Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общие положения о субъекте финансового права 20
1. Понятие и сущность субъекта финансового прав 20
2. Виды субъектов финансового права и их система 45
3. Органы внутренних дел в системе субъектов финансового права 77
ГЛАВА II. Финансово-правовой статус органов внутрен них дел ьсак необходимое условие их участия в финансовой деятельности государства 95
1. Реализация полномочий органов внутренних дел как субъектов финансового права в процессе формирования государственных доходов 95
2. Реализация полномочий органов внутренних дел как субъектов финансового права в области государственных расходов 123
3. Повышение роли органов внутренних дел в обеспечении законности финансовой деятельности государства и муниципальных образований в современных условиях развитии России 152
Заключение 179
Библиография
- Виды субъектов финансового права и их система
- Органы внутренних дел в системе субъектов финансового права
- Реализация полномочий органов внутренних дел как субъектов финансового права в процессе формирования государственных доходов
- Повышение роли органов внутренних дел в обеспечении законности финансовой деятельности государства и муниципальных образований в современных условиях развитии России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Экономические и политические преобразования в стране привели к усилению роли финансового права в регулировании финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Увеличилось количество субъектов финансового права, изменились их права и обязанности, повысилась ответственность. Понятие «субъект финансового права» занимает центральное место среди основополагающих финансово-правовых категорий, таких как предмет финансового права, финансовая деятельность государства и муниципальных образований, финансовое правоотношение и т.д. Поэтому исследование проблем, касающихся субъекта финансового права весьма актуально для науки финансового права и для правоприменительной практики, особенно в настоящее время.
В последние годы наблюдается активное законотворчество в сфере правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Впервые были приняты кодифицированные федеральные законы: Налоговый кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации – важнейшие источники финансового права, в которые впоследствии были внесены существенные изменения. Финансовые отношения регулируются также подзаконными нормативными правовыми актами, в том числе: Постановлениями Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2007 г. № 778 «О мерах по реализации Федерального закона “О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов”» и от 29 декабря 2007 г. № 995 «О порядке осуществления федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении бюджетными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», и другими.
В Бюджетном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008–2010 годах» отмечалось, что на современном этапе развития России требуется дальнейшая модернизация налоговой системы, в том числе администрирования, для создания комфортных условий при переходе отечественной экономики на инновационный путь развития.
Успешное администрирование доходов бюджета должно гарантировать своевременное и полное поступление налоговых платежей в бюджеты всех уровней бюджетной системы, снижение числа налоговых правонарушений, что обеспечит соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций в бюджетной и налоговой сферах.
Органы исполнительной власти, в том числе органы внутренних дел, активно участвуют в финансовой деятельности государства. Как известно, основным направлением финансовой деятельности органов внутренних дел является бюджетная деятельность, которая осуществляется ими по линии аккумуляции доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных социальных фондов, а также по линии их использования. Для участия в финансовой деятельности, в том числе бюджетной, органы внутренних дел наделяются определенными полномочиями. Так, в сфере бюджетных отношений органы внутренних дел наделены полномочиями главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. В последнее время на органы внутренних дел в области бюджета возложены новые, ответственные полномочия – администраторов доходов бюджетов. Понятие «администратор доходов бюджета» в настоящее время недостаточно разработано в науке финансового права.
В данном исследовании предпринята попытка комплексно раскрыть понятие финансово-правового статуса органов внутренних дел как субъектов финансового права с учетом их полномочий администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Специфика деятельности органов внутренних дел как субъектов финансового права обусловливает необходимость принятия специальных нормативных правовых актов, регулирующих их финансовую деятельность.
В условиях товарно-денежных отношений органы внутренних дел для выполнения своих функций в сфере борьбы с преступностью, обеспечения общественного порядка в стране, защиты прав и законных интересов граждан нуждаются в значительных финансовых средствах. Однако, как отмечается в литературе, финансирование органов внутренних дел из государственного бюджета на протяжении многих лет не соответствует их реальным потребностям. Для повышения уровня финансовой обеспеченности деятельности органов внутренних дел, они должны быть наделены соответствующим финансово-правовым статусом, который обеспечит органам внутренних дел более активное участие в финансовых правоотношениях. Финансово-правовой статус органов внутренних дел имеет сложный характер, проявляется через полномочия таких субъектов финансового права, как субъекта бюджетного права, налогового права, субъекта валютных отношений, страховых отношений, кредитных отношений. Поэтому выявление элементов правового статуса органов внутренних дел как субъектов финансового права имеет не только теоретическое, но и практическое значение для эффективного осуществления ими финансовой деятельности.
Исходя из вышеизложенного, выбранная проблема исследования представляется достаточно актуальной, имеющей теоретическое и практическое значение, что и определило интерес диссертанта к указанной теме.
