Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Сущность и функции местных налогов и сборов в условиях государственно-правового регулирования рыночной экономики 25
1.1 . Теоретические основы установления и взимания местных налогов и сборов 25
1 2. Классификация местных налогов и сборов 47
1.3.Принципы построения системы местных налогов и сборов 66
ГЛАВА 2. Правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов 83
2.1 Реализация прав органов местного самоуправления в области налогообложения 83
2.2. Государственный контроль и надзор за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления 120
2.3.Разработка методологии регионального законотворчества в налоговой сфере 151
2.4.Совершенствование отраслевых законодательных норм, применяемых к налоговым отношениям 167
Заключение 178
Библиографический список использованной литературы 192
- Теоретические основы установления и взимания местных налогов и сборов
- Классификация местных налогов и сборов
- Реализация прав органов местного самоуправления в области налогообложения
- Государственный контроль и надзор за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования.Переход к рыночным отношениям и становление местного самоуправления в Российской Федерации способствовали формированию системы местных налогов и сборов как базового элемента налоговой политики государства и основы финансовой самостоятельности органов муниципальной власти.
В условиях государственного регулирования рыночной экономики и необходимости проведения единой налоговой политики на федеральном, региональном и местном уровнях возникла потребность в построении эффективной системы местных налогов и сборов и совершенствовании законотворческой (нормотворческой) деятельности государственных и муниципальных органов в налоговой сфере.
В период налоговой реформы 90-х годов перечень местных налогов и сборов, предусмотренный в ст.21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» подвергался многочисленным изменениям с целью придания всей системе фискальной направленности.Одновременно вводились в действие федеральные нормативные правовые акты, увеличивающие или ограничивающие объем полномочий органов местного самоуправления в области налогообложения.
В то же время .предпринятая в части первой Налогового кодекса Российской Федерации попытка существенно ограничить перечень видов местных налогов и сборов привела к фактическому лишению органов муниципальной власти права самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы в соответствии с частью 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем, недостатки федерального законодательства оказали негативное влияние на процессы законотворчества (нормотворчества) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, что выражалось в том числе в нарушениях требований законности при подготовке и принятии правовых актов.1
Подобное положение объяснялось тем, что правовая наука не уделяла достаточного внимания вопросам местного налогообложения,поэтому законодатель не имел возможности применять ее разработки на практике.
Следует также учесть, что в некоторых научных работах, обосновывалась точка зрения о том , что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления, должны включаться в предмет муниципального, а не финансового права.поскольку финансовая деятельность муниципальных органов не является государственной—эти органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.устанавливают местные налоги и сборы.осуществляяя, таким образом,деятельность,направленную на решение вопросов местного значения.2
Однако в настоящее время большинство специалистов в области финансового и налогового права полагают, что указанные отношения входят в предмет финансового, а следовательно, и налогового права.3
Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер ,хотя и различается конкретными задачами. Главной.определяющей целью этой деятельности должно быть согласно Конституции Российской Федерации
Правовые акты, дчебно-практическое и справочное пособие/ Авт.Ю.А.Тихомиров и И.В. Котелевская-М.Л999,-С.325
См. Карасвва М.В.О предмете финансового права на современном этапе//Госчдарство и право-1997,-Щ1,-С.22-31;Бялкина Т.М..Карасвва М.В. О предметах муниципального и финансовоао права//Ждрнал российского права-,1998,-S1,-С.96-100
' См. Грачева Е.Ю. , Соколова Э.Д. Финансовое право: Вопросы и ответы-М. ,2000,-С.5; Финансовое право: Учебник / Под ред.О.Н. ГорБдновой-М. ,2000,-С.17,18
(часть 1, статья 7 ) создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.1
В связи с вышеизложенным.необходимо отметить, что актуальность темы диссертационного исследования определяется неразработанностью ряда правовых проблем в области установления и взимания местных налогов и сборов.
Во-первых,основная трудность заключается в необходимости комплексного подхода к исследованию вопроса о реализации органами муниципальной власти предоставленных законодательством возможностей по установлению и взиманию местных налогов и сборов, что связано с использованием и сопоставлением результатов научной деятельности в области налогового и муниципального права.
Поскольку органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.12) наделены особым статусом ,а основы финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления входят в предмет муниципального права, то следует тщательно изучит и проанализировать теоретические положения не только налогового и финансового права, но и муниципального права с учетом особенностей деятельности данных органов в бюджетно-налоговой сфере.
Однако важно подчеркнуть ,что проблемы установления и взимания местных налогов и сборов должны быть предметом изучения прежде всего со стороны специалистов в области налогового и финансового права, в связи с тем, что отношения, которые складываются в сфере местного налогообложения, оказывают непосредственное влияние нв формирование правовой основы налогового регулирования и особенности реализации налоговой политики на муниципальном уровне.
Во-вторых, отсутствие теоретического фундамента для построения системы местных налогов и сборов негативно влияет на качественный уровень принимаемых нормативных правовых актов, создание единой базы налогового регулирования
'Финансовое право: Учебник/ Отв. ред. Н.И. Химичева-М.,2000,-С.28
6 органами государственной власти и местного самоуправления ,и реализацию ими на практике положений законов и подзаконных актов.
Теоретические основы местного налогообложения являются наиболее слабо отработанной областью налогового и финансового права, поскольку анализ основных положений, касающихся общих вопросов налогообложения, осуществлялся применительно ко всей системе налогообложения без учета правовой природы местных налогов и сборов и особенностей их установления и взимания.
Разработка теоретических основ установления и взимания местных налогов и сборов: сущности и правовых особенностей налоговых платежей в условиях государственного регулирования рыночной экономики, социально-экономических функций местных налогов (сборов), юридических оснований их классификации и принципов организации системы местного налогообложения позволит выявить существующие недостатки в налоговом законодательстве, а также правовых актах других отраслей законодательства, содержащих нормы, применяемые к налоговым отношениям,и избежать возникновения юридических коллизий.
