубежные авторы, непосредственно исследующие внешний финансовый контроль: X. М. Гихарро, Ф. Догнал, Л. Домокош,
И. П. Каркалис, Э. Кочиш, И. Мозер, X. Медина, М. Н. Перес, А. Попеску, Д. Шарье, А. Эльмосе и др.
Институт региональных контрольно-счетных органов для России в настоящее время проходит стадию своего становления. Федеральная и региональная законодательная база о контрольно-счетных органах субъектов РФ продолжает развиваться и изменяться. Деятельность контрольно-счетных органов субъектов РФ анализировали в своих работах С. А. Агапцов, Н. М. Баскакова, А. А. Васильев, К. Головин, В. А. Двуреченских, А. Жуков, О. Ю. Иванов, С. В. Степашин, Е. Н. Кондрат, И. Б. Лагутин, С. И. Ломакина, А. В. Платонов, Н. Д. Погосян, Ю. В. Соболевская, Н. С. Столяров, И. В. Тулякова, С. О. Шохин и др.
Несмотря на наличие тех или иных наработок в данной области, вопросы организации и функционирования контрольно-счетных органов субъектов РФ пока еще не находят достаточного освещения в науке финансового права.
Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся в процессе осуществления внешнего финансово-бюджетного контроля за исполнением бюджета и годовым отчетом об исполнении бюджета субъекта РФ контрольно-счетным органом субъекта РФ.
Предмет исследования составляют:
нормы бюджетного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ в сфере регулирования контроля за исполнением бюджета и годовым отчетом об исполнении бюджета субъекта РФ контрольно-счетным органом субъекта РФ;
подзаконные нормативные правовые акты в сфере контроля за исполнением бюджета и годовым отчетом об исполнении бюджета субъекта РФ контрольно-счетным органом субъекта РФ;
научные теории отечественных исследователей, раскрывающие понятие финансово-бюджетного контроля; статус и компетенцию органов
финансово-бюджетного контроля; формы, методы, механизм финансово-бюджетного контроля;
4) правоприменительная, в том числе, судебная практика.
Целью настоящего диссертационного исследования является анализ организационных и методологических основ деятельности контрольно-счетного органа субъекта РФ как субъекта контроля за исполнением бюджета и годовым отчетом об исполнении бюджета субъекта РФ, а так же разработка и совершенствование теоретической и практической основ контрольной деятельности контрольно-счетного органа субъекта РФ.
Достижение этой цели требует последовательного решения следующих задач:
проанализировать теоретические и практические аспекты стадии исполнения бюджета и стадии составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности;
провести историко-правовой анализ развития института контрольно-счетных органов субъектов РФ и определить их место в системе органов финансово-бюджетного контроля за исполнением бюджета субъекта РФ и годовым отчетом об исполнении бюджета субъекта РФ;
рассмотреть формы и методы финансово-бюджетного контроля, реализуемых контрольно-счетным органом субъекта РФ в рамках исполнения бюджета субъекта РФ и проанализировать их легитимность;
выявить особенности и сформулировать понятие юридических документов контрольно-счетного органа субъекта РФ, принимаемых в ходе осуществления финансово-бюджетного контроля за исполнением бюджета субъекта РФ;
определить значение и сформулировать понятие внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ контрольно-счетным органом субъекта РФ;
определить цель, задачи и правовой механизм проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ контрольно-счетным органом субъекта РФ;
разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере регулирования финансово-бюджетного контроля за исполнением бюджета и годовым отчетом об исполнении бюджета субъекта РФ контрольно-счетным органом субъекта РФ.
Методологической основой исследования явились общенаучные и частнонаучные методы познания. В их числе: анализ и синтез; дедукция и индукция; диалектический; системный и функциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-юридический, нормативно-логическийи и другие методы.
