Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общественные блага и внешние эффекты как основа формирования общественного сектора в переходной экономике
1.1. Содержание и структура благ, предоставляемых государством 11
1.2. Роль государства в предоставлении экономических благ 26
1.3. Экономическая природа внешних эффектов и проблемы их интерна-лизации в условиях рынка 35
Глава 2. Эффективность общественных расходов и благосостояние общества
2.1. Критерии оценки эффективности общественных расходов 47
2.2.Поведение бюрократии как фактор эффективности общественных расходов в переходной экономике 59
2.3.Внешние эффекты и выбор экономических благ, предоставляемых государством 75
Глава 3. Эффективность общественного сектора и нецелевое использование общественных средств
3.1 Нецелевое использование общественных средств и решение проблем негативных внешних эффектов 84
3.2 Теоретические принципы определения границ общественного сектора в переходной экономике 109
Заключение 127
Библиографический список 132
Приложения.. 143
- Содержание и структура благ, предоставляемых государством
- Роль государства в предоставлении экономических благ
- Критерии оценки эффективности общественных расходов
- Нецелевое использование общественных средств и решение проблем негативных внешних эффектов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Общественный сектор, как и экономика всей России, переживает в настоящий момент трудности трансформационного характера перехода к рыночной системе и уменьшения позиций государства в экономике. Поэтому сегодня в стране налицо все составляющие кризиса: спад производства, дефицит бюджетных средств, макроэкономическая и социальная нестабильность, застой структурных изменений и неустойчивость институциональной среды. В совокупности все это стало причиной крайней остроты бюджетных проблем и очевидно, что функционирование общественного сектора нуждается в эффективных механизмах рационального использования общественных ресурсов, создании соответствующей институциональной среды.
Особенно актуальными в условиях перехода к рыночной экономике, когда не в полной мере отрегулированы вопросы экономических и правовых взаимоотношений хозяйствующих субъектов друг с другом, с вышестоящими и государственными органами, когда отсутствуют отвечающие современным условиям механизмы расходования общественных ресурсов, когда сложившаяся практика привела к неоправданному разбазариванию государственных средств, условиями соблюдения режима экономии, правильности расходования и сохранности общественных средств становятся создание новой
институциональной среды и формирование механизмов эффективного использования ресурсов общественного сектора.
Следует отметить, что общественный сектор функционирует при посредстве государственных и негосударственных предприятий, государственных и негосударственных некоммерческих организаций.
В условиях перехода к рынку, при дефиците бюджетных ресурсов, целесообразно производство общественных благ с использованием предпринимательского сектора. В связи с этим определение оптимальной меры участия государства в производстве общественных благ при минимальных общественных расходах является актуальной проблемой.
В деятельности организаций, функционирующих в сфере общественного
сектора, имеют место ситуации, заключающиеся в нецелевом использовании общественных ресурсов, сопровождаемые негативными внешними эффектами. Проблема состоит в том, чтобы общественные средства использовались в соответствии с интересами и предпочтениями основной массы налогоплательщиков - избирателей,- а также в том, чтобы достигать при их использовании намеченных целей и результатов при возможно более низком уровне затрат, избегая расточительности.
Проблемы, связанные с эффективностью использования общественных ресурсов и негативными внешними эффектами (экстерналиями) в общественном секторе могут решаться на основе установления адекватных прав и ответственности участников экономической деятельности. На практике это обычно достигается законотворческой и контролирующей деятельностью государства на основе объективной информации, анализа проблем, концептуальных подходов к их решению, созданием институциональной среды, соответствующей требованиям времени.
Степень разработанности проблемы. Основы современной теории общественного сектора на рубеже XIX-XX вв. были освещены в работах итальянских и шведских экономистов В. Де Витти, Б. Мацоллы, Г. Линдаля, которые первыми предложили анализировать бюджет в терминах спроса и предложения общественных благ и с этих позиций разрабатывать рациональные подходы к его формированию. В последующие периоды наука о государственных расходах развивалась в русле теории налогов и распределения.
