Содержание к диссертации
Введение
Г л а в а I. Административно-правовые и организационные основы возбуждения милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции
1. Возбуждение дела как стадия производства по делам об административных правонарушениях стр. 11
2. Возбуждение милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции стр. 34
3. Особенности применения милицией мер пресечения правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции стр. 61
Г л а в а II. Административно-правовые и организационные основы административного расследования милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции
1. Административное расследование дела как стадия производства по делам об административных правонарушениях стр. 85
2. Административное расследование милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции стр. 120
3. Особенности проведения милицией административного расследования по делам об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции, предусмотренных КоАП РФ стр. 135
Заключение стр. 164
Список использованной литературы стр. 177
Приложение
- Возбуждение дела как стадия производства по делам об административных правонарушениях
- Возбуждение милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции
- Административное расследование дела как стадия производства по делам об административных правонарушениях
- Административное расследование милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется современным состоянием российского рынка алкогольной продукции — особого рынка, отличающегося повышенной криминогенной опасностью1, которое характеризуется ростом подпольного и одновременно снижением объема собственного производства, повышением доли продукции низкого качества и опасной для потребления. Так, в 2000 г. в Российской Федерации сотрудниками милиции совместно с другими правоохранительными органами была пресечена деятельность 5020 подпольных цехов по производству алкогольной продукции, осуществлено свыше 2,1 млн. проверок предприятий и организаций всех видов собственности, производящих и реализующих этиловый спирт и алкогольную продукцию. При проведении исследований по качеству забракована значительная часть от общего объема алкогольной продукции, поступающей на потребительский рынок России: 48% водки, 20% виноградного вина, 19% коньяка, 25% шампанского .
В России пока не созданы цивилизованные рыночные отношения в сфере оборота алкогольной продукции, которые дали бы возможность предпринимателям наладить необходимые взаимосвязи экономического сотрудничества. На потребительском рьшке сложилась громоздкая, с элементами дублирования система контроля, которая не способствует обеспечению качества реализуемых товаров . Президент Российской Федерации В.В. Путин, отметив с негативной стороны ограничение территориальными органами торговли алкогольной продукцией, определил основные тенденции политики государства по поддержанию предпринимательской деятельности - освобождение предпринимателей от административного гнета, уход государства от практики избыточного вмешательства в бизнес, обеспечение применения законов прямого действия, устранения двойственности толкования нормативных актов"4.
1 См.: Макрушин А.В. Торговля под контролем // Налоговый вестник. — 1999. — №11. " См.: Хомерики Г.В. Вопросы совершенствования организации государственного контроля за производством и реализацией алкогольной продукции в России: Автореф. дис... д-ра эконом, наук. — М.. 2001. —С. 32.
" См.: Тюкалова Н.М. Пути совершенствования административного законодательства в сфере торговли: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Хабаровск, 2002. — С. 4. 4 См.: Российская газета. — 2000. — 11 июля.
Действительно, регламентация деятельности сотрудников милиции по возбуждению и административному расследованию дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции нормами законодательных и ведомственных нормативно-правовых актов на федеральном и региональном уровнях, нормы которых зачастую дублируют и противоречат друг другу, порождает трудности различного характера — неправомерное применение мер пресечения правонарушений, неточности в процессуальном оформлении проводимых мероприятий, нарушение процессуальных сроков, вследствие чего снижается эффективность производства по делам об административных правонарушениях, в обществе растет негативная оценка деятельности милиции.
КоАП РФ впервые закрепил исчерпывающий перечень правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции. Вместе с тем возбуждение и административное расследование дел данной категории имеет ряд особенностей, обусловленных сложностью установления признаков составов правонарушения, сбора доказательств, необходимостью проведения процессуальных действий, требующих значительных затрат времени (ревизий, экспертиз), отсутствием единой формы процессуальных документов, ранее не применяемых практикой (определений о возбуждении дела и проведении административного расследования, о назначении экспертизы).
Деятельность сотрудников милиции по возбуждению и расследованию дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции обусловлена их особым административно-юрисдикционным статусом, который выражается в участии в производстве сотрудников отдельных подразделений в соответствии с их компетенцией, ограничении их действий рамками стадий возбуждения дела и административного расследования, возможности применения мер непосредственного принуждения. В настоящее время назрела необходимость возложить функции по выявлению и пресечению правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции на сотрудников специализированных подразделений.
