Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. РЕАЛИЗАЦИЯ ИНТЕРЕСОВ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК СОБСТВЕННИКОВ В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ РОССИИ 16
1.1. Историко-юридпческий анализ правовой природы и взаимоотношений публично-правовых образований как собственников 16
1.2. Правовой анализ современных концепций развития права публичной собственности 37
1.3. Актуальные проблемы гражданско-правового обеспечения интересов публично-правовых образований в гражданском праве России 45
ГЛАВА II ОСОБЕННОСТИ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК СУБЪЕКТОВ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ 64
2.1. Понятие и признаки права публичной собственности 64
2. 2. Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях по разграничению публичной собственности 83
2. 3. Особенности приватизации государственного и муниципального имущества 103
ГЛАВА III. ОСНОВНЫЕ УСЛОВИЯ И ПУТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК СОБСТВЕННИКОВ В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ РФ 126
3.1. Основные способы взаимодействия публично-правовых образований как собственников 126
3. 2. Совершенствование механизма взаимоотношений публично-правовых образований как собственников 139
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 151
БИБЛИОГРАФИЯ 164
ПРИЛОЖЕНИЕ 190
- Историко-юридпческий анализ правовой природы и взаимоотношений публично-правовых образований как собственников
- Понятие и признаки права публичной собственности
- Основные способы взаимодействия публично-правовых образований как собственников
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловлена особой значимостью и неопределенностью правового статуса публично-правовых образований как субъектов гражданского права, в том числе как участников правоотношений собственности. В настоящее время актуальными являются вопросы об определении эффективных способов управлення государственной и муниципальной собственностью, реализации правомочий публично-правовых образований как собственников государственного и муниципального имущества, обеспечении интересов публично-правовых образований, их взаимодействии в процессе использования публичной собственности.
Правовое положение публично-правовых образований отличается от других субъектов гражданского права России тем, что они выражают публичные интересы и обладают властными, публичными полномочиями. Государство как организация публичной власти активно влияет на правовые, экономические, политические и иные отношения как публично-правовыми, так и частноправовыми методами и средствами. Необходимость государственного воздействия на сферу имущественных отношений обусловлена решением государственных и общественных интересов. Однако публично-правовые образования выступают полноправными участниками гражданско-правовых отношений, построенных на началах равенства правового режима для всех субъектов гражданского права. В соответствии с п. I ст. 124 Гражданского кодекса РФ Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в отношениях, риулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -гражданами и юридическими лицами. Вопрос о взаимодействии публично-правовых образований актуален в связи с еще не завершенным процессом разграничения государственной собственности, приватизации государственного и муниципального имущества и с необходимостью участия публично-правовых образований в договорных и иных правоотношениях как субъектов гражданского права РФ. Действующее гражданское законодаїельство РФ, регулируя отношения публично-правовых образований с физическими и юридическими лицами, не уделяет должного внимания возможности возникновения договорных отношений между публично-правовыми образованиями. Как показывает изучение гражданского законодательства и практики его применения, возникающие гражданские по своей правовой природе отношения регулируются с помощью норм, относящихся к публичному праву, используя императивные методы
правового регулирования. Безусловно, правовая природа публично-правовых образований имеет свою специфику: с одной стороны, они выступают в качестве носителей публичной власти, а с другой стороны, являются равноправными субъектами гражданского права наряду с физическими и юридическими лицами.
Взаимодействие публично-правовых образований необходимо развивать в рамках гражданского права России: Распространение на этих субъектов правового режима юридических лиц не решает вопроса об особенностях их участия в гражданских правоотношениях, в том числе собственности. Так, данные субъекты имеют особенности, связанные с основаниями возникновения и прекращения права собственности, порядком использования государственного и муниципального имущества. Причем правомочие распоряжения государственным и муниципальным имуществом не получило надлежащего правового регулирования в действующем законодательстве РФ, в том числе и вопрос о взаимодействии публично-правовых образований.
