Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы участия милиции в осуществлении финансового контроля 15
1.1 Понятие государственного финансового контроля и роль милиции в его осуществлении 15
1.2 Правовое регулирование участия милиции в осуществлении финансового контроля 45
Глава 2. Меры административного принуждения, применяемые милицией при осуществлении финансового контроля 72
2.1 Меры административного предупреждения и пресечения, применяемые милицией при осуществлении финансового контроля 72
2.2 Административно-правовая и финансово-правовая ответственность за правонарушения в сфере финансов 105
Глава 3. Организационные основы участия милиции в осуществлении финансового контроля 125
3.1 Подразделения милиции, участвующие в осуществлении финансового контроля 125
3.2 Взаимодействие милиции с контролирующими органами при осуществлении финансового контроля 141
Заключение 160
Библиографический список использованной литературы... 168
Приложения 195
- Понятие государственного финансового контроля и роль милиции в его осуществлении
- Правовое регулирование участия милиции в осуществлении финансового контроля
- Меры административного предупреждения и пресечения, применяемые милицией при осуществлении финансового контроля
- Подразделения милиции, участвующие в осуществлении финансового контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется современным состоянием экономики и финансовой системы Российской Федерации, количеством преступлений и иных правонарушений в финансово-экономической сфере. В условиях перехода к рыночным методам хозяйствования одним из важнейших элементов государственного управления является контроль, так как сопутствующая экономическим реформам нестабильность хозяйственной деятельности, стремление предпринимателей любым путём получить максимальную выгоду порождают большое количество правонарушений. Уклонение от уплаты налогов и сборов, нецелевое расходование бюджетных средств, незаконный оборот алкогольной и контрафактной продукции представляют реальную угрозу финансово-экономической безопасности государства. В этот период огромное значение приобретает государственный контроль в сфере формирования, распределения и использования фондов денежных средств государства, муниципальных образований, а также финансово-хозяйственной деятельности субъектов предпринимательства и органов государственного управления (финансовый контроль).
В ходе осуществления финансового контроля выявляются преступления и иные правонарушения в финансово-экономической сфере, количество которых в Российской Федерации ежегодно неуклонно растет. В 2002 г. в России было выявлено 375000 преступлений экономической направленности; 2003 г. - 376800; 2004 г. - 402400; 2005 г. - 4377001; 2006 г. - 489554; в 2007 г. и 2008 г. отмечено незначительное снижение - 459198 и 4488322. Такое состояние преступности в сфере экономики обусловливает необходимость немедленной реакции на противоправное поведение, его пресечения, а также обеспечения привлечения нарушителей к юридической ответственности. Контро-
1 См.: Состояние преступности в России за январь-декабрь 2005 года. - М, 2006. - С. 40.
2 См.: Сведения за 12 месяцев 2008 г. о выявленных преступлениях экономической направлен
ности в Российской Федерации. Форма "Оперативно-статистическая информация о состоянии пре
ступности и результатах расследования преступлений" - Форма 1-а.
лирующие государственные органы не имеют для этого достаточных сил и средств, поэтому в деятельности по осуществлению финансового контроля должны быть задействованы правоохранительные органы, имеющие право применять меры принуждения, проводить оперативно-розыскные мероприятия, обеспечивать безопасность сотрудников контролирующих органов при исполнении ими своих обязанностей.
С 1990 года в России, в связи с отказом от административно-командной системы управления, значительно уменьшилась роль контролирующего воздействия государства в финансово-экономической сфере. Призывы полностью устранить государственный контроль в экономике, финансовой и предпринимательской деятельности звучат и в настоящее время. Бесспорно, государственное воздействие не должно ущемлять свободу осуществления экономической деятельности и превращаться в сдерживающий административными барьерами фактор. Однако, слабость государственного финансового контроля, вызванная отсутствием регламентированной системы его осуществления и правовой неопределенностью содержания работы его органов, ведет к неэкономному использованию государственных средств, а иногда и к их прямому расхищению, что подтверждается неуклонным ежегодным ростом преступлений в сфере экономики как в отдельных регионах, так и в масштабе всей страны. Так, в 2003 году органами внутренних дел Дальневосточного федерального округа зарегистрировано 9732 экономических преступления; в 2004 г. -11053, 2005 г. - 14505, 2006 г. - 24038, 2007 г. - 233001.
Количество административных правонарушений и преступлений в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов неуклонно растёт, однако результативность деятельности контролирующих и надзорных органов по их выявлению и пресечению невысока, что объясняется
1 См.: Данные ГУ МВД России по Дальневосточному федеральному округу.
