Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ, НАПРАВЛЕНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕГО РАЗВИТИЯ
1.1 Сущность финансового контроля 11
1.2 Объективная необходимость принятия федеральных законов о государственном Финансовом контроле и аудиторской деятельности 25
1.3 Направления и перспективы развития финансового контроля 34
ГЛАВА 2 ОРГАНИЗАЦИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Организационная структура органов финансового контроля 43
2.2 Состояние методического обеспечения финансового контроля 62
ГЛАВА 3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ НА ОБРАЗОВАНИЕ
3.1 Совершенствование правового и организационно-методического обеспечения финансового контроля 79
3.2 Организация комплексных контрольных мероприятий в образовательных учреждениях 106
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 117
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 130
- Сущность финансового контроля
- Организационная структура органов финансового контроля
- Совершенствование правового и организационно-методического обеспечения финансового контроля
Введение к работе
- Актуальность темы исследования. Образование является одной иДважнейших отраслей социально-культурной сферы страны.
І р В Конституции Российской Федерации (ст.43) определено:
каЬкдый гражданин имеет право на образование; гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования; каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении. ;Для достижения целей государственной политики в сфере образования в России в настоящее время действует более 143,0 тысяч государственных образовательных учреждений всех уровней, типов и видов, около полутора тысяч научных организаций, технологических парков, инновационных центров, в которых сегодня воспитывается, обучается и работает примерно 39 миллионов человек (160, с.4).
В изменяющихся социально-экономических условиях система образования проявила устойчивость, сохранила свой потенциал в качестве определяющего фактора социально-экономического развития России. Вместе с тем, переход на рыночные отношения в экономике негативно отразился на использовании бюджетных средств. В сфере образования значительно выросли объемы нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств.
Причина во многом состоит в несовершенстве нормативно-правовой базы, системы финансирования образовательной деятельности и финансового контроля в переходный период. Являясь практически единственно реальной гарантией целевого и эффективного использования средств, финансовый контроль в таких условиях осуществляется без необходимой комплексной финансово правовой, методологической основы. Вследствие этого, он не всегда достаточно эффективен и действенен.
Проблемы финансов и контроля рассматривались в работах зарубежных ученых, в частности, Мескона М., Альберта М., Хедоури Ф., Брауна Р. Дж., Ллойда Д.,. Пирсона А.У., Смолла Дж. Р., Чиджи П.К. Общетеоретические аспекты состояния и развития института финансового контроля в России в переходный период нашли отражение в работах Белобжецкого И.А., Белухи Н.Т., Бурцева В.В., Видяпина В.И., Вознесенского Э.А., Горбуновой Н.И., Грачевой Е.Ю., Химичевой Н.И., Шохина СО. Развитие и экономические проблемы финансового контроля рассматривались в работах Бабич A.M., Барабаш Т.Я., Башкатовой Т.А., Белолипецкого В.Г., Гаджиева Н.Г., Данилевского Ю.А., Иткина Ю.М., Козырина А.Н., Корниенко О.Ю., Крикунова А.В., Мстиславского В.А., Наринского А.С, Павловой Л.Н., Погосяна Н.Д. и многих других авторов. Однако комплексное исследование проблем финансового контроля в бюджетной сфере практически отсутствует. Недостаточно четко сформулированы понятие государственного финансового контроля, направления и перспективы его развития. Требуют доработки и уточнения отдельные положения проектов федеральных законов о государственном финансовом контроле и аудиторской деятельности в Российской Федерации. Не создана современная организационная структура государственного финансового контроля в сфере образования. Недостаточно разработаны . вопросы методики проведения контрольных мероприятий, взаимодействия государственного и негосударственного финансового контроля, привлечения к участию в контрольных мероприятиях органов госфинконтроля независимых аудиторов и использования их материалов.
Разработка методологии сдерживается по ряду причин. Так, осуществляемые в настоящее время преобразования в экономике характеризуются, в частности, внедрением в экономические отношения принципов федерализма, разграничением компетенции Российской Федерации и ее субъектов как в хозяйственной, так и в бюджетной сферах.
Таким образом, актуальность темы обусловлена как недостаточностью теоретических исследований данного вопроса, так и его большой практической значимостью.
Предметом исследования являются теория, методология и практика финансового контроля за использованием бюджетных средств на образование.
Объектом исследования является организация деятельности органов финансового контроля в России за целевым и эффективным использованием бюджетных средств в образовательных организациях и учреждениях.