Разрешение указанных теоретических проблем налогообложения будет способствовать становлению механизма правового регулирования некоторых институтов установления и взимания местных налогов и сборов (реализации прав органов местного самоуправления в области установления местных напогов.судебной защиты нарушенных прав, обеспечения законности и правопорядка в бюджетно-налоговой сфере и т.д.).
В-третьих, существует потребность в четкой правовой регламентации полномочий органов местного самоуправления по установлению и взиманию местных налогов и сборов.
Анализ практики нормотворческой деятельности муниципальных органов показывает.что данные органы, пользуясь несовершенством действующего законодательства, часто устанавливают и вводят не предусмотренные
законодательством местные налоги и сборы, либо определяют в нормативных правовых актах элементы налогообложения, подлежащие регулированию на федеральном и региональном уровне.
Рассматривая вопрос об использовании органами муниципальной власти предоставленных законодательством возможностей по правовой организации функционирования системы местного налогообложения, следует принять во внимание,что данная деятельность носит подзаконный характер , поэтому устранение пробелов в правовом регулировании компетенции органов местного самоуправления в налоговой сфере позволит обеспечить гарантии судебной защиты принадлежащих им прав.
В-четвертых, необходимость формирования правового механизма участия органов местного самоуправления в процессе судопроизводства, связанного с защитой принадлежащих им прав в бюджетно-налоговой сфере, требует изменения ряда законодательных норм, регулирующих статус муниципальных образований в судебном процессе.возможности обжалования в судах общей юрисдикции и арбитражных судах нормативных правовых актов органов государственной власти, предоставления права обеспечения нарушенных прав посредством конституционного судопроизводства.
В-пятых, недостаточная урегулированность вопросов обеспечения контрольной и надзорной деятельности со стороны судебной системы, прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации за правотворческим (нормотворческим) процессом в налоговой сфере в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях оказывает негативное влияние на становление эффективной системы реализации и защиты прав всеми участниками регулируемых налоговых отношений. В связи с этим, активизация контрольной и надзорной деятельности органов государственной власти и прокуратуры Российской Федерации является необходимым условием установления законности и правопорядка в бюджетно-налоговой сфере.
В-шестых, отсутствуют единые методологические требования к подготовке и принятию законодательных актов , регулирующих вопросы местного налогообложения. Многочисленные нарушения, которые встречаются в процессе правотворческой деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, в частности, полное дублирование положений федерального налогового законодательства, приводят к необходимости совершенствования законотворческого процесса на научной основе, что окажет положительное влияние на качественный уровень и содержание нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих налоговые отношения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящей диссертационной работы является выявление и разработка на основе анализа норм российского законодательства правовых проблем установления и взимания местных налогов и сборов теоретического и практического характера.
Для достижения указанной цели следует решить ряд задач:
-рассмотреть некоторые правовые аспекты налоговой политики как конкретного инструмента государственного регулирования рыночной экономики, и установить специфику ее реализации на муниципальном уровне;
-выявить особенности правовой природы местных налогов и сборов, их социально-экономические функции, определяющие место и роль системы местных налогов и сборов в условиях государственно-правового регулирования рыночной экономики;
-разработать специальную классификацию местных налогов и сборов в качестве необходимой основы для формирования их системы;
-выделить основополагающие организационно-правовые принципы построения системы местных налогов и сборов;
-выявить с учетом характерных особенностей механизма законодательного регулирования институтов местного налогообложения правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов;
-определить объем полномочий органов муниципальной власти по установлению и взиманию местных налогов и сборов и сформулировать ряд рекомендаций, направленных на устранение неполноты и непоследовательности правового регулирования вопросов реализации и судебной защиты принадлежащих им прав;
-выработать предложения по разграничению полномочий органов государственной власти, прокуратуры Российской Федерации в области контрольной и надзорной деятельностьи за нормотворчеством органов местного самоуправления в области налогообложения;
-сформулировать цели, задачи и принципы установления единых методологических основ законотворческого процесса региональных органов государственной власти в налоговой сфере;
-обобщить зарубежный опыт муниципального налогообложения и правового обеспечения деятельности местных сообществ в указанной сфере;
-предложить меры по совершенствованию некоторых норм финансового и конституционного законодательства.применяемых к налоговым отношениям.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования данной работы являются теоретические и практические вопросы правового обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов.
Предметом исследования выступает соответствующая законодательная база правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, теоретические разработки в области местного налогообложения.
Теоретические основы исследования. Анализируя правовые проблемы установления и взимания местных налогов и сборов, следует опираться на разработки специалистов в области налогового и финансового права, которые содержатся в работах О.В.Берга,В.В.Бесчеревных,А.В.Брызгалина,О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой.Г.С Гуревича, В.И.Гуреева,В.И.Дымченко,Е.Н. Евстигнеева, СВ. Запольского ДН.Козырина, Т.В. Конюховой.СА. Кудреватых, Н.А. Куфаковой, М.И. Пискотина, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой,Э.Д.Соколовой,Г.П.Толстопятенко,И.Г.Федотовой,О.А.Фоминой, С.А. Хабарова, Н.И. ХимичевойДВ. Шаврова.СД. Цыпкина и других.
Рассматривая вопросы о сущности и функциях местных налогов и сборов , необходимо обратить внимание на труды известных российских юристов, таких как В.А. Гольцев, СИ. Иловайский, И.Х. Озеров, М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, В.Г. Яроцкий, И.И. Янжул.