наличием ряда проблем правового и организационного характера. Для борьбы с растущей экономической преступностью необходимо полностью урегулировать нормами права общественные отношения, возникающие при осуществлении финансового контроля; скоординировать деятельность всех государственных органов, наделенных полномочиями проводить контрольные мероприятия в финансово-экономической сфере; повысить эффективность их взаимодействия. Одним из условий успешной борьбы с правонарушениями в финансово-экономической сфере является определение места подразделений милиции в системе органов государственного финансового контроля.
Деятельность подразделений милиции по противодействию преступности в сфере экономики в современной социально-экономической обстановке подтверждает необходимость сочетания контрольно-регулирующей и правоохранительной функций государства, взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов. Участие подразделений милиции в осуществлении государственного финансового контроля возрастает, что находит свое отражение в нормативных правовых актах различной юридической силы. В законодательстве, регулирующем деятельность милиции, в ведомственных нормативных правовых актах МВД России закреплены полномочия сотрудников милиции по осуществлению мероприятий финансового контроля. Однако, 26 декабря 2008 года бьш принят закон, лишающий милицию внепроцессуальных прав проводить проверки субъектов предпринимательской деятельности1. Такое решение, на наш взгляд, может привести к непоправимым последствиям, оно не способствует обеспечению финансово-экономической безопасности России.
Осуществление контрольных мероприятий сотрудниками милиции в сфере финансово-хозяйственной деятельности требует четкой правовой рег-
1 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6249.
б ламентации, которая предполагает поиск механизмов целостности системы органов финансового контроля, путей взаимодействия государственных органов, законодательного обеспечения их функционирования, четкого закрепления координационных связей между ними. Кроме того, правовое регулирование деятельности милиции по осуществлению контрольно-проверочных мероприятий в финансовой сфере должно учитывать особенности интенсивного развития экономических отношений в России.
В представленном диссертационном исследовании рассматривается участие милиции в осуществлении финансового контроля как правоохранительного органа, выполняющего свои специфические функции по проверке соответствия требованиям законодательства финансово-хозяйственной деятельности организаций и физических лиц. Проверочные мероприятия направлены на предупреждение правонарушений, выявление и пресечение противоправных действий, обеспечение привлечения виновных к юридической ответственности.
Для поддержания правопорядка в сфере формирования, распределения и использования фондов денежных средств подразделения милиции применяют меры административного принуждения к лицам, нарушающим предписания правовых норм. Большое значение для законного и эффективного применения мер принуждения имеет всесторонний анализ оснований использования принудительных мер, применяемых при осуществлении подразделениями милиции контрольно-проверочных мероприятий, а также их классификация. Полномочия по применению сотрудниками милиции мер непосредственного принуждения обусловили возложение на них обязанности по обеспечению безопасности сотрудников контролирующих органов при осуществлении ими мероприятий финансового контроля.
Наконец, актуальность настоящего исследования обусловлена усилением роли милиции в обеспечении экономической безопасности государства, передачей ей части функций упраздненной налоговой полиции, потребностью осмысления
происходящих изменений в финансово-экономической сфере в современных условиях и совершенствования правового регулирования участия в государственном финансовом контроле этого универсального правоохранительного органа.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды советских и российских специалистов по теории права, административному праву и управлению, финансовому праву, экономической науке. В частности: Л.И. Абалкина, А.Е. Анохина, Т.В. Аппаковой, Е.М. Ашмариной, О.Ю. Бокаевой, А.В. Брызгалина, М.А. Бухтеревой, П.И. Вахрина, А.Б. Венгерова, Э.А. Вознесенского, СВ. Гвоздева, Л.Н. Древаль, Л.А. Дробозиной, Ю.В. Друговой, А.С Емельянова, В. А. Зайцева, А.И. Каплунова, С А. Комарова, П.И. Кононова, Ю.А. Крохиной, А.В. Леженина, А.А. Лукашева, И.В. Максимова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, М.В. Романовского, И.В. Рукавишниковой, Г.Ф. Ручкиной, Ю.С Рябова, Н.В. Сердюковой, В.А. Сиринько, М.С Студеникиной, В.А. Тюрина, СЮ. Шараева, А.Ю. Шорохова, О.И. Юстуса и др.
Проблемы финансового контроля разрабатывали такие ученые как Т.А. Ашомко, A.M. Бабич, Н.Т. Белуха, В.В. Бурцев, СВ. Гвоздев, А.Ю. Головин, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, Т.А. Гусева, Ю.А. Данилевский, В.А. Жуков, М.В. Карасева, С. А. Кодинцев, Р.Х. My сов, СП. Опенышев, Н.И. Химичева, СО. Шохин и др.