Цель исследования - на основе обобщения и анализа литературных источников, законодательства, нормативных правовых актов и практики Министерства образования Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации определить направления и перспективы развития финансового контроля, разработать рекомендации по совершенствованию контроля за использованием бюджетных средств на образование.
В соответствии с этой целью поставлены следующие задачи: на основе комплексного анализа теоретических аспектов финансового контроля обосновать направления и перспективы развития финансового контроля за использованием бюджетных средств на образование;
- исследовать основные институциональные (нормативные правовые) аспекты финансового контроля и на базе обобщения и анализа законодательных и нормативных правовых актов разработать и обосновать предложения по уточнению отдельных положений проектов федеральных законов о государственном финансовом контроле и аудиторской деятельности в Российской Федерации; -подготовить предложения о современной организационной структуре государственного финансового контроля в сфере образования;
- разработать рекомендации по совершенствованию методических основ осуществления финансового контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств на образование;
- обосновать необходимость: взаимодействия государственного финансового контроля с негосударственным контролем; привлечения к участию в контрольных мероприятиях госфинконтроля независимых аудиторов и использования их материалов.
Теоретической и методологической базой проведенного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых по финансовому контролю, освещающих как исторический опыт, так и современную практику его осуществления. Были использованы справочно-информационные, отчетно аналитические, организационно-нормативные и контрольно-ревизионные материалы федеральных органов исполнительной власти (Минфина России, Минобразования России, Госкомстата России) и федеральных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации и других). Исследовались действующие законодательные и нормативные правовые акты по вопросам контроля и прежде всего положения Конституции Российской Федерации, а также Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и другие. При этом применялись общенаучные методы познания (абстрагирование, структурно-функциональный анализ и синтез), метод экспертной оценки и системный подход.
Научная новизна диссертации состоит в решении теоретических и практических задач осуществления эффективного контроля за использованием бюджетных средств на образование. Основные результаты, составляющие научную новизну диссертации, следующие:
- уточнено понятие государственного финансового контроля, его цели и задачи;
- обоснованы направления и перспективы развития финансового П контроля за использованием бюджетных средств на образование;
разработаны предложения об уточнении отдельных положений проектов федеральных законов о госфинконтроле и аудиторской деятельности в Российской Федерации, в части целей. ;адач и функций этих видов контроля, системы органов финансового контроля, их взаимодействия;
- разработаны предложения по совершенствованию организационной системы финансового контроля в сфере образования;
- даны предложения по организации комплексных проверок образовательных учреждений;
- разработаны рекомендации по совершенствованию методики У осуществления финансового контроля за использованием бюджетных средств на образование.
Практическая значимость исследования определяется тем, что применение на практике разработанных предложений и рекомендаций по организации и осуществлению финансового контроля в сфере образования позволяет:
- {создать организационную систему, обеспечивающую систематический контроль за финансовой деятельностью учреждений образования;
- повысить качество и объективность ревизий и проверок и прежде всего по вопросам использования средств на образование;
- проводить комплексные контрольные мероприятия в образовательных организациях и учреждениях:
- проверять вопросы финансовой деятельности во взаимосвязи с выполнением основных задач учреждений образования:
- осуществлять на практике взаимодействие государственного финансового контроля с негосударственным контролем, привлечение к участию в контрольных мероприятиях госфинконтроля независимых аудиторов и использование их материалов.
Все это будет способствовать повышению эффективности финансового контроля в сфере .образования.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения исследования и предложения отражены в опубликованных автором практическом пособии, методических разработках и статьях. Так. во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте в 2000 году на правах научного издания выпущено пособие «Государственный финансовый контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета на образование» (в соавторстве).
Подготовленные автором и утвержденные в Счетной палате Российской Федерации две Методические разработки - по контролю в Сфере образования и по проверке смет доходов и расходов в бюджетных учреждениях (с приведением примеров проверок смет в ряде федерального подчинения учреждений образования) опубликованы в Информационных бюллетенях «Образование в документах» (№20 за 1998 год) и «Официальные документы в образовании» (№17 и 18 за 1999 год). Выступление автора «О финансовых ресурсах реформирования и развития образования» одобрено на XIII Международных Плехановских чтениях в Российской экономической академии им Г.В. Плеханова (2000г.). Опубликованные работы и материалы диссертации рекомендуются к использованию в учебных курсах экономических вузов и экономических факультетов, в практической деятельности контрольных органов.
По теме исследования опубликовано 8 работ общим объемом 1 1,8 п.л.