На наш взгляд, вышеизложенные доводы свидетельствуют об актуальности диссертационного исследования как для юридической науки, так и для правоприменительной практики.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Исследования правовой природы отношений публичной собственности составлял предмет научного исследования ученых-правоведов даже в тот период, когда государство являлось исключительным собственником имущества социалистических предприятий и организаций, действующих на основе права оперативного управления, природных ресурсов, другого имущества. В начале 90-х годов XX в. в связи с введением многообразия форм собственности стала формироваться правовая концепция публичной собственности в новых правовых, экономических и политических условиях. Однако становление и развитие правовой концепция публичной собственности нуждается в доработке и дальнейшем совершенствовании. В связи с последними экономическими и правовыми преобразованиями важен вопрос об зффектнвігости деятельности государства по реализации правомочий собственника соответствующего имущества. Таким образом, решение проблем правового регулирования отношений публичной собственности представляет научный и практический интерес, предопределивший выбор темы диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений, направленных на совершенствование гражданско-правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении публично-правовыми образованиями права собственности, реализации интересов публично-правовых образований при осуществлении правомочий собственников, а также взаимодействии публично-правовых образований как участников правоотношений собственности.
Достижение поставленной цели реализуется посредством решения следующих задач:
изучение работ ученых-правоведов и практических работников, посвященных исследуемой области знаний;
исследование и систематизация историко-юридических позиций по вопросу взаимодействия публично-правовых образований как собственников;
определение особенностей публично-правовых образований как субъектов гражданского права Российской Федерации;
проведение сравнительно-правового исследования правового статуса государства как субъекта гражданского права зарубежных стран;
обоснование понятия «право публичной собственности» путем установления и анализа его основных признаков;
- выявление области интересов публично-правовых образований и их реализации в
гражданских правоотношениях;
проведение правового анализа процесса разграничения государственной и муниципальной собственности;
рассмотрение особенностей приватизации государственного и муниципального имущества в контексте взаимодействия публично-правовых образований;
определение и правовая оценка способов взаимодействия публично-правовых образований как собственников;
формулирование научных выводов и выработка практических рекомендаций по устранению существующих пробелов, внесению изменений и дополнений в российское законодательство, регулирующее правовое положение публично-правовых образований как участников гражданских правоотношений.
Объектом исследования является совокупность правовых отношений с участием публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований) как субъектов гражданского права России.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие особенности публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований) как субъектов права собственности, понятие и основные признаки права собственности публично-правовых образований, а также механизм взаимодействия публично-правовых образований как собственников государственного и муниципального имущества.
Гипотеза исследования состоит в том, что гражданско-правовое регулирование отношений собственности публично-правовых образований имеет свои особенности, выражение которых должно отразиться в дальнейшем совершенствовании норм гражданского, земельного, инвестиционного, акционерного права.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция) и частнонаучные диалектические методы познания такие, как формально-логический, диалектический, системный, исторический и другие.
Исследование проводилось на основе метода сравнительного правоведения, сопоставления правовых институтов, существующих в законодательстве зарубежных стран. В частности, проведен правовой анализ и сравнение института публичных юридических лиц зарубежных стран. В целях уяснения современных подходов к рассматриваемым вопросам проведен историческо-юридический анализ основных подходов к взаимоотношению публично-правовых образований как собственников. Общетеоретические положения и результаты исторического исследования экстраполируются на поставленные задачи.
Теоретической основой исследования явились труды российских ученых в области гражданского права: М.М. Агаркова, В.К. Андреева, В.А. Белова, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, П. Виткявичюса, Ю.С. Гамбарова, В.П. Грибанова, В.А. Дозорцева, И.В. Ершовой, В.В. Залесского, А.Г. Здравомыслова, И.А. Зенина, О.С. Иоффе, А.В. Карасса, СМ. Кориеева, М.И. Кулагина, А.И. Масляева, Д.И. Мсйера, В.П. Мозолина, К.П. Победоносцева, А.А. Пушкина, Г.Ф. Ручкиной, О.Н. Садикова, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, A.M. Турубинера, Ю.Б. Фогельсона, А.П. Фокова, С.А. Хохлова, P.O. Халфиной, Г.Ф. Шершсневича, В.Ф. Яковлева и других.