Вопросы деятельности милиции рассматривались А.П. Алехиным, Е.Ф. Басаревым, Д.Н. Бахрахом, В.М. Безденежных, О.И. Бекетовым, К.С. Вельским, И.П. Бочкаревым, М.И. Еропкиным, Д.А. Ивановым, А.А. Кармолицким, Ю.М. Козловым, А.П. Кореневым, СМ. Кузнецовым, В.Д. Ларичевым, Д.В. Львовым, А.В. Миненко, К.А. Новокшоновым, В.Н. Опариным, Л.И. Поповым, В.Н. Прокопенко, Д.В. Ривманом, Б.В. Российским, Ю.П. Соловьем, Г.Б. Царевой, В.В. Черниковым, В.Ф. Щербаковым и др.
Вместе с тем до настоящего времени остаются малоисследованными и нерешенными многие теоретические вопросы деятельности милиции, направленной на предупреждение, выявление и пресечение правонарушений в финансово-экономической сфере. Разработка вопросов финансового контроля в полном объеме стала вестись с недавнего времени. Изменения, коснувшиеся финансовой системы России, финансовой деятельности государства и муниципальных образований, требуют пересмотра взглядов на правоохранительную деятельность органов внутренних дел в финансово-экономической сфере. Специальное научное комплексное исследование проблем правового регулирования и организационных основ деятельности милиции по осуществлению мероприятий финансового контроля не проводилось.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является выявление законодательных пробелов и противоречий в части регламентации участия милиции в осуществлении мероприятий финансового контроля и взаимодействия с контролирующими органами, разработка и обоснование предложений по совершенствованию правового регулирования данной сферы общественных отношений.
Для достижения поставленной цели в ходе диссертационного исследования ставились и решались следующие задачи:
сформулировать ключевые определения понятий, применяемых в деятельности милиции по осуществлению проверочных мероприятий в сфере финансово-экономических отношений;
дать характеристику системе органов, осуществляющих финансовый контроль, их полномочиям, определив в ней место подразделений милиции;
выделить компетенцию отдельных подразделений милиции по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений в сфере финансов;
проанализировать меры административного принуждения, применяемые сотрудниками милиции при осуществлении контрольно-проверочных мероприятий, систематизировать их;
исследовать нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность милиции по осуществлению мероприятий финансового контроля, выявить пробелы в законодательстве и разработать предложения по их устранению;
определить формы и методы взаимодействия милиции с контролирующими органами при осуществлении государственного финансового контроля;
выработать научно-практические рекомендации для совершенствования деятельности милиции по осуществлению государственного финансового контроля, повышению эффективности ее взаимодействия с контролирующими органами.
Объект и предмет исследования. Объект исследования - совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе участия милиции в осуществлении финансового контроля, взаимодействия с контролирующими государственными органами.
Предмет исследования - деятельность милиции по осуществлению финансового контроля, нормативные правовые акты различных отраслей законодательства, регулирующие финансовый контроль, организационно-правовые основы взаимодействия милиции с контролирующими органами.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования являются системный, исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический методы познания.
Теоретическую основу настоящего исследования составляют положения экономической теории, теории государства и права, финансового права (его подотраслей - налогового права, бюджетного права), административного права и других отраслей правовых знаний, а также действующее российское законодательство, ведомственные нормативные акты, труды отечественных и зарубежных правоведов, материалы периодической печати.
Научная обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации выводов, предложений и рекомендаций определяются эмпирической базой исследования, которую составили результаты опроса 270 граждан, 190 сотруд-
ников милиции, 22 арбитражных судей, 38 федеральных судей, 39 мировых судей Дальневосточного федерального округа, экспертного опроса 52 сотрудников специализированных подразделений милиции по борьбе с правонарушениями в финансово-экономической сфере; данные, полученные в результате изучения 150 уголовных дел, 100 дел об административных правонарушениях, 50 дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, рассмотренных арбитражными судами Дальневосточного федерального округа.
При подготовке диссертации использовались статистические и иные материалы МВД России, ГУ МВД России по Дальневосточному федеральному округу, УВД Приморского края, УВД Хабаровского края и УВД Сахалинской области, а также результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в его рамках на значительном количестве нормативного и теоретического материала осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблем правового регулирования участия милиции в осуществлении финансового контроля, предложены пути их решения, выработаны рекомендации по совершенствованию практики осуществления сотрудниками милиции проверочных мероприятий в финансовой сфере, их взаимодействию с контролирующими органами.
Диссертант сформулировал определения понятий финансового контроля, осуществляемого милицией, взаимодействия подразделений милиции и контролирующих органов при осуществлении проверочных мероприятий. Установлены основные формы участия милиции в осуществлении мероприятий финансового контроля, выявлены и проанализированы особенности мер административно-правового принуждения, применяемых милицией в процессе контрольной деятельности, а также формы и методы взаимодействия милиции и контролирующих органов. Обосновано, что взаимодействие милиции с кон-
11 тролирующими органами осуществляется в двух основных формах: информационный обмен и совместное осуществление мероприятий.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также следующие основные положения, выносимые на защиту:
Анализ контрольно-проверочной деятельности подразделений милиции в финансово-экономической сфере позволяет рассматривать их в качестве элемента системы органов государственного финансового контроля, включающей в себя контролирующие и правоохранительные органы. Правоохранительные органы участвуют в осуществлении мероприятий финансового контроля с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, выявления и устранения причин их совершения, привлечения нарушителей к ответственности.