Гипотеза исследования. Для повышения эффективности финансовой деятельности органов внутренних дел за ними должен закрепляться законодательно правовой статус субъекта финансового права, позволяющий им осуществлять деятельность, связанную с финансовым обеспечением возложенных на них задач и функций.
Степень научной разработанности исследования. Настоящее исследование базируется на трудах дореволюционных (до 1917 г.) ученых юристов и экономистов, разрабатывающих проблемы финансов и их правового регулирования: В.А. Лебедева, И.Х. Озерова, М.М. Сперанского, Н.И. Тургенева, И.И. Янжула.
При написании диссертации использовались труды ученых по общей теории права и государства: С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, А.Ф. Вишневского, В.В Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, Р.О. Халфиной; по административному праву: Д.Н. Бахраха, А.А. Кармолицкого, Б.М. Лазарева, Ю.А. Тихомирова; по гражданскому праву: М.М. Агаркова, С.Н. Братуся, О.С. Иоффе, Ю.К. Толстого, Е.А. Флейшиц, Г.Ф. Шершеневича, В.Ф. Яковлева и других.
Следует отметить, что в последнее время представители правовой науки усилили внимание к изучению проблем финансового права. Опубликованы работы, посвященные общим проблемам финансового права и отдельным его финансово-правовым институтам. Значительный вклад в развитие науки финансового права внесли Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, В.В. Бесчеревных, К.С. Бельский, О.В. Болтинова, Д.В. Винницкий, И.И. Веремеенко, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, С.В. Запольский, М.В. Карасева, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, М.И. Пискотин, С.Г. Пепеляев, Г.В. Петрова, Е.А. Ровинский, И.В. Рукавишникова, Г.Ф. Ручкина, Э.Д. Соколова, Г.П. Толстопятенко, А.И. Худяков, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин, С.О. Шохин, А.А. Ялбулганов и многие другие ученые.
Среди ученых, изучающих проблемы финансовой деятельности органов внутренних дел и их финансирования необходимо отметить Ю.И. Аболенцева, С.А. Алешину, С.В. Аникеева, С.Я.Боженка, Е.С. Васину, В.Ф. Гапоненко, Л.Н. Древаль, В.В. Казакова, А.А. Крылова, Т.А. Лахтину, Р.Н. Марченко, А.К. Микеева, В.В. Мотина, А.Х. Миндагулова, А.П. Опальского, Е.М. Полякову, Д.Н. Розанцеву, А.М. Сокола, В.Л. Соколова, Э.Д. Соколову, Е.В. Титова, Е.Е. Туника, В.Н. Фалину, Е.Ф. Яськова.
Однако, несмотря на наличие большого количества работ по финансовому праву, комплексному монографическому исследованию вопросы правового статуса органов внутренних дел и их деятельность как субъектов финансового права в современных условиях развития России, реализации их полномочий в процессе формирования государственных доходов и в области государственных расходов до сих пор практически не подвергались.
Обзор многочисленных монографий, диссертационных работ и иных научных публикаций отечественных ученых позволяет сделать вывод о том, что избранная тема не была самостоятельным предметом исследования в российской финансово-правовой науке.
Все вышеназванное подтверждает актуальность и значимость избранной темы диссертации.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является расширение научных знаний о субъектах финансового права, об особенностях правового статуса органов внутренних дел как субъектов финансового права, выработка предложений по совершенствованию правового регулирования участия органов внутренних дел в сфере финансов.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие основные задачи:
– изучить взгляды ученых дореволюционного (до 1917 г.), советского и постсоветского периодов по проблеме правового статуса субъекта финансового права;
– сформулировать авторское определение понятия «субъект финансового права» и определить его разновидности;
– исследовать категорию финансовой правосубъектности, выделив ее элементы;
– раскрыть содержание правового статуса органов внутренних дел как субъектов финансового права;
– рассмотреть особенности нормативного правового регулирования финансовой деятельности органов внутренних дел как субъектов финансового права;
– определить место органов внутренних дел как субъектов финансового права в системе субъектов финансового права;
– исследовать теоретические и правовые основы участия органов внутренних дел в создании государственных доходов;
– установить правовые основы и формы участия органов внутренних дел в государственных расходах;
– выявить участие (роль) органов внутренних дел в обеспечении законности осуществления финансовой деятельности государства в современных условиях развития общества;
– разработать предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих финансовую деятельность органов внутренних дел.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации органами внутренних дел полномочий в области финансов, как субъектов финансового права.
Предмет диссертационного исследования – финансовое, административное законодательство и иные источники, содержащие нормы, регулирующие финансовые отношения, возникающие при образовании, распределении и использовании денежных фондов государства с участием органов внутренних дел как субъектов финансового права, научная литература по избранной и смежной проблематике, а так же правоприменительная практика с участием органов внутренних дел как субъектов финансового права.