Вместе с тем, при разрешении вопросов о сущности местных налогов и сборов в качестве вспомогательного материала научного исследования возможно использовать результаты,полученные представителями экономической школы налогообложения и финансов: М.Ю.Березиным, ЛАДробозиной, В.П.Дьяченко, И.В.Караваевой, Г.Л. Марьяхиным, Л.Н.Павловой, А.Ф.Панайотовым, Л.И.Прониной, В.М.Пушкаревой, В.А. Рубан, Т.Ф.Юткиной.
Принципиальное значение при выявлении особенностей формирования и реализации налоговой политики на муниципальном уровне и ее места в системе государственного управления имеют выводы,сделанные специалистами в сфере административного права: М.Ю. Ковалевской.А.Ф. Ноздрачевым.Ю.А. Тихомировым.
Важнейшей основой при определении и оценке законодательной базы, регулирующей нормотворчество органов местного самоуправления, служат положения, содержащиеся в работах в области конституционного и муниципального права :М.А. Васильева, И.В. Выдрина,Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, О.Е. КутафинаД.С Масловской, Л.А. НовиковойДВ, Постового, А.И. Черкасова,Е.Н. Шугриной.
В последнее время все чаще поднимается вопрос о качестве юридических документов, принимаемых на региональном и местном уровнях. Министерство юстиции Российской Федерации, Генеральная прокуратура, иные органы государственной власти регулярно представляют данные о состоянии законности в сфере издания правовых актов. Нарушений в этой сфере слишком много, что чаще всего объясняется игнорированием элементарных правил юридической техники: отсутствие унификации по структуре и стилю изложения, противоречие действующему законодательству, отсутствие единства терминологии, декларативность, отсутствие механизма действия, реализации принимаемых норм.1
Следует подчеркнуть, что во многих работах по законодательной технике большое внимание уделяется теоретическим вопросам, а также правилам, касающимся федеральных и региональных нормативных правовых актов. Вмете с тем, в настоящее время появились работы, где собраны рекомендации по созданию и оформлению в том числе нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления, которые возможно использовать при регулировании налоговых отношений на муниципальном уровне.
Среди них необходимо назвать книгу Е.С. Шугриной «Техника юридического письма» и фундаментальный труд, созданный коллективом авторов, в состав которого вошли работники Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации, аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Иркутского института регионального законодательства—«Законодательная техника», под редакцией Ю.А. Тихомирова. К указанной тематике принадлежат научные труды З.С.Желялетдиновой.Т.Д.Зражевской, АДКеримова, М.Ю.Ковалевской, С.А.Комарова, В.М.Корельского, А.В.Малько, В.М. Манохина, М.Н.Марченко, Г.И.Муромцева, А.С.Пиголкина, ВДПеревалова, Т.Н. Рахманиной, А.А. Сергеева, Б.М.Скрынникова, В.М.Сырых.
1 Шдзрина Е.С. Техника юридического письма: Нчебно-практическое пособие-М.,2000,-С.7
При проведении исследований в области правового обеспечения контрольной и надзорной деятельности органов государственной власти , прокуратуры Российской Федерации, диссертант опирался на работы Ю.Е.Винокурова, ГАГаджиева, А.В. Гусева, Н.Н.ЗахаровойДКиннер, А.Г. КоролеваДВ. Лазебной, С. Липатова,Т.Г. Морщаковой,Г.В. Мостова, Н.Н.Орловой, ВАСивицкого, Е.Н.Сидоренко, А.И.Сотова, Е.УксусовойДН. Шибирина.Н.В. Шелютто.Ю.Я. ЧайкиДМ. Чепурновой.
Автором диссертации были использованы научные публикации и обзоры, появившиеся за последнее время в реферативных изданиях и периодической печати, материалы авторефератов Л ААндреева,С.М. БекетовойДС. БорисоваДИ. Дурова.С.П. ЖелтобрюховаДА. Модина.И.И. Овчинникова,М.Б.Разгильдиевой,ДАСмирнова,В.В. Томарова и книги ряда зарубежных авторов, касающиеся различных правовых аспектов установления и взимания местных налогов и сборов.
Несмотря на обилие научной литературы по налоговому и муниципальному праву,теории законотворческой(нормотворческой) деятельности, юридической технике следует отметить практически полное отсутствие специальных работ, посвященных правовым основам местного налогообложения, учитывающих широкий спектр теоретических разработок других отраслей права.
Между тем, потребности научного развития способствуют появлению отдельных статей и диссертационных работ, касающихся некоторых правовых проблем системы местных налогов и сборов. В их числе следует отметить диссертацию В.В. Томарова «Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации»,в которой автор рассматривает историю становления и развития законодательного регулирования данных видов налогов и сборов, понятие налога и сбора применительно к региональному и местным уровням.отдельные теоретические и практические вопросы установления и введения региональных и местных налогов и сборов.
Принимая во внимание высокий уровень теоретических разработок других отраслей права,связанных с решением проблем правового обеспечения финансовой деятельности органов местного самоуправления, дальнейшие научные исследования в сфере местного налогообложения должны осуществляться на основе анализа и сопоставления теоретических положений конституционного и муниципального права, административного права, финансового и налогового права, а также основновополагающих принципов теории государства и права, законодательной техники, арбитражного процесса и прокуророского надзора.
Методологическая и эмпирическая база исследования. Выводы и предложения.содержащиеся в диссертации, основаны на использовании общенаучных и частнонаучных приемов познания: системного анализа, формально-логического, социологического, технико-юридического, сравнительного правоведения, единства теории и практики.
Эмпирическая база исследования включает в себя нормы Конституции Российской Федерации, законов и подзаконных актов представительных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, регулирующие финансовую основу деятельности органов муниципальной власти:о системе налогообложения региона; об установлении отдельных видов налогов и налоговых лыотах;о бюджетном устройстве и бюджетный процессе; о местном самоуправлении; о нормативных правовых актах, принимаемых на уровне субъекта Федерации и муниципального образования, а также нормы правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и правовых актах органов муниципальной власти,касающихся вопросов местного нормотворчества.
