Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы рынка социальных услуг в современных условиях
1.1 Сущность и структура социальных услуг 16
1.2 Социальные услуги в системе общественных благ 45
2. Развитие социальных услуг в системе рыночных отношений
2.1 Формирование и развитие системы управления социальными услугами в условиях рыночных отношений 59
2.2 Специфика и приоритеты развития образовательных и медицинских услуг в рыночной экономике 76
2.3 Тенденции и пути совершенствования регионального рынка бюджетных услуг 107
Заключение 120
Библиографический список 125
Приложения 140
- Сущность и структура социальных услуг
- Социальные услуги в системе общественных благ
- Формирование и развитие системы управления социальными услугами в условиях рыночных отношений
- Тенденции и пути совершенствования регионального рынка бюджетных услуг
Введение к работе
О непроизводительном и производительном труде при социализме, об оценке стоимости услуг или «цене услуг». Большинство из них суть проблемы сводили к вопросу об экономическом содержании услуги. При этом услуга рассматривалась либо как форма производительного, либо непроизводительного труда. Только в начале 80-х годов началось активное обсуждение вопроса не только о сущности, но и о методах повышения эффективности сферы бюджетных услуг. В настоящее время изучению рынка бюджетных услуг в странах с развитой рыночной экономикой придаётся огромное значение. В этой связи необходимость коренного преобразования устаревшей системы социальных услуг в условиях переходной экономики сделала актуальным исследование основных причин, сущности, экономических и социальных последствий её трансформации. Особую значимость при этом приобретает изучение процессов распределения, влияние его на производство и потребление социальных услуг. Все эти процессы необходимо рассматривать в комплексе как предоставление социальных услуг, что позволит ответить на актуальные вопросы о путях повышения эффективности функционирования социальной сферы, определить возможные направления её преобразования.
Роль социальной сферы в обеспечении процессов функционирования экономики состоит в участии в процессах производства и накопления человеческого капитала, влиянии на институциональную организацию рынка труда и степень его гибкости, формировании сберегательной стратегии населения. Специфика Российской Федерации в этом состоит в тесной взаимосвязи функционирования отраслей социальной сферы с ценообразованием естественных монополий, в следствии чего многие структурные реформы упираются в проблемы организации системы предоставления социальных услуг. При этом сама социальная сфера имеет достаточно сложную структуру, основные части которой организационно тесно сопряжены друг с другом.
Теоретические исследования становления и развития системы социально-экономических услуг являются одним из важных этапов разработки новой концепции развития социальной сферы в Российской Федерации. Раскрытие гории, о непроизводительном и производительном труде при социализме, об оценке стоимости услуг или «цене услуг». Большинство из них суть проблемы сводили к вопросу об экономическом содержании услуги. При этом услуга рассматривалась либо как форма производительного, либо непроизводительного труда. Только в начале 80-х годов началось активное обсуждение вопроса не только о сущности, но и о методах повышения эффективности сферы бюджетных услуг. В настоящее время изучению рынка бюджетных услуг в странах с развитой рыночной экономикой придаётся огромное значение. В этой связи необходимость коренного преобразования устаревшей системы социальных услуг в условиях переходной экономики сделала актуальным исследование основных причин, сущности, экономических и социальных последствий её трансформации. Особую значимость при этом приобретает изучение процессов распределения, влияние его на производство и потребление социальных услуг. Все эти процессы необходимо рассматривать в комплексе как предоставление социальных услуг, что позволит ответить на актуальные вопросы о путях повышения эффективности функционирования социальной сферы, определить возможные направления её преобразования.
Роль социальной сферы в обеспечении процессов функционирования экономики состоит в участии в процессах производства и накопления человеческого капитала, влиянии на институциональную организацию рынка труда и степень его гибкости, формировании сберегательной стратегии населения. Специфика Российской Федерации в этом состоит в тесной взаимосвязи функционирования отраслей социальной сферы с ценообразованием естественных монополий, в следствии чего многие структурные реформы упираются в проблемы организации системы предоставления социальных услуг. При этом сама социальная сфера имеет достаточно сложную структуру, основные части которой организационно тесно сопряжены друг с другом.
Теоретические исследования становления и развития системы социально-экономических услуг являются одним из важных этапов разработки новой концепции развития социальной сферы в Российской Федерации. Раскрытие сущности, прогнозирование тенденций дальнейшего развития системы предоставления бюджетных услуг в переходной экономике России и своевременное разрешение присущих ей противоречий становится одним из наиболее актуальных направлений исследования формирующейся рыночной экономики государства.
Системы, обеспечивающие развитие человеческого капитала, были серьезно подорваны по мере сокращения финансирования государственным сектором здравоохранения, образования и системы социальной защиты населения, что ухудшило многие социальные показатели. Сочетание высоких затрат (в основном на заработную плату) и плохая адресность социальных программ обусловили неэффективность предоставления социальных услуг.
В Республике Марий Эл, как и в других субъектах Российской Федерации, имеются трудности в развитии экономических основ в социальном секторе. Становление рыночной экономики усиливает необходимость развития социального сектора, адекватной требованиям рыночных отношений и формирование новых структур и институтов. Изменение традиционной системы социального обеспечения объективно вызвано проводимыми реформами и происходящими изменениями в экономических отношениях. Реформирование социальных отношений во многом зависит от того, насколько быстро социальная сфера адаптируется к действию законов рыночной экономики, какие объективные и субъективные обстоятельства необходимо учитывать при их проведении.
