Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы последующего государственного финансового контроля 9
1.1. Сущность, функции и задачи последующего государственного финансового контроля в Российской Федерации 9
1.2. Организационные основы последующего государственного финансового контроля 26
1.3. Методологические основы государственного финансового контроля 39
Глава II. Особенности организации последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений 55
II. 1. Организационные и методологические особенности последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений 55
И.2. Бухгалтерский учет в образовательных учреждениях 73
И.З. Классификация финансовых нарушений образовательных учреждений .89
Глава III. Совершенствование организации последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений 108
III. 1 . Организационно-экономические предпосылки и меры совершенствования последующего государственного финансового контроля 108
Ш.2. Методика последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений 124
Ш.З.Обеспечение организации результативного последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений 144
Заключение 160
Литература 164
Приложения 175
- Сущность, функции и задачи последующего государственного финансового контроля в Российской Федерации
- Организационные и методологические особенности последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений
- Организационно-экономические предпосылки и меры совершенствования последующего государственного финансового контроля
- Методика последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений
Введение к работе
Актуальность исследования. В процессе формирования интеллектуальной элиты российского общества значительную роль играют образовательные учреждения. Решение этой задачи зависит от того, насколько эффективно организуют образовательные учреждения свою деятельность, в том числе и финансовую. Финансовая деятельность образовательных учреждений определяется, в основном, объемом финансирования из федерального бюджета. Объемы финансирования государственных образовательных учреждений растут из года в год. Например, за 2001 г. общий объем финансирования образовательных учреждений Пермской области по сравнению с 2000 г. вырос в 1,26 раза, за 2002 г. по сравнению с 2001 г. - в 1,34 раза. А за три года, с 2000 по 2003 гг, этот объем вырос в 1,69 раза.
Бюджетные средства выделяются в распоряжение образовательных учреждений по принципу эффективности с указанием конкретных целей, на которые они могут быть использованы. Любые действия, приводящие к направлению бюджетных средств на цели, не обозначенные в бюджете РФ, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.
Проверку эффективности и целенаправленности использования бюджетных средств осуществляют органы государственного финансового контроля при проведении предварительного, текущего и последующего контроля.
Актуальность исследования обусловлена тем, что образовательные учреждения, несмотря на регулярные проверки, допускают финансовые нарушения. В результате анализа материалов последующего государственного финансового контроля за 1999 — 2002 гг, проведенного КРУ МФ РФ в Пермской области по итогам каждого финансового года, установлено, что финансовые нарушения выявлены более чем в 85% государственных образовательных учреждений.
В принятом решении межведомственной комиссии Совета Безопасно-
сти при Президенте РФ отмечено, что сегодня финансовые нарушения, их суммарный объем и количество стали представлять угрозу для национальной безопасности страны.
Одной из причин наличия финансовых нарушений является отсутствие в бюджетном законодательстве норм и четких формулировок, позволяющих однозначную трактовку понятия «финансовое нарушение». Поэтому актуальность диссертационного исследования обусловлена также недоработкой и противоречивостью нормативно-правовой базы.
Среди всех проблем, связанных с осуществлением последующего государственного финансового контроля, центральное место занимает проблема отсутствия универсальной методической базы, что вызывает определенные трудности при проведении ревизий.
Необходимость изучения организации последующего государственного финансового контроля обусловлена, с одной стороны, недоработкой нормативно-правовой базы и отсутствием методической базы, с другой -проблемой результативности самого последующего государственного финансового контроля.
Таким образом, оценка результативности государственного финансового контроля является актуальной задачей, требующей решения.
Область исследования соответствует требованиям паспорта специальностей ВАК 08.00.12. - Бухгалтерский учет, статистика: п.1.3.- Методология учета, контроля и анализа финансовых результатов; п.2.4. - Методология разработки программ аудита и плана проверок.
Степень разработанности проблемы. В настоящее время вопросы государственного финансового контроля недостаточно разработаны. В общем случае экономисты и юристы исследуют контроль как сферу деятельности органов государственного управления и определяют его как одну из форм управленческой деятельности.