И только в последние десять лет результаты деятельности государства стали рассматривать с точки зрения производства и обмена экономических благ, а эффективное государство и управление как общественное благо и экономика общественного сектора выделилась в самостоятельную научную дисциплину - микроэкономику государства, теорию общественного сектора.
Современный взгляд на экономику общественного сектора отражен в работах Э. Аткинсона «Лекции по экономической теории государственного сек
тора», Р. и П. Мейсгрейвов «Общественные финансы в теории и на практике», Дж. Стиглица «Экономика общественного сектора», С. Брауна и П. Джексона, а также в работах российских ученых А. Дадашева, В. Кошкина, Л. Якобсона и М. Бункиной и других, в которых государство рассматривается как особого рода организация, функционирующая в рыночной среде, а эффективное государственное управление - как общественное благо.
Следует отметить, что в отечественной науке не разработан и практически не нашел отражения целый ряд ключевых и базовых понятий, без которых сегодня трудно анализировать и обосновывать экономическую и регулирующую политику государства. В частности, не исследованы вопросы оптимальной доли участия государства в производстве общественных благ. Слабо развита концепция изъянов государства, не исследованы проблемы имеющих место в общественном секторе негативных внешних эффектов (экстерналий, изъянов), отсутствуют экономические аспекты понятия «нецелевое использование бюджетных средств», дискуссионной является проблема расходования средств, полученных от доходов государственных некоммерческих организаций от предпринимательской деятельности.
Кроме того, существующие механизмы контроля при решении проблем эффективного использования общественных ресурсов ориентированы на экономические и правовые отношения дорыночного периода. Их основной задачей является вскрытие фактов бесхозяйственности, расточительства, злоупотреблений в финансово-хозяйственной деятельности предприятий и бюджетных учреждений без учета нынешних реалий, особенностей переходного периода когда бюджетным учреждениям предоставлено право осуществлять предпринимательскую деятельность, а значит, иметь источники, отличные от бюджетных средств. Информационная база и методы проведения такого контроля не разработаны, зачастую существуют лишь их программные варианты.
Таким образом, процессы, происходящие в общественном секторе в период перехода к рынку, вопросы эффективного и рационального использования общественных ресурсов требуют проработки и практически не исследованы.
Анализ этих проблем, определение концептуальных подходов позволят разработать рекомендации по эффективному использованию ресурсов в общественном секторе с учетом особенностей переходного периода и специфики производства, обосновать возможность применения различных видов и методов финансирования общественных благ, создать и совершенствовать механизмы нормативно-правового регулирования- государства в. соответствии., с требованием времени.
Объектом исследования являются ресурсы, используемые; при производстве общественных благ.
Предметом исследования является система социально-экономических отношений в процессе производства общественных благ между государством и экономическими субъектами, в своей совокупности обеспечивающих эффективное использование ресурсов в общественном секторе.
Цель диссертационной работы: разработка теоретических основ формирования механизмов эффективного использования ресурсов при производстве общественных благ на базе совершенствования институциональной среды общественного сектора в переходный период.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
1) проанализировать теоретические принципы и особенности формирования общественного сектора в переходный период и на этой основе выявить механизмы, влияющие на распределение ресурсов и эффективность общественного сектора при производстве общественных благ;
2) определить рациональные пределы, формы и методы участия государства в предоставлении экономических благ на основе теории потребительского выбора и классификации благ по стержневым признакам, дополнительным свойствам и другим критериям;
3) исследовать теоретические основы внешних эффектов (экстерналий) и способы их интернализации в условиях рынка с целью определения их влияния на распределение ресурсов;
4) исследовать экономическую природу внешних эффектов (экстерналий) при производстве общественных благ и определить особенности и влияние их на эффективность общественного сектора;
5) проанализировать экономические аспекты влияния институциональной среды и особенностей поведения бюрократии на эффективность общественных расходов;
6) исследовать экономическое содержание и существенные признаки нецелевого использования общественных.средств с позиции, теории внешних эффектов общественного сектора;
7) выявить особенности деятельности государственных некоммерческих организаций в условиях рынка для определения механизма образования и рационального использования их внебюджетных средств.