Таким образом, переход к рыночной экономике предполагает, во-первых, повышение роли социального сектора; во-вторых, развитие сети социального обслуживания населения; в-третьих, законодательное закрепление определенного минимума государственных социальных гарантий в наиболее важных сферах жизнедеятельности человека (образовании, культуре, здравоохранении, социальной защите). К социальному сектору, как правило, относятся такие отрасли, как социальное обеспечение, социальное страхование, социальная помощь гражданам, образование, культура здравоохранение, за 6
щита окружающей среды, физкультура и спорт или, так называемая сфера социальных услуг.
Организация и финансирование социального сектора в условиях перехода к рынку строятся на принципах смешанной экономики, где государственные социальные программы и финансы дополняются активной ролью негосударственного сектора в финансировании социальных услуг. В связи с этим возрастает необходимость определения путей и направлений перехода социального сектора на рыночные отношения.
В новых условиях базовым является создание экономических основ развития социального сектора, который представляет особый научный интерес. На наш взгляд, не определяя приоритетов и не проведя глубокие социальные преобразования, не поняв и не объяснив людям их конечной цели, нельзя будет рассмотреть сущность проводимых экономических преобразований.
Целенаправленное проведение политики, ориентированной на экономический рост при использовании средств и инструментов, которые как можно меньше ограничивали бы экономическую свободу, обеспечивали полную занятость и достижение максимально высокого благосостояния, является целью социально ориентированной рыночной экономики. Она сводит к минимуму социальную несправедливость и одновременно способствует прогрессу.
Для экономики, обращенной к человеку, характерна социальная справедливость в распределении, основанная на сочетании достойного минимума доходов с необходимой его дифференциацией.
Радикальные изменения, происшедшие в масштабе государства, связаны: во-первых, с коренной реконструкцией отношений собственности и всей системы производственных отношений, во-вторых, с необходимостью превращения социального сектора действительно в приоритетную область государственной политики и жизнедеятельности общества; в третьих, с необходимостью преодоления экономического кризиса путем глубокого реформирования социальной системы и создания условий для всестороннего развития личности.
Одним из главных и наиболее ценных богатств России являются ее духовные ресурсы. Именно духовная энергия является основой созидания, творчества и конкуренции, которые в конечном итоге определяют основные направления экономического развития и прогресс мировой цивилизации. Место страны в современном мире сегодня определяется, прежде всего, качеством человеческого капитала, состоянием образования, степенью и эффективностью использования достижений науки и техники.
Необходимость изучения влияния качества образования на экономический потенциал страны вызвана изменениями, которые произошли в России по мере становления цивилизованной рыночной экономики и укрепления своих позиций на мировой арене.
Главным гарантом успешного социально-экономического развития на современном этапе выступает образовательный, интеллектуальный потенциал и его роль возрастает по мере продвижения к будущему гражданскому информационному обществу.
Важным критерием образования становится его качество, так как только качественное образование может дать России высококвалифицированных специалистов, способных повысить конкурентоспособность нашей страны.
Проблемы эффективности функционирования образова ния, экономического механизма этой сферы, его влияния на социально-экономическое развитие общества привлекли внимание представителей экономической науки еще с XVIII века. Среди экономистов, чьи имена и научные концепции прочно вошли в экономическую теорию и практику экономики образования, следует прежде всего выделить А. Смита, Т.Р. Мальтуса, Жд.С. Милля, К. Маркса, А. Маршалла, А. Пигу, И. Шумпетера, Д. Гелбрей-та, Р. Коуза, М. Фридмана и др.
Современная наука также проявляет большой интерес к проблемам развития рынка услуг, роли человеческого фактора, функционирования образо 8 вательных систем.
Фундаментальная идея, на основе которой развиваются современные теории образования, — это теория «человеческого капитала», разработанная в трудах экономистов, исследовавших воздействие человека на экономику. В прошлом столетии и, особенно во второй его половине, теория «человеческого капитала» нашла своих сторонников в лице М. Блауга, Г. Беккера, У. Боу-эна, В. Вейсборда, Ф. Махлупа, Д. Бока, М. Веста, М. Либермана, Д. Норта, Г. Сормана, Л. Хайека, Т. Шульца. Все они высоко оценивали роль человеческого фактора, образования, экономического механизма развития сферы образования, рынка образовательных услуг.
Большое внимание проблемам модернизации образования в свое время уделяли и российские ученые. Видными исследователями этой проблемы еще в советский период являлись В.А. Жамин, Е.Н. Жильцов, Г.А. Егиазарян, С.А. Костанян, Р.Н. Розов, С.Г. Струмилин, В.Н. Усанов. Работы этих ученых дают достаточно глубокие определения механизма государственного влияния на формирование образовательных структур и повышение их роли в обществе.