Методологическая основа диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составляют современные методы познания явлений и процессов правовой действительности. В процессе исследования использовались общенаучные (исторический, системный, целевой), частные (формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический, социологический и другие методы исследования. Комплексный подход позволил проанализировать исследуемые в работе проблемы в их многообразии и развитии. При помощи названных методов научного познания стало возможным исследовать особенности правового статуса органов внутренних дел как субъектов финансового права.
С учетом темы исследования основные положения и выводы диссертации раскрываются на междисциплинарном уровне (общая теория управления, теория государства и права, науки административного права). Однако границы исследования определяются общей финансово-правовой направленностью.
Использованный в работе теоретический и эмпирический материал, подкрепленный объективным анализом проблем финансово-правового регулирования данного вида общественных отношений, подтверждает основательность и достоверность выводов и предложений.
Научная новизна настоящей диссертационной работы состоит в том, что она является одним из первых монографических исследований правового статуса органов внутренних дел как субъектов финансового права.
Даны авторские определения таких категорий финансового права, как финансовая правосубъектность, финансовая правоспособность, финансовая дееспособность, субъект финансового права, сформулировано понятие администрирования поступления доходов в бюджеты, а также определены границы ее реализации.
Уточнена имеющаяся в юридической литературе характеристика субъектов финансового права и их классификация.
Выявлена сущность финансовой правосубъектности, которая носит обобщающий характер и может проявляться только через свои подвиды: бюджетную правосубъектность, налоговую правосубъектность, валютную правосубъектность и т.д.
Доказано, что финансово-правовой статус органов внутренних дел определяется направлением их финансовой деятельности и может реализовываться через отдельные подвиды, такие как например, правовой статус главного распорядителя бюджетных средств, правовой статус получателя бюджетных средств и т.д.
Предложена новая классификация расходов МВД России, в зависимости от их экономического содержания.
Впервые для обоснования финансово-правового статуса органов внутренних дел на основе изучения имеющихся по каждой из этих данных научной информации проведен комплексный анализ основных характеристик финансовой правосубъектности органов внутренних дел.
Выявлены признаки органов внутренних дел как субъектов финансового права, в частности рассмотрено содержание их финансовой правосубъектности финансово-правового статуса, финансово-правовой ответственности.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Авторское определение понятий: «финансовая правосубъектность», «финансовая правоспособность», «финансовая дееспособность», «субъект финансового права», «администрирование поступлений доходов в бюджет».
Финансовая правосубъектность – это свойство, которым государство в законодательном порядке наделяет субъектов для их участия в финансовых отношениях, и включает в себя финансовую правоспособность и дееспособность.
Финансовая правоспособность – это способность субъекта права (лица) обладать финансовыми правами (иметь их) и нести юридические обязанности, предусмотренные нормативными правовыми актами, регулирующие финансовые отношения.
Финансовая дееспособность – это способность субъекта права (лица) самостоятельно либо через представителей приобретать, осуществлять, изменять и прекращать финансовые права и обязанности, а также нести ответственность за их неправомерную реализацию. Дееспособность включает в себя деликтоспособность субъекта – способность самостоятельно нести ответственность за совершенные финансовые правонарушения.
Субъект финансового права – это лицо, обладающее финансовой правосубъектностью, т.е. за которым государство признает способность быть носителем юридических прав и обязанностей, предусмотренных финансовым правом, позволяющей ему участвовать в конкретном финансовом правоотношении и нести ответственность за совершение финансового правонарушения.
Администрирование поступлений доходов в бюджет – это урегулированная нормами финансового права деятельность уполномоченных органов в сфере финансов по аккумулированию (обеспечению поступлений) и обращению в собственность государства и муниципальных образований обязательных платежей в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством.
-
Финансовая правосубъектность и финансовая правоспособность носят обобщающий характер и могут проявляться через свои подвиды: бюджетную правосубъектность и бюджетную правоспособность; налоговую правосубъектность и налоговую правоспособность; валютную правосубъектность и валютную правоспособность; правосубъектность и правоспособность в сфере государственного кредита; правосубъектность и правоспособность в области страховых отношений и т.д.
-
Основываясь на имеющейся в юриспруденции традиционной классификации субъектов права, согласно которой они подразделяются на три основные группы: 1) публично-правовые территориальные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования); 2) коллективные субъекты; 3) индивидуальные субъекты (физические лица), предлагается в первой группе в составе муниципальных образований выделить административно-территориальные образования особого режима и свободные экономические зоны; во второй группе коллективные субъекты, наделенные властными полномочиями и коллективные субъекты, не имеющие таких полномочий, в третьей группе – индивидуальных предпринимателей, глав крестьянских и фермерских хозяйств, нотариусов, адвокатов, имеющих финансово-правовой статус, отличающийся от финансово-правового статуса субъектов, не занимающихся предпринимательской деятельностью. С учетом деликтоспособности субъектов финансового права, предлагается, обособить в специальную подгруппу индивидуальных субъектов – должностных лиц, в том числе руководителей главных распорядителей, распорядителей, получателей бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджетов, администраторов доходов бюджетов Российской Федерации.