Поставленные задачи определили логику и структуру диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили методы системного, сравнительного анализа, комплексного подходов, а также теоретические гипотезы и концепции теории экономики общественного сектора в работах X. Вэриана, Дж. Кейнса, Дж. Стиглица, П. Самуэльсона, В. Супяна, С. Фишера, А. Френкеля, Д. Хаймана, Дж. Хорна, К. Хеддервика, а также российских ученых Э. Аткинсона, Л. Абалкина, М. Баканова, В. Бархатова, В. Белкина, В. Гальперина, Р. Емцова, Г. Журавлевой, В. Кошкина, М. Ходоровича, Л. Якобсона и других, федеральные, региональные, местные законы и нормативные акты по бюджетной, налоговой, финансовой, социальной и отраслевой политике государства.
Научная новизна диссертационного исследования. В диссертации сформулированы и обоснованы следующие положения и результаты исследования, обладающие научной новизной и являющиеся предметом защиты:
1. Исследованы внешние эффекты в общественном секторе, в том числе негативный внешний эффект при нецелевом использовании общественных (на
логовых, бюджетных) средств, его влияние на эффективность общественных расходов.
2. Предложена классификация особенностей поведения бюрократии как проявления несовершенства институционального механизма, являющегося причиной нецелевого использования общественных средств.
3. Исследованы теоретические аспекты понятия «нецелевое использования общественных средств» с позиции роста предельных затрат и снижения предельной полезности, появления негативного внешнего эффекта-.и потерь на положительных внешних эффектах.
4. Определены формы проявления нецелевого использования общественных средств при производстве общественных благ и предложена институциональная (нормативно-правовая) база понятия «нецелевое использование общественных средств».
5. Определены оптимальные пределы участия государства в производстве экономических благ на основе принципа сопоставления дополнительных затрат, возникающих при предоставлении благ государством, и общей суммы потерь (включающих затраты на исключение из пользования и упущенную индивидуальную и общественную полезность) при предоставлении блага на рыночной основе.
6. Предложен механизм образования и расходования средств, полученных государственной некоммерческой организацией от предпринимательской деятельности с позиции рационального использования ресурсов общества.
Информационную базу исследования составили материалы актов проверок финансово-хозяйственной деятельности исследуемых субъектов, собранные автором в период работы в качестве начальника отдела ревизий Управления федерального казначейства по Челябинской области, статистические данные Госкомстата России, статистическая и отчетная информация органов федерального казначейства, данные из периодических изданий, информационные сообщения Министерства финансов и Счетной Палаты Государственной Думы Российской Федерации, нормативные, справочные и инструктивные материалы.
Научная и практическая значимость. Значение работы для российской экономики заключается в выявлении взаимосвязи между эффективностью общественного сектора и его институциональной средой; в разработке теоретических принципов оптимального участия государства в производстве экономических благ в переходной экономике на основе принципа сопоставления дополнительных затрат при предоставлении блага государством и общей суммы затрат на исключение из пользования и упущенной индивидуальной и общественной полезности при предоставлении блага на рыночной основе;, в разработке механизма образования и использования внебюджетных средств государственных некоммерческих организации с позиции рационального использования ресурсов; в классификации особенностей поведения бюрократии, являющегося проявлением несовершенства институционального механизма; в результатах исследования внешних эффектов в общественном секторе и экономических аспектов нецелевого использования бюджетных средств, в том числе и негативного внешнего эффекта, в определении его особенностей и влияния на эффективность общественных расходов; в экономическом определении нецелевого использования общественных (налоговых, бюджетных) средств с позиции роста предельных затрат и снижения предельной полезности, негативного внешнего эффекта и потерь на положительных эффектах; в определении существенных признаков нецелевого использования общественных (налоговых, бюджетных) средств при производстве общественных благ и в разработке институциональной (нормативно-правовой) базы понятия «нецелевое использование общественных средств»; в разработке методических рекомендаций по совершенствованию контроля за использованием общественных ресурсов, представляющих информационную базу для решения проблем эффективности общественных расходов и интернализации негативных внешних эффектов, которые могут быть использованы специалистами Министерства финансов Российской Федерации, Главного управления Федерального Казначейства и его территориальных органов, Контрольно-ревизионного управления, Счетной Палаты, а также субъектов национальной экономики, использующих средства бюджета.