В постсоветский период проблемами образования занимались А.И. Ба бич, Г.В. Балашов, О.В. Вишневский, С. А.Валентей, Ю.С. Василь ев, А.В. Вифлеемский, А.А. Воронин, А.Л. Гавриков, В.В. Глухов, А.И. Добрынин, С. Я. Дятлов, Е.В. Егоров, Е.Н. Жильцов, В.М. Зуев, Л.Н. Нестеров, С.А. Ленская и другие.
Социально-экономические преобразования, произошедшие в обществе и обусловившие во многом негативные процессы в отечественной высшей школе, привели к необходимости разработки новых подходов к формированию высокоэффективного и конкурентоспособного рынка образовательных услуг. Вслед за зарубежными исследователями Ф. Котлером, Дж. Стиглицем методологические основы формирования рынка образовательных услуг, прикладные вопросы его функционирования стали исследовать отечественные специалисты: В.Н. Андреев, Г.А. Балыхин, С.А. Беляков, Ю.Н. Громыко, А.Г. Грязнова, А.П. Егоршин, С.Л. Зарецкая, И.В. Ильинский, Н.П. Литвинова, В.Б. Лившиц, М.Л. Левицкий, В. Я.Нечаев, В.Ф. Пугач, Н.М. Рассадин, Е.М. Скаржинская, А.Я. Савельев, В.А. Садовничий, Ю.Г. Татур, А.Н. Тихонов, В.М. Филиппов, А.В. Федотов, А.О. Ченцов, В.В. Шереметьева, В.П. Щетинин и др.
Актуальность выбранной темы связана еще и с тем, что процесс перехода к принципиально новой модели национальной экономики - социально-ориентированному государству - обострил проблему экономических отношений и на формирующемся рынке медицинских услуг.
В частности, различные направления функционирования здравоохранения отражены в трудах ведущих западных учёных: М. Бурсталла,, Б. Джонсона, К. Дональдсона, М. Драммонда, Г. Каратзаса, Дж. Кенаги, К. Корбеджа, Дж. Корнай, Дж. Лайтнера, Т. Миллера, К. Родригеса, М. Фридмана, Ф. Шек-лея и других.
Предметом их исследования явились развитие рыночных отношений на рынке бюджетных услуг, особенности формирования спроса, предложения, ценообразования на социальные услуги; развитие предпринимательской деятельности в сфере образования и здравоохранения, анализ источников финансирования социальной сферы и др.
Однако заметим, что среди зарубежных учёных нет единства в понимании принципов функционирования образования и здравоохранения в современном обществе.
В отличие от зарубежной экономической науки в работах отечественных авторов исследование механизма хозяйствования рынка медицинских услуг представлено не столь широко и в основном в них анализируются лишь вопросы становления и развития рынка в сфере образования и здравоохранения, соотношения платного и бесплатного услуг в данной сфере, финансирования и налогообложения данного сектора экономики.
Наиболее полно и последовательно эти вопросы освещены в работах В. Бойкова, Р. Варданяна, И. Введенской, К. Гулина, Н. Ермаковой, И. Зиборо 10 вой, М. Климкина, Д. Комягина, Э. Кулагиной, И.Шеймана и других авторов.
Что касается различных аспектов управления данной сферой на макроуровне, то в последние годы в условиях переходного периода исследованием данной проблемы занимаются такие видные ученые Российской Федерации, как М.Н. Колосов, Е.В. Егоров, Е.В. Пономаренко, И.В. Подпорина и др.
Однако следует отметить, что большинство специалистов акцентируют своё внимание в основном на исследовании проблем ресурсного обеспечения бюджетной сфере, рынке образовательных и медицинских услуг, примени-тельные к региональным условиям, остаются недостаточно изученными. Следовательно, возникает необходимость в исследовании рынка бюджетных услуг с учётом особенностей производства и потребления вышеуказанных услуг на уровне отдельных регионов Российской Федерации.
Актуальность обозначенной проблемы и отсутствие фундаментального исследования, дающего целостное представление о развитии социальной сферы в экономике Республики Марий Эл на основе системного анализа предоставления бюджетных услуг как на уровне Российской Федерации в целом, так и отдельных ее субъектов, в частности, обусловили выбор нами тему исследования.
Цели и задачи исследования. На основе изучения теоретического материала и обобщения практического опыта в условиях развивающейся рыночной экономики необходимо определить направление реформирования социальной сферы и на этой основе создание механизма оптимизации бюджетных услуг в Республике Марий Эл.
Предмет исследования - экономические отношения на рынке бюджетных услуг Республики Марий Эл.
Объект исследования - сфера услуг Республики Марий Эл.
Реализация поставленной цели предопределила необходимость решения следующих задач:
- уточнить и обозначить основные закономерности взаимосвязи и взаимообусловленности отдельных отраслей социальной сферы, определить;
пути их развития в условиях перехода к рыночным отношениям;
- на основе изучения теоретического материала и обобщения практики обосновать необходимость и предложить систему измеримых характеристик качества бюджетных услуг;
- предложить и обосновать механизм оптимизации и мотивации совершенствования бюджетных услуг;
- изучить и разработать варианты упорядочения и систематизации процедуры оценки оказываемых услуг;
- изучить и предложить методику учета эффективности оказания бюджетных услуг.
В решение указанных задач особое значение отводится развитию новых организационных параметров бюджетных услуг, увязанных с установленными пороговыми значениями индикаторов, так как в условиях переходного периода они играют важнейшую роль в формировании рыночных отношений в экономике республики.
