Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Сущность возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения 22
1. Понятие возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях, их место в производстве по делам об административных правонарушениях.
2. Содержание стадий возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения .
3. Юридические сроки на стадиях возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения .
ГЛАВА II. Организационные основы возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения 77
1. Органы внутренних дел как субъекты возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения. 77
2. Процессуальное оформление возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения . 90
3. Организационно-методическое обеспечение возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения. 102
4. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами на стадиях возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения . 116
Заключение 143
Список используемой литературы
- Содержание стадий возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения
- Юридические сроки на стадиях возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения
- Процессуальное оформление возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения
- Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами на стадиях возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения
Содержание стадий возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения
Некоторые авторы рассматривают административное расследование в качестве этапа стадии возбуждения дела об административном правонарушении. А другие - возбуждение дела об административном правонарушении в качестве этапа стадии административного расследования. Однако такой подход не является до конца точным, поскольку термину «этап» необходимо дать более точное определение.
Необходимо отметить позицию А.С. Дугенца и М.Я. Масленникова, которые утверждают, что «возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование находятся в неразделимом процессуально-правовом единстве и как начальный этап производства по делу об административном правонарушении взаимно интегрируются в единый процессуально-правовой феномен в качестве стадии расследования по делу об административном правонарушении». Отмеченное процессуально-правовое единство возбуждения дела об административном правонарушении и расследования по такому делу А.С. Дугенец и М.Я. Масленников воспринимают как «правовую данность и сложившийся терминологический ряд, выражающий средства, способы и формы достижения единой цели данного вида юридического процесса - подготовки к рассмотрению материалов дела об административном правонарушении» .
Интересна позиция Ю.Н. Калюжного, который рассматривает административное расследование как «стадию производства по делам об административных правонарушениях и как форму производства по делам об административных правонарушениях». Ученый указывает отличия стадии административного расследования от формы административного расследования: 1) стадия не закреплена законом, несмотря на фактическое прослеживание таковых, законодатель не упоминает термин «стадия». Форма же производства, такая как административное расследование, законодательно закреплена п. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, ст. 28.7 КоАП РФ; 2) стадия берет свое начало исходя из моментов, указанных ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, форма же производства, такая как административное расследование, начинается исключительно с вынесения определения компетентным должностным лицом (прокурором с вынесения постановления) о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования; 3) стадия представляет собой этап, который по своему завершению уступает место другому этапу, административное расследование как форма производства полностью реализуется в рамках предоставленных ей границ законодателем, и дальнейшее производство осуществляется на общих основаниях (за исключением того, что дела рассматриваются только судом); 4) стадия «административное расследование» присуща всем категориям дел, а административное расследование как форма производства присуще только определенной ст. 28.7 КоАП РФ категории дел; 5) стадия «административное расследование» прослеживается при производстве по делам об административных правонарушениях в любой форме данного производства (даже при ускоренном производстве п. 4 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ), форма соответственно нет; 6) по окончании административного производства в форме административного расследования составляется протокол либо выносится постановление о прекращении производства по делу, стадия же не всегда заканчивается таким образом (исключение - ускоренное производство)1.
АЮ. Якимов называет первую стадию производства «административное расследование и возбуждение дела об административном правонарушении»2, а В.Е. Севрюгин в качестве первой называет стадию «возбуждение дела об административном правонарушении и направлении его по подведомственности» . Неординарностью отличаются точки зрения СИ Котюргина, В.А. Лория которые выделяли пять стадий, так как в качестве самостоятельных рассматривают стадии возбуждения дела и административного расследования. Однако СИ Котюргин считал, что стадия административного расследования предшествует стадии возбуждения дела об административном правонарушении. В.А Лория отмечала наоборот, что только после возбуждения дела об административном правонарушении может проводиться административное расследование.