Достоверность полученных результатов подтверждается использованием в качестве методологической основы исследований положений и выводов современных теорий экономики общественного сектора, научных методов системного, сравнительного анализа, комплексного подходов, индивидуальных экспертных оценок, а также теоретических гипотез и концепций теории экономики общественного сектора.
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования были использованы, при решении проблем текущего (подтверждения бюджетных обязательств) и последующего контроля целевого использования бюджетных средств финансируемых организаций на опыте трех отделений федерального казначейства по Челябинской области. Отдельные проблемы и вопросы, разработанные в диссертации, доложены и обсуждены на научно-практических конференциях. Предложения, основанные на результатах исследования, были представлены для формирования правовой системы и внесения изменений в Бюджетный Кодекс. Материалы исследований легли в основу спецкурса «Эффективность общественных расходов», разрабатываемого автором для чтения на ФЭиП ЮУрГУ.
Содержание и структура благ, предоставляемых государством
Общественный сектор экономики в настоящий момент исторического развития находится в процессе значительных, изменений, вызванных перехо- дом к государству рыночного типа. Он представляет собой совокупность ре- сурсов экономики, находящихся в распоряжении государства. Результаты функционирования общественного сектора выражаются преимущественно в общественных благах, которые предоставляются государством для удовлетворения потребностей граждан и общества в целом. В послед-нее время ресурсы, формы и результаты деятельности общественного сектора стали рассматривать с точки зрения производства и обмена экономических благ. При изучении вопросов формирования общественного сектора и его эф- фективности важным является понимание особенностей общественных благ. Свойством товаров индивидуального пользования, которые производят- ся на основе рыночной системы, является их делимость, т.е. их способность выступать в качестве достаточно малых единиц, чтобы быть доступными индивидуальным покупателям. Кроме того, они подвержены действию принципа исключения, который означает, что те, кто в состоянии платить равновесную цену, получают товар, а те, кто не может или не желает платить эту цену, ис- ключаются из числа получателей выгод, обеспечиваемых данным товаром. Существуют определенные виды товаров и услуг, называемых государственными, или общественными благами, которые рыночная система не намерена производить, поскольку их особенности резко противоположны особенностям индивидуального потребления. В отличие от индивидуальных общественные блага неделимы, они состоят из таких крупных единиц, что не могут быть проданы индивидуальным покупателям. Кроме того, на них не распространяется принцип исключения, т.е. не существуют эффективных способов отстранения индивидов от пользования выгодами общественных благ, как только эти блага возникают. Получение выгод от товаров индивидуального потребления основывается на их покупке, выгоды от общественных благ достаются обществу в результате производства и потребления таких благ. Результатом функционирования общественного сектора являются социальные блага для общества в целом и каждого гражданина в отдельности. К числу благ, предоставляемых государством, относятся как материальные, так и нематериальные блага. Тем не менее это вполне реальные экономические блага, поскольку, с одной стороны, они обладают полезностью для потребителей, а с другой - их создание требует затрат реальных ресурсов, которые могли бы быть использованы для производства других товаров. Чисто общественные блага характеризуются двумя основными свойствами: несоперничеством (неконкурентностью, неизбирательностью) и неис-ключаемостью. Блага, не обладающие этими свойствами, являются частными. Неисключаемость означает, что производитель благ не имеет реального выбора предоставлять их только тем, кто за него платит, или всем желающим. Характер блага не позволяет предотвратить его потребление индивидом, не выполняющим условия соглашения, или вообще в соглашения с производителем не вступающим. В итоге поставщик общественного блага не состоянии обособить свои взаимоотношения