Вопросы профилактики алкоголизма, теоретические основы и практические рекомендации по применению мер принуждения, осуществлению производства по делам об административных правонарушениях данной категории освещались в работах Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, Ю.С. Бородкина, В.Н. Вежновца, Т.И. Грековой, Е.В. Долина, Н.М. Жданова, Г.Г. Заиграева, В.Л. Зеленько, А.П. Клюшниченко,
СИ. Котюргина, Н.П. Парыгина, А.В. Самойленко, СМ. Скворцова, Ю.П. Соловья, В.Г. Татаряна и других ученых. Проблемы пресечения милицией незаконного оборота алкогольной продукции рассматривались с позиций экономической теории1, крими-налистики и оперативно-розыскной деятельности. Однако комплексных исследований деятельности милиции по возбуждению и расследованию дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции не проводилось. В настоящее время изучение данной проблемы приобретает особую актуальность в связи с закреплением КоАП РФ принципиально новых требований к процессуальной форме, срокам стадий возбуждения дела и административного расследования, дополнительных прав и обязанностей субъектов производства.
Объект исследования — общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности милиции по возбуждению и административному расследованию дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции.
Предмет исследования — нормативные правовые акты, регламентирующие требования к обороту алкогольной продукции, деятельность милиции по возбуждению и расследованию дел об административных правонарушениях, общая и специальная научная литература, посвященная исследуемой проблеме.
Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются комплексное изучение теоретических и практических проблем возбуждения и административного расследования милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции, разработка конкретных предложений административно-правового и организационного характера, направленных на совершенствование законодательства и административной практики в названной сфере.
Достижение указанных целей обеспечивается решением следующих задач:
1) проведение сравнительного анализа норм федерального и регионального законодательства, регламентирующего оборот алкогольной продукции, выявление из их числа дублирующих и противоречащих друг другу, не соответствующих потребностям практики, внесение предложений об их изменении;
1 См.: Хомерики Г.В. Указ. соч.
" См.: Аксенов Р.Г. Методика раскрытия и расследования незаконного предпринимательства в сфере
нелегального оборота алкогольной продукции: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Омск, 1999.
2) исследование основных свойств стадий возбуждения дела и административ
ного расследования в производстве по делам об административных правонарушени
ях;
характеристика особенностей административно-юрисдикционного статуса сотрудников милиции при возбуждении и расследовании дел данной категории;
определение административно-правовых и организационных основ административного расследования милицией отдельных категорий дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции;
анализ проблем применения милицией мер пресечения правонарушений на стадиях возбуждения и административного расследования по делам рассматриваемой категории;
разработка форм процессуальных документов, составляемых сотрудниками милиции на стадиях возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции.
Методология и методика исследования. При подготовке диссертации применялись общенаучные и специальные методы познания: системный, исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический. В процессе исследования использовались труды отечественных и зарубежных правоведов по проблемам административного, уголовно-процессуального, гражданского и иных отраслей права, ученых в области экономической теории и криминалистики, действующее российское законодательство, материалы периодической печати.
Обоснованность полученных теоретических выводов и практических предложений подтверждается проведенным анкетированием 122 лиц, осуществляющих щэедпринимательскую деятельность в сфере оборота алкогольной продукции, и 150 сотрудников отделов по борьбе с экономическими преступлениями, отделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и участковых уполномоченных милиции, к компетенции которых относится возбуждение и расследование дел об административных правонарушениях данной категории. Изучено 368 дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции, производство по которым осуществлялось сотрудниками милиции в 2001-2002 гг. в Омской и Новосибирской областях.
Научная новизна диссертационного исследования определяется осуществлением комплексного изучения стадий возбуждения и административного расследования милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции на основе сравнительного анализа норм КоАП РФ, КоАП РСФСР, законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, практики органов внутренних дел.
В исследовании содержатся предложения по совершенствованию законодательства путем внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, разработаны образцы процессуальных документов, составляемых сотрудниками милиции при возбуждении и административном расследовании дел рассматриваемой категории.
Основные положения, выносимые на защиту.
Стадия возбуждения милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции — это регламентированная нормами КоАП РФ деятельность сотрудников различных подразделений милиции по установлению поводов и оснований для возбуждения дела, закреплению в процессуальном документе решения о возбуждении дела, осуществляемая в рамках процессуальных сроков. Данная стадия состоит из двух этапов — предварительной проверки и принятия решения о возбуждении дела.