В вопросах теории государства и права автор руководствовался трудами таких известных теоретиков, как: С.С. Алексеев, Н.М. Коркунов, В.В. Лазарев, А.В. Малько, B.C. Нерсесянц, В.Н. Хронанюк и других. При подготовке диссертационного исследования
использованы также научные труды российских ученых в области конституционного права России: С.Л. Авакьяна, С.А. Гаджисва, Г.А. Мазаева, В.Е. Чиркина и других. Эмпирическую основу настоящего исследования составляют:
1. наблюдение как целенаправленное изучение предмета диссертационного исследования, в
ходе которого получены основные представления о признаках права публичной
собственности, особенностях публично-правовых образований как субъектов гражданского
права, в том числе участников правоотношений собственности;
2. описание понятия и основных признаков права собственности публично-правовых
образований, особенностей публично-правовых образований как субъектов права
собственности, а также механизма взаимодействия публично-правовых образований как
собственников государственного и муниципального имущества.
Диссертационное исследование проводилось на основе:
нормативі ю-правовых актов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, регулирующих вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом;
опубликованной и неопубликованной судебной практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Федерального арбифажиого суда Северо-Западного округа, Федерального арбитражного суда Уральского округа, Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа и др.;
практики использования государственного и муниципального имущества в различных субъектах РФ и муниципальных образованиях.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена: во-первых, необходимостью установления устойчивого и действенного гражданско-правового регулирования отношений собственности публично-правовых образований; во-вторых, задачами совершенствования правовых основ отношений собственности публично-правовых образований; в-третьих, существующими в настоящее время потребностями формирования эффективной системы управления государственной и муниципальной собственности, гарантирующей соблюдение и реализацию интересов государства и общества.
В диссертационном исследовании автором обоснована и предложена концепция развития отношений государственной и муниципальной собственности: принципы отнесения имущества к собственности Российской Федерации, субъектов РФ и
муниципальных образований; категории имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; правовой режим государственного и муниципального имущества, которое может находиться исключительно в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и собственности муниципальных образований, а также правовой режим имущества, составляющего коммерческую собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; необходимость осуществления публично-правовыми образованиями ряда полномочий специального характера, направленных на обеспечение учета, сохранности и восстановления объектов государственной и муниципальной собственности.
Предложены правовые принципы дифференциации имущества в процессе разграничения государственного и муниципального имущества: территориальный, т.е. на территории какого субъекта РФ, муниципального образования расположен объект; экономический, т.е. обоснование экономической целесообразности передачи объектов из собственности одного публично-правового образования в собственность другого; учета и согласования интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу управления передаваемыми объектами; правового определения объектов, которые могут находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности.
Разработано положение о принципах приватизации государственного и муниципального имущества: согласование интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как собственников государственного и муниципального имущества; учет основных направлений развития субъектов РФ и муниципальных образований, определенных национальными проектами; учет экономических показателей приватизируемого предприятия; достижения социально-положительного эффекта в процессе приватизации; принятие социально-правовых, экологических обязательств приватизируемых предприятий; учет хозяйственной сложности приватизируемых объектов; учет социальной значимости объекта; учет бюджетной эффективности приватизируемых предприятий; признание равенства покупателей государственного и муниципального имущества; открытость деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Предложена концепция взаимного учета и согласования интересов публично-правовых образований в процессе разграничения и приватизации государственного и муниципального имущества, обоснована ее необходимость, а также порядок реализации.
Вклад в науку гражданского права в рамках данного диссертационного исследования состоит в выработке теоретических и практических рекомендаций, а также предложений, направленных на совершенствование правовых норм, предусмотренных ст. 66 Гражданского кодекса РФ и регулирующих участие органов государственной власти и местного самоуправления в хозяйственных обществах и товариществах.
Обосновано положение о необходимости совершенствования правовых норм, регулирующих пожертвование имущества публично-правовым образованиям (ст. 582 ГК РФ).
Основные положения, выносимые на защиту. Проведенный анализ актуальных вопросов права собственности публично-правовых образований как субъектов гражданского права позволил автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
Автором формулируется положение о необходимости восприятия и развития правовой концепции двух видов государственного и муниципального имущества: имущества, составляющего исключительную собственность публично-правовых образований, и имущества, составляющего коммерческую собственность публично-правовых образований.
Автор выделяет теоретическое положение о том, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования - публично-правовые образования, наделенные властными полномочиями, поэтому они сочетают функции носителей публичной власти и правовые возможности субъектов гражданского права, выступающих на равных началах с физическими и юридическими лицами в гражданских правоотношениях. Публично-правовые образования используют гражданскую правосубъектность для реализации публичных интересов, в том числе участвуя в гражданских правоотношениях. При этом гражданская правосубъектность публично-правовых образований является специальной, так как объем гражданских прав и обязанностей, составляющих ее содержание, определяется законом, и целевой, поскольку гражданские права и обязанности публично-правовых образований направлены на достижение государственных и общественных интересов.