Широко известны исследования в этой области таких ученых, как И.А.Белобжецкого, Н.Т. Белухи, В.И. Видяпина, Э.А. Вознесенского, Е.Ю.
Грачевой, Ю.М.Иткина, Е.А. Кочерина, Л.М. Крамаровского, Т.М. Мезенцевой, Г.А.Соловьева, В.И.Стражева, и др. Анализ работ отечественных авторов показал, что, в основном, рассматривается круг вопросов, связанных с теорией и практикой государственного финансового контроля в основном доперестроечного периода.
В процессе диссертационного исследования были изучены и обобщены теоретические и методические разработки рассмотрения вопросов стандартизации и поиска форм финансового контроля в условиях российских реалий настоящего периода, содержащиеся в трудах российских ученых В.В.Бурцева, Ю.А.Данилевского, А.В.Крикунова, Л.Н.Овсянникова, В.И. Подольского, В.А. Привезенцева, А.Н. Пыткина, В.М. Родионовой, В.И. Тимофеева, А.Г. Фирсова, Т.Г.Шешуковой, С.О.Шохина и др.
Вместе с тем явно недостаточно работ, в которых бы разрабатывались обоснованные методологические и практические рекомендации, учитывающие действующую нормативную базу и направленные на повышение результативности государственного финансового контроля.
Среди зарубежных ученых, рассматривающих проблемы государственного финансового контроля, следует отметить Дж. Робертсона, Д. Стрика, А. Шика и др. Однако, анализ работ зарубежных авторов показал, что зарубежный опыт не всегда можно применить к российскому менталитету.
Таким образом, степень разработанности проблемы характеризуется недостаточностью как теоретических исследований данного вопроса, так и практических рекомендаций.
Объект диссертационного исследования - образовательные учреждения и органы последующего государственного финансового контроля в Пермской области. В настоящем диссертационном исследовании под образовательными учреждениями понимаются организации, созданные органами государственной власти РФ для осуществления функций начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования, деятельность которых финансируется из федерального бюджета на основе сметы доходов и расходов.
Предмет исследования — совокупность теоретических, методологических и организационно-методических аспектов последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений.
Цель исследования состоит в совершенствовании организации последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений. Поставленная цель потребовала решения следующих взаимосвязанных задач:
1. Уточнить понятийный аппарат и определить методологические основы государственного финансового контроля.
Проанализировать допускаемые образовательными учреждениями финансовые нарушения.
Классифицировать финансовые нарушения, выявленные в результате последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений.
Разработать универсальную методику последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений.
Определить факторы, влияющие на повышение результативности последующего государственного финансового контроля.
Обосновать метод комплексной оценки уровня результативности последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений.
Теоретическая и методологическая основа исследования - научные публикации отечественных и зарубежных авторов по исследуемой проблеме, нормативная и законодательная база по вопросам регулирования государственного финансового контроля, внутренние методические материалы, используемые на практике при проведении государственного финансового контроля, материалы методических семинаров по теме исследования.
Методы исследования: методы системного, финансового, статистического и факторного анализа.
Информационная база исследования: материалы ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности образовательных учреждений, ком-
пьютерные справочно-правовые системы, web-публикации, материалы научно-исследовательских работ федерального и регионального значения, методические рекомендации, разработанные автором.
Защищаемые положения и их научная новизна. В процессе исследования получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну и являющиеся предметом защиты:
Уточнен понятийный аппарат и методологические основы государственного финансового контроля, предусматривающий учет и контроль не только финансовых, но и материальных потоков, образуемых за счет бюджетных средств.
Предложена классификация финансовых нарушений, основанная на пооперационном подходе к процессу последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений.
Разработана универсальная методика последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений, позволяющая определить соблюдение как принципов использования бюджетных средств, так и правовых оснований, определенных при выделении этих средств.
Определены факторы, влияющие на повышение результативности последующего государственного финансового контроля.