Административное расследование милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции — это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях по данной категории дел сотрудников милиции, по принятию решения о проведении административного расследования, установлению фактических обстоятельств дела, приостановлению административного расследования, составлению протокола об административном правонарушении и направлению дела на рассмотрение компетентному органу, проведению дополнительного административного расследования в большинстве случаев в течение 1 месяца. Стадия административного расследования состоит из семи этапов: принятие решения о проведении административного расследования; установление обстоятельств дела; приостановление административного расследования; процессуальное оформление результатов административного расследования; направление про-
токола об административном правонарушении на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу; дополнительное административное расследование; повторное направление материалов дела для рассмотрения.
3. Особый административно-юрисдикционный статус сотрудников милиции по возбуждению и административному расследованию дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции обусловлен обеспечивающим характером данной деятельности в процессе осуществления основных функций по охране общественного порядка, безопасности дорожного движения, надзора за соблюдением правил торговли, а также ограничением их участия в производстве рамками стадий возбуждения дела и административного расследования, а иногда — только стадии возбуждения дела, что объясняет низкое качество юрисдикционной деятельности, нарушение процессуальных сроков, неполный сбор доказательств, и, как следствие, возвращение протоколов об административных правонарушениях на дополнительное расследование. Вместе с тем в связи со значительным объемом требований к обороту алкогольной продукции, спецификой расследования данной категории дел, обязанности по возбуждению и расследованию дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции должны быть возложены на сотрудников милиции специализированных подразделений.
4. Меры пресечения правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции — разновидность мер административно-правового принуждения, применяемых сотрудниками милиции в пределах их компетенции по отношению к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам при обнаружении достаточных данных о совершении деяния, содержащего признаки правонарушения, с целью его прекращения, предотвращения повторного совершения, изъятия продукции из оборота либо ограничения такого оборота, обнаружения и закрепления доказательств. К ним относятся изъятие, арест алкогольной продукции, приостановление действия лицензии и деятельности объекта предпринимательской деятельности, осмотр помещений и территорий, используемых для осуществления незаконной деятельности по обороту алкогольной продукции, опечатывание кассовых аппаратов.
5. Аргументация изменения установленных КоАП РФ процессуальных сроков стадий возбуждения дела и административного расследования в соответствии с потребностями практики.
Обоснование внесения в действующее законодательство новых определений "алкогольная продукция", "оборот алкогольной продукции", "изъятие алкогольной продукции", "приостановление действия лицензии", перечня документов, подтверждающих легальность оборота алкогольной продукции, должностных лиц, уполномоченных осуществлять ее изъятие.
Предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности милиции по возбуждению и административному расследованию дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции.
Обоснование необходимости формирования принципиально новой системы учета и регистрации дел об административных правонарушениях в органах внутренних дел.
Образцы процессуальных документов, составляемых сотрудниками милиции на стадиях возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции.
Теоретическое и практическое значение исследования. Разработанные автором положения позволяют выявить административно-правовые и организационные особенности возбуждения и административного расследования сотрудниками милиции дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции в соответствии с новыми требованиями КоАП РФ, могут быть использованы в практической деятельности милиции и при проведении учебных занятий, преподавании курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел в образовательных учреждениях МВД России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России. Результаты проведенного исследования используются в деятельности отделов по борьбе с экономическими преступлениями г. Омска, а также в образовательном процессе и научно-исследовательской работе в Омской академии МВД России. По теме диссертации опубликовано пять научных статей.