Методология и методы исследования. Теоретической и методологической основой исследования явился диалектический подход к изучаемым проблемам и их решению в анализируемой сфере экономики. В процессе работы использовались труды классиков экономической науки, отечественных и зарубежных экономистов по основам развития социальной сферы, основные положения Программы экономических преобразований Республики Марий Эл на 2006-2007 годы, Постановление Правительства Республики Марий Эл от 22 июня 2006 года № 164 «О мерах по формированию системы управления бюджетными услугами», концепции рыночного механизма, теории общественных благ, социально-значимых услуг, внешних эффектов. При разработке концептуальных положений исследования в рамках системного подхода использовались такие методы общенаучного познания, как абстрагирование, синтез, анализ и др. Источником информации послужили данные Государственного комитета по статистике при Правительстве Республики Марий Эл, результаты исследований международных организаций, результаты конкретного исследования работы отраслей социальной сферы подхода использовались такие методы общенаучного познания, как абстрагирование, синтез, анализ и др. Источником информации послужили данные Государственного комитета по статистике при Правительстве Республики Марий Эл, результаты исследований международных организаций, результаты конкретного исследования работы отраслей социальной сферы республики.
Теоретические выводы могут быть использованы для комплексных разработок в рамках формирования организационно-экономического механизма функционирования рынка социальных услуг. Выдвинутые в результате проведённого исследования положения и выводы имеют практическое значение для определения направлений и путей повышения эффективности функционирования и развития отечественного рынка бюджетных услуг.
Формирование реестра бюджетных услуг должно обеспечить информационную базу для принятия решений об объемах и структуре бюджетных услуг, предоставляемых на территории Республики Марий Эл и финансируемых за счет средств республиканского бюджета и бюджетов муниципальных образований, для прогнозирования и планирования бюджетных расходов, принятия решений о возможных направлениях оптимизации использования бюджетных средств.
Формирование реестра создает возможность внедрения новых принципов учета затрат в разрезе бюджетных услуг и результатов их оказания, обеспечения прозрачности и обоснованности выделения бюджетных средств; разработки стандартов услуг.
Основные требования к формулировке бюджетной услуги - это возможность количественной оценки потребности в данной услуге, определения параметров качества услуги, конечного результата и ответственного за достижение этого результата с заданными параметрами качества.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании необходимых экономических условий для развития бюджетных услуг Республики Марий Эл в условиях переходной экономики. К основным результатам исследования, обладающим научной новизной, можно отнести следующее:
- на основе изучения теории и практики уточнены закономерности взаимосвязи и взаимообусловленности отдельных отраслей социальной сферы, определены пути их развития в условиях перехода к рыночным отношениям. Это обусловлено особенностью трансформационной экономики и появлением в этой связи конгломерата услуг, что потребовало четкого понимания и систематизации услуг в целях их дальнейшего совершенствования в этих условиях;
- обоснована необходимость и предложена система измеримых характеристик качества бюджетных услуг. Разработка и рекомендация единого перечня услуг и измеримых характеристик их качества позволит контролировать и повысить ответственность работников указанной сферы за выполнение конкретно взятой бюджетной услуги;
- упорядочена и систематизирована на примере Республики Марий Эл потребность населения в условиях рынка в услугах образования и медицины с учетом перечня качественной оценки, что позволит приблизить к реальности прогноз социально-экономического развития и проект республиканского бюджета региона на очередной финансовый год;
- предложена методика создания механизма для оптимизации и мотивации совершенствования бюджетных услуг. Конкретизированы в условиях рыночных отношений виды конкурентных структур с учетом складывающегося спроса и предложения на услуги, что позволит существенно повысить их потребительские характеристики;
- разработан и рекомендован для практического применения механизм учета эффективности оказания бюджетных услуг и результативности расходов, что позволит более целесообразно планировать и расходовать средства республиканского бюджета на эти цели.
Практическая значимость работы заключается в разработке рекомендаций по развитию социальной сферы Республики Марий Эл, которые прошли
экспериментальную проверку в ряде отраслей социальной сферы и были использованы в процессе осуществления экономических преобразований. Разработана методика создания механизма для оптимизации и мотивации совершенствования бюджетных услуг, упорядочена и систематизирована процедура оценки потребности в услугах, а также в обеспечении возможности учета потребности в предоставлении бюджетных услуг для разработки прогноза социально-экономического развития и проекта республиканского бюджета Республики Марий Эл на очередной финансовый год. Создана система оценки и контроля деятельности органов исполнительной власти Республики Марий Эл в части предоставления бюджетных услуг населению и эффективности использования средств республиканского бюджета Республики Марий Эл, сформирована информационная база для принятия решений о направлениях и способах оптимизации бюджетных расходов, внедрен механизм учета эффективности оказания бюджетных услуг и результативности расходов при планировании объема и функциональной структуры расходов республиканского бюджета Республики Марий Эл.
Апробация работы. Автором по теме исследования опубликованы 6 работ, в которых изложены состояние и проблемы организации рынка бюджетных услуг и даны практические рекомендации по реформированию образования и здравоохранения в сфере бюджетных услуг.