Важно отметить,что анализ судебной практики-Конституционного Суда Российской Федерации,ВерховногоСуда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изучение вопросов деятельности системы
конституционных (уставных) судов , прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов на местах связано с применением федеральных конституционных законов о судебной системе в Российской Федерации и правовых актов, регулирующих деятельность органов прокуратуры, Министерства юстиции Российской Федерации и вопросы защиты нарушенных прав и законных интересов населения муниципальных образований .
Основная работа по контролю за нормотворческой деятельностью органов муниципальной власти в налоговой сфере осуществляется не только органами прокуратуры на местах, но и по-существу, территориальными органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, что определяет необходимость учитывать в данном исследовании результаты их деятельности.
В данной диссертационной работе приводятся статистические данные Министерства юстиции Российской Федерации и аналитические сведения по местному налогообложению, предоставленные автору диссертации в Управлении Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Калужской области.
Следует указать, что в диссертации сделаны ссылки на ведомственные правовые акты-инструкции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и методические указания по местному налогообложению рекомендательного характера.
В ходе сравнительно-правового исследования были рассмотрены положения конституций и законодательства по местному налогообложению, организации и деятельности органов муниципальной власти некоторых стран Содружества Независимых Государств (Армении, Беларуси, Казахстана, Узбекистана, Украины) и ряда развитых зарубежных государств.
Научная новизна диссертационного исследования. В диссертационном исследовании сформулированы следующие положения, которые выносятся на защиту:
1.Предлагается определение налоговой политики как формы правовой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, основанной
на анализе финансово-экономической ситуации в стране, и направленной на регламентацию налоговых отношений путем издания и реализации соответствующих нормативных правовых актов.
2.Делается вывод о том, что налоговая политика на муниципальном уровне осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с их законодательными полномочиями в налоговой сфере, реализация которых не относится к предметам ведения органов государственной власти, но может контролироваться ими.
3.Выделяются основные социально-экономические функции местных налогов и сборов:
-организационная-обеспечение финансовой самостоятельности системы местного самоуправления;
-функция императивного воздействия—формирование границ допустимого поведения субъектов хозяйственной деятельности на территории муниципального образования путем отбора и установления отдельных видов местных налогов (сборов) и системы налоговых льгот;
--компенсационная—справедливое распределение доходов между различными группами населения с целью обеспечения социального равновесия на территории муниципального образования.
^Устанавливаются признаки, определяющие особенности правовой природы местных налогов и сборов:во-первых, местные налоги представляют собой форму принудительного изъятия части доходов юридических и физических лиц; во-вторых, местные налоги и сборы :а) устанавливаются представительными органами местного самоуправления в рамках их компетенции; б)уплачиваются в денежной форме и зачисляются полностью в местный бюджет; в)взимаются в целях обеспечения деятельности муниципальных органов по решению вопросов местного значения.
5.Дается классификация местных налогов и сборов в зависимости от особенностей нормативного регулирования порядка их установления и взимания;
16 выделяются основные и вспомогательные местные налоги и сборы; в группу вспомогательных местных налогов могут входить как общие, так и специфические налоги(сборы).Основные местные налоги должны устанавливаться законодательными актами Российской Федерации(где могут определяться все элементы налогообложения, в том числе налоговые ставки) и взиматься на всей ее территории.Общие местные налоги могут устанавливаться законодательными актами Российской Федерации, а конкретные ставки этих налогов определяться в соответствующих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации; дифференциация этих ставок в установленных пределах и определение налоговых льгот должны относиться к компетенции органов местного самоуправления. Специфические местные налоги и сборы должны устанавливаться и взиматься на основании реииений представительных органов местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования,однако их количество должно быть ограничено на уровне федерального законодательства.
6. Доказывается, что на основе анализа теоретических положений налогового права под принципами построения системы местных налогов и сборов в широком смысле следует понимать комплекс экономических, юридических и организационных принципов налогообложения, а в узком-только организационные принципы. В свою очередь.организационные принципы налогообложения следует признать составной частью системы юридических принципов и выделить их в качестве системы организационно-правовых принципов построения системы местных налогов и сборов.
/.Обосновывается положение о том, что законодательное регулирование местного налогообложения должно быть основано на наличии собственных организационно-правовых принципов построения системы местных налогов и сборов, разработанных с учетом функциональных особенностей местных налогов и сборов и специальной классификации их видов. Выделяется основополагающая группа данных принципов:
-принцип оптимальности заключается в том, что в основу формирования системы местных налогов и сборов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях при осуществлении правотворческой (нормотворческой) деятельности должны быть положены следующие критерии: 1 Экономическая значимость основных и вспомогательных видов местных налогов и сборов для соответствующей территории; 2)необходимое и достаточное количество видов местных налогов и сборов для самостоятельного финансового обеспечения потребностей населения муниципального образования; 3)предоставление законодательной возможности пополнения перечня основных и вспомогательных видов местных налогов (сборов)за счет введения новых видов налогов, либо за счет исключения некоторых видов налогов (сборов) из числа федеральных или региональных налоговых платежей.
-принцип стабильности основан на том, что наиболее значимые (основные) местные налоги и сборы.а также налоговые льготы, санкции и ставки остаются постоянными и неизменными в течение ряда лет;
-принцип эффективности состоит в том, что осуществляемые в нормативных правовых актах изменения особого порядка установления и взимания местных налогов (сборов), некоторых их видов и налоговых санкций должны соответствовать основным экономическим и правовым потребностям общества и государства.
8-Исходя из анализа нормативно-правового регулирования институтов формирования и защиты системы местного налогообложения.определяются основные правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов: а)реализация прав органов местного самоуправления в области налогообложения; б)государственный контроль и надзор за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления в области налогообложения; в)разработка методологии регионального законотворчества в налоговой сфере; ^совершенствование отраслевых законодательных норм, применяемых к налоговым отношениям.
