Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Государственная собственность субъектов РФ как
основа их экономической самостоятельности 16
1. Понятие и объекты государственной собственности субъек
тов РФ 16
2. Принципы, формы и методы управления государственной 37
собственностью субъектов РФ
3. Роль государственной собственности субъектов РФ в форми
ровании их бюджетов 61
Глава II. Особенности организации управления государст
венной собственностью в сложносоставных субъектах РФ 80
1. Особенности нормативно-правового регулирования государ
ственной собственности сложносоставных субъектов РФ 80
2. Особенности разграничения объектов государственной соб
ственности в сложносоставных субъектах РФ 101
3. Органы управления государственной собственностью слож
носоставных субъектов РФ 121
4. Перспективы повышения эффективности управления госу
дарственной собственностью сложносоставных субъектов РФ 143
Заключение 164
Список использованной литературы и нормативно-правовых ак
тов 171
188 Приложения
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена целым рядом факторов.
Прежде всего, следует сказать о том, что Российская Федерация представляет собой федеративное государство, а потому в ее правовой системе важное место отводится правовому положению субъектов Федерации. Экономическое же положение российских регионов - залог экономического процветания всего государства в целом. Государственная собственность является основой экономической самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к их компетенции Конституцией РФ и действующим законодательством. При этом территориальная организация таких субъектов Российской Федерации как края (области) с входящими в их состав автономными округами предполагает значительные особенности как в механизме разграничения государственной собственности и доходов от нее, так и в управлении объектами государственной собственности.
Между тем, государственная собственность и ее эффективное использование имеет важное значение для обеспечения устойчивости бюджетов субъектов Федерации. Организация государственной власти в федеративном государстве предполагает, что федерация обладает основными полномочиями по разграничению как предметов ведения и полномочия, так и налоговых доходов, составляющих основу бюджетов всех уровней. Требования минимальной бюджетной обеспеченности обуславливает необходимость наличия у субъектов Федерации собственных источников доходов, обеспечивающих минимально необходимые расходы их бюджетов. Но распределение бюджетных налоговых доходов в Российской Федерации никогда не было справедливым. Если существенная часть расходных статей часто перекладывается на бюджеты регионов, то распределение налоговых доходов остается в соотношении 60/40 в поль-
4 зу Федерации. В этой связи эффективное управление государственной собственностью субъекта Федерации, приводящее к повышению доходов бюджета, приобретает все большее значение.
Вместе с тем, перераспределение властных полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, рассматриваемое в комплексе, предполагает необходимость передачи соответствующим органам власти не только полномочий, но и имущества, необходимого для их реализации.
Вторым важным аспектом, обуславливающим актуальность темы настоящего диссертационного исследования, является проводящаяся в России административная реформа. Изменение принципов и форм деятельности органов исполнительной власти напрямую затронет и органы, занимающиеся управлением государственной собственностью. И хотя административная реформа Правительства Российской Федерации не обязательно означает перенос новой модели организации исполнительной власти на региональный уровень, но субъекты Федерации должны, проанализировав федеральную модель, попытаться перенести к себе все важные положительные моменты реформы.
Следующим важным фактором, побудившим автора обратиться к рассматриваемой теме, является качественный переход в системе управления государственной собственностью от массовой приватизации к точечной и формированию системы управления оставшимися в распоряжении субъектов Федерации объектами собственности. К началу 90-х годов XX века Россия располагала почти 100-процентным объемом государственной собственности в экономике. За более чем десятилетие реформ и активного приватизационного процесса показатели объема государственной собственности в экономической системе достигли общемировых величин. Вместе с тем крайне неэффективным остается использование государственной собственности, поскольку доходы, получаемые
5 субъектами Федерации от ее использования, в 4-5 раз меньше все тех же
общемировых величин. Это связано не только с экономическими, но в большей мере с юридическими факторами. До сих пор правовой статус государственной собственности и, прежде всего, государственной собственности субъектов РФ, не урегулирован надлежащим образом. Не приняты даже те федеральные законы, которые прямо упомянуты в Гражданском кодексе РФ.