Сущность финансового контроля
Отечественная экономическая наука внесла свой большой вклад в разработку теории финансов и их функций распределительную, регулирующую, стабилизационную и контрольную. Финансы представляют собой экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения задач и функций государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства. При этом под централизованными финансами понимаются экономические отношения, связанные с формированием и использованием фондов денежных средств государства, аккумулируемых в государственной бюджетной системе и государственных внебюджетных фондах, под децентрализованными финансами - денежные отношения, опосредующие кругооборот денежных фондов предприятий. По своему материальному содержанию финансы — это целевые фонды денежных средств, в совокупности представляющие финансовые ресурсы страны.
Исследователи отмечают, что финансы и финансовые ресурсы - не тождественные понятия. Финансовая наука изучает не ресурсы как таковые, а общественные отношения, возникающие на основе образования, распределения и использования ресурсов; она исследует закономерности развития финансовых отношений (175, с.16)
Хотя финансы относятся к базисной категории, они во многом зависят от проводимой в стране финансовой политики. В понятие финансовой политики включается совокупность мероприятий государства по разработке общей концепции, основных направлений, целей, главных задач, использования финансовых отношений по созданию финансового механизма и управления финансовой деятельностью экономических субъектов.
Сущность финансов проявляется в их функциях, которые реализуются через финансовый механизм, включающий совокупность организационных форм финансовых отношений в отраслях экономики, порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, методы финансового планирования, формы управления финансами и финансовой системой, финансовое законодательство.
Важное значение отечественные ученые придают изучению действующей в стране финансовой системы - системы форм и методов образования, распределения и использования фондов денежных средств государства и предприятий. При этом принимается во внимание, что вся система финансов состоит из двух укрупненных подсистем: государственных и муниципальных финансов; финансов экономических субъектов. Эти укрупненные подсистемы в зависимости от конкретных форм и методов формирования доходов и денежных фондов, в свою очередь, делятся на более частные звенья: государственные и муниципальные финансы подразделяются на: бюджетную систему, которая в свою очередь состоит из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов; целевые внебюджетные фонды: государственный кредит; - финансы экономических субъектов подразделяются на финансы: коммерческих предприятий и организаций; финансовых посредников (кредитные организации, частные пенсионные фюнды, страховые организации и другие финансовые институты); некоммерческих организаций (176, с 32).
Социально-экономические преобразования, происходящие в Российской Федерации, характеризуются изменением формы собственности, активным использованием рыночных механизмов, привлечением в экономических отношениях принципов федерализма.
В этих условиях существенно изменяется финансовый механизм, а также финансовая работа, как в государственных органах, так и на предприятиях, в учреждениях и организациях различных форм собственности, возникает объективная необходимость построения деятельности финансового контроля адекватно курсу рыночных реформ.
Специфика переходного периода оказывает существенное влияние на организацию работы контрольных органов, формирование контрольной системы.
Проводимая в стране в этом направлении работа пока еще не имеет четких ориентиров и в результате недостаточно эффективна.
Отрицательно сказывается недостаточность научных комплексных исследований по проблемам финансового контроля, а также отсутствие необходимого количества литературы в области теории и практики финансового контроля в период качественных преобразований экономики России.
Организационная структура органов финансового контроля
Организация и развитие образования осуществляется в Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации о праве граждан на образование, требованиями Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 года №3266-1 (в редакции, введенной в действие федеральным законом от 13 января 1996 года №12-ФЗ) и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 года №125-ФЗ, а также «Федеральный программой развития образования», утвержденной Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ, и «Национальной доктриной образования в Российской Федерации», одобренной постановлением Првительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г. № 751.
Финансовый контроль в сфере образования осуществляется с учетом специфики этой сферы, задач и функций развития образования, предусмотренных в действующих законодательных и нормативных правовых актах.
Прежде всего учитываются основные положения, изложенные в законе «Об образовании» ( 6 ). Так:
- Российская Федерация провозглашает область образования приоритетной; задачами законодательства Российской Федерации в области образования являются создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации; в Российской Федерации устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национально-региональный компоненты; организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования; , федеральные законы в области образования разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (включая формирование бюджетов всех уровней в части расходов на образование и бюджетное финансирование образовательных учреждений); в уставе образовательного учреждения в обязательном порядке указываются, в частности, учредитель и его компетенция, типы и виды реализуемых образовательных программ, наличие платных образовательных услуг и порядок их предоставления (на договорной основе), структура финансовой и хозяйственной деятельности (использование объектов собственности, финансирование и материально-техническое обеспечение, осуществление предпринимательской деятельности); обеспечиваются права и социальная защита обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений; государственные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования самостоятельно определяют направления и порядок использования своих бюджетных и внебюджетных средств, в том числе их долю, направляемую на оплату труда и материальное стимулирование работников образовательных учреждений (статья 42).