3. Автор предлагает разрабатывать и реализовывать концепцию взаимного учета и
согласования интересов публично-правовых образований в процессе разграничения и
приватизации государственного и муниципального имущества. Автор исходит из
положения о том, что существует три уровня публичных интересов: Российской
Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, поскольку публично-правовые
образования признаются самостоятельными субъектами гражданских правоотношений, в
том числе правоотношений собственности. Право собственности публично-правовых
образований реализуется для выполнения публичных задач и властных функций. Б ФЗ РФ
«О разграничении государственной и муниципальной собственности» целесообразно
предусмотреть порядок согласования интересов публично-правовых образований при
юридической дифференциации и отчуждении государственного и муниципального
имущества. В ФЗ РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и
«Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской
Федерации» необходимо предусмотреть процедуру согласования приватизационной
политики Российской Федерации с интересами субъектов РФ и муниципальных
образований, субъектов РФ с интересами Российской Федерации и муниципальных
образований, муниципальных образований с интересами Российской Федерации и
субъектов РФ. Приватизация объектов, являющихся стратегически и социально значимыми
для Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, допускается
только после взаимного согласования интересов. Данное положение способствует
эффективному использованию государственного и муниципального имущества.
Необходимо создание Правительственной комиссии по согласованию интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при разграничении и приватизации государственного и муниципального имущества, решения которой должны быть обязательными для государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
4. Автором исследован вопрос об участии публично-правовых образований в гражданских
правоотношениях по разграничению публичной собственности и обосновано положение о
том, что понятие «отнесение» государственного имущества к федеральной собственности и
собственности субъектов РФ, закрепленное в п. 5 ст. 214 Гражданского кодекса РФ, не
отражает сущности рассматриваемого правового явления. В п. 5 ст. 214 Гражданского
Кодекса РФ слово «отнесение» следует заменить понятием «разграничение»:
«Разграничение государственного имущества на федеральную собственность и собственность субъектов РФ осуществляется в порядке, предусмотренном законом».
Автором обоснована и предложена концепция развития отношений государственной и муниципальной собственности: принципы отнесения имущества к собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; категории имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; правовой режим государственного и муниципального имущества, которое может находиться исключительно в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и собственности муниципальных образований, а также правовой режим имущества, составляющего коммерческую собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; необходимость осуществления публично-правовыми образованиями ряда полномочий специального характера, направленных на обеспечение учета, сохранности и восстановления объектов государственной и муниципальной собственности.
Автором выявлены и обоснованы следующие правовые принципы дифференциации имущества в процессе разграничения государственного и муниципального имущества: территориальный, т.е. на территории какого субъекта РФ, муниципального образования расположен объект; экономический, т.е. обоснование экономической целесообразности передачи объектов из собственности одного публично-правового образования в собственность другого; учета и согласования интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу управления передаваемыми объектами; правового определения объектов, которые могут находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности.
7. Автором разработано положение о том, что не вес основные начала, положенную в
основу данного процесса, нашли законодательное закрепление. В связи с этим необходимо
дополнить пункт 1 стать 2 ФЗ РФ «О приватизации государственного и муниципального
имущества» соответствующими принципами и изложить в следующей редакции:
«Приватизация государственного и муниципального имущества основывается на
следующих принципах:
а) Согласования интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как собственников государственного и муниципального имущества.
б) Учета основных направлений развития субъектов РФ и муниципальных образований,
определенных национальными проектами.
в) Учета экономических показателей приватизируемого предприятия.
г) Достижения социально-положительного эффекта в процессе приватизации (соблюдения
гарантий трудовых прав работников предприятий, недопущения экономических
правонарушений и ликвидация их последствий и т.д.).
д) Связанный с предыдущим принцип принятия социально-правовых, экологических
обязательств приватизируемых предприятий.
с) Учета хозяйственной сложности приватизируемых объектов, согласно которому приватизация сложных хозяйственных комплексов является задачей повышенной сложности, требующей предварительной подготовки, экономического обоснования целесообразности проведения приватизации.