с каждым из потребителей в отдельности. Наиболее яркий пример товара, для которого невозможно ограничение числа пользователей - национальная оборона. Невозможность ограничить использование общественного товара за счет системы цен влечет за собой то, что конкурентный рынок не порождает эффективного по-Парето количества общественного товара. Если бы государство не предусмотрело оборону, и на помощь пришла какая-нибудь частная организация, то надо было бы вносить плату за услуги, которые бы она поставляла. Вряд ли у людей появятся мотивы де- лать это добровольно. Поэтому обеспечение такими товарами необходимо за счет налогообложения. В некоторых случаях общественные блага создаются частным образом, но из-за проблемы «зайцев» обеспечение ими будет недостаточным. В общих интересах необходимо прийти к согласию о вынужденной плате налогов для обеспечения общественными товарами. Второе свойство общественного товара состоит в том что, «исключение-использования им кого бы то ни было является нежелательным» [76, с. 123] (выделено нами. - Н.К.), т.е. потребление одним индивидом не уменьшает суммы потребления, доступной другим или предельные затраты предложения данного товара каждому дополнительному индивиду равны нулю. Рождение еще одного человека не оказывает существенного влияния на расходы на национальную оборону, следовательно, появление дополнительного потребителя представляет собой Парето- улучшение. Парето-улучшение - это «такое изменение в ходе экономических процессов, которое повышает уровень благосостояния хотя бы для одного из их участников, если при этом не допускается снижение уровня благосостояния ни одного из других участников» [86,с.15]. Следовательно, несоперничество порождает необычную для рыночных условий ситуацию: если имеется индивид, желающий воспользоваться благом, но не желающий за него платить, оптимальное использование ресурсов предполагает предоставление ему данного блага даром. При государственном обеспечении нет необходимости устанавливать плату за пользование предоставленных благ. Вопрос об установлении платы за пользование благом подводит [76, с. 124] к первой характеристике тех благ, которые предоставляются или должны предоставляться государством: «исключение использования блага может быть достижимым, но дорогостоящим».
Роль государства в предоставлении экономических благ
Как отмечено выше, в удовлетворении потребностей в чистых общественных благах очевидна необходимость участия государства, так как для них характерны невозможность и нежелательность ограничения их использования. На производство чистых общественных благ избиратели склонны одобрять налогообложение, так как им ясны конкретные цели, достижению которых оно служит, их реализация отвечает их интересам и вместе с тем отсутствует более эффективный способ решения этих задач. Существует утверждение [86, с. 16], что общественный сектор, должен функционировать только и исключительно в зонах "изъянов" рынка. В соответствии с определением [86, с. 16] «изъянами рынка называются такие ситуации, при которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето-оптимального использования ресурсов». Парето-оптимальное состояние - это состояние, которое отвечает интересам каждого при условии, что исходное распределение ресурсов между индивидами задано и не подлежит изменению иначе, как по взаимному согласию. Характер государственного вмешательства должен в каждом случае точно соответствовать специфике конкретных изъянов рынка. Существует ряд важных обстоятельств или условий, кроме общественных товаров, при которых рынок неэффективен по Парето: ограниченная конкуренция, неполнота информации, неполные рынки, безработица, внешние эффекты. Поскольку монополия (ограниченная конкуренция) ведет к неоптимальному использованию ресурсов, государственное вмешательство может способствовать существенным улучшениям. В большинстве случаев это достигается с помощью мер правового характера в виде антимонопольного законодательства. Сложнее дело обстоит в ситуации естественной монополии, в основе которой лежит экономия, обусловленная масштабом производства. Для примера, в России такими монополиями являются газовые, энергетические и большинство из нефтяных компаний. К монополистам можно отнести и большинство