Результаты исследования излагались на научно - практических учета потребности в предоставлении бюджетных услуг для разработки прогноза социально-экономического развития и проекта республиканского бюджета Республики Марий Эл на очередной финансовый год. Создана система оценки и контроля деятельности органов исполнительной власти Республики Марий Эл в части предоставления бюджетных услуг населению и эффективности использования средств республиканского бюджета Республики Марий Эл, сформирована информационная база для принятия решений о направлениях и способах оптимизации бюджетных расходов, внедрен ме 15 ханизм учета эффективности оказания бюджетных услуг и результативности расходов при планировании объема и функциональной структуры расходов республиканского бюджета Республики Марий Эл.
Апробация работы. Автором по теме исследования опубликованы 5 работ, в которых изложены состояние и проблемы организации рынка бюджетных услуг и даны практические рекомендации по реформированию образования и здравоохранения в сфере бюджетных услуг.
Результаты исследования излагались на научно - практических конференциях преподавателей и аспирантов Марийского государственного университета в 2002 - 2006 годах.
Теоретическое положение и практические рекомендации, содержащиеся в работе, обсуждены и получили одобрение в Министерстве экономического развития, торговли и предпринимательства Республики Марий Эл.
Объем и структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы, 4-х приложений, 9 таблиц и 7 рисунков. Основной текст диссертации состоит из 159 страниц.
Эти информационные документы призваны послужить определяющим путеводителем для дальнейшего решения проблемы социального сектора. Конечно, мы не ставили перед собой задачу решать все проблемы, но попытались дать некоторые обобщающие рекомендации, чтобы в какой-то мере способствовать решению проблем реформирования социального сектора.
Сущность и структура социальных услуг
В условиях переходной экономики особое внимание уделить социальной сфере. Все более очевидным становятся реформирование системы и разработка программы развития социальной сферы экономики, отвечающего духу рыночных отношений.
Социальные услуги относятся к особому виду экономических благ. В самом общем виде услуги можно определять как деятельность, осуществляемую индивидом или фирмой, направленную на удовлетворение потребностей людей за определенную плату. Так как услуга представляет собой процесс деятельности, отличный от обычных благ она неотделима от производителя и потребителя. Такой вид услуг называют чистыми услугами. Под чистыми услугами К. Маркс понимал ту часть затрат труда, которая не принимает предметной формы, не получает самостоятельного бытия в виде вещи отдельно от исполнителя услуг и не входит составной частью в стоимость какого-нибудь товара. [77]
Производство социальных услуг выступает в виде «потребительного производства», и не оставляет видимого, вещественного продукта. Например, образовательные услуги вносят вклад в производство человеческого капитала, при этом результат не может быть представлен в предметной форме [162,47]. Так, Ф. Котлер понимает под услугами огромное разнообразие видов деятельности и коммерческих занятий, которые «одна сторона может предложить другой, и которые в основном неосязаемы, и не приводят к завладению чем-либо. Производство услуг может быть, а может и не быть связано с товарами в его материальном виде» [61].
В современной литературе нет единства в определении услуги даже как особого предмета обмена. Переход экономики в информационную эпоху ещё острее поставил данную научную задачу. Так, М. Кастельс обращает внимание на то, что категория услуг включает деятельность, исторически прорас 17 тающую из различных социальных структур и производственных систем
[57,202]. Попытки определить услуги через некоторые внутренне присущие им характеристики, такие как «неосязаемость» в противоположность «материальности» товаров были решительно лишены значения эволюцией информационной экономики. Однако, как нам представляется в современной развитой экономике многие услуги имеют значительные вещественные компоненты, а вещественные товары включают в себя и нематериальные элементы. Например, современные образовательные услуги немыслимы без современных печатных материалов и компьютерного программного обеспечения.
Анализ публикаций разных времен позволяет нам сделать вывод, что исторически и логически категория «услуга» предшествует категории «благо».
«Благо - это все то, что заключает в себе определенный положительный смысл, предмет, явление, продукт труда, удовлетворяющий определенную человеческую потребность и отвечающий интересам, целям, устремлениям людей». [100,796]
Характеризуя влияние услуг на общий объем потребления, К. Маркс отмечал: «В каждый данный момент в числе предметов потребления, наряду с предметами потребления, существующими в виде товаров, имеется известное количество предметов потребления в виде услуг. Таким образом, общая сумма предметов потребления всегда оказывается больше той, какою она была при отсутствии пригодных для потребления услуг» [77,413].
Раскрывая содержание услуг, К.Маркс писал, что услуга «...означает вообще не что иное, как ту особую потребительную стоимость, которую доставляет этот труд, подобно всякому другому товару; но особая потребительская стоимость этого труда получила здесь специфическое название «услуги» потому, что оказывает услуги не в качестве вещи, а в качестве деятельности». [77, 425] Однако, как нами замечено, К. Маркс в теории труда трактует, что услуга производится непроизводительным трудом, который не производит «вещной стоимости», а поэтому услуги не увеличивают общественного бо 18 гатства. [77,425]
Если многие виды социальных услуг обладающие неординарными
свойствами, относятся к общественным благам, то это означает, на наш
взгляд, что наиболее эффективным их производителем должно стать государство. Такие виды услуг в области здравоохранения - как деятельность санитарно-гигиенических служб, профилактика инфекционных заболеваний и борьба с ними, пропаганда здоровья, научные исследования и разработки, профессиональная подготовка имеют значимые характеристики чистых общественных благ.
