Содержание к диссертации
Введение
1. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ И СОСТОЯНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 10
1.1. Организационно-экономические основы системы государственных закупок 10
1.2. Направления совершенствования информационно-методического обеспечения участников системы госзакупок 23
2. БУХГАЛТЕРСКИЙ УЧЕТ В СИСТЕМЕ ЗАКУПОК ПРОДУКЦИИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД И ПУТИ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ 39
2.1. Особенности государственных закупок продукции и их влияние на организацию бухгалтерского учета 39
2.2. Аналитические аспекты бухгалтерского учета затрат в системе государственных закупок 57
2.3. Учет обеспечения обязательств при закупках продукции для государственных нужд 73
3. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК 86
3.1. Содержание и информационные основы экономического анализа у государственного заказчика 86
3.2. Анализ финансового состояния претендента на получение государственного заказа 99
3.3. Методические аспекты разработки системы критериев для оценки конкурсных заявок претендентов на получение государственного заказа 112
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 124
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНРЖОВ 127
ПРИЛОЖЕНИЕ 1 138
ПРИЛОЖЕНИЕ 2 139
ПРИЛОЖЕНИЕ 3 140
ПРИЛОЖЕНИЕ 4 143
ПРИЛОЖЕНИЕ 5 145
ПРИЛОЖЕНИЕ 6 146
ПРИЛОЖЕНИЕ 7 148
ПРИЛОЖЕНИЕ 8 150
ПРИЛОЖЕНИЕ 9 151
- Организационно-экономические основы системы государственных закупок
- Особенности государственных закупок продукции и их влияние на организацию бухгалтерского учета
- Содержание и информационные основы экономического анализа у государственного заказчика
Введение к работе
Основным результатом перехода России к рыночным отношениям в сфере государственных закупок явилось внедрение конкурсного размещения государственного заказа. Опыт проведение конкурсов выявил необходимость существенных новаций в области бухгалтерского учета и экономического анализа в системе государственных закупок.
Практика показывает, что отставание методики бухгалтерского учета операций по проведению конкурсов, а также методики анализа и оценки конкурсных предложений и квалификации поставщиков у государственного заказчика зачастую является причиной снижения эффективности использования бюджетных средств и их нецелевого использования. Использование упрощенного подхода при оценке квалификации поставщиков приводит к срыву договорных обязательств и снижению качества закупаемой для государственных нужд продукции.
Для решения этой проблемы необходимо совершенствование системы методического обеспечения проведения конкурсов, основанное на всестороннем анализе деятельности организаций-поставщиков. Систематизация и классификация затрат на организацию конкурсов позволит адекватно оценить эффективность проведения конкурсных закупок и создать базу для поддержки управленческих решений.
Российское законодательство предъявляет к государственному заказчику ряд требований, связанных с реализацией социальных целей, например, обязательное выделение доли государственного заказа предприятиям малого бизнеса с целью поддержки малого предпринимательства. Подобные требования отличают систему закупок для государственных нужд от закупочной деятельности частных предприятий и повышают сложность их методического обеспечения.
Отсутствие опыта участия в конкурсах у российских организаций-поставщиков, недостаточное нормативно-методическое обеспечение этого вида деятельности, неразработанность его методологических принципов делают актуальной разработку рекомендаций в области бухгалтерского учета и
экономического анализа для организаций, участвующих в конкурсах с целью получения государственного заказа.
В российской специальной литературе вопросы совершенствования бухгалтерского учета и экономического анализа затрат и результатов деятельности предприятий широко рассматриваются в работах Бакаева А.С., Безруких П.С., Гарифуллина К.М., Ивашкевича В.Б., Кондракова Н.П., Ковалева В.В., Мизиковского Е.А., Мироновой О.А., Островского О.М., Палия В.Ф., Сайфулина Р.С., Соколова Я.В., Каспиной Р.Г., Шеремета А.Д., Шнейдмана Л.З. и многих других. В работах названных авторов рассмотрены как общетеоретические вопросы бухгалтерского учета и экономического анализа, так и его различные прикладные аспекты. Бухгалтерский учет и экономический анализ в системе государственных закупок изучены в значительно меньшей степени. Специфика бухгалтерского учета и анализа в системе государственных закупок в той или иной степени отражена в ряде работ Абдрахимова Д.А., Дидковского В.М. Нестеровича Н.В., Перова К.А., Понамарева В.В., Смирнова В.И., Хрущева Р.В., Чивилевой О.А. и других. Однако эти работы предназначены, прежде всего, для практических работников, занимающихся вопросами организации конкурсов и не содержат рекомендаций по систематизации учетно-аналитических функций государственного заказчика и поставщика, по обработке информации для поддержки управленческих решений, по методологии решения учетно-аналитических задач.