Теоретической основой диссертации послужили работы:
по общей теории права (среди авторов этих трудов: С. С. Алексеев, Э. А. Вознесенский, А. Д. Градовский, В. М. Корельский, Д. А. Керимов, В. В. Лазарев, В. Д. Перевалов, А. С. Пиголкин, А. Ф. Черданцев и др.);
по финансовому праву (Р. Е. Артюхин, В. В. Бесчеревных, О. В. Болтвинова, А. Н. Борисов, О. Ю. Бубнова, В. В. Бурцев, Л. К. Воронова, Ю. М. Воронин, Л. Г. Вострикова, П.-М. Годме, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, В. А. Двуреченских, И. В. Дементьев, Н. В. Ерохова, В. А. Жуков, О. Ю. Иванов, М. В. Карасёва, М. А. Клишина, А. Н. Козырин, Д. Л. Комягин, Т. В. Конюхова, Д. А. Коростылев, Ю. А. Крохина, В. Кочарян, И. Б. Лагутин, А. В. Макоева, В. В. Мясников, С.С. Найманбаевой, О.А. Ногиной, О.П. Овчинниковой, О.С. Опеныпева,
A. Г. Пауль, А. В. Платонов, X. В. Пешкова, М. И. Пискотин,
B. М. Родионова, А. В. Румянцев, Е. А. Рыжкова, И. П. Рудовол,
Н. А. Саттарова, С. В. Степашин, Г. П. Толстопятенко, И. В. Тулякова,
Н. И. Химичева, А. И. Худяков, В. Д. Чечеткин, С. М. Шахрай, А. Н. Шерин,
C. О. Шохин, А. А. Ялбулганов и др.);
по другим отраслям права (Н. М. Баскаков, Ж. М. Саркисян, А. Д. Соменков, Ю. Н. Старилов, Н. Д. Погосян);
работы ученых-экономистов (С. А. Агапцов, А. Н. Индутенко, М. В. Мельник, О. П. Овчинников, С. Н. Рябухин, А. Н. Саунин, А. А. Ситнов, И. Н. Токарев, В. И. Шлейников);
работы зарубежных авторов (X. М. Гихарро, Ф. Догнал, Л. Домокош, И. П. Каркалис, Э. Кочиш, И. Мозер, X. Медина, М. Н. Перес, А. Попеску, Д. Шарье, А. Эльмосе и др.).
Нормативную базу диссертационной работы составили: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральные законы, конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, регулирующие деятельность контрольно-счетных органов субъектов РФ, подзаконные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, локальные нормативные правовые акты контрольно-счетных органов субъектов РФ.
Эмпирическая база исследования представлена постановлениями Конституционного Суда РФ (за 2004 - 2007 г.г.), постановлениями Федеральных арбитражных судов Восточно-Сибирского, Западно-Сибирского, Московского, Северо-Кавказского округов (за 2005 - 2011 г.г.), а так же документация контрольно-счетных органов субъектов РФ (за 2003 -2011 г.г.).
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основании комплексного исследования теоретических и практических положений финансово-бюджетного контроля, реализуемого контрольно-счетными органами субъектов РФ, получены выводы и сделаны предложения, направленные на совершенствование законодательства в указанной сфере.
На защиту выносятся следующие научные положения, являющиеся новыми или обладающие элементами научной новизны:
В ходе исследования автор определяет, что годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ является разновидностью бюджетной отчетности, составляется за отчетный финансовый год финансовым органом субъекта РФ на основании сводной бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, отражает информацию об активах, обязательствах и операциях их изменяющих, подлежит обязательному народному обсуждению, внешней проверки контрольно-счетным органом субъекта РФ на предмет полноты и достоверности отраженной в нем информации, а также на предмет экономности и эффективности использования бюджетных средств, и в итоге подлежит утверждению законодательным органом субъекта РФ.