Соответственно определенная специфика перечисленных проблем нашла свое отражение в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также в Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике» (в части организации и финансирования научных исследований в высших учебных заведениях).
Так, в Федеральном законе «О высшем и послевузовском образовании» (7) изложены положения, которые в обязательном порядке требуется учитывать при осуществлении государственного финансового контроля. И прежде всего это то, что государственная политика в области высшего и послевузовского профессионального образования основывается на таких принципах, как:
- суверенность прав субъектов Российской Федерации в определении собственной политики в части национально региональных компонентов государственных образовательных стандартов; непрерывность и преемственность процесса образования; интеграция системы высшего и послевузовского профессионального образования Российской Федерации при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы в мировую систему высшего образования;
- государственная поддержка подготовки специалистов, приоритетных направлений фундаментальных и прикладных
Совершенствование правового и организационно-методического обеспечения финансового контроля
Финансовый контроль включает контроль за соблюдением финансово-экономического законодательства в процессе формирования и использования денежных фондов, оценку эффективности финансово-хозяйственных операций и целесообразности произведенных расходов. Организация и функционирование эффективной системы финансового контроля - обязательный и непременный элемент финансовой политики страны. В общей системе мер по перестройке финансового механизма, финансовой работы важнейшей частью является совершенствование финансового контроля. Намечая и осуществляя меры по совершенствованию финансового контроля в области образования, необходимо учитывать, что: финансово-хозяйственная деятельность образовательных учреждений и организаций регламентируется действующими законодательными и нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в сфере образования страны функционируют как государственные, так и негосударственные учреждения; - учреждения и организации образования используют свое право многоканального (многоисточникового) финансирования (за so счет бюджетных ассигнований и средств внебюджетных источников); - образовательные учреждения и организации осуществляют финансовые операции в рублях и валюте иностранных государств, используют имущество различных форм собственности; - в учреждениях образования наряду с учебной ведется научно-исследовательская работа (например, в вузах), действуют всякого рода вспомогательные структурные подразделения (производственные, хозяйственные), оказываются платньїе образовательные и другие разнообразные услуги; - организации и учреждения сферы образования не только получают бюджетные ассигнования, но и уплачивают в доход государственного бюджета обязательные платежи, пользуются налоговыми и другими финансовыми льготами. Финансовый контроль в сфере образования должен осуществляться путем применения научно обоснованных методик. Однако, как показали исследования, актуальные вопросы методики осуществления финансового контроля в сфере образования мало изучены и остаются как бы вне поля научных изысканий. В то же время имеется большая потребность в научном обосновании методики финансового контроля в сфере образования. Это позволит устранить из практики принятие управленческих решений на основе несистемной, прерывистой информации о фактическом финансовом состоянии объектов управления.
Хорошо налаженная система обратной связи позволяет определять и осуществлять корректирование организации объекта управления, активно воздействовать на него с целью преодоления В настоящее время ряд федеральных министерств и ведомств упорно удерживает в своем непосредственном подчинении учреждения образования, фактически выполняющие задачи и функции органов власти субъектов Российской Федерации в области: образования (Министерство путей сообщения Российской Федерации, Министерство энергетики Российской Федерации, Министерство культуры Российской Федерации и др.)
Следовало бы в этом законе предусмотреть статьи об учете, отчетности и контроле в системе образования. Ґ.В Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (7) целесообразно внести ряд уточнений и дополнений.
В статье 28 «Финансирование высших учебных заведений» следует записать о том, что вузы используют свои расширенные права, имеют многоканальное финансирование из, средств федерального бюджета и разнообразных внебюджетных источников.
Причем средства федерального бюджета могут поступать в вуз не только от его учредителей, но и от других федеральных органов исполнительной власти, для которых готовятся специалисты, а также от федеральных научных фондов - на проведение научных исследований.
Среди внебюджетных источников могут быть, например, поступления средств от: издательской деятельности; внедрения результатов научно-исследовательский работ; самостоятельно осуществляемой вузами внешнеэкономической деятельности; иностранных внебюджетных фондов.