Учитывая большой опыт в области конкурсного распределения государственного заказа за рубежом, для целей исследования автором изучены работы S. Sherman, G. Westring, G. Jadoun (на языке оригинала), а также методические материалы Европейского Союза и Всемирного банка. Выяснилось, однако, что изложенные в западной литературе подходы к решению учетных и аналитических проблем в системе государственных закупок ориентированы на международную практику и национальное законодательство и не могут быть использованы в России без необходимой адаптации. Зарубежные материалы и методики требуют обстоятельной научной оценки и переработки для использования в российских условиях.
6 Трудов, содержащих систематизированный, концептуальный подход к методологии и организации бухгалтерского учета и экономического анализа в системе государственных закупок Российской Федерации, на сегодняшний момент практически нет. Теоретические и практические аспекты постановки бухгалтерского учета и анализа у государственного заказчика и поставщика еще не стали предметом системных исследований.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы, исходя из современных тенденций системы государственных закупок Российской Федерации, отразить содержание бухгалтерского учета и экономического анализа в системе государственных закупок, разработать усовершенствованное методическое обеспечение для участников конкурсных процедур.
Достижение поставленной цели обуславливает необходимость решения ряда задач, в совокупности отражающих логическую структуру диссертационного исследования:
обобщение и анализ современной практики конкурсного размещения государственного заказа;
оценка состояния бухгалтерского учета и экономического анализа в системе государственных закупок;
систематизация затрат на проведение конкурсов и участие в них;
совершенствование методики учета затрат, связанной с конкурсными процедурами, применительно к государственному заказчику и поставщику продукции для государственных нужд;
разработка структуры информационных потоков у поставщика для поддержки управленческих решений;
разработка рекомендаций по отражению в бухгалтерском учете хозяйственных операций, связанных с использованием обеспечения обязательств;
обобщение показателей оценки квалификации поставщиков в Российской Федерации и в зарубежной практике;
разработка усовершенствованной методики оценки квалификации и уровня потенциальных возможностей поставщиков, претендующих на получение государственного заказа;
совершенствование методики оценки конкурсных предложений
поставщиков.
Предметом диссертационного исследования является состояние бухгалтерского учета и экономического анализа в системе государственных закупок. Объектом исследования явилась практика работы государственных заказчиков Нижегородской области, в том числе Министерства финансов и Министерства экономики Нижегородской области, а также материалов ряда организаций г. Н.Новгорода и Нижегородской области, в том числе ОАО «Масложиркомбинат», ЗАО «Уренгойстроймонтаж».
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы отечественных и зарубежных авторов, законодательные акты и нормативные документы РФ, справочные материалы, статистические данные. В диссертации применялись методы теоретического и эмпирического исследования, такие, как анализ и синтез, индукция и дедукция, моделирование, а также логический, исторический и комплексный подходы к научному познанию.
Научная новизна диссертации находит свое отражение в постановке, теоретическом обосновании и практическом решении ряда актуальных задач в области совершенствования бухгалтерского учета и экономического анализа в системе государственных закупок Российской Федерации.
В результате проведенного исследования диссертантом получены следующие научные результаты:
на основе обобщения действующей практики определены приоритеты в области совершенствования бухгалтерского учета и экономического анализа применительно к деятельности по конкурсному размещению госзаказа;
предложена классификация затрат на проведение конкурсов и участие в них в зависимости от этапа конкурса и источника возмещения затрат;
рекомендована усовершенствованная методика учета затрат на проведение конкурсов и участие в них применительно к государственному заказчику и поставщику продукции для государственных нужд;
разработана методика составления сметы затрат поставщика на участие в конкурсе для поддержки управленческих решений о цене конкурсного предложения;
рекомендованы новые варианты организации аналитического учета затрат поставщика на участие в конкурсе;
разработана структура информационных потоков у поставщика, обеспечивающая поддержку решений об экономической составляющей конкурсного предложения и о целесообразности участия в конкурсе;
разработаны и обоснованы рекомендации по отражению в бухгалтерском учете хозяйственных фактов, связанных с использованием инструментов обеспечения обязательств поставщика при проведении конкурсных процедур и выполнении государственного контракта;
систематизированы информационные потоки для экономического анализа у государственного заказчика в целях оценки квалификации претендентов;
предложена усовершенствованная система критериев экономического анализа для комплексной оценки квалификации поставщиков, претендующих на получение государственного заказа.