Органы, осуществляющие финансово-бюджетный контроль за исполнением бюджета и годовым отчетом об исполнении бюджета субъекта РФ, классифицированы на:
1) органы внутреннего финансового контроля:
а) финансовый орган субъекта РФ;
б) казначейство субъекта РФ; Федеральное казначейство
(Управление федерального казначейства);
в) главные распорядители бюджетных средств; главные
администраторы доходов бюджета субъекта РФ; главные
администраторы источников финансирования дефицита бюджета
субъекта РФ;
2) органы внешнего финансового контроля:
а) законодательный орган субъекта РФ (соответствующий
комитет);
б) контрольно-счетный орган субъекта РФ.
3. Делается вывод о том, что отсутствие законодательно установленных
методов финансового контроля не позволяет эффективно обеспечивать
защиту прав и законных интересов проверяемых субъектов и влияет на законность и качество проводимой контрольной деятельности контрольно-счетным органом субъекта РФ.
В целях устранения данного пробела автор предлагает в законодательстве на федеральном уровне принять стандарт контрольной деятельности контрольно-счетного органа субъекта РФ. В данном стандарте предполагается установить единый перечень методов контрольной деятельности контрольно-счетного органа субъекта РФ, реализуемых в рамках контроля за исполнением бюджета субъекта РФ, закрепив их понятийный аппарат и общий механизм проведения.
4. Анализ правового механизма текущего финансового контроля,
осуществляемого контрольно-счетным органом субъекта РФ, позволяет
выделить ряд последовательно сменяющих друг друга этапов контроля за
исполнением бюджета субъекта РФ: подготовка контрольного мероприятия;
непосредственное проведение контрольного мероприятия; ознакомление
руководителя проверяемого субъекта с актом проверки; составление отчета
по результатам контрольного мероприятия; утверждение отчета и его
направление главе исполнительной власти субъекта РФ и в законодательный
орган субъекта РФ.
Данные этапы контроля за исполнением бюджета субъекта РФ предлагается закрепить в федеральном законодательстве о контрольно-счетных органах с последующей детализацией в методиках проведения контрольной деятельности, разрабатываемых контрольно-счетными органами субъектов РФ.
5. Исследование юридических документов, принимаемых контрольно-
счетным органом субъекта РФ в процессе осуществления контроля за
исполнением бюджета субъекта РФ позволило сформулировать следующее
определение.
Юридический документ контрольно-счетного органа субъекта РФ - это принимаемый в соответствии с законодательством о контрольно-счетном
органе субъекта РФ официальный документ, являющийся либо правовым, фактическим основанием для принятия другим компетентным органом властно-распорядительного юридического документа, либо непосредственно властно-распорядительным документом, влекущим юридические последствия для подконтрольного субъекта бюджетных отношений.
6. Обоснована классификация юридических документов контрольно-
счетного органа субъекта РФ. В зависимости от целей составления и
процессуальных сторон принятия они подразделяются на акт-уведомление и
акт-представление. По мнению автора, в целях совершенствования
бюджетного законодательства субъекта РФ, повышения качества
проводимого контрольно-счетными органами субъектов РФ финансово-
бюджетного контроля необходимо в федеральном бюджетном и
административном законодательстве предусмотреть возможность их
оспаривания в суде.
7. На основе проведенного исследования установлены особенности
юридических документов контрольно-счетного органа субъекта РФ, к
которым можно отнести следующие:
принимаются только контрольно-счетным органом субъекта РФ в рамках исполнения им своих контрольных полномочий. Контрольно-счетный орган осуществляет свою деятельность самостоятельно и обладает организационной и функциональной независимостью;
принимаются в ходе реализации стадий бюджетного процесса, а следовательно, призваны регулировать бюджетные правоотношения;
адресуются конкретным лицам, которые ни структурно, ни функционально не подчинены контрольно-счетному органу;
принимаются на основе закона;
в зависимости от целей принятия юридический документ обладает либо информационным характером (позволяет на своей основе подготавливать принятие основных властно-распорядительных документов
другими органами государственной власти и руководством подконтрольного субъекта), либо правоохранительным характером (по своей сути является ненормативным правовым актом);
- исполнение предусматривает не только непосредственную реализацию предписаний субъектом, которому они адресованы, но и реализацию властно-распорядительных решений, принятых в отношении подконтрольного субъекта исполнительной, законодательной властью на основании объективной и достоверной информации, представленной в юридических документах контрольно-счетного органа субъекта РФ.