Термин «административное расследование», как считает И.О. Филоненко, рассматривается в двух аспектах: в узком смысле, как факультативная стадия, регламентированная ст. 28.7 КоАП РФ, и в широком смысле - как стадия, характерная для всех дел об административных правонарушениях, связанная с установлением обстоятельств, необходимых для разрешения дела по существу. Аналогичные утверждения можно встретить в работах Ю.В. Пивченко , Е. А Клокова . Проанализировав мнения уважаемых ученых, считаем целесообразным уточнить признаки стадий административного производства с целью дать на их основе определение возбуждению дела об административном правонарушении и административному расследованию.
Итак: 1) имеющиеся общие, специальные и свойственные для данных стадий задачи; 2) совершение действий, характеризующих решение комплексных задач, в совокупности составляющих конкретное направление деятельности; 3) определенный круг субъектов, исполняющих эту деятельность; 4) специфичные юридические правоотношения; 5) проявление процессуальных принципов; 6) организация оформления в составленных документах принимаемых решений и наступление процессуальных последствий; 7) обособленность нормативной регламентации.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно сформулировать понятия возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования.
Возбуждение дела об административном правонарушении - это самостоятельная стадия производства по делам об административных правонарушениях, представляющая собой совокупность процессуальных действий должностных лиц органов государственной власти, направленных на принятие решения о наличии признаков состава административного правонарушения, включающая в себя процессуальную деятельность по фиксации информации по делу об административном правонарушении, установлению круга участников, обработки материалов по делу, надлежащее их оформление и регистрацию.
Юридические сроки на стадиях возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения
В ведомственных нормативных актах МВД России, касающихся области обеспечения безопасности дорожного движения1 меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении рассматриваются в виде административных процедур, а сроки исполнения сотрудниками административных процедур (действий) должны быть минимально необходимыми для их осуществления исходя из конкретной обстановки.
С данной формулировкой согласиться сложно, так как установить минимально необходимый срок исходя из конкретной обстановки возможно только из ряда субъективных факторов. Так, например, для профессионального опытного должностного лица срок выполнения мер обеспечения производства по делу может быть одним, а для менее опытного молодого сотрудника сроки выполнения нередко увеличиваются.
В связи с этим, на наш взгляд, законодатель должен рассмотреть возможность регламентации в КоАП РФ для каждой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении конкретного максимального срока ее выполнения. При этом следует иметь в виду, что каждая мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении индивидуальна, а сроки ее применения целесообразно классифицировать на сроки процессуального оформления и исполнения.
Процессуальный срок составления протокола об административном правонарушении в основном рассматривается применительно к стадии возбуждения дела об административном правонарушении. Это зачастую происходит на стыке одной стадии с другой либо протокол об административном правонарушении составляется уже после того, как дело об административном правонарушении считается возбужденным. Т.Р. Мещерякова отмечает, что «составление протокола об административном правонарушении немедленно после выявления совершения правонарушения способствует полному сбору и закреплению доказательств по делу»1.
Однако, есть и иное мнение ученых, которые критикуют немедленное составление протокола об административном правонарушении после выявления совершения административного правонарушения, считая, что столь малый срок создает почву для ошибок в расследовании и возврата материалов дела2.
Как известно, при составлении протокола об административном правонарушении лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, имеет право давать объяснения, пользоваться юридической помощью защитника и др. (ст. 25.1 КоАП РФ). Однако, как правило, такое лицо, находясь в состоянии сильного душевного волнения, не всегда может адекватно выразить свою позицию на происшедшее, а участие защитника практически невозможно, так как его полномочия еще не оформлены.
Интересна в этом плане позиция законодателя ряда зарубежных стран. Так, в Болгарии, лицо, в отношении которого ведется производство по делу о правонарушении, вправе в течение трех дней с момента подписания протокола представить письменные возражения по существу вменяемого правонарушения. Такое положение, вне сомнения, способствует реализации права нарушителя на защиту.