Структура и объем диссертации. Диссертация вьшолнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России, состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Возбуждение дела как стадия производства по делам об административных правонарушениях
В теории административного права производство по делам об административных правонарушениях традиционно признается составной частью административно-юрисдикционного процесса. Обоснованию этой позиции посвящены работы ученьгх-административистов Д.Н. Бахраха, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, В.Д. Сорокина1. Иной точки зрения придерживались некоторые другие ученые. В частности, Н.Г. Салищева рассматривает административный процесс в узком смысле — как разрешение отдельных категорий дел2. В.А. Лория3 и ряд других ученых4, избрав классифицирующим признаком характер функций управления, представляли производство по делам об административных правонарушениях как подвид производства по применению принудительных мер в сфере управления. В настоящее время такую точку зрения высказывают В.А. Юсупов и В.А. Мельников5. Большой вклад в развитие научных представлений о производстве по делам об административных правонарушениях внес Д.Н. Бахрах, который первоначально определял его как установленный законом порядок расследования и разрешения дел об административных правонарушениях6, а затем как деятельность уполномоченных субъектов по назначению административных наказаний, осуществляемую в административно-процессуальной форме . И.В. Бенедик рассматривал производство по делам об административных правонарушениях с точки зрения его структуры как сложное образование, состоящее из процессуальных правоотношений, процессуального доказывания и процессуальньгх документов , хотя не отражал его специфических целей, задач, особого круга субъектов. А.С. Васильев и М.Ф. Орзих сущность производства по делам об административных правонарушениях видели в реализации в процессе его осуществления административной ответственности в процессуальной форме2.
Анализ имеющихся точек зрения и нормативных актов, регулирующих сферу производства по делам об административных правонарушениях, позволяет сформулировать его определение. Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой особый вид административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера, имеющей стадийную, этапную структуру и заключающейся в возбуждении дела об административном правонарушении, применении мер обеспечения производства по делу, расследовании, рассмотрении дел об административных правонарушениях, назначении наказания, обжаловании (опротестовании) и при необходимости пересмотре постановления по делу об административном правонарушении и его исполнении, осуществляемой уполномоченными должностными лицами компетентных государственных органов в рамках процессуальных сроков на основе общих и специальных административно-юрисдикционньїх норм.
Сущность рассматриваемого производства может быть представлена с учетом его стадийной структуры. Анализ работ ученых-административистов, занимавшихся данной проблематикой3, позволяет определять стадии производства как его неотъемлемые составные части, последовательное осуществление которых обеспечивает поступательное развитие производства и достижение его задач. Каждая стадия характеризуется значительными особенностями, что обусловлено спецификой решаемых задач, наличием индивидуальных этапов, особенностями проявления процессуальных принципов, составом и ролью субъектов, сущностью складывающихся правоотношений и наступлением свойственных каждой стадии правовых последствий.
Под этапом производства по делам об административных правонарушениях следует понимать часть соответствующей стадии, выраженную в виде группы взаимосвязанных действий.
В административно-правовой литературе выделяется четыре стадии данного производства — административное расследование, рассмотрение дела, обжалование, пересмотр постановления и его исполнение. Неординарностью отличалась точка зрения СИ. Котюргина, который выделял пять стадий, так как в качестве самостоятельных рассматривал стадии возбуждения дела и административного расследования1. В КоАП РФ впервые на законодательном уровне закреплены стадии производства, о чем неоднократно высказывались предложения в юридической литературе2.
Представляется возможным предложить такую последовательность стадий и этапов производства по делам об административных правонарушениях.
1. Возбуждение дела об административном правонарушении (предварительная проверка и принятие решения о возбуждении дела).
2. Административное расследование (принятие решения о проведении расследования, установление обстоятельств дела, приостановление расследования, процессуальное оформление результатов расследования, направление протокола об административном правонарушении на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу, дополнительное административное расследование, повторное направление материалов дела на рассмотрение).
3. Рассмотрение дела (подготовка дела к рассмотрению, анализ собранных материалов, обстоятельств дела, принятие постановления, доведение постановления до сведения заинтересованных лиц).
4. Пересмотр постановления (обжалование, опротестование постановления, вынесение решения, его реализация).
5. Исполнение постановления (возбуждение исполнительного производства, доведение постановления до сведения нарушителя, обращение постановления к исполнению, приведение постановления в исполнение, завершение исполнительного производства).
Наиболее острые дискуссии среди ученых-административистов возникают по вопросам наименования и содержания начальной стадии производства. До принятия КоАП РФ не было достаточных оснований определять ее как стадию возбуждения дела, так как КоАП РСФСР регламентировал лишь отдельные действия должностных лиц на этой стадии в главах 18 и 19. Соответственно, ученые по-разному определяли название и содержание данной стадии — "первичные процессуальные действия"1, "административное расследование"2, "возбуждение дела"3, "административное расследование и возбуждение дела ".