4. Доказано, что органы внутренних дел, участвуя в финансовых отношениях, обладают специальной финансовой правосубъектностью. Финансовая правосубъектность органов внутренних дел – это свойство, которым государство с помощью нормативных правовых актов наделяет органы внутренних дел для участия в финансовых отношениях. Финансовая правосубъектность органов внутренних дел возникает в силу требований нормативных правовых актов и выражает способность органов внутренних дел иметь, приобретать и осуществлять собственными действиями или через представителя финансовые обязанности и права, а также нести ответственность за нарушение финансового законодательства.
5. Учитывая, что органы внутренних дел являются правоохранительными органами, наделенными соответствующей компетенцией в данной области общественной жизни, то они осуществляют финансовую деятельность, имеющую для них обеспечивающий характер. В правовом статусе органов внутренних дел как субъектов финансового права имеются особенности, которые в основном проявляются в бюджетных отношениях, а также в сфере осуществления финансового контроля. Для органов внутренних дел характерны иерархичность структуры и строгая субординация в отношениях, что находит свое проявление и в содержании их финансово-правового статуса.
6. Для финансово-правового статуса органов внутренних дел характерна многоплановость, зависящая от направления их финансовой деятельности. В бюджетной сфере финансово-правовой статус органов внутренних дел реализуется через правовой статус главного распорядителя (распорядителя) и получателя бюджетных средств, правовой статус главных администраторов (администраторов) доходов бюджета; в налоговой сфере – через правовой статус налогового агента, правовой статус налогоплательщика, плательщика неналоговых платежей; в сфере осуществления финансового контроля – через правовой статус специализированного субъекта государственного финансового контроля и субъекта финансово-правовой ответственности. При этом правовой статус органов внутренних дел как администратора поступлений доходов в бюджет можно рассматривать как правовой статус участника бюджетного процесса и как правовой статус субъекта налогового права.
7. Установлено, что финансово-правовой статус органов внутренних дел как субъектов финансового права выражается в виде совокупности принадлежащих им в соответствии с финансовым законодательством финансовых обязанностей и прав и не совпадает с понятием «финансовая правосубъектность». Финансовая правосубъектность характеризует абстрактную (потенциальную) способность органов внутренних дел иметь, приобретать и осуществлять права и обязанности в сфере финансов, нести финансово-правовую ответственность, а финансово-правовой статус органов внутренних дел выражает непосредственное, определенное законом обладание финансовыми обязанностями и правами для вступления в финансовые правоотношения. Категорию «финансово-правового статуса» органов внутренних дел можно рассматривать как родовое понятие, и поэтому оно шире, чем понятие «финансовая правосубъектность».
8. Границы правоотношения по администрированию поступлений доходов в соответствующие бюджеты возникают исключительно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований; строятся на правовой основе с помощью метода властных предписаний: обязывания, юридического неравенства, императивности их действий. Реализация обязанностей и прав субъектов данных правоотношения осуществляется с помощью специальных средств (процессуальных форм) лично либо через представителя.
9. В связи с отсутствием легального определения расходов и их видов предлагается в зависимости от их экономического содержания расходы МВД России условно разделить на три группы: 1) расходы, обеспечивающие повседневное (текущее) их функционирование; 2) расходы, обеспечивающие их дальнейшее развитие; 3) расходы на пенсионное обеспечение.
10. Финансово-правовой статус органов внутренних дел как субъектов государственного финансового контроля необходимо закрепить в законодательном порядке, т.к. практика органов внутренних дел показывает следующие объективно существующие их преимущества в сфере финансового контроля:
– возможность реализации имеющихся материалов проверки сразу же, т.е. минуя долгие бюрократические процедуры согласований и направления материалов по подведомственности;
– возможность использования при проведении контрольных мероприятий негласных методов и средств, которые, как показывает опыт, зачастую носят если не доказательственную, то бесценную ориентирующую силу;
– возможность осуществления оперативно, в максимально сжатые сроки; мероприятия именно «фактического» блока, т.е. проведение встречных проверок, опрос граждан, истребование документов и др. до того, как проверяемый субъект, в условиях своего вполне понятного противодействия контролю, сможет уничтожить следы совершенных преступлений или правонарушений;
– возможность привлечения к выполнению контрольных мероприятий различных служб системы органов внутренних дел, могущих обеспечить быстрое и адекватное решение вопросов, зачастую возникающих при проведении проверки.
11. Предлагается в Законе РФ «О милиции» предусмотреть норму, закрепляющую правовой статус органов внутренних дел как субъекта финансового права, обладающего финансовой правосубъектностью, реализующуюся в бюджетной сфере – через правовой статус главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета; в налоговой сфере через правовой статус налогового агента, налогоплательщика, плательщика неналоговых платежей; в сфере осуществления финансового контроля – через правовой статус специализированного субъекта государственного финансового контроля или субъекта финансово-правовой ответственности.