Обоснован метод комплексной оценки уровня результативности последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что разработанная в диссертации методика проверки бюджетных организаций нашла применение в практике проведения контролерами-ревизорами КРУ МФ РФ в Пермской области ревизий образовательных учреждений.
Предложенные автором методики позволяют повысить результативность последующего государственного финансового контроля. Эти методики могут также использоваться аудиторскими фирмами при аудите организаций всех форм собственности.
Теоретические, методические и практические результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе изучения курсов «Аудит», «Контроль и ревизия».
Апробация работы. Методологические положения и практические рекомендации реализованы работниками КРУ МФ РФ в Пермской области в процессе ревизий образовательных учреждений.
Результаты диссертационного исследования использованы при ревизиях образовательных учреждений, проведенных КРУ МФ РФ в Пермской области; при ревизии Территориального органа Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству в Пермской области; при организации бухгалтерского учета в Пермском государственном техническом университете; при проведении ООО «Аудиторская фирма «АУДИТ-ФИНАНС» аудиторских проверок.
Публикации. Результаты диссертационного исследования нашли отражение в 10 публикациях, общим объемом 12,52 п.л., объем личного вклада автора диссертации - 10,52 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, перечня нормативных актов, списка литературы и приложений. Она изложена на 163 страницах основного текста, содержит 21 рисунок и 17 таблиц, библиографический список из 172 наименований.
Во введении отражены актуальность, состояние и изученность проблемы, определены цели и задачи, предмет и объект исследования, научная новизна и практическая значимость.
В первой главе «Теоретико-методологические основы государственного финансового контроля» определены сущность, место и роль государственного финансового контроля на современном этапе. Рассмотрена современная система государственного финансового контроля и ее место в управлении государством. Определены организационные и методологические основы государственного финансового контроля.
Во второй главе «Особенности организации государственного финансового контроля образовательных учреждений» изложены результаты анализа
системы бухгалтерского учета и финансовых нарушений, допускаемых образовательными учреждениями. Рассмотрен действующий порядок финансирования из федерального бюджета образовательных учреждений.
Опыт, полученный в результате проведения проверок, положен в основу обобщения данных о финансовых нарушениях и представления их в табличной форме.
Во второй главе приведена авторская классификация финансовых нарушений образовательных учреждений.
В третьей главе «Совершенствование организации государственного финансового контроля образовательных учреждений» систематизированы и обоснованы организационно-экономические предпосылки организации результативного последующего государственного финансового контроля, определены основные факторы, влияющие на результативность последующего государственного финансового контроля, разработана универсальная методика последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений.
В заключении диссертации сформулированы основные выводы и результаты по проведенному исследованию.
Сущность, функции и задачи последующего государственного финансового контроля в Российской Федерации
В английском языке слово контроль имеет наибольшее количество значений - 10, среди которых наиболее подходящим к предмету данного исследования являются: управление, руководство; регулировка; ограничение.2
Таким образом, слово контроль постепенно наполняется следующим экономическим содержанием.
Контроль - составная часть управления экономическими объектами и процессами, включающая наблюдение за объектом с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами.3
Система контроля является подсистемой социального управления и во многом обеспечивает сохранение системой ее качественных характеристик, функционирования и развития. Посредством контроля достигается надежная связь, которая позволяет выявлять результаты воздействия управляющего объекта на управляемый, допущенные отклонения от управленческих решений, а также принципов организации и регулирования. То есть по сути дела, контроль является одной из функций государственного управления.
Еще тридцать лет назад Э.А.Вознесенский писал: «Будучи функцией управления, контроль не может быть подчинен решению задач, выходящих за рамки управления. Поэтому назначение контроля должно соответствовать целям самого управления, которые в свою очередь определяются экономическими и политическими закономерностями развития данной формации. Отсюда вытекает важное значение контроля как орудия осуществления политики (в том числе и экономической) господствующих классов».4
Точка зрения Э.А.Вознесенского согласуется с высказыванием В.И.Ленина: «В сущности говоря, весь вопрос о контроле сводится к тому кто кого контролирует, то есть какой класс является контролирующим и какой контролируемым... »5
В современных условиях «в этой связи возникает вопрос: каким образом в демократическом обществе можно добиться необходимого уровня эксплуатации эксплуатантов? Совершенно очевидно, что по собственной воле в ярмо эксплуатации они не полезут. Мировой опыт показывает: добиться этого можно только с помощью независимого государственного финансово-экономического контроля как одной из стержневых форм публичного контроля»6.