Существует и еще одно соображение. Правовое положение слож-носоставных субъектов Федерации является объектом пристального интереса ученых. Их статус привлек пристальное внимание также в связи с процессом объединения Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области. Между тем, каждый субъект Российской Федерации обладает своей спецификой. А взаимоотношения Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов привлекают особое внимание даже в ряду сложносоставных субъектов Федерации. Здесь процессы взаимодействия, создания совместных органов власти, поиски компромиссов наиболее показательны и важны для реализации модели сосуществования тех сложносоставных субъектов Российской Федерации, для которых объединение по тем или иным причинам неприемлемо. Если экономическое положение Коми-Пермяцкого автономного округа не имеет такого существенного значения для экономики сложнопостроенного субъекта (Пермской области), то экономическое положение Ханты-Мансийского округа, например, имеет существенное значение не только для экономики Тюменской области, но и для всей РФ в целом: по размеру бюджета и уровню промышленного потенциала он сравним только с Москвой.
Степень разработанности темы и круг источников.
В настоящее время институт государственной собственности в целом и государственной собственности субъектов Российской Федерации рассматривается в трудах следующих ученых, специалистов по юрис-
пруденции и экономике: Абдуллаева Н., Абовой Т.Е., Анджеловой М.В., Берг О., Виссарионова А., Гаджиева Г.А., Грязновой А.Г., Закупень Т.В., Кабалкина А.Ю., Кадыкова В.М., Каменецкого В.А., Кобилева А.Г., Ко-телевской И.В., Кошкина В.Э., Кряжкова В.А., Кулькова В.М., Лексина В.И., Леоновой Г.Б., Михайлова В., Николаевой И.П., Патрикеева В.П., Пашовой М.С., Половинкина П.Д., Савченко А.В., Скловского К.И., Сосны С.А., Талапиной Э.В., Тихомирова Ю.А., Федоровой И., Хубиева К., Черковца В.Н., Чечелевой Т.В., Швецова А.Н., Шупыро В.М. и др.
В тоже время нельзя недооценивать и работы, анализирующие институт государственной собственности, составляющие правовое наследие юридической мысли, такие как, например, труды А.А. Бенедиктова и С.И.Иловайского.
Кроме того, вопросы, затрагиваемые в диссертационном исследовании, потребовали обращения к трудам ученых-специалистов в административном праве и государственном управлении: Алехина А.П., Антоновой В.П., Атаманчука Г.В., Кармолицкого А.А., Козлова Ю.М., Лунева А.Е., Фролова Е.С.
Важным источником выступают также диссертационные исследования по юридическим и экономическим дисциплинам, посвященные рассматриваемой теме - это работы Браевой Э.Х., Мартыненко Т.В., Матненко А.С., Мустафина В.Я., Нефедова В.Л., Пежева М.Х., Янакова К.П.
Вместе с тем, нельзя не отметить явный недостаток работ, посвященных именно государственной собственности субъектов Российской Федерации, и полное отсутствие работ о государственной собственности сложносоставных субъектов Федерации.
В своем исследовании диссертант опирался на нормативно-правовые акты Российской Федерации и тщательно исследовал нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, прежде всего,
7 Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.
Среди важнейших нормативно-правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, регламентирующих вопросы управления государственной собственностью Российской Федерации, необходимо выделить Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", Устав Ханты Мансийского автономного округа, Устав Тюменской области от 15 июня 1995 г., Устав (Основной Закон) Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 1998 г. № 56-ЗАО, Закон ХМАО от 14 июня 2000 г. "Об управлении государственной собственностью Ханты-Мансийского автономного округа", Закон ЯНАО от 08 мая 2003 г. № 20-ЗАО "Об управлении государственной собственностью Ямало-Ненецкого автономного округа".
Особенности правового положения сложносоставных субъектов Российской Федерации, какими являются Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, обусловили обращение к договорам и соглашениям, заключенным между данными субъектами РФ, а также актам, принятым совместными органами государственной власти: Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты - Мансийского автономного округа, Ямало -Ненецкого автономного округа от 11 апреля 2002 г., Соглашение органов
8 государственной власти о сотрудничестве в создании механизма эффективного социально-экономического развития Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, Постановление Совета губернаторов от 14 сентября 2001 г. № 79/СГ "О Положении об Экономическом совете при Совете губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа" и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе управления государственной собственностью краев (областей) и входящих в их состав автономных округов.