Д.Н. Бахрах считает возбуждение дела об административном правонарушении первоначальным этапом стадии административного расследования. Уполномоченное лицо при наличии повода и оснований возбуждает дело, а затем переходит к осуществлению следующих этапов стадии — установлению фактических обстоятельств, процессуальному оформлению результатов расследования, направлению материалов для рассмотрения по подведомственности5. В данном случае возбуждение дела рассматривается в узком смысле как начальное процессуальное действие для дальнейшего производства административного расследования. Предложенное определение максимально приближено к теории уголовного процесса, где сущность возбуждения дела заключается в принятии органом дознания, следователем, прокурором, судом решения о начале расследования по делу после установления в событии признаков преступления . Вместе с тем, в отличие от уголовного процесса, в производстве по делам об административных правонарушениях учеными не выработаны четкие критерии, с помощью которых можно определить момент возбуждения дела как начала расследования.
Возбуждение милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции
В настоящее время российское законодательство, регламентирующее производство и оборот алкогольной продукции, характеризуется двумя отличительными чертами — значительным объемом и противоречивостью норм правовых актов, принятых на федеральном и региональном уровнях. Например, Законом Астраханской области от 28 февраля 1997 г. "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на территории Астраханской области", вопреки нормам федерального законодательства, был установлен порядок обязательной маркировки всей ввозимой на территорию области алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 6% объема готовой продукции марками акцизного сбора, специальными марками и знаком регистрации ввоза на территорию Астраханской области. В результате принесения протеста заместителем Генерального прокурора Российской Федерации Президиум Верховного Суда Российской Федерации своим постановлением от 25 февраля 1998 г. признал данные нормы зако- на недействительными1. Наличие подобных фактов затрудняет деятельность правоприменителей по возбуждению и расследованию дел в сфере оборота алкогольной продукции и вызывает необходимость усиления государственного контроля за принятием субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов в данной сфере, чем должно достигаться снятие противоречия между "формальным" позитивным правом и "неформальным" правом — локальными, корпоративными и иными нормами, актами усмотрения .
Помимо этого, на криминогенную обстановку в сфере производства и реализации алкогольной продукции оказывают влияние такие факторы, как значительные доходность и уровень латентности данного вида правонарушений, наличие "псевдоэкспортной" ликероводочной продукции, которая производится вполне легально, но благодаря пробелам в законодательстве приобретается организованными преступными группировками и в дальнейшем реализуется на внутреннем рынке по более высокой цене (при этом доходность подобных операций, по оценкам специали-стов, составляет более 200%) .
Прежде чем приступить к рассмотрению особенностей возбуждения милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции, необходимо четко определить содержание основных объектов исследования — алкогольной продукции и ее оборота, поскольку в литературе и законодательстве при их характеристике используются различные подходы.
Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"4 выделяет два вида спиртосодержащей продукции — непищевую и пищевую. Очевидно, что спиртосодержащая непищевая продукция в предмет исследования не входит, ее изготовление и оборот регламентируются специальными правовыми актами1. Законодатель исключает алкогольную продукцию из спиртосодержащей пищевой продукции., Такая позиция встречается и в научной литературе и обосновывается тем, что алкоголь нельзя рассматривать как пищевой продукт, ведь и небольшое количество спиртного не может быть признано безвредным . Г.Г. Заиграев, в частности, отмечал, что алкоголь — типичное наркотическое вещество, к которому привыкают как к курению табака, морфию, кокаину и другим наркотикам3.
Представляется, что в подобных высказываниях содержится вполне объяснимый крайний взгляд на проблему. По нашему мнению, необходимо взять за основу критерий возможности употребления продукции человеком, а не степень негативного влияния ее на организм и относить алкогольную продукцию и иные виды пищевой продукции, в том числе лекарственные вещества, к спиртосодержащей пищевой продукции. Сходные определения содержатся в некоторых нормативных правовых актах .
Из изложенного следует, что противопоставление в правовых нормах оборота спиртосодержащей и алкогольной продукции недопустимо, поскольку эти понятия соотносятся как общее и частное. Однако общественные отношения в сфере оборота алкогольной и иной пищевой спиртосодержащей продукции не составляют единого объекта правового регулирования, поэтому предметом настоящего исследования избрана алкогольная продукция.
В законодательстве отсутствует единство по поводу отнесения пива к алкогольной продукции. Нормами большинства законодательных актов пиво не признается алкогольным напитком. В других, наоборот, его относят к алкогольной продукции1. Цель употребления пива идентична употреблению крепких спиртных напитков, но вследствие небольшой крепости к обороту этого напитка не предъявляются такие жесткие требования, как к другой алкогольной продукции, поэтому деятельность по обороту пива не подлежит лицензированию, упаковки не маркируются, хотя некоторые ограничения существуют. В частности, решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации может быть запрещена реализация пива при проведении массовых культурных и развлекательных мероприятий2. Соответственно, пиво следует относить к слабоалкогольным напиткам и законодательно закрепить особый режим его продажи3.
Спорной представляется позиция законодателя об отнесении продукции к алкогольной при содержании в ней 1,5 % этилового спирта. В ст. 20.20 КоАП РФ впервые закреплено, что под алкогольной и спиртосодержащей продукцией применительно к ч. 1 данной статьи понимается продукция с объемным содержанием этилового спирта более 12 %. Следует учитывать, что самый слабый алкогольный напиток, оборот которого подлежит лицензированию, — вино имеет минимальное содержание этилового спирта 9 % от объема единицы готовой продукции. Кроме того, алкогольная продукция подвергается обязательной маркировке, если содержит более 9 % этилового спирта от объема единицы алкогольной продукции.
На основе изложенного автор настоящего диссертационного исследования считает возможным внести предложение о дополнении ст. 2 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" следующим определением: "Алкогольная продукция — это вид пищевой спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта более 9% объема готовой продукции, к разновидностям которой относятся этиловый спирт, вино и спиртные напитки (коньяк, водка, ликер и др.)". Подобное определение, думается, позволит исключить неоднозначное толкование норм правовых актов. Во-первых, в нем отражено соотношение понятий "алкогольная продукция" и "спиртосодержащая пищевая продукция": последнее является более широким и включает в себя, помимо алкогольной, продукцию, содержащую в своем составе спирт, но используемую для иных целей, например, для лечения. Исходя из критерия возможности употребления продукции человеком, алкогольная продукция однозначно относится к пищевой. Во-вторых, в определении не закреплен исчерпьшающий перечень напитков, относящихся к алкогольной продукции, так как в настоящее время он довольно значителен и постоянно обновляется. Вместе с тем питьевой этиловый спирт является разновидностью алкогольной продукции. В-третьих, отражен основной критерий отнесения напитка к алкогольной продукции — содержание этилового спирта равно 9 % от объема единицы готовой продукции. Этот показатель исчислялся с учетом степени воздействия продукции на организм человека и требований законодательства по установлению особого порядка оборота алкогольной продукции (алкогольная продукция свыше 9 % подлежит лицензированию).
Административное расследование дела как стадия производства по делам об административных правонарушениях
Позиция законодателя, отраженная в КоАП РФ, и опыт деятельности органов внутренних дел обусловливают необходимость выработки гфинцитшально нового подхода к определению стадии административного расследования. Ранее ученые утверждали, что она органически связана только с уголовным процессом и совершенно не свойственна производству по делам об административных правонарушениях1. Действующее уголовно-процессуальное и административно-деликтное законодательство вносят существенные поправки в прежние воззрения ученых. Стадии предварительного расследования в уголовном процессе и административного расследования в производстве по делам об административных правонарушениях различаются по основаниям возникновения (совершение преступления или административного правонарушения) и регламентированности уголовно-процессуальными нормами и нормами административного права. Вместе с тем они возникают после возбуждения дела и предшествуют стадии его рассмотрения по существу, имеют сходные задачи, содержание, субъектов, структуру.
Определение понятия сущности стадии административного расследования, на наш взгляд, возможно через термин "неочевидные обстоятельства", под которыми следует понимать данные о правонарушении, неизвестные на момент возбуждения дела, без их установления не может быть принято решение о составлении протокола об административном правонарушении или о прекращении дела. По каждому делу об административном правонарушении эти данные различны, К ним могут относиться сведения о личности правонарушителя, сумме незаконно полученных доходов, качестве продукции, являющейся предметом правонарушения, и т.д. Именно при отсутствии таких данных после возбуждения дела об административном правонарушении уполномоченным должностным лицом принимается решение о проведении административного расследования. Исключение составляют случаи, когда эти данные могут быть установлены немедленно, например, на месте выявления административного правонарушения, когда протокол о нем одновременно служит актом возбуждения дела об административном правонарушении. Как ранее отмечал Д.Н. Бахрах, в подобных случаях административное расследование ведется устно, по делу не составляется никаких документов1.