Достоверность исследования обусловлена тем, что оно основано на принципе системного подхода, трудах отечественных и зарубежных ученых, материалах международных конференций в г.Турине (Италия) и г.г. Белфасте и Лондоне (Великобритания), результаты апробации выводов и предложений при проведении конкурсных закупок в Нижегородской области.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что разработанные на основе опыта практической работы диссертанта рекомендации позволяют объективно решать задачи бухгалтерского учета и экономического анализа при проведении конкурсов, обеспечивая эффективность использования бюджетных средств.
Результаты апробации основных методических положений диссертационного исследования использовались при разработке законодательной базы Нижегородской области по конкурсному размещению государственного заказа. Изложенный в диссертации подход к оценке квалификации и конкурсных предложений поставщиков, а также рекомендации
по ведению бухгалтерского учета затрат, связанных с организацией конкурсов, приняты к практическому использованию в Министерстве финансов и Министерстве экономики Нижегородской области.
Структура работы определена целями и задачами исследования. Работа изложена на 151 странице и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и девяти приложений.
Организационно-экономические основы системы государственных закупок
Практически во всех странах государство является важнейшим закупщиком продукции. В США доля государственных закупок составляет порядка 15% национального бюджета, что в абсолютном выражении эквивалентно 200 млрд. долларов в год. Еще выше эта доля в социально ориентированных экономиках (ФРГ, Франция и др.) В государствах с переходной экономикой доля государственных закупок в национальном бюджете достигает 50 % [73, с.З].
Осуществляемые государством закупки оказывают непосредственное воздействие на динамику и структуру российской экономики. Государство закупает продукцию, необходимую для функционирования систем здравоохранения, образования, работы правоохранительных органов, армии, выполнения государственных программ и т.д.
Значительный объем государственных расходов на закупку продукции требует разработки специальных процедур, позволяющих эффективно использовать государственные средства и обеспечивать учет и контроль государственных расходов. Контроль за использованием бюджетных средств при осуществлении закупок обеспечивает проведение конкурсов на закупку продукции для государственных нужд. В мировой практике совокупность процедур закупок («state procurement») регулируется действующим законодательством.
Бюджетный кодекс РФ обязывает государственных и муниципальных заказчиков осуществлять закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов, размещаемых на конкурсной основе.
Проведение конкурсных процедур предполагает участие двух основных сторон - государственных заказчиков и поставщиков. Анализ нормативной базы по государственным закупкам позволил сформулировать следующие определения.
Государственный заказчик - любое юридическое лицо, осуществляющее закупки продукции для государственных нужд и правомочное заключать государственный контракт. Закупки осуществляются из средств государственного бюджета всех уровней, а также средств государственных внебюджетных фондов. Заказчик проводит конкурс и заключает государственный контракт с победителем конкурса. Под конкурсом понимается способ выявления поставщика товаров, работ, услуг для государственных нужд, обеспечивающий лучшие условия исполнения государственного контракта.
Поставщик продукции для государственных нужд - юридическое лицо (индивидуальный предприниматель без образования юридического лица), которое осуществляет деятельность по поставке продукции для государственных нужд.
Законом РФ от 13 января 1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для государственных федеральных нужд» государственному заказчику дано право делегировать часть функций по проведению закупок организатору конкурса. Перечень работ, выполняемых организатором конкурса, оговаривается в договоре, который заключается между госзаказчиком и организатором конкурса.
По сложившейся практике госзаказчик передает организатору конкурса значительную часть контрольных и аналитических функций: разработку критериев оценки квалификации и конкурсных заявок поставщиков и подготовку конкурсной документации, проведение предварительного квалификационного отбора. На наш взгляд, это оправдано, поскольку задачи экономического анализа и контроля должны решаться квалифицированными специалистами по закупкам с использованием эффективных методик. Специалисты по проведению конкурсов отмечают, что функции заказчика и организатора конкурса должны быть разделены, именно в связи с этим появится возможность привлечения независимых профессиональных организаций к проведению конкурсов [39, с.22]. Действительно, практика найма организаторов конкурса позволяет существенно ускорить процедуры проведения конкурсов, так как организаторы, как правило, имеют типовую документацию и опыт решения аналитических задач.
Для анализа и оценки конкурсных предложений поставщиков и вынесения решений о победителе конкурса заказчиком создается конкурсная комиссия.
Конкурсные закупки осуществляются следующими способами: открытые конкурсы и закрытые конкурсы. Выбор вида конкурса зависит от объема закупки, вида закупаемой продукции и прочих факторов. Названные способы могут быть как одноэтапными, так и двухэтапными. Кроме того, используются «простые» способы закупок - способ запроса котировок и закупка из единственного источника.