Эмпирическую базу исследования составили данные, содержащиеся в постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации, отчетах Счетной палаты Российской Федерации, актах проверки контрольно-ревизионных служб системы МВД России, статистические отчеты, материалы круглых столов, интервьюирование руководителей системы МВД России, работников финансовых и тыловых служб органов внутренних дел субъектов Российской Федерации, а также результаты социологического исследования сотрудников органов внутренних дел различных служб системы МВД России, проведенного автором в процессе подготовки настоящей диссертации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется актуальностью и новизной рассмотренных в диссертационном исследовании проблем и состоит в уточнении понятийного аппарата финансового права, в развитии учения о субъектах финансового права; в исследовании особенностей правового статуса органов внутренних дел как субъектов финансового права, что имеет особое значение для определения сущности их финансовой деятельности, совершенствования законотворческой и правоприменительной деятельности.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит также в том, что использование разработанных в ходе исследования положений о финансово-правовом статусе органов внутренних дел, позволит более эффективно выполнять возложенные на них функции в финансовой сфере. Основные выводы диссертации могут быть использованы при изучении курса «Финансовое право», спецкурсов «Бюджетное право» и «Налоговое право», а также в научно-исследовательской работе и в практической деятельности финансовых подразделений МВД России.
Автором разработан проект Федерального закона «О финансах и финансовой деятельности в Российской Федерации», которым закрепляются понятия «финансовой правосубъектности, субъекта финансового права», виды субъектов финансового права: 1) публично-правовые территориальные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования); 2) коллективные субъекты (организации, в том числе юридические лица); 3) индивидуальные субъекты (физические лица), их права и обязанности, – что обеспечит реализацию основных принципов финансового права, приведет к усилению финансовой ответственности субъекта управления и управляемых субъектов в области финансов.
В целом исследование правового статуса органов внутренних дел как субъектов финансового права является решением научно-практической проблемы, имеющей существенное значение для развития финансово-правовой науки, законотворческой и правоприменительной деятельности в рассматриваемой сфере общественной жизни.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные научные результаты диссертационного исследования докладывались автором на XVII Международной научной конференции «Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов» (г. Москва 20 – 21 мая 2008 г.); межвузовском научно-практическом семинаре «Экономические, тыловые и гражданско-правовые пробелы совершенствования деятельности органов внутренних дел», состоявшемся в Академии управления МВД России 21 декабря 2007 г.; Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и государства в XXI веке» в Уфимском юридическом институте 9 – 10 апреля 2009 г.; внедрены в учебный процесс и научную деятельность Академии управления МВД России при подготовке научно-методических материалов по курсу «Экономическое и тыловое обеспечение горрайлинорганов внутренних дел» для слушателей факультета подготовки руководителей горрайлинорганов внутренних дел (тема № 6: Финансово-правовые основы деятельности горрайлинорганов), «Финансовое право» (тема № 5: Бюджетное право; тема № 7: Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов); при разработке п. 38 Плана научной деятельности Академии управления МВД России на 2008 г. «Информационное обеспечение автоматизации процессов анализа нормативных правовых актов и правоприменительной практики органов внутренних дел РФ по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части подготовки словаря терминов и схемы направлений деятельности органов внутренних дел; при выполнении указаний МВД России от 30 апреля 2008 г. № 1/3372 по разработке Примерного перечня функций (подфункций), выполняемых органами внутренних дел, перечня ведомственных правовых актов, регулирующих их реализацию, в части функции № 54: Финансовое обеспечение деятельности органов внутренних дел; также в практическую деятельность УВД Ямало-Ненецкого АО при разработке программы служебной подготовки.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, нашли отражение в 7 научных публикациях общим объемом 2,21 п.л.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Виды субъектов финансового права и их система
Понятие «субъект права» является ключевой категорией для правовой науки. Данная категория широко исследовалась и исследуется представителями теории государства и права. В частности данной проблеме посвящали свои труды С.С. Алексеев, С.Ф. Кечекьян, А.В. Мицкевич1. Особое внимание изучению правового статуса субъекта права, применительно к отдельным отраслям российского права уделяли такие ученые как: С.Н. Братусь, О.О. Миронов, Н.И. Химичева, Ц.А. Ямпольская и др.2
Современные юридические знания о понятии «субъект права» отражают долгий эволюционный путь развития юриспруденции. Шаг за шагом ученые-правоведы выделяли и четко формулировали важнейшие признаки субъекта права. Именно поэтому изучение субъекта финансового права, как отраслевой категории, целесообразно начать с краткого обзора истории развития учения о субъекте права.