И.А.Белобжецкий считает, что «контроль призван прежде всего давать объективную оценку фактического состояния управляемого объекта и эффективности хозяйствования».7
В настоящее время распространены следующие формулировки термина государственный финансовый контроль (ГФК), представленные в табличной форме (Табл.2). ному и экономному использованию государственных средств, помогающая вскрыть нарушения установленной государством финансовой дисциплины. Государственный финансовый контроль в демократиче-Степашин С.С. Доклад на сове ском государстве - это, во-первых, организованный из-щании руководителей контроль бранными представителями общества, т.е. законодательной но-счетных органов субъектов властью, внешний контроль управления общественными РФ. финансами и, во-вторых, организованный органами испол нительной власти внутренний контроль. I По нашему мнению эти определения требуют уточнения, так как «нам представляется спорной концепция, которая сводит финансовый контроль лишь к проверке процессов формирования и использования денежных фондов. По мнению автора, наиболее широко понятие государственного финансового контроля определено Белобжецким И.А. Автор согласен с его мнением, определяющим, что «диапазон действия финансового контроля весьма широк, поскольку финансовая сторона работы предприятий и объединений обусловлена материально-вещественными факторами. Зачастую весьма затруднительно, а иногда невозможно отделить финансовый контроль от хозяйственного, поскольку в большинстве финансовых операций находят свое отражение те или иные элементы хозяйственной деятельности»8.
Автор совершенно согласен и с точкой зрения Татаринова В.А., создателя системы государственного финансового контроля в России, который считал, что «ревизия одних денежных средств, как бы хорошо она поставлена ни была, всегда будет односторонней, если она не связана с документальной ревизией имущественных ценностей».
Объектом приложения финансового контроля является комплекс хозяйственных процессов и денежных отношений, возникающих при осуществлении хозяйственной деятельности. Нельзя не учитывать и тот факт, что за бюджетные средства приобретаются имущество и материальные ценности.
Автор считает, что одним из путей уменьшения числа злоупотреблений и правонарушений, связанных с использованием государственного имущества является обеспечение учета и контроля материальных потоков. Когда учет финансовых потоков оторван от материальных: от кого конкретно ушел материальных поток, с кого списаны ресурсы, то в этом случае создаются прекрасные и сильно притягательные условия для экономической преступности. От поставщика материальный поток якобы ушел, но ни с кого не списан и никому не поставлен на учет. К получателю материальный поток явно не приходил, поскольку его не было. А деньги он перечислил на основе ложного содержания авизо.9
Неразрывную связь учета и контроля, их значение и роль в общественной жизни страны подчеркивал еще В.И.Ленин: «без всестороннего, государственного учета и контроля за производством и распределением продуктов власть трудящихся, свобода трудящихся удержаться не может, возврат под иго капитализма неизбежен»10. Ведь «безотчетность, бесконтрольность в деле производства и распределения продуктов ... есть казнокрадство (ибо все имущество принадлежит казне...)»11. А основная задача органов государственного финансового контроля — установить и предотвратить казнокрадство.
Учитывая все вышесказанное, автором предлагается следующая формулировка понятия государственного финансового контроля:
Государственный финансовый контроль — это правоспособная система государственных органов, проверяющих образование, учет, распределение и использование денежных и соответствующих им материальных потоков федерального бюджета на точность исполнения действующих нормативно-правовых актов.
Для того, чтобы разобраться, кто осуществляет государственный финансовый контроль, необходимо рассмотреть структуру органов государственно власти.