Роль подразделений милиции в осуществлении финансового контроля определяется тем, что они наделены отдельными полномочиями осуществлять контроль в сфере финансовой деятельности; контрольные мероприятия подразделений милиции носят властный характер и связаны с вмешательством в организацию деятельности различных субъектов; контрольная функция милиции по проверке соответствия требованиям законодательства финансовой деятельности хозяйствующих субъектов является неотъемлемым элементом процесса управления финансовыми ресурсами государства.
Финансовый контроль, осуществляемый милицией, - это деятельность по проверке законности финансовой деятельности хозяйствующих субъектов с использованием системы гласных и негласных методов наблюдения подразделениями милиции, уполномоченными применять меры административного принуждения, в том числе - совместно с контролирующими органами с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, устранения причин и условий их совершения, привлечения виновных к финансовой, административной или уголовной ответственности.
4. Основными формами осуществления финансового контроля подразде
лениями милиции являются:
проведение проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности при наличии данных, указывающих на признаки преступления;
проведение проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах;
участие в проверках, проводимых контролирующими органами.
Целесообразно дополнить п. 1 Инструкции о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой и предпринимательской деятельности при наличии данных, указывающих на признаки преступления, словами «... или административного правонарушения».
Меры административно-правового принуждения, применяемые подразделениями милиции при осуществлении финансового контроля, имеют следующие особенности: а) они применяются в сфере формирования, распределения и использования фондов денежных средств государства и муниципальных образований; б) основанием для их применения является нарушение предписаний финансово-правовой нормы; в) они применяются к физическим или юридическим лицам, осуществляющим финансовую и предпринимательскую деятельность.
Субъектами отношений, возникающих в сфере финансовой деятельности, являются не только юридические лица, но и организации, не имеющие статуса юридического лица. В связи с этим необходимо в составах административных правонарушений, предусмотренных главами 14 и 15 КоАП РФ, заменить слова «юридическое лицо» словом «организация».
Взаимодействие подразделений милиции и контролирующих органов при осуществлении финансового контроля - это совместная деятельность в специфических формах, направленная на выявление, предупреждение и пре-
сечение преступлений и правонарушений в финансово-экономической сфере, а также на обеспечение безопасности сотрудников контролирующих органов при исполнении ими своих служебных обязанностей.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Разработанные автором теоретические положения расширяют и углубляют сложившиеся в правовой науке представления относительно деятельности милиции по осуществлению финансового контроля, правовых и организационных особенностей ее участия в проведении контрольных мероприятий и могут быть использованы для дальнейших научных исследований данного направления деятельности подразделений милиции.
Содержащиеся в работе выводы и рекомендации способны служить целям формирования единообразной правоприменительной практики проведения сотрудниками милиции проверочных мероприятий и взаимодействия с контролирующими органами, могут быть использованы для повышения квалификации сотрудников милиции, участвующих в осуществлении финансового контроля.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры конституционного и административного права Омского юридического института. Отдельные положения диссертационного исследования изложены в докладах на Международной научно-практической конференции "Социально-правовые аспекты защиты прав человека в Российской Федерации" (Владивосток, 26 февраля 2008 г.), на всероссийских научно-практических конференциях: "Актуальные проблемы права и правоприменения" (Кемерово, 22 мая 2007 г.), "Актуальные проблемы административной ответственности" (Омск, 8 апреля 2008 г.), на межвузовской научно-практической конференции "Правоохранительная деятельность и гражданское общество: проблемы становления и развития" (Владивосток, 20 июня 2006 г.).
Материалы и результаты диссертационного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской работе во Владивосток-
ском филиале Дальневосточного юридического института МВД России, Владивостокском филиале Российской таможенной академии, Владивостокском филиале Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов. Ряд положений диссертации применяется в практической деятельности Управления милиции по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнения административного законодательства УВД Приморского края.
По теме диссертационного исследования опубликованы монография, учебное пособие и десять научных статей. Две научные статьи опубликованы в ведущих рецензируемых журналах «Известия высших учебных заведений. Поволжский регион» и «Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России», входящих в перечень, определяемый Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложения.
Понятие государственного финансового контроля и роль милиции в его осуществлении
Для развития государства, реализации политических, экономических и социальных функций необходимо привлечение и использование денежных средств. Совокупность всех денежных средств, находящихся в распоряжении органов власти и местного самоуправления, а также система их формирования и использования представляют собой финансы (финансовые ресурсы) государства.