Но основные проблемы социальных услуг связаны большей степени, с тем, что они не являются чистыми общественными благами, то их следовало бы, как мы считаем, относить к категории смешанных, имеющих не все характеристики общественного блага в полном объеме. Поскольку, целый ряд услуг в области здравоохранения обладает достаточно выраженными характеристиками частных и смешанных благ, то при их оказании, в нашем понимании должны применяться рыночные механизмы. При пользовании услугами библиотек может быть использован принцип исключаемости, но они лишь в определенной степени являются объектами соперничества, чтобы удовлетворять разнообразные потребности читателей, фонды библиотек должны быть максимально большими.
Исследование нами разнообразия доставляемых потребителю благ показало, что одна из самых больших трудностей состоит в том, как провести границу между различными типами благ, особенно когда речь идет о смешанных благах. На наш взгляд, четкое определение свойств смешанных благ имеет принципиальное значение для создания эффективных механизмов их предоставления потребителям, при определении границ участия государственного и частного секторов в их производстве. Различные виды социальных услуг по степени наличия у них свойств частных, либо общественных представлены в таблице 1.
Социальные услуги в системе общественных благ
Эволюционность категории общественных благ связана с развитием методологии экономической теории, а на определение этой категории оказывало влияние мировоззрение тех или иных экономистов. Так, А. Смит в своей книге «Исследования о природе и причинах богатства народов» обозначил группу благ, потребление которых связано с функционированием общества в целом. «Согласно системе естественной свободы, государю надлежит выполнять только три обязанности весьма важного значения, но ясные и понятные для обычного разумения: во-первых, обязанность ограждать общество от насилий и вторжения других независимых обществ; во-вторых, обязанность ограждать, по мере возможности, каждого члена общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов; и, в-третьих, обязанность создавать и содержать определенные учреждения, создание и содержание которых не может быть в интересах отдельных лиц или групп, потому что прибыль от них не сможет никогда возместить издержки отдельному лицу или небольшой группе, хотя и сможет зачастую с излишком возместить их большому обществу». Другая группа благ создается с помощью иного механизма, когда каждый индивидуум, стремясь к определенным целям, также помогает и обществу в целом.
Идея, что государство обеспечивает общую выгоду и действует в интересах общего благосостояния, далее также аргументировалась экономистами. Например, Ж.Б. Сэй в своей книге «Общий курс практической политической экономии» пишет, что независимо от потребностей отдельных индивидов и их семей, которые они вынуждены ограничивать, индивиды в обществе имеют общие потребности, которые не могут быть удовлетворены персонально для каждого путем конкуренции. И сама конкуренция не может быть достигнута без установления порядка, требующего подчинения всех индивидов при определенной форме правления. А еще позднее Ф. Фон-Визер в «Теории общественного хозяйства» объяснял, почему существует равенство в потреблении товаров, обеспечиваемых государством, но такое равенство отсутствует в отношении продукции, производимой в частном секторе. Понимание данной проблемы у Визера связано с тем, что само государство опосредует и обеспечивает функционирование экономики. «И даже враги существующего порядка должны знать, что любая власть, которая вырастает в экономике, может вырасти только потому, что она помогает экономике реализовать ее логику...» [160].
Маржиналисты первичным выделяли индивидуальный интерес, индивидуальные потребности. Все блага имеют одну и ту же первичную основу, которую выявил основатель Австрийской школы политэкономии К. Менгер. «Человеческие потребности вот откуда начинаются цепочки экономических причин и следствий» [91,68].
К. Менгер в «Основах политической экономии», произведя детальный анализ продукта как блага, выделяет четыре условия в их нераздельном единстве, при которых продукт приобретает характер блага - человеческая потребность; свойства продукта, делающие его годным быть поставленным в причинную связь с удовлетворением этой потребности; познание человеком этой причинной связи; возможность распоряжаться продуктом таким образом, чтобы действительно употребить его для удовлетворения этой потребности. При этом выделяются блага высшего и низшего порядка, непосредственное и опосредованное распоряжение благами. К. Менгер отмечает, что «блага высшего порядка получают и удерживают свой характер не по отношению к потребностям настоящего времени, но исключительно по отношению к тем потребностям, которые предусмотрены человеком и проявляются по окончании производственного процесса» [169,54]. Исследование ученым движения ценности (как неотъемлемого качества блага) по всей экономической системе впервые выявляло весьма важное различие между непосредственным и опосредованным потреблением соответственно благ первого и более высоких порядков.
Развивая данную теорию, Д. Роулз характеризует блага как «то, чего хотят люди, будучи свободными и равными гражданами, а также нормальными членами общества, сотрудничающими всю жизнь» [116,10].
Эта теория позволяет выделить особую группу благ - общественные блага, как блага «высшего» порядка, опосредованно удовлетворяющих либо все человеческие потребности (выживание, безопасность, материальная удовлетворенность, статус и положение в обществе, оценка собственной зна 48 чимости и моральная удовлетворенность) либо отдельные ее виды [125,345].