Согласно Федеральному закону от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» предпочтительным способом размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд является проведение открытых конкурсов. Международное законодательство содержит аналогичные требования к выбору способа закупок. Предпочтительность открытого конкурса обусловлена целями осуществления государственных закупок, поскольку именно открытые конкурсы позволяют в полной мере реализовать стоящие перед государственным заказчиком цели экономии бюджетных средств, эффективности закупок, содействия национальной индустрии и занятости и т.д. Особенностью открытого конкурса является публикация в средствах массовой информации приглашения к участию в конкурсе, то есть обеспечение доступа на конкурс всех заинтересованных поставщиков.
Особенности государственных закупок продукции и их влияние на организацию бухгалтерского учета
Переход к конкурсному размещению государственного заказа привел к появлению новых хозяйственных операций как у государственных заказчиков, так и у организаций-поставщиков, что потребовало разработки методического обеспечения бухгалтерского учета хозяйственных операций, связанных с проведением конкурсных процедур и участием в них.
Единственной официальной методикой по бухгалтерскому учету в системе госзакупок является Письмо Министерства экономики РФ от 1 апреля 1999 г. №АС-311/4-279 «О порядке учета затрат, связанных с проведением торгов (конкурсов)», которое не решает всех учетных проблем, возникающих при организации конкурсов и участии в них.
Опрос участников конкурсов, проводившийся в течение 2000-го и 2001-го годов (были опрошены представители 26-и и 34-х организаций соответственно), выявил следующее: практически ни в одной из организаций, представляющих поставщиков и госзаказчиков, конкурсные процедуры не привели к существенным изменениям в организации учета. Учет затрат и у госзаказчика и у поставщика до сих пор ведется «котловым» способом, отсутствует соотнесение расходов с доходами.
Для государственного заказчика такой подход имеет следующие негативные последствия:
не осуществляется контроль за затратами, в итоге государственный заказчик нарушает основные принципы государственных закупок, о которых говорилось в первой главе - экономия бюджетных средств и подотчетность.
невозможно оценить эффект от проведения конкурса, хотя показатели эффективности конкурсных процедур должны использоваться для принятия дальнейших управленческих решений, например, о степени централизации конкурсов, о необходимости разбивки заказа на лоты и т.д.
Поставщик в условиях отсутствия раздельного учета затрат на участие в конкурсах:
испытывает нехватку учетной информации для планирования своей деятельности и поддержки управленческих решений;
испытывает дефицит информации при формировании цены конкурсного предложения. При использовании неполной или неточной информации о затратах на участие в конкурсе поставщик может не получить прибыль и даже понести убытки.
Анализ причин, по которым участники системы госзакупок не ведут обособленный учет затрат на проведение конкурсов и участие в них, позволил сгруппировать ответы опрошенных следующим образом (см. приложение 9): 58% опрошенных участников системы государственных закупок в 2000-м году и 46 % опрошенных в 2001 году объяснили нежелание вести обособленный учет затрат на проведение конкурсов и участие в них относительно небольшой величиной этих затрат.
Действительно, на сегодняшний момент доля затрат на проведение конкурсов и участие в них в общей величине затрат и поставщика и госзаказчика относительно невелика. Так, по данным Министерства экономического развития и торговли РФ, затраты на проведение конкурсов у госзаказчика в среднем не превышают 1% от стоимости закупок. Это объясняется прежде всего тем, что заказчики нередко игнорируют законодательно установленные требования к проведению конкурсных процедур, в частности, не публикуют объявления о конкурсах в средствах массовой информации, чрезмерно упрощают конкурсную документацию, что позволяет экономить на затратах по проведению конкурсов. Однако на сегодняшний момент существует тенденция увеличения конкурсного размещения государственных заказов, и как следствие, увеличение значимости учета затрат на проведение конкурсов, что было наглядно показано в первой главе. Таким образом, можно ожидать упорядочения бюджетной политики и ужесточения контроля за соблюдением установленных законом конкурсных процедур, что на наш взгляд, повлечет за собой увеличение стоимости проведения конкурсов. 33% опрошенных в 2000 году и 41% опрошенных в 2001 году указали на отсутствие нормативно-методического обеспечения бухгалтерского учета конкурсных процедур. Так, участниками опроса отмечалось, что существующая нормативная база не дает однозначной трактовки порядка определения стоимости и порядка отражения в учете конкурсной и квалификационной документации, отсутствует ясность при учете затрат на проведение конкурсов и участие в них, указывалось на потребность в нормативном акте по бухгалтерскому учету конкурсных процедур участниками системы госзакупок.
Вышеизложенные факты позволяют сделать вывод о необходимости разработки методического обеспечения бухгалтерского учета затрат, связанных с конкурсными процедурами.