Организационные и методологические особенности последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений
Образовательные учреждения действуют на основании федеральных законов от 10.07.92 N 3266-1 «Об образовании» и от 22.08.96 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском образовании».
В соответствии с п.З. ст. 47. Федерального закона РФ от 13 января 1996 года № 12-ФЗ «Об образовании» (далее - закон «Об образовании»): «Деятельность образовательного учреждения по реализации предусмотренных уставом этого образовательного учреждения производимой продукции, работ и услуг относится к предпринимательской лишь в той части, в которой получаемый от этой деятельности доход не реинвестируется непосредственно в данное образовательное учреждение и (или) на непосредственные нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса ( в том числе на заработную плату) в данном образовательном учреждении.» Это положение вошло в противоречие со статьей 50 ПС РФ. Любая деятельность, преследующая целью извлечение прибыли, независимо от направлений реинвестирования, является предпринимательской в силу общих норм гражданского законодательства.
Причем определение образовательного процесса в законе «Об образовании» дано следующим образом:
«Образовательный процесс - это реализация одной или нескольких образовательных программ, направленных на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ.»
Каждое образовательное учреждение трактует реинвестиции в образовательный процесс по-своему. Одни считают процессом реинвестирования проведение семинара для своих работников с семьями на Кипре или в Греции, причем из доходов, не отраженных в балансе; другие — покупку нового оборудования для учебных мастерских.
Соответственно и процесс проверки усложняется, т.к. очень затруднительно определить, что является решением задач формирования общей культуры личности и адаптации личности к жизни в обществе.
В процессе контроля образовательных учреждений, органы государственного финансового контроля устанавливают результативность и целевую направленность использования средств федерального бюджета. Это позволяет исправлять допущенные просчеты или нарушения в финансовой работе образовательных учреждений.
В соответствии со Ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ базируется на нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. Но самих нормативов бюджетное законодательство не содержит. Как правило, образовательные учреждения закладывают в смету столько, сколько захотят. Бюджетное законодательство не содержит ни определения понятия сметы, ни правил ее составления. В настоящее время не контролируются и суммы сметных назначений.
При этом огромное значение для бюджетного учреждения приобретает организация качественной калькуляционной работы по определению плановых затрат на оказание услуг. Во-первых, калькуляция затрат на федеральные (муниципальные) услуги, подкрепленная данными отчетных калькуляций фактических затрат за предыдущие периоды, позволяет определить действительный уровень обеспечения их бюджетным финансированием и может послужить основанием для ходатайства об изменении соответствующих нормативов. Во-вторых, калькулирование себестоимости "предпринимательских" услуг бюджетного учреждения позволяет учесть все затраты на их осуществление. Ведь реализуемый БК РФ принцип жесткой привязки всех затрат бюджетного учреждения к источникам их финансирования не позволяет погашать часть расходов на осуществление предпринимательской деятельности за счет бюджетного финансирования без разрешения соответствующих распорядителей бюджетных средств. Следовательно, если учтенная в калькуляции сумма плановой прибыли не сможет погасить всех не учтенных в этой калькуляции затрат на осуществление услуги, соответствующая разница будет погашаться либо за счет дохода от оказания других "коммерческих" услуг, либо (при недостаточном их объеме) за счет бюджетного финансирования. Последнее в соответствии с БК РФ расценивается как нецелевое использование бюджетных средств и влечет применение к бюджетному учреждению установленных этим Кодексом санкций.
Нигде не сказано, что сметы составляются в разрезе предметных статей. Просто это принято на практике. И арбитражные суды, рассматривая нецелевое использование, перераспределение средств с подстатьи на подстатью (например, с 240110 на 240120) не рассматривают как нецелевое использование. Хотя логично было бы предположить, что целевое направление бюджетных средств, определенное Ст.38 БК РФ предусматривает использование их на конкретно определенные цели по конкретному коду ЭКР. Но это возможно из-за нечеткого определения нормативной базы.