ж) Учета социальной значимости объекта. Особенно этот принцип важен для реализации в
субъектах РФ.
з) Учета бюджетной эффективности приватизируемых предприятий.
к) Признания равенства покупателей государственного и муниципального имущества, л) Открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления».
8. Автором рассмотрен и исследован вопрос об органах государственной власти и органах местного самоуправления как юридических лицах. Как правило, органы государственной власти и органы местного самоуправления являются юридическими лицами в форме учреждений. Однако в этом случае возникает противоречие между нормами, закрепленными в абз. 3 и 4 п. 4 ст. 66 ГК РФ, для устранения которого предлагается изложить абз. 4 и. 4 ст. 66 ГК РФ следующим образом: «Учреждения, за исключением государственных органов и органов местного самоуправления, могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом».
Автор считает, что данное положение обусловлено тем, что в нормативно-правовых актах, определяющих правовое положение органов государственной власти и органов местного самоуправления, не отграничено имущество, переданное для осуществления публичных функций соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления, от имущества Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных
образований, в отношении которого органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют функции учета, управления и иные. Поэтому их участие в деятельности хозяйственных обществ и товариществ преждевременно. 9. Автором обосновано положение о том, что реализация правомочий собственника государственного и муниципального имущества должна осуществляться с учетом публичных (государственных и общественных) интересов при возникновении права собственности па основании договора пожертвования. П. 3 ст. 582 Гражданского кодекса РФ может быть изложен в следующей редакции: «Пожертвование имущества гражданину, а также Российской Федерации, субъекту РФ и муниципальному образованию должно быть, а юридическим лицам может быть обусловлено жертвователем использованием этого имущества по определенному назначению. При отсутствии такого условия пожертвование имущества гражданину считается обычным дарением, а пожертвованное имущество юридическому лицу используется одаряемым в соответствии с назначением этого имущества. Если такое условие не определено при пожертвовании имущества Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию, то соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие управление данным имуществом, должны установить определенное назначение использования этого имущества с учетом государственных и обгцествепиых интересов.
Юридическое лицо, принимающее пожертвование, для использования которого установлено определенное назначение, а также соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления, действующие от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, должны вести обособленный учет пожертвованного имущества и всех операций по его использованию».
П.п. 4 ст. 582 Гражданского кодекса РФ может быть изложен в следующей редакции: «Если законом не установлен иной порядок, в случаях, когда использование пожертвованного имущества в соответствии с указанным жертвователем, а в случае, предусмотренном п. 3 ст. 582 ГК РФ, органом государственной власти и органом местного самоуправления назначением становится вследствие изменившихся обстоятельств невозможным, оно может быть использовано по другому назначению лишь с согласия жертвователя, а в случае, предусмотренном п. 3 ст. 582 ГК РФ, с разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления. В случае смерти гражданина-жертвователя или ликвидации юридического лица-жертвователя а в случае,
предусмотренном п, 3 ст. 582 ГК РФ, отсутствия разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления пожертвованное имущество может быть использовано по другому назначению по решению суда».
Предполагается, что реализация предложений по совершенствованию законодательства России, содержащихся в настоящем исследовании, будет способствовать четкому и правильному нормативному закреплению особенностей, связанных с реализацией публично-правовыми образованиями правомочий собственников, правовым режимом государственного и муниципального имущества, вопросам взаимодействия публично-правовых образований как собственников.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в
том, что выводы и предложения, а таюкс научные положения, сделанные диссертантом в
данной работе, могут быть использованы для совершенствования действующего
гражданского законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики,
в процессе законотворчества при определении правового режима публичной
собственности, правового регулирования статуса публично-правовых образований и
механизма взаимодействия между ними. Положения и выводы, изложенные в диссертации,
могут использоваться в правоприменительной практике для ее совершенствования, в
научно-исследовательской деятельности, в теории гражданского, земельного,
инвестиционного права, в процессе преподавания соответствующих учебных дисциплин, а также специального курса, посвященного вопросам права собственности публично-правовых образований в гражданском праве России,
Материалы диссертации могут быть использованы для дальнейшего теоретического изучения вопросов, связанных с іражданеко-иравовьім определением особенностей публично-правовых образований и их взаимодействием как участников правоотношений собственности.