Если исследовать историческую литературу, то можно установить, что одно из первых упоминаний о субъекте права (в современной интерпретации) встречается в древнем римском праве3. Именно на основе существующих воззрений римлянами был создан важный источник древнеримского права - известные всему миру Законы XII таблиц. По римскому частному праву все субъекты делились на физические лица и юридические лица (universitates).
Лицом (регсопа) мог быть только полноправный римский гражданин, который имел права и мог быть субъектом права.
Создание понятия «юридическое лицо» - заслуга римского права, но юридические лица никогда не играли в хозяйственной жизни Рима особо существенной роли. И хотя идея существования организаций как субъекта права, появилась во II - I вв. до н.э., ученые Древнего Рима не сформулировали института юридического лица, что, по мнению З.М. Черниловского, объясняется «не недостатком умения, а отсутствием необходимости» .
Изучение института «субъекта права» активизировалось в средние века и накопленный опыт сыграл впоследствии важную роль в развитии законодательства XIX в.
Юриспруденция Нового времени, которая начала формироваться в Германии, была ориентирована на принципы антитеологического и антифеодального юридического мировоззрения, согласно которому субъект должен воспринимать законы как приказы, т.к. истина о праве дана в законе, выражающему волю высшего субъекта - законодателя (государства). В этом и последующих периодах развития юриспруденции ученые, учитывая потребности развивающегося гражданского оборота, особое внимание уделяли исследованию коллективного субъекта права - организации.
В XIX веке в результате глубоких научных исследований были созданы фундаментальные теории, которые имеют свое значение и в современный период - это концепции юридического лица - коллективного субъекта права.
С.Н. Братусь в своей монографии «Юридические лица в советском гражданском праве» подробно анализирует возникновение и развитие данных концепций, которым посвятил более половины своей работы. Представляет интерес для настоящего исследования рассмотрение основных концепций юридиче-ского лица в изложении С.Н. Братуся . Так представители теории фикции (Г. Кельзен, А. Лабанд, Ф.-К. фон Са-виньи и др.) исходили из того, что юридическое лицо - это не субъект права, а лицо-фикция, существующее в человеческом воображении.
В дальнейшем с развитием теории фикции возникает другая теория «целевого имущества» (А. фон Бринц), суть которой состояла также в отрицании существования реального субъекта, обладающего свойствами юридического лица.
Противоположные позиции занимали сторонники реалистических теорий (Саллель), которые были единодушны в том, что юридические лица — реально существующее явление.
С дальнейшим развитием юриспруденции на смену фикционным учениям и реалистическим теориям приходят новые взгляды, суждения, теории о сущности юридического лица.
Так представители концепции «коллективной собственности» (М. Пла-ниоля) считали юридическое лицо, хотя лицом и фиктивным, но и являющимся средством упрощения управления коллективной собственностью, а суть теории интереса (Р. Фон Меринга) сводилась к тому, что юридическое лицо как таковое в действительности не существует, - оно не более, чем «юридический курьез», но с реально стоящими за ним группами людей.
В дальнейшем представители органической теории (О. фон Гирке), уже признают реальное существование юридических лиц как действительных, столь же реальных, как физическое лицо, понимая его, однако, как социальный организм, проявляющий себя через действительность своих членов1.
В марксистской теории термин юридическое лицо, рассматривалось как отражение в праве экономической категории лица. Юридическим лицом является не индивид обмена, а субъект процесса обмена2.
Органы внутренних дел в системе субъектов финансового права
С 1 января 2009 г. вступила в силу измененная редакция Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, которым определяется содержание их правоспособности в финансовой сфере. В соответствии со статьями 52, 57 и 64 вышеназванного Закона, а также статьей 13 Налогового кодекса РФ муниципальное образование является субъектом финансового права в отношении прав на формирование и исполнение местного бюджета; введение местных налогов и сборов; выпуска муниципальных займов, а также взаимосвязанных с этими правами обязанностей.
Согласно статьям 137, 141 Бюджетного кодекса РФ, а также статьями 60 - 63 закона из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету выделяются: дотации из фондов финансовой поддержки муниципальных районов и поселений; субвенции из фонда муниципального развития и фонда софинансирования социальных расходов; субвенции из фонда компенсаций, формируемого в составе бюджетов субъектов Российской Федерации. Следовательно, муниципальное образование является субъектом финансового права и в межбюджетных отношениях.
Муниципальное образование является субъектом финансового права и в случае излишнего взыскания налогов, сборов и пеней, зачисляемых в их бюджеты. В этом случае они несут финансово-правовую ответственность в виде выплаты процентов на сумму излишне взысканного налога за счет соответствующей муниципальной казны (статья 215 Гражданского кодекса РФ).
Муниципальные образования как субъекты финансового права вступают в финансовые правоотношения в лице представительных органов муниципального образования, или их исполнительных органов2. Итак, права и обязанности муниципальных образований как субъектов финансового права от их имени реализуются соответствующими органами местного самоуправления либо в случаях, предусмотренных законом непосредственно населением муниципального образования.