В ст. 28.5 КоАП РФ «Сроки составления протокола об административном правонарушении» установлено, что «протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения» (часть 1), а «в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения» (часть 2). Таким образом, законодатель устанавливает возможность отсрочки составления протокола, однако подробный перечень обстоятельств, которые необходимо выяснить в период отсрочки, не определен.
Считается, что к сведениям, которые могут быть выяснены в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения, следует отнести: сведения об отдельных обстоятельствах дела, отягчающих или смягчающих ответственность либо указывающих на малозначительность правонарушения; данные о физическом или юридическом лице, в отношении которого возбуждается дело1. Кроме того, в указанный срок нередко предпринимаются действия по извещению лица о месте и времени составления протокола об административном правонарушении. Однако в такой краткий срок надлежащим образом известить лицо не всегда представляется возможным, что также влияет на оперативность производства по делу.
Указанные проблемы приводят к нарушениям сроков составления протокола, что может влечь отрицательные правовые последствия. Во-первых, к должностному лицу за нарушение установленного срока составления протокола могут быть применены меры дисциплинарного воздействия. Во-вторых, если протокол не составлен до истечения сроков давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ), его уже составить нельзя, и производство по делу должно быть прекращено на основании п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ1.
Таким образом, детализация срока, указанного в ст. 28.5 КоАП РФ, создает определенные дополнительные проблемы для правоприменителя. В целом мы придерживаемся позиции А.В. Сутягина, который считает, что «срок составления протокола об административном правонарушении должен зависеть от характера правонарушения и условий, при которых оно было совершено; от объема информации, которая известна к моменту выявления правонарушения» . Таким образом, срок составления протокола об административном правонарушении должен быть достаточным для решения в этот период задач, создающих объективные условия для полного и всестороннего рассмотрения дела об административном правонарушении.
Помимо процессуальных сроков, установленных для применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и сроков составления протокола об административном правонарушении на стадии возбуждения дела, законодательно определены процессуальные сроки направления протокола для рассмотрения дела об административном правонарушении. В КоАП РФ данный вопрос достаточно четко регламентирован в ст. 28.8 КоАП РФ.
Процессуальное оформление возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения
В настоящее время правоотношения в области обеспечения безопасности дорожного движения, касающиеся совместной деятельности Госавтоинспекции и других субъектов, регламентируются как федеральным законодательством, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, так и ведомственными (межведомственными) нормативными правовыми актами. Отдельные вопросы взаимодействия содержатся в нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Сравнительно-правовой анализ показывает, что совокупность соответствующих норм не образует четкой правовой системы, в результате чего возникают определенные проблемы в их реализации на практике. Все это усложняет организацию взаимодействия Госавтоинспекции и других заинтересованных субъектов в деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.
Несмотря на очевидную важность и актуальность проблемы взаимодействия Госавтоинспекции с другими субъектами деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, она, к сожалению, не получила комплексного рассмотрения.
Фрагментарно исследовались проблемы взаимодействия
Госавтоинспекции с общественностью. Ранее проводились исследования по проблемам взаимодействия ГАИ со специализированными дружинами по обеспечению безопасности дорожного движения, добровольными обществами автомотолюбителей, трудовыми коллективами. В результате были подготовлены указания МВД СССР от 22 января 1979 г. № 11 «Об улучшении взаимодействия с добровольными обществами автомотолюбителей», от 3 июля 1978 г. «О мерах по активизации деятельности общественных формирований в предупреждении дорожно-транспортных происшествий», а также Методические рекомендации ГУГАИ МВД СССР от 29 ноября 1976 г. № 27/Г-3188 «Совершенствование взаимодействия органов ГАИ с добровольными народными дружинами».
В свое время были опубликованы отдельные работы, в которых предпринималась попытка раскрыть понятие и принципы взаимодействия, определить формы и методы совместной деятельности Госавтоинспекции с другими субъектами в надзоре за дорожным движением1.