Сформулировано определение понятия «внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ» как один из этапов отчетной стадии бюджетного процесса, охватывающий проведение экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетным органом субъекта РФ в отношении годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ, составленного исполнительной властью субъекта РФ на предмет полноты, достоверности представленных данных, а также эффективности и рациональности использования бюджетных средств; выработку предложений по совершенствованию бюджетного законодательства в субъекте РФ; отражение сделанных выводов в Заключении контрольно-счетного органа субъекта РФ.
На основании проведенного исследования автором сформулирована цель внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ.
Целью внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета
субъекта РФ является предоставление законодательному
(представительному) органу власти субъекта РФ объективной и полной информации об исполнении бюджета за отчетный финансовый год в субъекте РФ.
10. Автор предложил следующие основные задачи внешней проверки
годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ, а именно
формирование выводов: о степени полноты и достоверности годового отчета об исполнении бюджета; о соблюдении норм законодательства и бюджетных назначений, установленных законом о бюджете; об эффективности и результативности использования бюджетных средств; выработка рекомендаций по повышению эффективности управления региональными финансами.
Предлагается в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ закрепить термины «внутренний финансово-бюджетный контроль» и «внешний финансово-бюджетный контроль» с указанием целей их осуществления. Данные положения в дальнейшем детализировать в законодательстве субъектов РФ.
Для установления единства в терминологии автор предлагает внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, в части пп. 4 п. 2 ст. 265, изложив его в следующей редакции: «Создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований)».
Предлагается закрепить в федеральном законодательстве о контрольно-счетных органах субъектов РФ:
а) принципы проведения внешней проверки годового отчета об
исполнении бюджета субъекта РФ: законность; объективность;
достоверность; независимость; своевременность; гласность.
б) процедуру проведения внешней проверки годового отчета об
исполнении бюджета субъекта РФ, которая состоит из следующих этапов:
подготовительный этап; этап проверки бюджетной отчетности главных
распорядителей бюджетных средств; этап проверки годового отчета об
исполнении бюджета, составленного исполнительной властью; этап
подготовки Заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.
в) перечень сведений, которые будут отражаться в Заключении
контрольно-счетного органа субъекта РФ на годовой отчет об исполнении
бюджета субъекта РФ.
Теоретическое и практическое значение диссертационной работы.
Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что им вносится вклад в теорию финансового (бюджетного) права. Во-первых, проанализирована правовая природа контрольно-счетного органа субъекта РФ как субъекта контроля за исполнением бюджета и годовым отчетом об исполнении бюджета субъекта РФ. Во-вторых, исследовано правоотношение внешнего финансового контроля за исполнением бюджета и годовым отчетом об исполнении бюджета субъекта РФ с участием контрольно-счетного органа субъекта РФ. В-третьих, освещен правовой механизм реализации контрольно-счетным органом субъекта РФ внешнего финансово-бюджетного контроля за исполнением бюджета субъекта РФ и годовым отчетом об исполнении бюджета субъекта РФ.
Практическая значимость работы определяется сделанными автором выводами и предложениями, которые могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию бюджетного законодательства РФ, а также в правоприменительной деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ.
Результаты проведенного исследования могут быть использованы для дальнейших научных разработок в сфере бюджетного контроля, а также в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансовое право», «Бюджетное право», «Публичный финансовый контроль».
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре финансового права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет». Основные научные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в 6 публикациях (статьи в журналах, в том числе в рецензируемых изданиях) и были изложены на научно-практических конференциях, проводимых на базе ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» (2009 -2012 г.г.).
Структура работы. Структура диссертации обусловлена логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка используемых правовых актов и специальной литературы, а также приложения.