С экономической точки зрения, финансы - это общественные отношения, связанные с денежными фондами государства и муниципальных образований. Э.А. Вознесенский определяет государственные и муниципальные финансы как экономические отношения, возникающие в реальном денежном обороте по поводу формирования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств и выражающие перераспределение части стоимости совокупного общественного продукта . Сформированные денежные фонды предназначены для реализации функций государства: управления, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, решения социальных задач.
Важным условием для эффективного решения государством стоящих перед ним задач является рациональное управление финансовыми ресурсами, одним из элементов которого является контроль. Нарушение нормального развития финансовых отношений оборачивается причинением материального ущерба Российской Федерации, выражающегося в том, что доходная часть государственной казны (бюджета) не дополучает денежные средства в полном объеме. В связи с этим, государство не может осуществлять намеченные расходы и, следовательно, решать свои задачи, что представляет угрозу экономической безопасности страны.
Правовые основы обеспечения безопасности закреплены в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности», в котором отмечается, что безопасность — это состояние защищенности важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Органы внутренних дел (милиция) входят в силы обеспечения безопасности1. Милиция интегрирована в более широкую, по сравнению с правоохранительной системой, «систему обеспечения безопасности»2.
Важной составляющей национальной безопасности является безопасность экономическая. В самом общем смысле экономическая безопасность представляет собой такое положение страны, при котором обеспечивается защищенность ее экономических интересов, финансовой системы государства. То есть, содержание экономической безопасности — это интересы производства, бизнеса, торговли, финансовой и другой хозяйственной деятельности3. Экономическая безопасность определяется экономической независимостью государства, уровнем развития производительных сил и характером экономических отношений, степенью интеграции государства в мировой рынок4. Одной из внутренних угроз экономической безопасности государства являются правонарушения в финансово-экономической сфере — от мелких хищений и теневой предпринимательской деятельности до бандитизма и террористических актов.
К сожалению, приходится констатировать, что одновременно с ростом количества экономических правонарушений по России число осужденных за преступления в сфере экономики с каждым годом снижается (2000 г. — 45650 чел., 2001 г. - 57476 чел., 2002 г. - 41681 чел., 2003 г. - 34931 чел., 2004 г. - 8368 чел.)1.
Такая же обстановка наблюдается и в Дальневосточном регионе. Например, в Приморском крае в 2005 г. правоохранительными органами выявлено 7056 преступлений экономической направленности, что на 26% больше, чем в 2004 г. При этом, выявлено 2404 лица, совершивших преступления, что на 7% меньше, чем в 2004 г. (2587), из которых 2264 привлечены к уголовной ответственности, что на 7,2% меньше, чем в 2004 г. (2404)2. В 2006 г. выявлено 7 780 преступлений, что на 9,3% больше чем в 2005 г.; лиц, совершивших преступления, - 2309, что на 3,9% меньше, чем в 2005 г.; из них привлечены к уголовной ответственности 2084 человека, что на 7,9% меньше, чем в 2005 г. В 2007 г. выявлено 8330 преступлений, что на 6,6 % больше чем в 2006 г.; лиц, совершивших преступления, - 2711 человек, что на 14,82 % больше, чем в 2006 г.3
Уменьшение количества лиц, осужденных за преступления в экономической сфере, в определённой степени связано с декриминализацией некоторых составов преступлений (например, известная ст. 200 Уголовного кодекса Российской Федерации4 «Обман потребителей», которая утратила силу в 2003 году ). Это не замедлило сказаться на показателях работы правоприменителей. Например, анализ работы мировых судей в 2003 году по России свидетельствует о следующем. Мировыми судьями в сфере экономики (в основном — обман потребителей, ст. 200 УК РФ) рассмотрено 47,1 тысячи дел, что составляет 16% от общего количества рассмотренных дел. Прекращено в связи с отменой, изменением закона 3% от общего количества рассмотренных дел2. Исключение из УК РФ статьи 200 «Обман потребителей» по логике вещей должно было увеличить количество выявляемых административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.7 КоАП РФ «Обман потребителей» в 2004 г. Однако административная практика УВД Приморского края свидетельствует о резком снижении количества составленных протоколов об административных правонарушениях по ст. 14.7 КоАП РФ в этот период (2003 г. - 987, 2004 г. - 138)3.
Основной целью контроля является выявление и пресечение нарушений, препятствующих осуществлению планомерной деятельности органов власти и местного самоуправления, вскрытие и устранение их причин и условий. Для выявления, предупреждения и пресечения правонарушений в финансово-экономической сфере, устранения причин и условий их совершения государственные органы осуществляют финансовый контроль, который является разновидностью общегосударственного контроля. Посредством финансового контроля выявляются, предупреждаются и пресекаются правонарушения в сфере рынка ценных бумаг, банковской деятельности, денежного обращения, страхования, валютных операций. Правонарушения совершаются при осуществлении предпринимательской деятельности (в том числе, в сфере потребительского рьшка).