Происшедшие в последние годы принципиальные изменения национального законодательства в части государственного управления в сфере внутренних дел требуют проведения специальных научных исследований, посвященных изучению вопроса взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами при производстве по делам об административных административного расследования по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.
По своей сути взаимодействие представляет собой сложное явление, обусловленное многообразием общественных отношений, складывающихся в области обеспечения дорожного движения, различными предметами деятельности, на которые распространяются полномочия Госавтоинспекции, множественностью и неоднородностью по своему правовому положению субъектов взаимодействия. В связи с этим представляется важным определиться с самим понятием взаимодействия Госавтоинспекции с другими субъектами деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения, принципами, правовым механизмом и пределами этой совместной деятельности.
В настоящем исследовании используются следующие основные понятия и определения, выработанные юридической наукой.
Так, взаимодействие в области обеспечения безопасности дорожного движения рассматривается как согласованная по целям, времени и месту совместная деятельность уполномоченных субъектов по совместной организации и (или) проведению мероприятий, направленных на предупреждение дорожно-транспортных происшествий и снижение тяжести их последствий.
К основным принципам взаимодействия в области обеспечения безопасности дорожного движения следует отнести: соблюдение законности, конституционных прав и свобод граждан; комплексное использование сил и средств органов внутренних дел: персональную ответственность должностных лиц органов внутренних дел за проведение и результаты мероприятий по взаимодействию. Под формой взаимодействия обычно понимается внешнее выражение вида, способа деятельности уполномоченных субъектов взаимодействия по совместному проведению мероприятий, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения.
Метод взаимодействия в науке управления рассматривается как способ реализации функций субъектов взаимодействия в процессе совместной деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.
Правовую основу взаимодействия составляют правовые нормы, определяющие цели, задачи, полномочия, а также формы и методы совместной работы субъектов взаимодействия в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Под компетенцией субъекта взаимодействия понимается совокупность его полномочий по предмету взаимодействия (конкретной группе общественных отношений).
Любой вид управленческой деятельности объективно предполагает наличие определенных целей и задач.
Анализ компетенции Госавтоинспекции позволяет говорить об особом статусе службы, с одной стороны, это одна из служб полиции, а с другой -государственная инспекция. Не случайно, что в отличие от других служб полиции, Положение о Госавтоинспекции утверждено Указом Президента Российской Федерации1.
Наряду с выполнением общеполицейских функций (участие в охране правопорядка, борьбе с преступностью и др.), Госавтоинспекция осуществляет федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения2 (надзор за соблюдением правил дорожного движения, надзор за изменением конструкции зарегистрированных в Госавтоинспекции автомототранспортных средств и прицепов к ним, контроль за подготовкой водителей, надзор за строительством, эксплуатацией и ремонтом улично-дорожной сети и др.) и специальные разрешительные функции в области безопасности дорожного движения в целях обеспечения соблюдения юридическими и физическими лицами законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения. Для их успешной реализации служба наделена государственно-властными полномочиями .
В настоящее время на Госавтоинспекцию возложены две основные задачи: «обеспечение соблюдения юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения» и «проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий»2.
Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами на стадиях возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения
Предостережение объявляется в случаях, когда у прокурора содержится информация о готовящихся противоправных деяниях. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные данные о незаконных действиях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вредных последствий государственным или общественным интересам либо охраняемым законодательством правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. Как правило, предостережение не применяют при наличии оснований для привлечения правонарушителей к административной ответственности. Кроме того, предостережение должностному лицу может быть вынесено вместе с другими средствами прокурорского реагирования.
При наличии признаков состава административного правонарушения выносится постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Материалы дела направляются в уполномоченные для рассмотрения административного правонарушения органы (в нашем случае -территориальный орган Госавтоинспекции).
За реализацией актов реагирования должен устанавливаться надлежащий контроль. В случае нарушения сроков их рассмотрения либо незаконных ответов прокурор также вправе возбудить производство об административном правонарушении (ст. 19.5 КоАП РФ).