Предметом исследования выступили нормы конституционного, административного, финансового, гражданского и иных отраслей права, посредством которых осуществляется нормативно-правовая регламентация управления государственной собственностью сложносоставных субъектов РФ.
Цель диссертационного исследования - на основании анализа современного состояния управления государственной собственностью субъектов Федерации и правового положения сложносоставных субъектов РФ, показать особенности системы управления государственной собственностью в краях (областях) и входящих в них автономных округах, выделить существующие проблемы в данной сфере и определить пути их решения.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих основных задач:
определить понятие «государственная собственность субъектов РФ»;
рассмотреть современную систему управления государственной собственностью, его принципы, формы и методы;
- перечислить основные объекты государственной собственности
субъектов РФ, показать ее роль в формировании бюджетов субъектов
РФ, и обеспечении их экономической безопасности;
выделить особенности нормативно-правового регулирования правового статуса объектов государственной собственности сложносоставных субъектов РФ;
проанализировать особенности разграничения объектов государственной собственности, находящихся на территориях нескольких субъектов Федерации (сложносоставных субъектов РФ) и определить возможности их совместного использования;
исследовать систему организации управления государственной собственностью сложносоставных субъектов РФ и возможности ее реформирования с точки зрения проходящей в РФ административной реформы;
проанализировать имеющиеся недостатки в правовом обеспечении системы управления государственной собственностью субъектов РФ, и сформулировать предложения по их устранению.
Методологической основой исследования послужили общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно - научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических методов и процессов. При написании диссертации использовались также исторический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и иные специальные методы научного познания. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу исследования составили: исследование статистических показателей деятельности 84 государственных унитарных
предприятий, 19 казенных предприятий, 131 государственного учрежде-
10 ния; показателей использования государственной собственности Тюменской области, Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов и Российской Федерации за 2000-2004 гг.; данных о количестве объектов государственной собственности РФ и субъектов РФ и показателей их прибыли и рентабельности; опрос 165 руководителей государственных унитарных предприятий, казенных заводов и государственных учреждений, 46 руководящих работников органов управления государственной собственностью субъектов РФ; контент-анализ прессы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые исследуется управление государственной собственностью сложносоставных субъектов РФ, рассматриваются проблемы нормативно-правового обеспечения управления государственной собственностью и предлагаются способы их решения, а также впервые после начала административной реформы в РФ анализируются новые принципы построения системы органов исполнительной власти, осуществляющих управление государственной собственностью, и возможность их реализации на уровне субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие теоретические предложения, практические выводы, предложения и рекомендации, полученные в результате исследования:
1. Предложение о том, что государственная собственность субъектов РФ
в нормативно-правовых актах должна получить наименование "регио
нальная собственность".
Это необходимо для отграничения ее от федеральной государственной собственности, а также обусловлено тем, что субъекты Российской Федерации по своей природе не являются государствами.
2. Положение о том, что система управления государственной собствен
ностью должна основываться на соблюдении ряда основополагающих
принципов, среди которых можно перечислить следующие: а) принцип
целевого использования государственной собственности; б) принцип
эффективности управления; в) принцип профессионализма управления; г) принцип необходимости и достаточности участия; д) принцип постоянного контроля за деятельностью управляющих, ответственности за результаты управления; е) обязательность качественного правового обеспечения процессов управления; ж) использование многообразия форм и методов управления; з) совершенствование организационной структуры управления.
3. Вывод, что отнесение тех или иных объектов к государственной соб
ственности должен основываться на следующих критериях:
необходимость существования данного объекта в государственной собственности в связи с его особым стратегическим значением для обеспечения экономической и политической безопасности государства и всего общества;
необходимость существования данных объектов для реализации социальных функций государства или существования объектов в государственной собственности с целью реализации экономической функции государства (объекты фундаментальной науки, инновационные компании и т.д.).
4. Заключение о том, что государственная собственность, предназначен
ная для реализации полномочий, находящихся совместном ведении
сложносоставных субъектов РФ, может находиться в их общей долевой
собственности.
Учитывая экономический принцип соответствия расходов доходам, для осуществления полномочий в сфере совместного ведения наиболее предпочтительной представляется общая долевая форма собственности, хотя она более сложна с точки зрения управления и требует совершенно иных подходов к его осуществлению.