Например, образовательное учреждение заложило в смету по коду 240100 «Приобретение и модернизация оборудования и предметов длительного пользования» 150 000 руб. Но на какое именно оборудование можно закладывать деньги можно увидеть только из расшифровки по подстатьям. Например, на расходы по подстатье 240120 «Приобретение и модернизация непроизводственного оборудования и предметов длительного пользования для государственных и муниципальных учреждений» можно отнести расходы на приобретение в установленном порядке предметов стоимостью на дату приобретения свыше 50-кратного установленного законодательством Российской Федерации минимального размера оплаты труда за единицу и предметов, служащих более года, предусматриваемые в смете доходов и расходов на содержание учреждений, в том числе физкультурного оборудования, расходы на приобретение однородных малоценных предметов (тарелок, кухонной посуды и т.д.), столов, книжных шкафов и другой мебели, хозяйственных и технических инструментов, предметов оборудования буфетов и других предметов хозяйственного инвентаря, приобретаемых впервые для вновь организуемых и расширяемых учреждений и не входящие в сметы строек.
Под формулировки приказа 127н можно подобрать все что угодно. Только необходимо ли это образовательному учреждению? Например, как доказать целесообразность приобретения видеомагнитофона, который на момент проведения ревизорами инвентаризации оказался дома у заведующего кафедрой?
То есть, проверять целевое использование имеет смысл только при детальной расшифровке направления расходования и обоснования целесооб разности. А этого-то как раз и нет в действующей нормативной базе. И даже когда очевидно нецелевое использование, например использование бюджетных средств на содержание автобронетехники, которой фактически не существует, и тогда это оспаривается и суды идут навстречу государственным учреждениям. Расчеты в обоснование сумм сметных назначений не регламентированы нормативной базой и поэтому не контролируются.
Также из-под контроля выпала проверка соблюдения установленных норм расходов сырья, материалов и других материальных ценностей. Поскольку исчезли и сами нормы расходов. А злободневность не исчезла.
Организационно-экономические предпосылки и меры совершенствования последующего государственного финансового контроля
В настоящее время в России система государственного финансового контроля функционирует недостаточно эффективно. Совершенно очевидно, такое положение нельзя считать нормальным, это значительно ослабляет российскую государственность и является одной из основных причин ее низкой эффективности.
Следует отметить, что ревизиями и проверками охвачено лишь около 30% всего объема средств, профинансированных из федерального бюджета.
К главным недостаткам в системе отечественного государственного финансового контроля можно отнести:
— отсутствие четкой и полномасштабной нормативно-правовой базы. Государственный финансовый контроль не стандартизирован, нет общих правил контроля. Многочисленные, но мало результативные проверки различных контролирующих структур зачастую лишь вносят разлад в функционирование хозяйствующих субъектов. Недостаточно применяется современный опыт государственного финансового контроля развитых стран;
— контрольная деятельность государственных органов не отвечает предъявляемым требованиям, существующая система отчетности в некоторых контрольных органах не позволяет судить о реальном исполнении ими своих функций;
— нет достаточно четкого определения места и роли каждого субъекта государственного финансового контроля в целостной системе, что, кроме всего прочего, порождает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности;
— отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля. Деятельность контролирующих структур в значительной мере пересекается, что без соответствующей координации порождает неоправданное дублирование и параллелизм. Вследствие этого не только размывается ответственность контрольных органов, но и происходит нерациональная трата выделенных на контроль бюджетных средств.
Органы государственного финансового контроля слабо взаимодействуют, коммуникационные системы между ними неотработанны.62
Взаимодействие контрольных органов может быть как внутри Министерства финансов (между органами федерального казначейства и контрольно-ревизионными управлениями (КРУ)), так и между разными ветвями власти (КРУ и МВД, КРУ и Прокуратурой).