9.B целях определения объема полномочий представительных органов местного самоуправления в области налогообложения предлагается установить соотношение понятий «установление», «введение» и «взимание» местных налогов и сборов. На основании исследования норм федерального законодательства делается вывод о том, что понятие «установление местных налогов и сборов» употребляется законодателем в двух значениях: в узком смысле слова—это определение в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления некоторых элементов налогообложения (п.4 ст. 12 части первой Налогового кодекса РФ), а в широком смысле данное понятие включает в себя: а) выбор из существующего законодательного перечня наиболее экономически значимых для соответствующей территории местных налогов и сборов; б) самостоятельное решение представительного органа местного самоуправления о введении соответствующих налогов на территории муниципального образования; в) конкретизацию в нормативном правовом акте положений налогового законодательства—определение существенных элементов налогообложения, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации (ч.1 ст. 132 Конституции РФ, ст.15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст17 части первой Налогового кодекса РФ).
Понятие «введение местных налогов и сборов» предполагает определение в постановлении или решениии представительного органа местного самоуправления точной даты, начиная с которой указанные налоги (сборы) считаются установленными и могут взиматься на территории соответствующего муниципального образования.
Полномочия представительных органов местного самоуправления также включают в себя организацию правового регулирования «взимания местных налогов и сборов» путем установления в нормативных правовых актах порядка и сроков их уплаты.
Ю.Утверждается, что основными направлениями обеспечения эффективности реализации прав муниципальных органов в налоговой сфере являются расширение объема полномочий данных органов в налоговой сфере, формирование единого
методологического подхода к организации нормотворческого процесса на муниципальном уровне и совершенствование судебной защиты принадлежащих им прав по установлению и взиманию местных налогов и сборов.
11 .Обосновывается.что процесс обжалования законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области налогообложения должен регулироваться в соответствии с содержанием указанных актов.что будет являться основным критерием для разграничения полномочий между Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции и арбитражными судами по осуществлению контроля за нормотворческои деятельностью органов местного самоуправления в налоговой сфере.
12.Доказывается, что деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по рассмотрению споров о соответствии нормативных правовых актов органов муниципальной власти конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также проведение Министерством юстиции Российской Федерации юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,в процессе которых рассматриваются вопросы исключительной компетенции органов местного самоуправления и их регламентация на региональном и муниципальном уровне, представляют собой формы государственного контроля за нормотворческофй деятельностью органов местного самоуправления в области налогообложения.
ІЗ.Определяется, что целью разработки методологии регионального законотворчества в налоговой сфере является установление единых требований к правовым актам, их подготовке, внесению, рассмотрению, принятию и опубликованию, а также совершенствование правил законодательной техники.
Для достижения данной цели необходимо решить ряд задач: ^использование основных теоретических положений правовой науки и приемов законодательной техники с целью повышения качества законодательных актов и эффективности содержащихся в
них норм; 2)усиление влияния органов местного самоуправления на формирование налоговой политики региональных властей путем реализации права законодательной инициативы в представительном органе соответствующего субъекта Российской Федерации;3)активизация роли общественности в обсуждении налоговых законопроектов и привлечение к их обсуждению представителей органов прокуратуры и организаций различных форм собственности.
14.Утверждается, что региональное законотворчество в налоговой сфере должно опираться на следующие принципы: а)обусловленность положений налогового законодательства экономической ситуацией в данном регионе; б)стабильность налогового законодательства и его соответствие федеральным законам и нормам регионального законодательства об основах местного самоуправления; в)научное обоснование принимаемых законов: представительный орган субъекта Федерации в соответствии с основными правовыми принципами налогообложения определяет необходимость принятия конкретного закона и последствия его введения для формирования единой налоговой политики на территории региона и осуществления финансовой деятельности органами местного самоуправления.
Апробация результатов исследования.В данной работе диссертантом предпринята попытка разработать теоретические основы формирования системы местных налогов и сборов, которые могут быть реализованы на практике органами государственной власти и местного самоуправления при подготовке и принятии нормативных правовых актов по вопросам налогообложения.
Полученные выводы возможно использовать в процессе написания учебников и учебных пособий по финансовому праву , выделив при этом в отдельную главу все теоретические и практические вопросы правового обеспечения финансовой деятельности органов местного самоуправления ,с целью научно обоснованного анализа накопленных знаний. Соответственно, указанные результаты теоретических исследований имеют определенную значимость для развития теории налогового права.
Диссертационный материал может быть полезен при дальнейшей научной работе в области теории и практики налогообложения, организации нормотворческой деятельности представительных и исполнительных органов муниципальной власти в налоговой сфере.
Теоретические разработки и выводы, содержащиеся в диссертационной работе, были положены в основу докладов, сделанных автором на научных конференциях аспирантов и соискателей, организованных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации— «Государственное регулирование рыночной экономики», «Развитие российского законодательства и международное право», а также использовались при подготовке научно-практического пособия «Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации» и ряда научных публикаций.
Практические результаты диссертационного иссследования определяются наличием предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего различные аспекты деятельности органов государственной и муниципальной власти, прокуратуры Российской Федерации в области местного налогообложения:
1.Следует внести изменение в п.4 ст. 12 части первой Налогового кодекса Российской Федерации , сформулировав определение местных налогов и сборов на основе признаков, определяющих их правовую природу.
2.Необходимо принять федеральный закон «О налоге на рекламу», устанавливающий порядок нормативного регулирования налогообложения рекламной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровне.