коммунальных служб, почтовую службу и железнодорожный транспорт. Разумеется, что концентрация производства экономически эффективна, если средние издержки быстро снижаются с увеличением масштабов производства. Если экономически оптимальный уровень концентрации близок к предельной емкости рынка или превышает его, искусственно поддерживать конкуренцию можно лишь за счет снижения эффективности производства. В этом случае государству приходится выбирать один из двух подходов: использовать меры регулирования для прямого воздействия на монополии либо заполнять зоны естественной монополии предприятиями, организациями и программами общественного сектора. Предоставление государственными и муниципальными органами различного рода услуг в ситуациях естественной монополии является обычной практикой в большинстве стран мира. Но естественная монополия может разрушаться вследствие научно-технического прогресса, и направление государственных ресурсов на ускорение научно-технического прогресса создаст предпосылки для будущих Парето-улучшений. Кроме того, рынки некоторых товаров и услуг часто характеризуются существенной неполнотой информации или информационной асимметрией у одного из участников рынка, как правило, у покупателя. Роль государства в преодолении информационной недостаточности, однако, выходит за рамки просто мер по защите потребителей. Информация - во многих отношениях общественный товар. Эффективность требует, чтобы информация распространялась бесплатно или, по крайней мере, единственной платой за нее являлись реальные издержки на передачу информации. Частный рынок не всегда обеспечивает достаточное предложение информации, точно так же не создает соответствующего количества общественных товаров. Там, где информационная асимметрия грозит диктатом производителя, например, сфера здравоохранения, поставку услуг обычно берет на себя общественный сектор. Чисто общественные товары и услуги не являются единственными товарами и услугами, которые не могут адекватно обеспечить частные рынки. Всякий раз, когда частные рынки не могут обеспечить какой-то товар или услугу, даже если издержки при этом меньше, чем цена, которую платят индивиды, мы имеем дело с неполным рынком, и это дает основные мотивы для деятельности государства в этих областях. В последние годы государство играет активную роль в преодолении недостатков страховых рынков, рынков капитала. Кроме того, существуют проблемы, связанные с отсутствием дополняющих рынков. Необходимость в них возникает в том случае, когда требуется широкомасштабное координирование, для которого необходимо государственное планирование, например, для реализации государственной программы обновления городов и т. д. Наиболее широко признанным изъяном рынка являются случаи высокой безработицы и простоев оборудования. Многие экономисты трактуют высокую безработицу как свидетельство того, что что-то не срабатывает должным образом на рынке. Тот факт, что рынки оказались не в состоянии обеспечить полную занятость, сам по себе не предполагает, что государство должно играть какую-то роль. Независимо от факта безработицы государство должно иметь программы, благодаря которым можно улучшить функционирование экономики. Далее необходимо отметить, что существуют много случаев, когда действия одного лица или организации оказывают воздействие на других лиц или другие организации. При эксплуатации ограниченных ресурсов кем-то и невозмещении ими их полной стоимости издержки возмещают другие участники хозяйственной жизни. В этих случаях имеет место негативный внешний эффект.
Критерии оценки эффективности общественных расходов
Рациональное (эффективное) использование общественных средств определяется при сопоставлении отдачи с затратами или издержек и выгод. Вопросы оптимизации структуры расходов при наименьших затратах особенно важны в переходный период, когда государство для выполнения своих функций свело до минимума размеры общественных расходов. Планирование от достигнутого уровня расходов применимо, для общества в высокой степени удовлетворенного состоянием общественного сектора, а не для общества, находящегося в стадии глубоких перемен. Сейчас как никогда важен поиск альтернативных вариантов использования общественных средств и выбор наиболее оптимального из вариантов.