Схематично взаимодействие контрольных органов в субъекте федерации на примере Пермской области, изображено , но кардинальных мер по его совершенствованию не принималось. До сих пор полностью отсутствуют специальные исследовательские подразделения и плановые исследования в области контроля. Кадры управления не изучают контроль как науку и конкретную управленческую дисциплину. Отсутствует плановая издательская работа по тематике последующего государственного финансового контроля. В результате профессиональная подготовка лиц, обязанных по роду своей работы, осуществлять контрольную деятельность не находится на должном уровне. «Одной из главных причин распространения трудностей и негативных процессов в социально-экономическом развитии России, которые проявились в последние годы, явилась недооценка роли контроля, несовершенство некоторых звеньев в системе контрольной работы»63.
Особую актуальность вопрос совершенствования последующего государственного контроля приобретает после Послания Президента РФ Федеральному Собранию от 16.05.03, в котором отмечается, что «государственный аппарат малоэффективен».
При проведении последующего государственного финансового контроля возникают отдельные препятствия по осуществлению контрольных функций: ванности целевого расхода бюджетных средств.
3. Отсутствие методики определения обоснованности и выяснения правомерности осуществления платежа бюджетополучателем.
4. Существование противоречий в законодательных и нормативно правовых актах в области финансово-бюджетных отношений.
5. Отсутствие правил составления смет доходов и расходов и расчетов потребности финансирования в разрезе кодов ЭКР.
6. Незнание в отдельных случаях представителями предприятий, учреждений и организаций федерального законодательства.
7. Возмещение расходов, произведенных за счет внебюджетной деятельности, из поступившего бюджетного финансирования.
Согласно БК РФ при недостатке бюджетных средств бюджетному учреждению разрешено использовать для выполнения заданий органа исполнительной власти, в ведении которого он находится, средства, полученные от предпринимательской деятельности, и средства, полученные от использования государственного имущества. При этом возмещение из средств федерального бюджета расходов, произведенных за счет средств, полученных от предпринимательской деятельности, действующим бюджетным законодательством не предусмотрено.
Проблема правового регулирования организации и деятельности органов государственного финансового контроля в настоящее время стоит необычайно остро. Предполагалось, что эта проблема будет решена с разработкой и принятием нового федерального закона о государственном финансовом контроле. Однако такого документа пока нет, а обсуждаемый соответствующий законопроект, не позволяет достигнуть этой цели.
Методика последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений
Методика - совокупность приемов и методов, подчиненных практическому выполнению конкретных задач. Методика последующего государственного финансового контроля обязана служить достижению конечного результата — проверки целевого и эффективного использования средств федерального бюджета. Исходя из этого, методика последующего государственного финансового контроля - это совокупность проверочных процедур, соответствующих методологическим основам государственного финансового контроля и позволяющих определить соблюдение как принципов использования бюджетных средств, так и правовых оснований, определенных при выделении этих средств.
На данный момент нормативные акты никаких методик проведения последующего государственного финансового контроля не содержат. Предложенная автором универсальная методика способствует выполнению задачи проведения качественной ревизии с целью проверки целевого и эффективного использования средств федерального бюджета. Авторская методика состоит из трех основных элементов: этапы, содержание проверочных процедур и формы заполнения результирующих данных.
Эта методика основана на пооперационном подходе с использованием дедуктивного метода (от общего — к частному). Предлагаемая методика является универсальной для проведения плановой ревизии, проверок отдельных вопросов, ревизий по постановлениям правоохранительных органов в образовательных учреждениях. Схематично этапы универсальной методики изображены на Рис. 17.
Определение организационно-правового статуса
В результате определения организационно-правового статуса формируется вводная часть акта ревизии. Проверяемый период и сроки проведения переписываются во вводную часть акта из Удостоверения, служащего основанием для проведения ревизии.
Изучение учредительных, организационных и структурных документов
Для этого необходимо изучить Устав (Положение) организации, все его регистрационные документы в ИМНС и ОФК. А также другие организационные документы (лицензию на право ведения образовательной деятельности, свидетельство о государственной аккредитации и пр.) Как правило, эти документы находятся в одной папке и хранятся в сейфе у руководителя или главного бухгалтера. Необходимо также учесть, что изучать нужно только подлинники.