Достоверность и научная обоснованность результатов исследования обеспечивается его комплексным характером, широким использованием научных источников по российскому гражданскому, конституционному, земельному праву, сравнительно-правовыми подходами к анализу правовой природы публично-правовых образований как субъектов гражданского права. В исследовании автор опирался на правоприменительную практику Конституционного суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, зарубежные источники о
нормативно-правовом регулировании отношений собственности публично-правовых образований.
Апробация и внедрение результатов исследования определяется его актуальностью, научной новизной и выводами как теоретического, так и практического характера.
Основные положения настоящей работы были обсуждены и одобрены на заседании кафедры гражданского права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства Финансов Российской Федерации. Результаты диссертации апробированы при подготовке учебно-методических материалов по учебным дисциплинам «Гражданское право», «Земельное право», «Инвестиционное право», что подтверждается актами о внедрении.
Основные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение и были апробированы путем выступления диссертанта на научно-практических конференциях: на Всероссийской научно-методической конференции 28 апреля 2005 г. (Тверская область, г. Тверь, ТФ МГЭИ), Межрегиональной научной конференции 11-12 мая 2006 г. (Тверская область, г. Тверь, ТФ МГЭИ); опубликования положений, выносимых на защиту, в статьях научных изданий, в том числе рекомендованных ВАК (статья Моисеевой Е.В. «Приватизация как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом» в юридическом журнале «Журнал российского нрава». 2006. № 9; статья Моисеевой Е.В. «Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях по разграничению публичной собственности» в юридическом журнале Российский судья. 2006. № 8); внедрения в юридическую практику Общества с ограниченной ответственностью «Ваше право», что подтверждается соответствующим актом о внедрении,
Структура диссертационной работы определена кругом исследуемых проблем, ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованных источников.
Историко-юридпческий анализ правовой природы и взаимоотношений публично-правовых образований как собственников
Наибольшую актуальность в настоящее время вызывают вопросы, связанные с участием публично-правовых образований в гражданских правоотношениях и определением правовой природы этих субъектов гражданского права РФ.
Согласно п. 1 ст. 2 ПС РФ участниками гражданско-правовых отношений являются граждане, юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Публично-правовые образования признаются особыми субъектами гражданского права, особенность которых заключается в том, что они:
1) создаются на основе публично-правового акта;
2) преследуют публичные (общественные) цели;
3) обладают властными полномочиями.
Между тем понятие публично-правовых образований наполняется различным содержанием. Так, по мнению А.В. Костина, к публично-правовым образованиям относятся не только государство и государствоподобные образования, но и органы власти.2 А в рамках категории «публично-правовые образования» автор выделяет подгруппу лиц, наделенных признаком территориальной принадлежности и именуемых публично-территориальными образованиями.
В рамках данной подгруппы различаются: а) государство (федеративное или унитарное); б) субъекты федеративного государства, называемые государственными образованиями, поскольку они имеют особый политико-правовой статус в сравнении с государством; в) местные сообщества, не наделенные полномочиями политического характера (касающимися осуществления государственной власти) и поэтому к числу государственных образований не относящиеся, - «муниципальные образования». Единственным признаком, выделяющим названные субъекты в отдельную подгруппу, является «территориальная принадлежность». Названный признак заключается в том, что данным субъектам публичного права принадлежит на публичігом праве собственная территория, географически и административно обособленная от территории иных равных по положению лиц.
Законодательство большинства зарубежных стран (Германии, Франции, Италии, Великобритании, США и других) предусматривает существование юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права. При этом среди критериев разделения юридических лиц на указанные виды называют «наделение юридического лица властными полномочиями, отсутствие членства или его особый характер, основания и порядок возникновения юридического лица».2 По мнению немецкого юриста Л. Эннекцеруса, «... критерием деления является порядок возникновения юридического лица».3 Таким образом, наиболее распространенным мнением является то, согласно которому юридические лица публичного права создаются непосредственно законом или административным актом и призваны решать публичные задачи, их внутренняя организация также предусматривается соответствующими властными актами.
Вопрос о юридических лицах, в том числе публичного права, долгое время разрабатывался немецкой цивилистической наукой. В настоящее время существуют юридические лица публичного права и юридические лица частного права, которые различаются по способу возникновения и характеру деятельности.