В науке финансового права специфической чертой финансово-правового статуса «публично-правовых образований» (по нашему мнению, более точно эту группу субъектов финансового права следует называть «публично-правовые территориальные образования»), является слияние их прав и обязанностей. Наиболее ярко неотделимость финансовых прав от обязанностей, а таюке обязанность осуществления финансовых полномочий проявляются в бюджетном праве.
Н.И. Химичева, справедливо утверждает, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают субъектами права в финансовых отношениях, связанных с государственным (мунипипальньм) долгом при выпуске облигаций государственных (муниципальных) займов, при использовании банковского кредита для покрытия недостатка бюджетных средств. Соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления в этом случае выступают от имени и в интересах в целом Российской Федерации, республики, области и т. д., которые и являются носителями прав и обязанностей. Вьшолнение финансовых обязанностей перед другими субъектами обеспечивается при этом за счет средств государства или его территориальных подразделений, т. е. соответствующего государственного или местного бюджета1.
В качестве самостоятельных субъектов финансового права, которые по нашему мнению не должны включаться в первую группу наравне с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, а должны быть в составе подгруппы муниципальных образований, поскольку у них особый финансово-правовой статус, выступают закрытые административно-территориальные образования и свободные экономические зоны. Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), финансово-правовой статус которых определен Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» . Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) согласно российскому праву — это имеющие органы местного самоуправления административно-территориальные единицы с особым пра-вовым режимом . Территория ЗАТО является территорией муниципального образования со статусом городского округа.
В границах ЗАТО расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты. Учитывая это, устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Решение о создании и упразднении ЗАТО принимается Президентом РФ по предложению Правительства РФ. ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам: установления его административной подчиненности и границ; определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении ЗАТО; введения и обеспечения особого режима.
При строительстве или реконструкции в ЗАТО предприятий и объектов с сохранением их оборонной направленности за счет средств федерального бюджета часть этих средств в установленных законом размерах должна быть отчислена органам местного самоуправления ЗАТО3.
Реализация полномочий органов внутренних дел как субъектов финансового права в процессе формирования государственных доходов
В настоящее время ФЭД МВД России выведен из состава Службы тыла МВД России и подчинен заместителю министра внутренних дел, курирующему Тыловой департамент, как отмечалось в литературе, не соответствует общим принципам финансового права. Соответствующие финансовые службы созданы в министерствах внутренних дел республик, управлениях внутренних дел краев, областей, других субъектов Российской Федерации, а также в горрайорга-нах, образовательных учреждениях и других подразделениях системы МВД России1.
За период почти вековой истории Финансовая служба МВД России прошла сложный путь развития, постоянно совершенствуясь, при этом важнейшими задачами являлись обеспечение максимально возможного уровня финансирования оперативно-служебной деятельности подразделений Министерства и целевого использования ассигнований федерального бюджета.
В настоящее время финансовая служба возглавляется Финансово-экономическим департаментом МВД России, Положение о котором утверждено приказом МВД России № 750-2004г . В соответствии с указанным Положением ФЭД МВД России, являясь самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата министерства внутренних дел Российской Федерации, осуществляет функции министерства по обеспечению реализации государственной политики в области финансирования, нормативно-правового регулирования в сфере бюджетного планирования и финансирования оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, внутренних войск, организации экономической деятельности всех подразделений МВД России. В Положении о ФЭД МВД России закреплены его основные задачи и функции. Согласно Положению в структуру Департамента входят два управления: финансовое и нормативное, а также Главная бухгалтерия. Финансовое управление ФЭД МВД России, в свою очередь, состоит из четырех отделов: 1) отдел бюджетного планирования; 2) отдел финансирования; 3) отдел целевых программ и экономического развития; 4) отдел государственного имущества. Нормативное управление включает три отдела: 1) отдел нормативного регулирования оплаты труда; 2) отдел нормативного регулирования пенсионного обеспечения; 3) отдел организационно-аналитической работы и правового обеспечения.
В настоящее время насчитывается 208 финансовых подразделений, включая профильные территориальные подразделения органов внутренних дел и внутренних войск, в которых сегодня трудятся 26 тысяч сотрудников. Деятельность всех подведомственных подразделений координируется и методически обеспечивается ФЭД МВД России1.
На Всероссийском совещании-семинаре были определены приоритетные задачи в области финансирования органов внутренних дел и внутренних войск МВД России на 2008г. и плановый период 2009 и 2010 гг.