5. Вывод, что для эффективного управления объектами общей собствен
ности сложносоставных субъектов Федерации необходимо создание со
вместных органов управления с наделением их не только координацион-
12 ными, но и реальными властными полномочиями.
В числе таких органов может быть создан, например, Комитет по управлению общей собственностью Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа. Правовой статус данных органов власти должен устанавливаться совместными нормативно-правовыми актами сложносоставных субъектов РФ
6. Заключение о том, что система организации исполнительной власти, выбранная федеральным законодателем, в части управления государственной собственностью может быть применена на региональном уровне, но с некоторыми коррективами.
Наиболее оптимальным диссертанту представляется создание единого органа, осуществляющего нормативно-правовое регулирование. В компетенцию данного органа должна быть отнесена выработка стратегической политики управления государственной собственностью. Решение вопросов текущего характера может быть отнесено к компетенции специального агентства, имеющего относительно небольшой центральный аппарат и разветвленную сеть территориальных подразделений, позволяющих осуществлять оперативное управление каждым объектом, учитывать его специфику, и экономическое положение. Наряду с этим должен быть создан орган государственной власти, осуществляющий контроль и надзор. Но такой орган должен быть независим от подконтрольного органа и органа, которому подконтрольный орган подчинен. При этом управляющий имуществом орган должен создаваться в структуре органа исполнительной власти, управляющего экономическим развитием, а контролирующий - в структуре органа по финансам. Это позволит учесть экономическую роль государственной собственности, и в тоже время, ее роль как источника формирования бюджета субъекта РФ.
7. Предложение о необходимости принятия целого ряда нормативно-
правовых актов, как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов
Федерации:
об учете государственного имущества;
перечень объектов, которые могут быть объектом только государственной собственности;
о разграничении государственной собственности;
об управлении государственной собственностью;
о доверительном управлении государственной собственностью и т.д.
8. Заключение о необходимости упразднения права оперативного управ
ления с предоставлением собственнику права изымать у предприятия,
владеющего имуществом на праве хозяйственного ведения, излишнего,
неиспользуемого или используемого не по назначению имущества. При
этом решение собственника должно быть мотивировано, а предприятие
должно иметь право обжаловать подобное решение в суд.
Это связано с тем, что форма предприятия - несобственника основного капитала или существенной его части - недвижимого имущества (ГУП, казенный завод), предприятия, имеющего меньшую экономическую заинтересованность в результатах своей деятельности, противоречит самой природе рьшочной экономики. Создание государственных предприятий, казенных предприятий и учреждений должно осуществляться только в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут реализовываться хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм.
Теоретическая значимость исследования обусловлена тем, что полученные в ходе исследования результаты материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в сфере управления государственной собственностью сложносоставных субъектов Российской Федерации в качестве методических разработок,
14 применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов по административному и финансовому праву.
Практическая значимость исследования выражается в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения призваны обеспечить повышение научного уровня совершенствования института управления государственной собственностью субъектов РФ, способствовать формированию научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы управления госсобственностью. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса финансового и административного права, а также различных спецкурсов по административному, финансовому и гражданскому праву.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы законодателем, органами исполнительной власти при разработке новых нормативно-правовых актов, внесении изменений и дополнений к действующим законодательным и иным правовым актам.
Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: внедрение основных положений диссертации в программное обеспечение учебного процесса в рамках государственно-правовой специализации Московского гуманитарного университета, выступления с докладами на научно-практических конференциях и семинарах ("Управление государственной собственностью: опыт, проблемы, перспективы", Москва, август 2002 г.; "Роль оценочной деятельности в управлении государственной собственностью", Москва 6 июня 2002 г.; Закон Российской Федерации "О недрах": проблемы разграничения полномочий в сфере управления государственным фондом недр", Москва, 24 октября 2002 года; "О современных аспектах управления объектами собственности в городе Москве", Москва, 23 мая 2003 г.), направление рекомендаций в Государственную Думу РФ, Тюменскую областную Думу и Государственную Думу Ямало-Ненецкого автономного округа с це-
15 лью совершенствования законодательства, опубликование трех научных статей.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы. Работа состоит из двух глав, разделенных на семь параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы, двух приложений
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