В Гражданском Кодексе Германии не содержится определения правового положения юридических лиц публичного права. Юридическими лицами публичного права являются органы государственной власти (Бундестаг, Бундестрат, Федеральное правительство и другие); государственные учреждения (федеральные и земельные); корпорации публичного права, из которых выделяются территориальные (коммуны, т.е. общины и союзы общин) и персональные (профессиональные объединения, организации социального обеспечения); самостоятельные имущественные организации публичного права (организации, предназначенные для оказания различного рода услуг); фонды публичного права (создаются актом государственной власти, имеют властные полномочия и находятся под государственным надзором); частные предприятия с полученными признаками лиц публичного права.1
Все юридические лица французского права подразделяются на публичные (personnes morales de droit public) и частные (de droit prive). Юридические лица публичного права - это коллективные органы управления регионами, департаментами и коммунами, а также профессиональные союзы.2 Юридическими лицами публичного права называются государство в целом, департаменты, общины, государственные учреждения.3
В английском праве отсутствует четкое деление на юридические лица публичного права и юридические лица частного права. Различаются корпорации как объединение лиц и единоличные корпорации. К числу последних отнесены в соответствии с занимаемой должностью королева, архиепископ, епископ, публичный доверительный собственник, министр почт.
Понятие и признаки права публичной собственности
Рассмотрение вопроса о правовой природе публичной собственности, выявление содержания права публичной собственности, его объектов, субъектов, содержания и особенностей реализации необходимо для установления механизма возможного взаимодействия публично-правовых образований как собственников. Право публичной собственности следует рассматривать в объективном и субъективном значениях.
Право публичной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых актов, регулирующих общественные отношения но владению, пользованию и распоряжению государственной и муниципальной собственностью.
Право публичной собственности в субъективном смысле можно определить как юридически обеспеченную возможность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим им имуществом своей властью и в публичных интересах путем совершения любых действий, не противоречащих закону и иным правовым актам.
Как и любое субъективное право, право публичной собственности характеризуется определенными элементами, среди которых можно выделить объекты, субъекты и содержание.
Прежде всего необходимо определить правовые особенности субъектов права публичной собственности. В юридической литературе высказывается мнение о необходимости законодательного закрепления понятия «казны» как субъекта гражданского права, олицетворяющего государство, или понятия «юридического лица публичного права».1 Так, но мнению С. Г, Сафаралиевой, «образуемая конструкция государства как «особого лица» не обеспечивает в полной мере равноправия публично-правовых образований с иными участниками гражданского оборота». Рассматривая договоры аренды публичного имущества, автор считает, что «государство должно действовать как частное лицо в особом качестве - как казна».2 Как считает В.Г. Голубцов, такая концепция неприемлема, так как «чтобы признать государство юридическим лицом, потребуется ввести понятие «юридическое лицо публичного права», что в свою очередь повлечет за собой необходимость серьезного пересмотра существующей теории юридических лиц, что было бы нецелесообразно, так как на сегодня в юридической науке существует достаточно совершенная и отвечающая требованиям времени теория, на которой базируется действующее законодательство».1 Тем не менее Гражданский Кодекс РФ в качестве субъектов гражданских правоотношений выделяет Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования. Это свидетельствует о том, что мы имеем дело с особыми субъектами іражданского права, и необходимо раскрытие их особенностей.
Публично-правовые образования как субъекты гражданского права должны обладать гражданской правосубъектностью.
Правосубъектность - это социально-правовая возможность субъекта быть участником гражданских правоотношений. Вопросу о правосубъектности в научной литературе уделено достаточно большое внимание. В советской юридической литературе, и в частности, в литературе по гражданскому праву, понятие правосубъектности не получило единообразного толкования. Советские юристы 20-30-х годов XX века по существу не рассматривали вопроса о гражданской правосубъектности государства, они ограничивались отдельными замечаниями о государственной собственности2, о переходе государству бесхозяйного и выморочного имущества3, о выступлении государства по внешнеторговым сделкам4 и т.д. Высказывались и радикальные взгляды о месте государства в системе гражданского права. Например, по мнению П.И. Стучки, отстаивавшего незыблемость права государственной собственности, государство не является и не будет превращено в субъекта гражданского права.5 В последующих работах Брагинского М.И., Братуся С.Н., Иоффе О.С., Красавчикова О.А. и других ученых стали рассматриваться вопросы гражданской правосубъектности государства как субъекта гражданского права. Можно выделить следующие направления научных исследований:
Первое направление связывает понятие правосубъектности с категориями правоспособности и дееспособности в их неразрывном единстве. Как отмечает Н.В. Вигрук, правосубъектность представляет собой единство ее структурных элементов - правоспособности и дееспособности». Такой же точки зрения придерживаются Толстой Ю.К.2, Вебере Я.Р.3, Красавчиков О.А.4 и другие.