Логическим завершением проблемы производства общественных благ стала концепция Викселя, где он предложил теорию «единого налогообложения» [125,25]., основанной на индивидуалистическом подходе. Однако, как отмечал Виксель, с практической точки зрения налогоплательщик вряд ли может находиться в позиции равновесия, так как «если индивид должен потратить деньги или на частные, или на общественные нужды так, что полезность для него максимизируется, он не станет платить на общественные нужды». И независимо от того, сколько платит налогоплательщик, он «влияет на получение общественных благ настолько незначительно, что никак не заметит своего влияния». Поэтому налоги — это принудительная мера, поддерживающая налогоплательщика в состоянии, которое лучше назвать неравновесным.
В логике теории Маркса и Энгельса государство не может обеспечивать общественные блага, так как признается первичность классовых интересов и их доминирующее влияние на жизнь общества и политику государства. В целом государство выступает как инструмент, посредством которого господствующий класс управляет другим угнетенным классом. В капиталистический период истории государство является «исполнительным комитетом буржуазии»: оно защищает собственность капиталистического класса и проводит политику, в которой заинтересована буржуазия. «Политическая власть в собственном смысле слова — это организованное насилие одного класса для подавления другого» [170,15].
Формирование и развитие системы управления социальными услугами в условиях рыночных отношений
Развитие общества в переходном периоде сопровождается трансформацией экономических и социальных отношений. При этом под социальным развитием общества нами понимаются фактические изменения, которые позволяют все полнее удовлетворять индивидуальные и коллективные потребности людей. Данный процесс предполагает обновление и дифференциацию социальной структуры общества, внедрение новых принципов взаимодействия различных организаций: институтов, физических и юридических лиц. Очевидным становятся индивидуальные различия между людьми, проявляющиеся в общественной жизни в виде признания той или иной иерархии ценностей и в формировании соответствующей системы потребностей.
Наряду с указанными переменами динамично обновляется состав социальных групп населения. Происходящие демографические процессы вызывают смену поколений, которые оказываются приверженными не только тем системам ценностей, которые выработаны их предшественниками, но и привнесенными из других общественных структур или систем в результате процесса взаимного обогащения культур.
На наш взгляд, на структуру и организацию общества влияет постоянный процесс изменений в общественной жизни. Однако более существенные коренные изменения в обществе вызываются не спонтанными и медленными преобразованиями, зависящими от индивидуальной дифференциации людей, а сменой парадигмы общественной жизни, реорганизацией политических и социальных институтов. На протяжении определенного периода осуществляется перестройка всего социально-экономического уклада общества. Процессами, обуславливающими именно такое развитие, прежде всего, являются изменения в естественных основах жизни общества (биологические, экологические, географические и демографические факторы). Конечно, эти перемены присущи и Республике Марий Эл, в которой в качестве цели и приоритета экономических преобразований выбран переход к социально-ориентированной рыночной экономике, обеспечивающей подъем экономики республики и благосостояния народа.
Стратегические задачами социально-экономических преобразований, определенные Программой экономического преобразования Республики Марий Эл на 2006 - 2007 годы и Программой реформирования государственных и муниципальных финансов Республики Марий Эл, сформулированы следующим образом:
- осуществление гибкой и эффективной системы государственного регулирования экономики;
- формирование многоукладной экономики и конкурентной среды на основе трансформаций отношений собственности;
- осуществление структурной перестройки и модернизации экономики;
- достижение открытости экономики, создание благоприятных условий для привлечения иностранных инвестиций и развития экспортного потенциала;
- реформирование системы межбюджетных отношений; совершенствование механизмов эффективного управления государственным и муниципальным имуществом;
- введение систематизированных перечней бюджетных услуг;
- введение системы измеримых характеристик качества бюджетных услуг (индикаторов);
- внедрение системы мониторинга соотношения цены и качества бюджетных услуг.
В данных документах, в разделе «Социальная политика» главной целью ставится повышение уровня и качества жизни граждан, создание им условий для проявления своих физических и духовных способностей, обеспечение благосостояния семьи и гармонического развития. Государство на основе требований конституции обязано сохранять свои обязательства перед пенсионерами, инвалидами, многодетными семьями и другими слабо защищенными группами населения.
В период перехода к рыночным отношениям главной задачей является исключение тенденции дальнейшего снижения уровня жизни малообеспеченных категорий граждан и резкой поляризации доходов богатых и бедных слоев населения. В настоящее время реализация социальной политики должна осуществляться по следующим основным направлениям:
- содействие обеспечения занятности населения и поддержки работников, высвобождающихся в ходе структурной перестройки экономики и спада производства;
- государственное регулирование величины минимальной оплаты труда с учетом реально складывающегося прожиточного минимума;
- регулирование доходов населения посредством введения дифференцированной системы налогообложения;
- реализация государственных программ поддержки семьи, материнства и детства.