Правовое регулирование участия милиции в осуществлении финансового контроля
Действенный финансовый контроль со стороны государства невозможен без соответствующей современным условиям правовой базы1. В Российской Федерации в настоящее время совершенствуется правовое регулирование деятельности милиции по осуществлению контрольно-проверочных мероприятий в финансовой сфере. Однако, принимаемые нормативные правовые акты не систематизированы, противоречивы, не соответствуют требованиям времени. Кроме того, на эффективность деятельности милиции влияют действующие устаревшие нормативные правовые акты Союза ССР и МВД СССР2.
26 декабря 2008 года был принят Федеральный закон № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности»1, который лишил милицию внепроцессуальных прав по осуществлению проверок и ревизий. По-нашему мнению, законодатель должен внести соответствующие изменения в УПК РФ и в КоАП РФ с целью наделения органов внутренних дел процессуальными правами проведения проверок и ревизий финансовой и предпринимательской деятельности.
Известно, что правовое регулирование общественных отношений осуществляется посредством юридических норм — общеобязательных правил поведения, установленных государством, обеспеченных возможностью государственного принуждения, регулирующих общественные отношения2. Термин регулирование произошел от лат. "regulo" - правило, обозначающее упорядочение, налаживание, приведение чего-либо в соответствие с чем-либо . То есть, правовое регулирование заключается в упорядочении какого-либо процесса с помощью нормы права. Правовое регулирование - это осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения4.
Специфика отношений, возникающих в связи с осуществлением финансового контроля, обусловливает особенности их правового регулирования. На наш взгляд, можно выделить следующие признаки правового регулирования государственного финансового контроля.
Во-первых, оно осуществляется посредством финансово-правовых норм, которые регулируют общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности. Следует подчеркнуть, что внутрихозяйственные финансы коммерческих организаций находятся во взаимной связи с публичными финансами и являются элементом финансовой системы государства. Поэтому финансово-правовыми следует признать отношения, возникающие в связи с публичным воздействием на фонды денежных средств коммерческих организаций (осуществление государственного финансового контроля)1. Проверки предпринимательской деятельности сотрудниками милиции (в частности, в сфере потребительского рынка) являются мероприятиями государственного финансового контроля.
Во-вторых, нормы финансового права регламентируют проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов с целью выявления, предупреждения и пресечения правонарушений, а также устранения причин и условий их совершения.
В-третьих, финансово-правовые нормы закрепляют права и обязанности органов, осуществляющих контрольные мероприятия в финансово-экономической сфере, а также обеспечивают защиту законных интересов хозяйствующих субъектов. Из изложенного следует, что под правовым регулированием государственного финансового контроля следует понимать упорядочивание общественных отношений, складывающихся между государственными органами и хозяйствующими субъектами (индивидуальными предпринимателями, организациями) по поводу проверки законности и целесообразности финансово-хозяйственной деятельности посредством государственно-властных предписаний.
Правовое регулирование участия милиции в деятельности по осуществлению финансового контроля имеет характерные черты. Прежде всего, это тип правового регулирования.
В юридической литературе принято выделять два типа правового регулирования: общедозволительный и разрешительный. В основе общедозволительного типа правового регулирования лежат полномочия субъектов совершать любые действия, не попавшие в разряд запрещенных. При разрешительном типе правового регулирования субъекты могут совершать только те действия, которые разрешены в нормах права, причем в большинстве случаев еще нужно компетентное решение государственного органа1. Как справедливо заметил П.Д. Фризен: "дозволение, как и запрет, выступает в качестве способа правового регулирования только тогда, когда оно закреплено в правовых актах"2.
Для правового регулирования деятельности милиции по осуществлению мероприятий финансового контроля характерен именно разрешительный тип. Сотрудники милиции имеют право пользоваться только теми средствами, позволяющими исполнять возложенные государством обязанности, которые установлены для них нормативными правовыми актами. Это необходимо для обеспечения законных интересов проверяемых хозяйствующих субъектов. Сотрудники милиции, осуществляющие проверочные действия, должны четко исполнять все предписания нормативных правовых актов, регулирующих контрольно-надзорную деятельность в финансовой сфере.
Нарушения правил осуществления мероприятий финансового контроля, сроков рассмотрения материалов об административных правонарушениях сотрудниками милиции влечет аннулирование результатов проверки, уклонение виновных от ответственности.