Изучение материалов прокуратуры показьшает, что в 90-95% случаях надзор сводится к проверке админстративно-юрисдикционной деятельности в части соблюдения административно-процессуальных норм КоАП РФ в поднадзорных тфриториальных подразделениях Госавтоинспекции, группах по исполнению административного законодательства строевых подразделений ДПС и непосредственно аппарата УГИБДД ГУ (У) МВД по субъекту проверок деятельности подразделений Госавтоинспекции органами Российской Федерации.
Имеют место единичные случаи направления представлений при проведении проверок по жалобам граждан на действия должностных лиц поднадзорных подразделений Госавтоинспекции.
Думается, что максимальный эффект по принятым мерам прокурорского реагирования удастся достичь при их надлежащем использовании. Например, когда при одновременном принесении протеста вносятся представления, заявляются исковые требования, инициируются заседания круглых столов в надзорных органах субъектов Российской Федерации с приглашением и заслушиванием руководителей территориальных органов исполнительной власти, ответственных за безопасность дорожного движения (руководителей региональных комиссий по безопасности дорожного движения). Впоследствии по результатам прокурорских выездов, анализирования и объединения имеющихся материалов должны проводится координационные совещания органов внутренних дел, в рамках которых целесообразно вырабатывать конкретные меры по укреплению законности в рассматриваемой сфере общественных отношений, а также организации надзора и контроля за данными правоотношениями со стороны Госавтоинспекции и ее территориальных органов.
Отдельно следует остановиться на процессе запрашивания и получения от медицинских организаций сведений о гражданах, имеющих медицинские противопоказания или ограничения к водительской деятельности.
В настоящее время законодательно порядок реализации нормы о прекращении действия права на управление транспортными средствами не определен. Вместе с тем имеет место практика рассмотрения судами исков органов прокуратуры в интересах неопределенного круга лиц к гражданам, страдающим алкоголизмом, наркоманией и другими болезнями, препятствующими безопасному управлению транспортными средствами. По результатам рассмотрения таких исков выносятся решения о прекращении действия права на управление транспортными средствами, которые направляются для исполнения в подразделения Госавтоинспекции.
Для реализации указанной нормы должностными лицами Госавтоинспекции регулярно проводятся сверки информации о лицах, совершивших административные правонарушения, связанные с употреблением наркотических и психотропных веществ, или состоящих на учете в наркологических и психиатрических диспансерах, с базой данных лиц, имеющих право управления транспортными средствами. Учитывая, что любой гражданин может стать потерпевшим от ДТП, виновными в которых являются лица, страдающие указанными заболеваниями, информация о выявленных фактах незамедлительно направляется в прокуратуру для дальнейшего обращения в суд с иском о прекращении действия права на управление транспортными средствами в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса1 (далее - ГПК РФ). Необходимо отметить, что ряд руководителей медицинских учреждений, ссылаясь на ст. 13 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» , отказывается в предоставлении информации о факте обращения за медицинской помощью, состоянии здоровья гражданина, диагнозе его заболевания и иных сведений, так как они составляют врачебную тайну. Данное обстоятельство лишает правоохранительные органы возможности обратиться в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ с иском о прекращении действия права на управление транспортным средством данной категории лиц. Вследствие этого значительное количество состоящих на учете в наркологических диспансерах лиц продолжают управлять средствами. В этой связи автор поддерживает мнение правоведов о необходимости создания Минздравом России на территории Российской Федерации информационной базы, содержащей сведения о гражданах, которые по медицинским показаниям не могут быть допущены к управлению транспортными средствами, с возможностью доступа к ней правоохранительных органов1.
Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами на стадии возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения должно базироваться на строгом соблюдением требований законодательства, что позволит снизить количество жалоб участников движения, а также будет способствовать повышению среди них авторитета службы.
Похожие диссертации на Возбуждение и административное расследование дел об административных правонарушениях в области дорожного движения