Реформирование конкретно социального сектора предполагает поддержку на необходимом уровне реальных доходов населения и поддержку неплатежеспособного спроса на рынке потребительских товаров и услуг, осуществление индексации доходов населения. В области занятости необходим комплекс мер по предотвращению значительного роста безработицы и дополнительные меры по социальной поддержке, как вынужденных безработных, так и наименее конкурентоспособных на рынке труда слоев населения. Дальнейшее развитие социального сектора усиливает необходимость разработки и принятия государственной программы занятости населения, которая послужила бы основой для подготовки и реализации соответствующих программ по регионам и отраслям экономики. При этом государство обязано субсидировать программу занятости, связанную с перераспределением рабочей силы, подготовкой и переподготовкой кадров, если они: - соответствуют целям структурных преобразований экономики, особенно в направлении развития приоритетных отраслей, прогрессивных технологий и производства;
- способствуют адаптации трудящихся среднего возраста высвобожденных в результате структурных изменений и внедрения новой техники и технологии, а также тех, кто впервые вступает в трудовую деятельность;
- обеспечивают занятость лиц, не имеющих работу в течение длительного времени;
- ориентированы на переподготовку и перераспределение кадров.
Что касается последнего, то здесь на всех уровнях руководства целесообразна разработка программ, предусматривающих многоступенчатую систему отбора и обучения, поддержку и развитие науки, меры по увеличению финансирования приоритетных фундаментальных направлений научных исследований, улучшению материального положения ученых, приостановления оттока научных кадров за пределы республики.
Тенденции и пути совершенствования регионального рынка бюджетных услуг
В целях повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг в соответствии с постановлением Правительства Республики Марий Эл от 19 сентября 2004 г. N 285 "О программе реформирования государственных и муниципальных финансов Республики Марий Эл" Правительство Республики Марий Эл утвердило:
- Перечень бюджетных услуг в области образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения и труда, а также порядок оценки потребности и соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам качества бюджетных услуг.
Основная цель этого документа состояла в упорядочении и систематизации процедур оценки потребности в услугах, а также в обеспечении возможности учета потребности в предоставлении бюджетных услуг для разработки прогноза социально-экономического развития и проекта республиканского бюджета Республики Марий Эл на очередной финансовый год. Считаем, что такой документ важен для создания системы оценки и контроля деятельности органов исполнительной власти Республики Марий Эл в части предоставления бюджетных услуг населению и эффективности использования средств республиканского бюджета Республики Марий Эл; формирования информационной базы для принятия решений о направлениях и способах оптимизации бюджетных расходов; внедрения механизма учета эффективности оказания бюджетных услуг и результативности расходов при планировании объема и функциональной структуры расходов республиканского бюджета Республики Марий Эл; обеспечения прозрачности и обоснованности решений органов исполнительной власти республики об объемах бюджетных услуг и расходах на их оказание на основе проведения социологических опросов с последующим информированием населения; создание рынка бюджетных услуг.
Следовательно, региональная бюджетная услуга — эта деятельность органов исполнительной власти республики, осуществляемая в рамках их компетенции и ответственности, финансируемая за счет средств республиканского бюджета и направленная на удовлетворение потребностей населения Республики Марий Эл в реализации их законных прав.
Что касается категории потребителей бюджетной услуги, то это в основном как население Республики Марий Эл в целом, так и отдельные его группы, которые имеют законодательно установленное право на получение такой услуги.
Перечень услуг в этом плане должен из себя представлять упорядоченный список бюджетных услуг с указанием устанавливающих их нормативных правовых актов, наименований качественных, количественных показателей результата предоставления бюджетной услуги и категории потребителей данных услуг.
Здесь же должен присутствовать стандарт качества бюджетной услуги -совокупность целевых значений качественных и количественных показателей результативности оказания бюджетной услуги, утвержденных руководителями органов исполнительной власти Республики Марий Эл.
Оценка потребности в предоставлении бюджетных услуг, как нам представляется, должна осуществляться органами исполнительной власти Республики Марий Эл в соответствии с перечнем бюджетных услуг.
При этом ответственный за предоставление бюджетной услуги на основе результатов оценки ее востребованности в процессе бюджетного планирования должен определять уточненный перечень наименований количественных показателей бюджетной услуги и их плановые (целевые) значения, необходимые для достижения плановых качественных показателей для данной бюджетной услуги.
В качестве исходных данных для проведения оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг как в натуральном, так и в стоимостном выражении должны данные статистической, финансовой и оперативной отчетности, имеющиеся в наличии в органах исполнительной власти республи 109 ки, органах статистики, территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, а также в муниципальных образованиях и бюджетных учреждениях республики. Они, как мы считаем, должны включать данные:
- о контингенте потенциальных получателей бюджетных услуг;
- о натуральных объемах предоставляемых услуг;
- об оплате бюджетных услуг и структуре их стоимости;
- прогнозов темпов роста (сокращения) отдельных показателей структуры стоимости услуг.
Данные о контингенте потенциальных получателей бюджетных услуг должны соответствовать данным, содержащимся в графе "Категория потребителей бюджетных услуг" перечня бюджетных услуг.
Прогнозный контингент потенциальных получателей бюджетных услуг определяется соответствующим органом исполнительной власти республики самостоятельно с обязательным обоснованием сделанного прогноза.
Для определения натуральных объемов бюджетных услуг органами исполнительной власти республики должен устанавливаться количественный показатель, по которому производится оценка потребности в предоставлении бюджетных услуг.
Фактические данные об оплате предоставляемых бюджетных услуг и структуре их стоимости формируются на основе существующей финансовой отчетности.