З.С целью обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления по установлению и взиманию местных налогов и сборов в соответствии с требованиями части 1 ст. 132 и ст. 133 Конституции Российской Федерации целесообразно: 1) дополнить ст. 15 части первой Налогового кодекса Российской Федерации, увеличив общее количество местных налогов и сборов до 8-Ю видов за счет включения в их число таких
региональных налогов,как налога на недвижимость, налогов на совокупный доход (единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, налога на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства), налога на имущество организаций, налога на игорный бизнес;2)разработать федеральный закон о местном налогообложении.Поскольку Налоговым кодексом Российской Федерации должны регулироваться общие вопросы налогоообложения на муниципальном уровне, то федеральный закон о местном налогообложении может содержать детально проработанный механизм исчисления и уплаты местных налогов и сборов и предусматривать исчерпывающий перечень прав и обязанностей представительных органов местного самоуправления по установлению и взиманию местных налогов и сборов.
Представительные органы местного самоуправления могут быть наделены правом: а)устанавливать ставки не выше предельных по отдельным видам местных налогов и сборов, порядок установления и взимания которых должен регулироваться нормами федерального и регионального законодательства; б) самостоятельно выбирать из установленного перечня и вводить ряд местных налогов и сборов, порядок установления которых относится к компетенции данных органов, определяя плательщиков указанных налогов и существенные элементы налогообложения.
^Совершенствование механизма осуществления правосудия требует внесения ряда поправок в законодательные акты, предусматривающих создание благоприятных условий для защиты органами местного самоуправления принадлежащих им прав в налоговой сфере: 1) необходимо дополнить ст.4 ГПК РСФСР, признав органы местного самоуправления участниками гражданского процесса; 2)следует внести изменение в ст.20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым органы местного самоуправления могут признаваться юридическими лицами на основании данного Федерального закона, а не положений устава муниципального образования; 3) ГПК РСФСР должен содержать
четкие предписания в отношении подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления; 4) целесообразно внести дополнение в ст. 11 АПК РФ, позволяющее арбитражным судам разрешать экономические споры в том числе и на основании нормативных правовых актов органов местного самоуправления.положения которых соответствуют нормам законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
5. Для активизации надзорной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за нормотворчеством органов местного самоуправления в налоговой сфере необходимо наделить Генерального прокурора Российской Федерации в законодательном порядке правом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, а всех нижестоящих,подчиненных ему прокуроров—в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации с запросами о проверке конституционности нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.
б.Сложившаяся практика реализации некоторых положений финансового и других отраслей законодательства, применяемых к налоговым отношениям на муниципальном уровне.показывает, что данные положения нуждаюся в существенной корректировке. Прежде всего необходимо законодательно измененить структуру доходной части муниципальных бюджетов, поэтому следует: а) в ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» указать,что местные налоги и сборы, относящиеся к собственным доходам муниципальных бюджетов,должны полностью зачисляться в доходную часть данных бюджетов;б) уточнить формулировку пункта 1 ст. 60 Бюджетного кодекса Российской Федерации с целью установления приоритета местных налогов и сборов среди финансовых ресурсов органов местного самоуправления : доходы местных бюджетов формируются за счет местных налогов и сборов и других собственных доходов местных бюджетов, а также доходов за счет отчислений от федеральных и региональных
*<
регулирующих налогов и сборов;в) в пункте 2 ст. 39 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепить только за представительными органами местного самоуправления право предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения с учетом мнения населения муниципального образования, поскольку средства самоообложения можно отнести к разовым местным сборам.
7.В целях реорганизации налогового администрирования на муниципальном уровне требуется : а) исключить пункт 2 из ст.14 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», предоставляющий право представительному органу местного самоуправления создавать муниципальную налоговую службу, как противоречащий нормам налогового законодательства и создающий препятствия в осуществлении налогового контроля территориальными органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам; б) в ст.14 указанного Федерального закона следует предусмотреть положение.в соответствии с которым будут регулироваться отношения, связанные с предоставлением результатов аналитической деятельности по местному налогообложению межрайонными отделами Федеральной службы налоговой полиции представительным органам местного самоуправления.
Структура диссертации. Диссертационная работа включает в себя две главы, семь параграфов, введение, заключение и библиографический список использованной литературы.
Теоретические основы установления и взимания местных налогов и сборов
Местные налоги и сборы являются необходимым элементом системы налогов и сборов Российской Федерации и оказывают непосредственное влияние на процессы формирования рыночной экономики.
Свободно-рыночное общество представляет собой сложную систему экономических связей и зависимостей, основанную на праве частной собственности на средства производства. Такое общество не может эффективно развиваться без целенаправленного воздействия государства на общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления хозяйственной деятельности.
А.Ф. Ноздрачев, выделяя три формы государственного управления в сфере экономики: прямое.косвенное и региональное .отмечает, что косвенное управление (обозначаемое термином «регулирование») не связано с прямым властным воздействием на деятельность самостоятельно хозяйствующих субъектов; его объектом являются соответствующие процессы в сфере экономики, а к числу его элементов относятся «налоговая и амортизационная политика». Как указывает А.Н. Козырин, под «налоговой политикой понимают совокупность конкретных мероприятий, проводимых в области налогообложения».
По мнению М.Ю.Ковалевской, налогообложение—это форма функционирования системы налогов и сложная подсистема государственного управления.Сферу ее формирования характеризуют такие элементы, как государственные органы, определяющие и реализующие налоговую политику ; законодательные и нормативные акты, определяющие основные направления реализации системы налогообложения, формы взаимоотношений и механизм правовой ответственности участников налоговых отношений; совокупность формальных и неформальных связей и отношений между налоговыми органами и налогоплательщиками;профессиональная управленческая деятельность в области налогообложения.2
С целью включения налогов в структуру рыночного механизма Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»3 (ст. 19-21) была введена трехуровневая система налогов и сборов, используемая практически во всех развитых странах мира (исключение составляет Великобритания, где существует двухуровневая система).
Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации4 закрепила распределение налогов на федеральные, региональные и местные, в зависимости от органа, который вводит данные налоги и сборы (ст.1; 12-15).Следующим этапом развития реформы налогового законодательства станет принятие отдельных глав Налогового кодекса Российской Федерации,регулирующих отношения по установлению и взиманию местных налогов и сборов.
В связи с этим.следует отметить, что в Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке, определялась как «налоговая система», что является более широким понятием, чем «система налогов и сборов».
Так, В.И. Гуреев определяет «систему налогов» как совокупность налогов и сборов, взимаемых в установленном налоговом законе порядке, а «налоговую систему», как совокупность взаимовязанных систем, действующих в налоговой сфере.Налоговая система включает в себя : а) систему налогов(виды налогов и сборов); б) систему прав, обязанностей и ответственности налогоплательщиков и налоговых органов; в) систему участников налоговых отношений; г) систему налогового контроля; д) систему органов налоговой полиции, призванную обеспечить экономическую безопасность российского государства.2
Согласно п.4 ст. 12 части первой Налогового кодекса Российской Федерации «местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с настоящим Кодексом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обятельные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.
Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Российской Федерации».
Классификация местных налогов и сборов
Система налогов и сборов Российской Федерации состоит из различных обязательных платежей, взаимосвязанных друг с другом.Объединение налоговых платежей в систему предполагает возможность их классификации, позволяющей лучше уяснить сущность этой категории.
Классификация налогов и сборов означает распределение их по группам с учетом общих признаков и связей. Можно, по-существу, выделить две разновидности налоговых классификаций: по юридическим и по экономическим основаниям.
Е.Н. Евстигнеев полагает, что чаще всего налоги распределяют по следующим правовым критериям;а)в зависимости от органа, который устанавливает и имеет право изменять и конкретизировать налоги (федеральные (общегосударственные), региональные и местные налоги); б) по способу взимания (прямые и косвенные налоги); в)по целевой направленности введения налогов (абстрактные (общие) и целевые (специальные)налоги); г)в зависимости от субъекта-налогоплательщика (налоги с физических лиц,; налоги, взимаемые с юридических лиц (организаций); смежные налоги); д)по уровню бюджета, в который зачисляется налоговый платеж (закрепленные и регулирующие налоги);е)по порядку введения (общеобязательные и факультативные налоги); ж) по срокам уплаты (срочные и периодично-календарные налоги).
Согласно ст. 12 части первой Налогового кодекса Российской Федерации налоговые платежи распределяются на три группы: федеральные, региональные и местные в зависимости от органа, который вводит соответствующие налоги (сборы).
В соответствии со ст.21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в РоссийскойФедерации» группу местных налогов составляют: налог на имущество физических лиц; земельный налопрегистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; налог настроительство объектов производственного назначения в курортной зоне; курортный сбор; целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм насодержание милиции, на благоустройство территорий , на нужды образования и другие цели; налог на рекламу; налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров; сбор с владельцев собак; лицензионный сбор за право торговли вино-водочными изделиями; лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей;сбор за выдачу ордера на квартиру;сбор за парковку автотранспорта; сбор за право использования местной символики; сбор за участие в бегах на ипподромах; сбор за выигрыш на бегах; сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме; сбор со сделок, совершаемых на биржах, за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами; сбор за право проведения кино- и телесъемок; сбор за уборку территорий населенных пунктов; сбор за открытие игорного бизнеса.
Федеральным законом от 31 июля 1998 года «О внесении изменений и дополнений в ст. 20 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»1 (ст.2) установлено, что с введением в действие представительными органами власти субъектов Российской Федерации налога с продаж на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации не взимаются 16 видов местных налогов и сборов, среди которых: налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне;сбор за право торговли и другие платежи.
Кроме того, со дня введения единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации из числа местных должны уплачиваться только земельный налог, лицензионные и регистрационные сборы .
Следует также отметить, что в закрытый перечень местных налогов и сборов в ст.15 части первой Налогового кодекса Российской Федерации вошли только те платежи, которые по замыслу законодателя должны способствовать «наполняемости» муниципальных бюджетов за счет собственных источников доходов, однако для того чтобы система местного налогообложения соответствовала данному требованию, она должна формироваться с учетом правовых особенностей установления и взимания местных налогов и сборов.
С целью формирования оптимальной системы местного налогообложения на основе классификации местных налогов и сборов необходимо рассмотреть существующий порядок нормативного регулирования указанных платежей.
Предусмотренный частью первой Налогового кодекса Российской Федерации земельный налог относится к формам платы за землю .Ежегодным земельным налогом облагаются собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.
Реализация прав органов местного самоуправления в области налогообложения
Реализация прав органов местного самоуправления в области налогообложения представляет собой форму осуществления ими на практике предоставленных законодательством возможностей по установлению и взиманию местных налогов и сборов, проявляющуюся в области нормотворческой деятельности.
Реализуя принадлежащие им права и исполняя возложенные на них обязанности в налоговой сфере, органы местного самоуправления участвуют в процессе формирования единой государственной налоговой политики на муниципальном уровне.
Деятельность муниципальных органов характеризуется наличием властных полномочий, обязательностью принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления.
Юридической характеристикой содержания деятельности органов муниципальной власти является «компетенция», поэтому права, обязанности и предметы ведения, которые они осуществляют в пределах своей территории , должны быть закреплены за муниципальными образованиями законами, иными нормативными правовыми актами бессрочно либо на определенный срок, и обеспечены необходимыми экономическими и финансовыми ресурсами (но не ниже определенного в установленном порядке минимального уровня такой обеспеченности).