В результате изучения Устава (Положения) следует установить, является ли образовательное учреждение юридическим лицом, ведомственную принадлежность и наименование вышестоящей организации; сведения об учредителях; основные цели и виды деятельности организации. В результате изучения организационных документов зафиксировать в акте имеющиеся у организации лицензии на осуществление отдельных видов деятельности, а также сведения о государственной аккредитации образовательного учреждения.
В результате изучения структурных документов, необходимо познакомиться с конкретными исполнителями, курирующими проверяемые вопросы. При ревизии проверяются первичные документы, фиксирующие факты финансово-хозяйственной деятельности. Эти документы, как правило, обрабатываются работниками бухгалтерии проверяемой организации. Поэтому работники бухгалтерии являются основными лицами, с которыми контактируют контролеры-ревизоры. Очень важным моментом при этом является определение круга лиц, отвечающих за проверяемые вопросы. Например, для проверки операций с основными средствами нужно познакомиться с бухгалтером, ведущим эти операции и материально-ответственными лицами, за которыми закреплены основные средства. Значительно может сэкономить время проведения ревизии ознакомление с телефонным справочником проверяемой организации. Сразу можно будет определить, кто за какой участок работы отвечает и т.п.
Проверка состояния бухгалтерского учета и отчетности
Для того, чтобы выяснить состояние бухгалтерского учета и отчетности, необходимо выполнить три этапа:
Изучение локальных актов, регламентирующих бухгалтерский учет
Проверка соответствия бухгалтерского учета и отчетности действующей нормативно-правовой базе
Анализ отчетности по составу и содержанию
При выполнении процедуры Изучение локальных актов, регламентирующих бухгалтерский учет следует в первую очередь ознакомиться с приказом об учетной политике образовательного учреждения. Приказом об учетной политике должны быть определены варианты учета и оценки объектов учета, по которым разрешена вариантность, а также форма, техника ведения и организация бухгалтерского учета исходя из особенностей своей деятельности.
Поскольку п. 12 Инструкции 107н определено, что представление первичных учетных документов в бухгалтерию регламентируется графиком до кументооборота, необходимо проверить наличие этого графика документооборота. В случае его отсутствия, отметить нарушение в акте ревизии.
При изучении локальных актов необходимо установить имеется ли утвержденное в установленном порядке Положение о бухгалтерской службе и как оно выполняется. А также проверить установлены ли главным бухгалтером (руководителем бухгалтерской службы) служебные обязанности для работников бухгалтерии.
Проверка соответствия бухгалтерского учета и отчетности действующей нормативно-правовой базе При проверке состояния бухгалтерского учета и отчетности по исполнению бюджета следует выяснить:
1) наличие утвержденных в установленном порядке смет доходов и расходов и имеются ли основания для внесения изменений в эти сметы;
2) выполняются ли главным бухгалтером (руководителем бухгалтерской службы) обязанности, возложенные Положением о главных бухгалтерах, по организации бухгалтерского учета и контролю за обеспечением сохранности денежных средств и материальных ценностей;
3) своевременно ли представляются бухгалтерии все необходимые для бухгалтерского учета и контроля документы и сведения;
4) ведутся ли все предусмотренные инструкциями и указаниями Министерства финансов РФ учетные регистры; правильность, своевременность и аккуратность записей операций в этих регистрах;
5) соответствие остатков на начало года в учетных регистрах данным за предыдущий год; выведены ли итоги оборотов за месяц и в надлежащих случаях - с начала года, а также остатки по соответствующим субсчетам;
6) составляются ли для контроля за правильностью бухгалтерских записей по счетам синтетического и аналитического учета оборотные ведомости по каждой группе аналитических счетов, объединяемых соответствующим синтетическим счетом ежемесячно, а по основным средствам, малоценным предметам ежеквартально;
7) наличие подлинных документов, своевременность и правильность составления, оформления и соответствие их установленным формам;
8) соблюдается ли установленный порядок исправления ошибок в первичных документах, поступающих в бухгалтерию, в учетных регистрах, а также машинограммах;
9) правильно ли оформлены и составлены мемориальные ордера и накопительные ведомости;