Для системы МВД России при использовании средств федерального бюджета приоритетными направлениями являются: - обеспечение социальной защищенности сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск, основной составляющей, которой является оплата труда сотрудников (денежное довольствие, заработная плата, пособия и компенсации) и т.д.; - обеспечение оперативно-розыскной деятельности подразделений Министерства, а таюісе расходы на проведение контртеррористических мероприятий в Северо-Кавказском регионе; - финансирование пенсионного обеспечения сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск. - финансовое обеспечение централизованных закупок и ремонта вооружения, военной и специальной техники, автотранспорта, средств связи, ГСМ, продовольствия, вещевого и иного имущества в рамках Государственной программы вооружения на 2007-2015 годы, направленной на повышение технической оснащенности; - оплата исполнительных листов судебных органов по взысканию денежных средств по денежным обязательствам МВД России и его подразделений.
Одним из важнейших направлений деятельности ФЭД МВД России является обязательное государственное страхование сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск1. Однако в условиях мирового финансового кризиса вносятся коррективы в финансовое обеспечение деятельности органов внутренних дел.
Основополагающим законом для бюджетных организаций, в том числе и органов внутренних дел, является Бюджетный кодекс РФ, который устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения их к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и т.д.
Повышение роли органов внутренних дел в обеспечении законности финансовой деятельности государства и муниципальных образований в современных условиях развитии России
Федеральным законом от 26 апреля 2007г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» установлены новые нормы, закрепляющие состав и полномочия участников бюджетного процесса, в том числе — главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджетов.
В рамках бюджетного процесса подразделения системы МВД России -администраторы поступлений доходов в бюджет Российской Федерации - осуществляют мониторинг, контроль, анализ и прогнозирование поступлений средств из доходного источника, сумма которого для МВД России утверждается Федеральным законом о Федеральном бюджете на соответствующий год. Так, на 2008 г. перечень видов доходов федерального бюджета для МВД России как главного администратора дополнен доходами от денежных взысканий (штрафов) за нарушение лесного и водного законодательства на лесных участках и водных объектах, находящихся в федеральной собственности.
Закрепление за МВД России конкретных видов доходов федерального бюджета не ограничивает право администраторов поступлений доходов в бюджеты системы МВД России применять коды доходов бюджетной классификации, закрепленные за другими администраторами доходов федерального бюджета, исключительно в случаях, когда деятельность, связанная с необходимостью внесения платежа юридическими или физическими лицами в доход соответствующего бюджета Российской Федерации, возложена на органы внутренних дел законодательством Российской Федерации.
Подобный порядок применения кодов доходов бюджетной классификации, закрепленных за всеми администраторами поступлений, распространяется и на доходы других бюджетов Российской Федерации, администрируемых подразделениями системы МВД России.
К доходам, которые не закреплены за конкретными главными администраторами, применяется формулировка - иные доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, администрирование которых может осуществляться главными администраторами доходов, в пределах их компетенции.
Для реализации в системе МВД требований бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, регламентирующих порядок исполнения органами государственной власти Российской Федерации функций по администрированию поступлений доходов в бюджетную систему Российской Федерации, издан приказ МВД России от 29 ноября 2005 № 975 «О наделении подразделений системы МВД России и ФМС России полномочиями администраторов поступлений в бюджеты Российской Федерации».
Анализ данного приказа МВД России показывает, что соответствующие подразделения системы МВД России и ФМС России как субъекты финансового права наделяются соответствующими полномочиями администраторов поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Указанный приказ МВД России утвердил Положение, в котором определен порядок исполнения новых для подразделений системы МВД России и ФМС России как субъектов финансового права, функций администраторов поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с Положением, полномочия администраторов поступлений доходов переданы подразделениям системы МВД и ФМС России, являющиеся распорядителями и получателями бюджетных средств. Исполнение полномочий администраторов поступлений осуществляется с учетом территориального принципа и места дислокаций подразделений, а также существующей их подчиненности.
В рассматриваемом нормативном правовом акте определены функции администраторов поступлений, в т.ч. определен порядок их исполнения при взаимодействии с плательщиками налогов, сборов и иных платежей, включающий требование по доведению до плательщиков реквизитов администраторов поступлений и иных реквизитов, необходимых для заполнения расчетных документов.
В целях реализации требований Бюджетного кодекса РФ, Постановления Правительства РФ от 14 ноября 2007 г. № 778 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов»1 и от 29 декабря 2007 г. № 995 «О порядке осуществления федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами РФ и (или) находящимися в их ведении бюджетными учреждениями, а также Центральным банком РФ бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы РФ»2 издан специальный приказ МВД России от 28 февраля 2008 г. № 184 «О закреплении бюджетных полномочий главных администраторов (администраторов) доходов бюджетной системы Российской Федерации за подразделениями системы МВД России». Названный приказ МВД России возложил осуществление бюджетных полномочий главного администратора доходов федерального бюджета на ФЭД МВД России, утвердил перечень подразделений системы МВД России, осуществляющих бюджетные полномочия администраторов доходов федерального бюджета, которые уже являются распорядителями и (или) получателями бюджетных средств:
