Содержание к диссертации
Наименование Стр.
Введение 2
Глава 1. Роль муниципалитета в правовом обеспечении градостроительной 15
деятельности.
1.1. Архитектурно-градостроительная деятельность в рамках 15
градостроительного планирования городов.
1.2. Становление муниципальной власти. 29
1.3. Баланс интересов муниципалитета в сфере градостроительной 34
деятельности.
Выводы по первой главе 42
Глава 2. Структура и состав градостроительной документации необходимой 45
для регулирования градостроительной деятельности не местном уровне.
-
Анализ существующего законодательства с целью выявления функций 45 муниципалитета по градостроительной деятельности на территории города.
-
Формирование свода прав и правил по градостроительной деятельности. 51
-
Структура и состав градостроительной документации необходимой для 57 регулирования градостроительной деятельности на местном уровне.
Выводы по второй главе 73
Глава 3. Межевание территории - обязательный раздел градостроительной 74
документации. Градостроительные регламенты.
-
Межевание территорий. 74
-
Градостроительные регламенты. 83
Выводы по третьей главе 97
Выводы по диссертации 99
Заключение 105
Библиография 110
Приложение 1 - Иллюстративные таблицы 113
Приложение 2 143
Введение к работе
Город как социальный феномен, имеющий собственную историю, только ему присущую территорию и планировочную структуру, своеобразную экономику, должен комплексно управляться в рамках существующего законодательства. Выбор комплексного пути развития города напрямую зависит от экономики и правовой организации общества. Одна из наиболее профессиональных и объемных работ по изучению организации жизнедеятельности в городе - книга «Основы городского хозяйства» академика Л. А. Велихова[9], доносит до градостроителей сегодняшнего дня проблемы и опыт городского и муниципального хозяйствования в пост революционный период. Книга, переизданная в девяностые годы тиражом 1500 экземпляров, потрясает как полнотой изложения муниципальных проблем, так и злободневностью освещаемых вопросов. Как будто не было семидесяти лет, отделивших нас от аналогичной ситуации, происходящей в нашей стране, в период после революции 1917 года. Автор этого уникального издания донес до нас богатейший материал, названный им «общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства». Приведу цитату из предисловия автора к работе: «Своевременность настоящего опыта едва ли может подлежать сомнению: потребность в объединенном курсе городского хозяйства появилась уже давно, но никогда она не ощущалась так остро, как теперь. Колоссальный рост городов и их динамика в мировом масштабе, быстрое увеличение городского населения и его потребностей в СССР, успевшее вызвать к жизни новое муниципальное законодательство, своеобразную коммунальную политику, постановку специальных курсов городского хозяйства во втузах и экономических вузах, и, с другой стороны, современные острые, даже невыносимые кризисы в наших крупных центрах - жилищный, строительный, санитарный, транспортный, - все эти явления требуют сосредоточенного внимания к себе и научной разработки. Нельзя не отметить, кстати, что упомянутые кризисы обусловлены отнюдь не техническим недомыслием, но чисто социальной причиной, а именно не соответствием между революционным темпом современной жизни и теми скудными материальными средствами, которые достались нам по наследству от патриархальной эпохи были в конец распылены исторической катастрофой» [9].
Именно эта работа послужила толчком к десятилетним исследованиям в области нормотворчества по градостроительству, архитектуре и землепользованию, на территории города как муниципального образования в период новых правовых и экономических условий.
Рамки исследования ограничим деятельностью архитекторов - градостроителей по планированию и развитию территорий городов в рамках муниципального управления.
Актуальность проблемы. В современной архитектурно градостроительной науке в качестве одного из прикладных разделов градостроительного знания выделяется градостроительное право и управление. В рамках этого раздела определена необходимость решения следующих задач[27]: 1) установление в законодательном порядке принципов градостроительной политики (в том числе в местных законодательных актах); 2) закрепление правовых функций органов управления территориальными и градостроительными процессами в проведении градостроительной политики и распределение компетенций органов государственного и местного управления градостроительством; 3) закрепление в законодательном порядке механизма реализации градостроительной политики и регулирования соответствующих процессов, включая порядок согласования, одобрения и утверждения градостроительной документации. При этом подчеркивается, что «ни один муниципальный законодательный акт не будет полноценным без участия в его разработке представителей градостроительной науки, поскольку муниципальное право во многих своих положениях должно опираться на территориально градостроительные принципы»[27] . Одной из особенностей реформирования архитектурно градостроительной деятельности на современном этапе явилась необходимость взаимосвязи между федеральным планированием и муниципальным управлением территориями, между градостроительством, всегда стоящим во главе землепользования в городах и землепользованием, выделившимся как бы в самостоятельную сферу деятельности. Появившиеся в городах земельные комитеты взяли на себя значительные, не свойственные им ранее функции по выделению и оформлению земельных участков на территориях городов. Указ президента о приведении земельного кодекса в соответствие с гражданским, определение объектов недвижимости как единых и неделимых (строения и земля) породил еще два органа управления - комитеты по управлению имуществом и земельным отношениям (город Челябинск), либо муниципальные земельные управления (Магнитогорск). Увеличение процедур оформления земельных участков, пассивность градостроительных органов привела к тому, что в ряде городов инициатива по управлению развитием территорий ушла в другие органы муниципалитетов, такие как комитеты по управлению имуществом и земельные комитеты. Возникла необходимость зафиксировать на местном уровне нормы и правила, регулирующие градостроительную деятельность. Формирование свода прав и правил муниципалитета по архитектурно - градостроительной деятельности, ориентированных на продвижение рыночных отношений, предопределяют на сегодня не только активность инвестиционного климата, но и развитие города в соответствии с новыми типами градостроительной документации. Отсутствие четких ограничений и разрешений по отношению к объекту недвижимости, которые не могут установить, либо обосновать земельные и имущественные органы, существенно влияет на формирование городской среды. Приватизация в городах породила огромное количество не сформированных должным образом объектов недвижимости: отсутствует адресная привязка объектов, не размежеваны земельные участки, не установлены градостроительные регламенты и сервитуты. Приватизация не законных (самовольных) строений, становится камнем преткновения в решении градостроительных задач. Процедуры изъятия земель для городских нужд практически не прописаны в федеральных законах и местных нормативно - правовых актах. Чтобы разобраться в полномочиях муниципалитетов в сфере градостроительной деятельности необходимо не только проанализировать существующее федеральное законодательство, но и дать предложения по инициативной деятельности местных органов власти в части создания своего нормативно - правового поля.
В исследованиях, проведенных Международным институтом развития правовой экономики [5], достаточно точно выявлены проблемы реформирования градостроительной сферы в Российской Федерации в связи со становлением в России рыночной экономики. «Действующая градостроительная система входит в противоречие с вновь формируемыми социально экономическими отношениями в стране. Противоречия проявляются в неадекватности организационно-правовых принципов этой системы формирующимся новым экономическим отношениям в сфере градостроительства и землепользования. Отдельные преобразования при сохранении системы в целом не отвечают назревшей задаче - включению в сферу градостроительного права новых участников: владельцев недвижимости, застройщиков, инвесторов»[5].
Необходимость формирования нормативной и законодательной базы на основе опыта федеральных и региональных властей и органов местного самоуправления вынесена в архитектурно - градостроительной доктрине России в первую из основных позиций и сформулирована следующим образом: «Формирование законодательно правовой базы градостроительства, в том числе увязка между собой всех законов, от которых зависят жизненные интересы организации градостроительного дела, а также создание специального градостроительного права, определяющего в том числе и правовые взаимоотношения между участвующими в градостроительстве организациями, структурами и лицами»[8]. В научно исследовательских работах Г. А. Малояна[20] и Ю. И. Менякина[21] прослеживается приоритетность регулирования градостроительной деятельности на федеральном и региональном, уровнях. В статье того же издания (автор П. Н. Давиденко) в полной мере отражена не только необходимость градостроительного нормотворчества на местном уровне, но и обозначены направления деятельности местных органов управления по вышеуказанной теме: «Наиболее разработанным сейчас является местный уровень - муниципальный. В городах разрабатываются местные акты - градостроительные уставы, правила застройки и др.» [14].
Сегодня в понятие градостроительная деятельность укладывается огромное разнообразие видов деятельности, имеющих к градостроительству как «строительству городов» самое непосредственное отношение. Градостроительный кодекс достаточно объемно законодательно закрепил данное понятие, обозначив тем самым обширный круг специалистов имеющих отношение к градостроительной деятельности. «Градостроительная деятельность (далее также градостроительство) деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко - культурных, экологических, природных условий, указанных территорий и поселений»[4,статья 1]. Термин « градостроительство» применяется в разных странах почти с таким же значением: в Австралии - планировка окружающей среды, в Англии - речь будет идти о деятельности архитекторов-градостроителей как специалистов, синтезирующих знания других профессий, стоявших во все времена во главе градостроительной деятельности и взявших сегодня на себя груз реформирования ее в сложный переходный период развития страны.
Целесообразно выделить две причины, наиболее активно влияющие на необходимость изменений в сфере архитектурно-градостроительной деятельности на местном уровне. Прежде всего, они зафиксированы в Конституции РФ, где признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, и признается и гарантируется местное самоуправление[2,статья 8, 12]. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Развитие рынка недвижимости, введение многообразия форм собственности, возникновение самостоятельно действующей муниципальной власти сделало реформу градостроительства и, прежде всего, законодательства и нормотворчества о нем неизбежной. Попытки решать возникшие проблемы в условиях отсутствия адекватного законодательства еще более усложнили ситуацию. Все вышеизложенное обуславливает актуальность темы диссертационной работы, выбор объекта и цели исследования.
Целью работы является определение концептуальных основ архитектурно-градостроительной деятельности на местном уровне с учетом современных нормативно-правовых условий. В соответствии с целью исследования в работе поставлены следующие задачи:
1) анализ существующей нормативно правовой базы городов, определение в соответствии с действующим законодательством полномочий муниципалитетов в сфере архитектурно градостроительной деятельности, обоснование приоритета градостроительного (публичного) права как основы деятельности органов местного самоуправления по регулированию застройки территории над частным (приватным) правом муниципалитета как субъекта хозяйственной деятельности; разработка предложений по составу и структуре градостроительной документации, необходимой для регулирования архитектурно градостроительной деятельности на местном уровне; обоснование необходимости выполнения проекта межевания как обязательного раздела всех видов градостроительной документации; классификация земель общего пользования в зависимости от степени их публичности; определение уровней градостроительных регламентов.
Объектом исследования является архитектурно-градостроительная деятельность, изменяющаяся под влиянием конституционных преобразований и нормативно -правовых условий.
Предмет исследования - принципы нормативно - правового обеспечения архитектурно-градостроительной деятельности на местном уровне, формирующиеся под влиянием новой законодательной базы в архитектуре, градостроительстве и землепользовании.
Методика исследования основывается на комплексном подходе к рассматриваемой проблеме, состоящем в систематизации нормативно - правовых актов городов, принимаемых местными органами власти в рамках действующего законодательства, анализе их влияния на градостроительную деятельность, инвестиционный климат и реконструкцию существующей застройки. Одним из основных методов исследования принят метод экспериментального проектирования. Исследование базируется на практической проектной и нормотворческой работе, проводимой в ряде городов Урала. Для исследования выбраны уральские города: Челябинск, Магнитогорск, Троицк (Челябинская область). Начиная с 1991-го года, проводилась работа над нормативно - правовыми актами муниципалитета города Челябинска. Она велась при активных консультациях со специалистами Москвы, Ижевска, Кирова, Омска и Тюмени. Обмен опытом в вопросах формирования Свода прав и правил муниципалитета по разделам земельной и градостроительной деятельности завершился подготовкой ряда совместных документов, принятых одновременно в нескольких городах. Организованная Институтом Экономики города совместно с Союзом Российских городов программа по обмену опытом и обучению в университете города Риверсайда (США) дала возможность проанализировать деятельность муниципалитетов США по аналогичным вопросам. Автором диссертации проанализированы материалы правового зонирования городов Франции, Германии и Бельгии при непосредственном посещении этих стран в составе специализированной поездки, организованной секцией градостроительства и землеустройства Союза Российских городов.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1) роль муниципалитета в обеспечении приоритета градостроительного (публичного) права как основы архитектурно - градостроительной деятельности по регулированию застройки территории, над частным (приватным) правом муниципалитета как субъекта хозяйственной деятельности;
2) структура и состав градостроительной документации, необходимой для управления и регулирования архитектурно-градостроительной деятельностью на местном уровне;
3) межевание как обязательный раздел всех видов градостроительной документации; связь архитектурно- градостроительной и землеустроительной документации как одно из направлений в решении проблемы перехода к рыночным отношениям.
Практическая ценность работы состоит в составлении рекомендаций по реализации муниципалитетами предлагаемой структуры свода прав и правил по архитектурно-градостроительной деятельности,