Очевидно, что в таком виде административное расследование проводится по всем делам о правонарушениях, и в ст. 28.5 КоАП РФ установлен общий срок для его осуществления — двое суток. Этот подход, как представляется, может отражать понимание стадии административного расследования в широком смысле.
Однако законодатель предусмотрел также другой вариант, который свидетельствует о наличии понятия "стадия административного расследования в узком смысле". Так, в ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование определено как факультативная стадия, возникающая в производстве только по некоторым категориям дел, требующих проведения процессуальных действий и иных мероприятий со значительными временными затратами. Юридическим фактом, свидетельствующим о начале данной стадии, является вынесение уполномоченным должностным лицом специального процессуального документа — определения о возбуждении дела и проведении административного расследования, установлен и особый срок его осуществления — один месяц.
Очевидно, что и первый, и второй подход не только имеют право на существование, но и гармонично дополняют друг друга. Рассмотрим каждый из них подробнее путем анализа основных свойств стадии административного расследования в широком и узком смысле — специфических задач, этапов, субъектов, сроков, процессуального оформления.
Можно выделить две группы задач с учетом определения стадии административного расследования в широком и узком смысле.
Первая группа включает в себя задачи, которые решаются в рамках данной стадии по всем категориям дел — установление обстоятельств дела, создание условий для его объективного рассмотрения и наказания виновных путем выяснения признаков состава правонарушения, обнаружения и закрепления доказательств.
Вторая группа задач имеет особый характер и решается в рамках стадии административного расследования в узком смысле. Эти задачи обусловлены спецификой расследования отдельных категорий дел и иными исключительными обстоятельствами. В частности, при расследовании дел об административных правонарушениях в сфере незаконного оборота аудиовизуальной продукции выполняется задача изъятия этой продукции из оборота; по делам в сфере налогов и сборов — подсчета незаконно полученных денежных средств; если правонарушитель скрывается — его розыска. Решение этих задач достигается посредством особых процессуальных действий и мероприятий, требующих значительных временных затрат — проведением экспертиз, ревизий, инвентаризаций, отправлением запросов, осуществлением привода правонарушителя.
Для уяснения содержания стадии административного расследования в широком и узком смысле необходимо обозначить ее структуру путем рассмотрения составляющих ее этапов. К ним, полагаем, относятся следующие: 1) принятие решения о проведении административного расследования; 2) установление обстоятельств дела; 3) приостановление административного расследования; 4) процессуальное оформление результатов административного расследования; 5) направление протокола об административном правонарушении на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу; 6) дополнительное административное расследование; . 7) повторное направление материалов дела на рассмотрение. Рассмотрим каждый из них подробнее.
Этап принятия решения о начале административного расследования Из анализа стадии административного расследования в широком смысле явствует, что должностное лицо, принявшее решение о возбуждении дела об административном правонарушении, при наличии неочевидных обстоятельств, выяснение которых необходимо для составления протокола об административном правонарушении, сразу же начинает административное расследование.
Административное расследование милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции
Объем и содержание стадии административного расследования зависит, как представляется, от двух обстоятельств: признаков состава правонарушения и профессиональных качеств должностного лица, осуществляющего производство по делу на данной стадии. Основным критерием выступает категория дел об административных правонарушениях. Не случайно законодатель в ст. 28.7 КоАП РФ определил несколько групп правонарушений, по делам о которых в большинстве случаев в течение месяца проводится административное расследование в узком смысле.
К одной из таких групп отнесены правонарушения в сфере оборота алкогольной продукции вследствие сложности составов данных правонарушений и, соответственно, необходимости применения мер обеспечения производства по делу (изъятие, арест алкогольной продукции), проведения процессуальных действий (ревизий, экспертиз, инвентаризаций) и иных мероприятий (истребование сведений, направление запросов). Кроме того, административное расследование по данной категории дел осложнено значительными требованиями к обороту алкогольной продукции, закрепленными в законодательных и ведомственных нормативных правовых актах на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.
Эти факторы обусловили особенности административного расследования по делам об административных правонарушениях данной категории на каждом этапе стадии. Рассмотрим их подробнее.
По делам об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции практически никогда не проводится административное расследование в широком смысле, поскольку в течение двух суток невозможно установить все признаки составов рассматриваемой категории правонарушений. По каждому делу обязательны опрос владельца продукции и лица, которому она вверена, истребование документов, подтверждающих качество и происхождение продукции. В ряде случаев (несоответствие ГОСТам, внешние признаки фальсификации) требуется проведение экспертизы, в других (реализация продукции без лицензии) — ревизии и инвентаризации.