Поскольку в конкурсах на закупку продукции для государственных нужд участвуют две стороны: заказчик и поставщик, возникает необходимость совершенствования методического обеспечения учета затрат как для заказчика, так и для поставщика. При этом необходимо учитывать, что, как правило, заказчик - это бюджетная организация, а поставщик - коммерческая.
Содержание и информационные основы экономического анализа у государственного заказчика
Как отмечалось в первой главе, при проведении конкурса возникает ряд задач в области экономического анализа, причем наиболее серьезные из них должны быть решены на этапах оценки квалификации поставщиков и оценки конкурсных предложений. Рис. 3.1.1. наглядно демонстрирует последовательность возникновения аналитических задач при организации конкурса.
Оценка квалификации претендента проводится с помощью процедуры предварительной квалификации (предквалификация), в результате которой государственный заказчик выявляет из общего числа организаций-поставщиков тех, кто по своему потенциалу в состоянии выполнить государственный контракт. Цель процедуры оценки квалификации определить, достаточно ли квалифицирован участник конкурса для выполнения контракта в случае, если он будет присужден.
В международной практике предварительная квалификация, как правило, предваряет конкурс по крупным и сложным строительным объектам, по закупке сложного оборудования, услугам. Предквалификация позволяет экономить время и средства государственного заказчика при проведении конкурсов, так как к основным процедурам конкурса допускаются только компетентные участники [58, с.70].
Вопрос о проведении предквалификации находится в компетенции государственного заказчика, который сопоставляет объем дополнительных затрат средств и времени, связанных с проведением предквалификации с возможной экономией ресурсов, которую она может дать.
Для большинства национальных законодательств в области государственных закупок характерны достаточно жесткие требования к квалификации организаций-поставщиков. Эти требования выражаются в системе критериев (показателей), с помощью которых оценивается квалификация поставщиков.
Так, директивы Европейского союза дают исчерпывающий перечень оснований отклонения заявки [101, с. 102]. Это касается банкротства, серьезных должностных преступлений, правонарушений в части платежей по налогам и в социальные фонды, серьезной дезинформации о текущем и прошлом состоянии организации относительно финансовых и технических возможностей. Кроме того, директивы дают, в отличие от отечественных законодательных и инструктивных материалов, конкретные рекомендации по составу экономических и финансовых показателей. К числу таких показателей, используемых в качестве критериев оценки квалификации, относятся:
величина текущих (оборотных) активов: участник конкурса должен доказать, что он имеет минимальную величину текущих активов для выполнения государственного контракта без привлечения кредитных средств, предназначенных для других контрактов.
бухгалтерская отчетность за последние три (возможно больше) года должна продемонстрировать платежеспособность участника и прибыльность в долгосрочном периоде.
К информации, которую госзаказчик может потребовать от участника конкурса для подтверждения его финансового и экономического статуса, относится информация о выручке за несколько лет, об опыте работы по аналогичным контрактам.
Всемирный Банк также дает рекомендации по разработке квалификационных критериев, которые описаны в стандартных квалификационных документах [101, с. 101]. Эти критерии группируются в следующие категории:
общий опыт;
кадровые возможности;
наличие необходимого оборудования;
финансовое состояние;
информация о судебных разбирательствах.
Законодательно закрепленные в РФ требования к уровню квалификации поставщика для государственных нужд изложены в весьма общем виде. Согласно п. 5 «Положения об организации закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд», утвержденного Указов Президента РФ от 8 апреля 1997 года № 305, «поставщик должен иметь необходимые профессиональные знания и квалификацию, денежные средства и другие материальные возможности, опыт и положительную репутацию, быть надежным, обладать необходимыми трудовыми ресурсами для выполнения государственного контракта, исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех уровней и обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды;
- не должен быть неплатежеспособным, находиться в процессе ликвидации (для юридического лица), быть признан несостоятельным (банкротом);
- поставщиком не может являться организация, на имущество которой наложен арест и (или) экономическая деятельность которой приостановлена».
Таким образом, согласно российскому законодательству госзаказчику предоставлены относительная свобода в разработке перечня требований и критериев оценки квалификации поставщиков.
К сожалению, в силу сложившейся практики, в России оценка квалификации поставщика проводится поверхностно и опирается на субъективные оценки конкурсной комиссии. В условиях, когда данная процедура почти всегда проходит непосредственно перед оценкой конкурсного предложения и занимает всего несколько часов, члены конкурсной комиссии не в состоянии произвести оценку и проверку представленной информации. Это, безусловно, сказывается на качестве проведения оценки квалификации и снижает эффективность контроля.