Меры административного предупреждения и пресечения, применяемые милицией при осуществлении финансового контроля
В основе всех методов управленческой деятельности государства, составной частью которой является контроль, лежат убеждение и принуждение. Убеждение является основным методом, но при нарушениях предписаний норм права для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности государством применяется метод принуждения. Он занимает особое место в административной деятельности милиции, поскольку именно данный метод полицейской деятельности лежит в основе выделения милиции как самостоятельного государственного института в механизме государственной власти1. Необходимость применения принуждения сотрудниками милиции, участвующими в осуществлении финансового контроля, обусловлена обязанностью милиции предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения, которая закреплена в п. 1 ст. 10 Закона "О милиции". Очевидно, что предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений является главной целью участия милиции в осуществлении финансового контроля. От точного, компетентного применения мер принуждения во многом зависит эффективность проведения мероприятий финансового контроля, предотвращения и пресечения правонарушений в сфере финансов.
Государственное принуждение, воплощенное в праве, проявляется в форме правового принуждения, осуществляемого государственно-властными органами и их представителями. Оно применяется для обеспечения реализации предписаний правовой нормы и позволяет заставить субъектов исполнять обязанности и соблюдать установленные законом запреты, обеспечить правопорядок, безопасность личности, общества и государства от потенциальных и реальных угроз1. Сущность государственного принуждения проявляется через его признаки: а) оно осуществляется от имени и в интересах государства; б) осуществляется специально уполномоченными на то субъектами; в) имеет юридическое оформление; г) носит правовой характер; д) реализуется в правоохранительных правоотношениях путем правоприменения; е) призвано обеспечить за-щиту правопорядка . Н.А. Саттарова справедливо отмечает, что принуждение - это "правоотношение, складывающееся непосредственно в процессе применения государственно-принудительных мер соответствующими правоприменительными органами и должностными лицами"3.
Выделяют следующие виды государственного принуждения: уголовно-правовое; материальное (гражданско-правовое); дисциплинарное; административное4. Однако развитие науки финансового права, института государственного финансового контроля послужило основой для разработки теоретических взглядов на существование финансово-правового принуждения. Финансово-правовое принуждение используется для принудительного выполнения обязательств перед бюджетом, государственными внебюджетными фондами, в области налогового законодательства, валютных операций, денежно-расчетных отношений, банковской деятельности. Поэтому, по мнению В.Н. Ульяновой, в науке должен быть решен вопрос о видах финансового принуждения - налогового, валютного, бюджетного и других1.
Кроме общих признаков, присущих всем видам государственного принуждения, выделяют следующие характерные черты, присущие финансово-правовому принуждению: объектом финансово-правового принуждения являются фонды денежных средств; финансово-правовое принуждение применяется тогда, когда необходимо понудить субъектов финансовой деятельности вести себя в соответствии с предписаниями финансово-правовой нормы; финансово-правовое принуждение может применяться тогда, когда между субъектами охранительного правоотношения отсутствуют вертикальные отношения власти и подчинения; сочетание судебного и внесудебного порядка применения; финансово-правовому принуждению подвергаются преимущественно организации; оно регулируется нормами финансового права, закрепляющими исчерпывающий перечень мер принуждения, основания и порядок их применения; направлено на обеспечение соблюдения финансовой дисциплины.
Таким образом, финансово-правовое принуждение представляет собой особый вид государственного принуждения, состоящий в применении органами судебной власти и субъектами финансового контроля установленных нормами финансового права принудительных мер в целях недопущения и пресечения неправомерного поведения участников финансовых отношений, а также устранения его общественно вредных последствий . К мерам финансово-правового принуждения можно отнести изъятие (взимание) в доход бюджета сумм, полученных путем нарушения законодательства, приостановление финансирования, приостановление операций по счетам. А.П. Коренев называет такие действия мерами пресечения финансово-кредитного характера и относит их к одному из видов мер административного пресечения1.
Меры финансово-правового принуждения применяют специально уполномоченные контролирующие органы: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, Банк России, налоговые органы. А сотрудники милиции, участвуя в осуществлении государственного финансового контроля, используют административно-правовое принуждение.
В юридической литературе существуют различные точки зрения по поводу административно-правового принуждения. Административное принуждение как отраслевой вид государственного принуждения состоит в применении принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей, в связи с совершением ими противоправных действий или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности2.
Подразделения милиции, участвующие в осуществлении финансового контроля
Одной из основных задач МВД России в финансовой сфере является организация в пределах своих полномочий предупреждения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений1. Для эффективного выявления, пресечения и предупреждения правонарушений в финансовой сфере милиция осуществляет мероприятия финансового контроля, решая свои задачи во взаимодействии с контролирующими органами.
В осуществлении финансового контроля, на наш взгляд, необходимо участие нескольких государственных органов, решающих различные задачи, но нацеленные на обеспечение законности в финансовой деятельности государства.