Анализ положений ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, п. 4 ст. 12 части первой Налогового кодекса Российской Федерации, ст. 8 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 39 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет сделать вывод о неразрывной связи между правом представительного органа местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы и его обязанностью совершить указанные действия, поскольку формирование доходной части муницапального бюджета невозможно без включения в нее поступлений от местных налогов и сборов.Таким образом, полномочный субъект правоотношений в системе местного самоуправления -это не только уполномоченный, располагающий определенным правом субъект, но и обязанный к совершению определенных властных действий.
Однако права иногда имеют самостоятельный характер.3 Так, представительный орган муниципальной власти вправе вводить в действие не все платежи, предусмотренные исчерпывающим перечнем местных налогов и сборов. Из содержания п. 4 ст. 12 и ст. 17 части первой Налогового кодекса Российской Федерации следует, что представительный орган местного самоуправления имеет право по своему усмотрению устанавливать налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком , но не обязан это делать во всех случаях.
Вместе с тем.необходимо иметь в виду , что в законодательстве и юридической науке термин «права и обязанности» часто заменяют термином «полномочия», расценивая их как идентичные понятия.
Кроме того, важно отметить, что вопрос о правах органов местной власти в области налогообложения ранее рассматривался в рамках более широкого понятия «бюджетные права местных Советов»,Так, например, В.В. Бесчеревных в работе «Компетенция Союза ССР в области бюджета» указал, что понятием «бюджетные права» охватывается широкий круг полномочий, основное содержание которых заключается в том числе «в праве получать определенные бюджетные доходы».1
М.И. Пискотин выделил два значения выражения «бюджетные права местных Советов»: «чаще всего ими определяют не бюджетные права не самих Советов как таковых, а бюджетные права административно-территориальных единиц , органами населения которых являются Советы. Гораздо реже это выражение употребляется в собственном, буквальном смысле для обозначения самих Советов как органов власти». Бюджетные права местных Советов (в широком значении этого термина) включают в себя также« право на получение отдельных бюджетных доходов».
Н.И. Химичева в зависимости от содержания распределяла бюджетные права на материальные и процессуальные. Например, права на получение тех или иных доходов были отнесены к материальным бюджетным правам местных Советов,а процессуальные права местные Советы или их исполнительные и распорядительные органы использовали в процессе составления проекта бюджета, его рассмотрения,утверждения и исполнения.3
О.Н. Горбунова и И.Г. Кутафина считали, что бюджетные права предусматривают три различающихся по характеру (юридическим свойствам) группы «правил поведения» [законодательно устанавливалась мера возможного властного поведения местных Советов в области бюджета, а также определялась мера их должного поведения; однако в основном законы о бюджетных правах устанавливали меру возможного поведения местных Советов, которая одновременно являлась и мерой их
Государственный контроль и надзор за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления
Функционирование рыночной экономики и установление правопорядка в налоговой сфере возможно только при условии осуществления государственного контроля и надзора за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления в налоговой сфере.
Правопорядок-это состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности1. Наличие правопорядка в налоговой сфере является необходимой составляющей государственного регулирования хозяйственной деятельности и «подтверждается реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан, реализации обязанностей граждан, юридических лиц и государства»2.
В свою очередь, гарантии законности включают в себя систему юридических средств, при помощи которых обеспечивается ее режим. К указанным средствам относятся :а) четкая нормативная урегулированность правовыми актами общественных отношений, нуждающихся в такой регламентации; б)совершенствование законодательства; в) взаимосвязь и взаимообеспеченность правовых предписаний в системе права; г) деятельность специальных органов , контролирующих соблюдение законов , иных нормативных актов : Конституционного Суда Российской Федерации , судов общей юрисдикции, государственных органов.3
Вместе с тем , развитие эффективного законодательства, необходимого для обеспечения подлинной законности , должно соответствовать характеру и уровню экономических потребностей. Однако многочисленные нарушения , имеющие место в процессе правотворческой и правопприменительной деятельности,являются препятствием для осуществления прав всеми участниками регулируемых отношений.
Поскольку в число актов налогового законодательства входят нормативные правовые акты органов местного самоуправления, то контроль и надзор за их нормотворческои деятельностью, выявляющий существующие нарушения, представляет собой основную гарантию проведения единой налоговой политики государства и защиты интересов населения муниципального образования.
Формы и методы контроля и надзора предусмотрены в ст. 47-52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
По мнению Т.С. Масловской , необходимо выделить следующие разновидности споров относиттельно нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправлениям соответствии нормативных правовых актов муниципального образования законодательству Российской Федерации и субъекта Российской Федерации ; споры между органами местного самоуправления и физическими лицами , юридическими лицами; споры в международной сфере, касающиеся толкования договора, любого вопроса международного права .наличие факта , представляющего нарушение международных обязательств .возмещения , причитающегося за нарушение международных обязательств.1
Все вышеуказанные споры решаются как в досудебном , так и в судебном порядке.2 Досудебный порядок разрешения споров связан прежде всего с возможностью населения муниципального образования «выступить с инициативой к подготовке правового акта или внести в правотворческий орган уже подготовленный проект».1
Так, согласно Закону Белгородской области «О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» (ст. 4) правом внесения проектов правовых актов либо предложений по их разработке и принятию в органы местного самоуправления обладают:
а) глава местного самоуправления, постоянные комиссии представительного органа местного самоуправления, депутаты , глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления;
б) председатель суда данного муниципального образования, прокурор данного муниципального образования;
в) группы граждан, обладающие избирательным правом, числом не менее, чем определено в Уставе муниципального образования.
В соответствии с Уставом г. Астрахани от 28 декабря 1995 года (в редакции от 30 июня 1998 года)2 жители города вправе вынести интересующий их вопрос на рассмотрение городского Совета ; потребовать от Мэра города или иного должностного лица выступить с публичным сообщением на определенную ими тему . Жители города также имеют право на нормотворческую инициативу в вопросах местного значения (ст. 15). Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения -официальному опубликованию (обнародованию) (ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