Второе направление включает в понятие правосубъектности не только правоспособность и дееспособность, но и права и обязанности, непосредственно вытекающие из действия законов.5
Основные способы взаимодействия публично-правовых образований как собственников
В соответствии с п. 2 ст. 1 Гражданского Кодекса РФ граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют гражданские права своей властью и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора,
Таким образом, одним из принципов гражданского права РФ является самостоятельность и независимость субъектов іражданских правоотношений в осуществлении гражданских прав. Следовательно, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают самостоятельными и независимыми субъектами гражданского права, реализуя право собственности.
Конкретизацию этого принципа применительно к праву собственности можно найти в п. 2 ст. 209 ГК РФ, согласно которому собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащих ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.
В данном случае правомочия собственника ограничены обязанностью не нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц. В качестве таких лиц могут выступать и публично-правовые образования: Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Соответственно в рамках федеративного государства, например, субъект РФ не может реализовать право собственности, нарушая права Российской Федерации, других субъектов РФ и муниципальных образований.
Таким образом, речь идет о необходимости согласования и учета интересов публично-правовых образований как собственников, т.е. об их взаимодействии в гражданских правоотношениях. В данном случае важным является установление той «золотой середины», которая позволит собственнику, с одной стороны, реализовывать в полном объеме весь перечень правомочий собственника, а с другой, - обеспечить соблюдение прав и законных интересов других собственников.
Возникает вопрос о том, возможно ли взаимодействие между публично-правовыми образованиями в рамках гражданских правоотношений, в том числе правоотношений собственности.
Как отмечает С.А. Авакьян, «термин «взаимодействие», предполагающий наличие возможностей у каждой стороны, используется не случайно, поскольку для федеративных отношений в России характерны не только влияние Федерации на субъекты («сверху вниз»), но и влияние субъектов на политику и повседневную жизнь Федерации, деятельность ее органов («снизу вверх»). Само понятие «взаимодействие» означает «воздействие различных предметов, явлений действительности друг на друга, обусловливающее изменения в них»2; «взаимная связь предметов, явлений, их обусловленность друг другом; согласованность действий» ; «взаимная связь, согласованность действий».4
Исходя из большинства рассмотренных определений понятия «взаимодействие» основным его признаком выделяется воздействие на кого-либо или что-либо. При этом понятие «воздействовать» означает «оказывать влияние на кого-либо, что-либо, направляя деятельность, развитие и т.п. кого-либо, чего-либо»,5
Таким образом, взаимодействие предполагает оказание воздействия друг на друга с направлением деятельности или развитием в рамках соответствующих отношений. Этим данное понятие отличается, например, от понятия «взаимоотношение», которое понимается как «отношение предметов, явлений, взаимно связанных друг с другом или взаимно обусловленных».6 По нашему мнению, понятие «взаимодействие» выражает динамику взаимной связи двух и более явлений, предметов, а понятие «взаимоотношение» - ее статику.
Рассматривая вопрос о взаимодействии публично-правовых образований как собственников, следует отметить, что данная задача диссертационного исследования характеризуется многоаспектным и межотраслевым характером. Основы взаимоотношений Российской Федерации, субъекгов РФ и муниципальных образований следует искать в науке конституционного права, прежде всего в области конституционной правотворческой деятельности публично-правовых образований. Как отмечает Н.А. Богданова, «к ряду исключительных характеристик этого акта (авт.- Конституции РФ) относятся не только верховенство, высшая юридическая сила, первичность правового регулирования и базовый характер устанавливаемых требований, но и общая наднормативность, а также над конституционность особых положений, составляющих конституционный текст».1 Поэтому рассматривать взаимодействие публично-правовых образований как собственников вне конституционно-правового аспекта не представляется возможным.