Важным аспектом в достижении результативности государственного финансового контроля является рациональное разделение полномочий между контролирующими и правоохранительными органами. Первые больший акцент делают на проверку целесообразности и правильности осуществления финансовой деятельности, а для вторых главным является выявление, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений в процессе ее исполнения. Осуществляя контрольную деятельность в сфере финансов во взаимодействии, контролирующие и правоохранительные органы помогают друг другу в обеспечении законности финансовой деятельности.
В зарубежных государствах правоохранительные органы также участвуют в осуществлении государственного финансового контроля. Законодательство Франции делает различия между обычными налоговыми проверками, основной задачей которых являются проверки правильности ведения бухгалтерского учета, и налоговыми расследованиями, являющимися основой для привлечения налогоплательщика, помимо налоговой к административной и уголовной ответственности. Проведением налоговых расследований занимается Управление налоговых расследований, в котором имеется 15 специализированных бригад, занимающихся поиском доказательств, на основании которых нарушитель привлекается к ответственности. Во Франции большинство налоговых споров, в случае несогласия налогоплательщика с предъявленными ему суммами штрафов, рассматриваются в административных судах. В тех случаях, когда в налоговом правонарушении имеется уголовный аспект, налоговая служба Франции передает материалы в Уголовный суд Франции1.
В Германии же в соответствии с Фискальным кодексом расследованием налоговых преступлений занимаются финансовые органы (финансовые инспекции и находящиеся в подчинении федерального министерства финансов таможенные органы). При этом, Служба таможенного розыска тесно взаимодействует со Службой налогового розыска. Отличительной особенностью ведения финансовыми органами расследования налоговых преступлений является то, что они могут передать материалы расследования в органы прокуратуры в любое время (либо самостоятельно доводить дело до суда). Законодательство Германии не устанавливает для финансовых (налоговых) органов обязанности по передаче таких дел в прокуратуру. По существующему общему порядку передаче в прокуратуру, как правило, подлежат лишь наиболее сложные дела. При самостоятельном расследовании налогового преступления (в случае отсутствия иных составов преступления) служба налогового розыска имеет полномочия по проведению срочного обыска, ареста имущества, розыска лиц и временного ареста последних (на срок не более одних суток) без санкции суда, но с необходимостью получения такой санкции впоследствии1.
По аналогии с зарубежной практикой в научной литературе высказывались различного рода предложения о передаче части функций по расследованию простых уголовных дел налоговым органам РФ2. По нашему мнению, в данном случае может произойти нерациональное смешение правоохранительных и контрольно-надзорных функций в рамках одного государственного органа.
Основной задачей российских налоговых органов является осуществление контроля за своевременным и полным поступлением налогов и сборов в государственные и муниципальные бюджеты. Предупреждением, выявлением и расследованием налоговых преступлений занимаются правоохранительные органы. Существенным отличием налоговых органов Германии от российских является наличие в Германии службы налогового розыска, действующей в целях предотвращения налоговых преступлений (ранее аналогичные функции в России выполняли органы налоговой полиции (ФСНП России), а теперь подразделения Федеральной службы по налоговым преступлениям МВД России). Службы налогового розыска Германии функционируют на уровне региональных земель -на федеральном уровне такие подразделения отсутствуют. Находясь в подчинении ведомств федеральных земель (региональных министерств финансов) и занимаясь выявлением и пресечением налоговых преступлений, службам налогового розыска предоставлено право ведения оперативно-розыскной деятельности и осуществления следственных мероприятий (в т.ч. проведение обыска и ареста). Если же служба налоговых расследований самостоятельно ведет уголовное дело, то она располагает всеми правами следственных органов3.
В России в первой четверти восемнадцатого века предпринимались попытки создания специализированного государственного контрольного органа (по аналогии с германским), боровшегося с преступностью против казны, -фискалата. Важнейшей задачей фискалов было выявление, пресечение правонарушений и преступлений в сфере государственных финансов. Они выполняли некоторые полицейские функции и привлекались непосредственно для выполнения функций контролеров. Однако, именно неоправданное смешение функций и полномочий в одном органе, а также слияние воедино таких форм деятельности фискалата как контроль, надзор и уголовное преследование послужили причинами его упразднения1.
Полагаем, что на налоговые органы не следует возлагать правоохранительные функции, оставив им полномочия по осуществлению налогового контроля (проверка полноты, своевременности и правильности, уплаты в бюджеты налогов и сборов, осуществление контроля за доходами и расходами организаций и физических лиц).
Участие милиции в осуществлении финансового контроля сводится к предупреждению, выявлению, пресечению, документированию, расследованию преступлений в финансово-экономической сфере. Для решения этих задач подразделения милиции обладают достаточными полномочиями, средствами и квалифицированными специалистами.