Решение о начале административного расследования в узком смысле может приниматься как сразу после возбуждения дела, так и спустя некоторое время. Примером первого случая может служить ситуация, когда сотрудниками милиции при проверке оптовой фирмы выявлена реализации алкогольной продукции с нарушением установленных минимальных цен. После проверки принимается решение о возбуждении дела и начале административного расследования: должны быть установлены организации и индивидуальные предприниматели, которые приобрели данную продукцию, выявлены факты реализации ими продукции по заниженным ценам, проведены инвентаризация оставшейся продукции, ревизия и бухгалтерская экспертиза с целью установления суммы незаконно полученного дохода, встречные проверки организаций, от которых продукция поступила на фирму.
Иногда решение о проведении административного расследования принимается спустя некоторое время после возбуждения дела об административном правонарушении, когда обнаруживаются для этого достаточные данные, отсутствовавшие на момент возбуждения дела. Например, при выявлении реализации алкогольной продукции без товаротранспортных документов продукция изымается, в течение двух дней индивидуальный предприниматель предоставляет необходимые документы, и составляется протокол об административном правонарушении. Однако нередко эти документы оказываются поддельными, и после выявления такого факта выносится определение о проведении административного расследования. В процессе расследования важно установить лицо, предоставившее документы, изъять поддельные бланки, печати, штампы, истребовать сравнительные образцы бланков и печатей у организации-производителя, провести экспертизу.
Таким образом, этап принятия решения о проведении административного расследования по делам об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции в большинстве случаев заключается в:
а) обнаружении уполномоченным должностным лицом милиции, к компетенции которого отнесено составление протоколов об административных правонарушениях в данной сфере (оперуполномоченным по борьбе с экономическими преступлениями, инспектором отделения по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка, участковым уполномоченным), "неочевидных" данных (о происхождении и качестве алкогольной продукции, статусе ее владельца, наличии лицензии), установление которых требует проведения процессуальных и иных действий, требующих значительных временных затрат (экспертизы, инвентаризации, ревизии, направления запросов);
б) составлении процессуального документа — определения о возбуждении дела и проведении административного расследования (если данные установлены сразу после возбуждения дела) либо определения о проведении административного расследования (при обнаружении оснований для его проведения спустя некоторое время после возбуждения дела).
Каждый элемент состава правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции имеет ряд характерных особенностей, подлежащих установлению.
Во-первых, правонарушения названной категории в большинстве случаев посягают одновременно на несколько объектов: ущерб причиняется общественным отношениям в сфере жизни и здоровья граждан (при реализации алкогольной продукции, не соответствующей требованиям ГОСТа), а также в сфере экономической деятельности государства путем непоступления в федеральный и местный бюджеты налогов, акцизных платежей, лицензионных сборов (реализация продукции без акцизных марок). Так, в 1998 г. только московский рынок алкогольной продукции оценивался в 250 млн. литров продукции в год, при этом теневой оборот составлял 50 % от реального. По самым приблизительным подсчетам, государственный бюджет в 1998 г. недосчитался более 7 млн. руб.1.
Во-вторых, объективная сторона данных правонарушений, по существу, всегда характеризуется действием (реализация, перевозка продукции, обман потребителей), которое требует обязательной фиксации путем проведения контрольной закупки и своевременного изъятия всех предметов, имеющих отношение к делу: товаротранспортних документов, лицензий с признаками подделки, алкогольной продукции, акцизных марок, этикеток, фурнитуры, спиртосодержащих растворов.
В-третьих, субъектом правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции является лицо с особым статусом (индивидуальный предприниматель, представитель юридического лица), который должен быть документально подтвержден в материалах дела (копии свидетельства частного предпринимателя, устава юридического лица).
В-четвертых, вина при совершении данных правонарушений обычно присутствует в форме умысла (реализация алкогольной продукции без лицензии), но в ряде случаев характеризуется неосторожностью (перевозка продукции без надлежащих товаротранспортных документов). Ссылки предпринимателей и представителей юридических лиц на постоянно меняющиеся требования законодательства к обороту алкогольной продукции, ненадлежащее оформление документов поставщиком продукции, не исключают виновности деяния и не служат основанием для освобождения указанных лиц от наказания за правонарушение. Приведем пример из судебной практики.