Рациональность использования общественных расходов определяется их экономичностью, производительностью используемых расходов и результативностью затрат. Экономичность характеризует затратную сторону эффективности общественных расходов. Экономичными являются такие решения, при которых ресурсы общественного сектора используются с минимально возможными издержками при отсутствии расточительности. Производительность определяется соотношением объема благ с величиной затрат на производство.
Результативность определяется соответствием общественных расходов достигаемым целям, которым призван служить общественный сектор.
При рациональной подготовке решений результативность является доминирующей. С позиции целей, выбранных обществом, определяются основные требования к социальным благам, которые должны быть созданы с помощью общественного сектора, а затем на основании этого ставится задача достижения максимально возможной производительности при минимальном использовании ресурсов. Оценка предпочтений потребителей и их удовлетворенности состоянием общественного сектора имеет существенное значение и получение такой информации возможно на основе опроса населения.
При анализе издержек и результативности применяются аналитические приемы, определяющие расход ресурсов на достижение той или иной конкретной цели, поставленной перед общественным сектором. При этом учитывается не только результативность как таковая, но также и производительность и экономичность. Анализ издержек и выгод результативен, когда установлены лимиты средств для производства блага в конкретной сфере. Этого недостаточно, когда требуется распределять ресурсы общественного сектора между различными сферами.
Для оптимизации общественных расходов необходимо не только наилучшим способом использовать ресурсы в каждой из сфер общественного сектора, но и обоснованно распределять их между сферами. Это требует сопоставления между собой принципиально разных по своему характеру результатов несхожих видов деятельности. В этом случае необходимо определить максимальную отдачу, которую общество получает от расходов в разных сферах. При этом требуются более сложные и трудоемкие процедуры, которые можно свести к простому определению среднего расхода ресурсов на единицу результата.
В тех случаях, когда оценке подвергается деятельность, приводящая к целому спектру результатов и при этом результаты отличаются не только по количеству, но и по качеству, целесообразно применение анализа издержек и полезности. Тогда решение задачи сводится к соизмерению затрат и результатов проектов, реализуемых в общественном секторе, в универсальной денежной форме на основе оценочных процедур, называемых анализом издержек и выгод. Анализ должен отражать полезность социальных благ для потребителей или готовность налогоплательщиков платить за те или иные блага, создаваемые с помощью общественного сектора. В конечном счете необходимо определить наибольшую сумму, которую налогоплательщики согласились бы отдать, чтобы не лишиться выгод, получаемых в результате реализации проекта. Если эта сумма больше издержек по реализации проекта, значит, проект выгоден. Описанный подход реализует принцип определения компенсирующего изменения.
Альтернативный подход к интерпретации готовности платить основывается на идее эквивалентного изменения, по которой определяется, какая минимальная денежная сумма, выплаченная потребителям вместо реализации проекта была бы, по их мнению, равнозначна выгодам проекта. И тогда реализации будут подлежать только те проекты, для которых чистая выгода (разность между выраженными в денежной форме выгодами и издержками проекта) положительна и достигает максимума. В состав общественных издержек и выгод необходимо включать оценку положительных и отрицательных внешних эффектов, связанных с анализируемым проектом.
Однако при этом необходимо различать, с одной стороны, реальные экстерналий, с другой стороны - денежные экстерналий. Денежные экстерналий носят перераспределительный характер, что наблюдается, например, при строительстве более короткой и качественной автодороги, которая может привести к перемещению спроса от одних предприятий обслуживания к другим, что не означает выигрыша или проигрыша для общества в целом. Такие экстерналий не имеет смысла учитывать при определении общественных издержек и выгод. Но, снижение затрат на транспортные расходы, значит, и ущерба для окружающей среды представляет реальные изменения, сказывающиеся на эффективности использования ресурсов. Реальные экстерналий необходимо учитывать при оценке издержек и выгод.
Нецелевое использование общественных средств и решение проблем негативных внешних эффектов
Помимо внешних эффектов, при нецелевом использовании, бюджетных средств имеет место ущерб в размере суммы нецелевого использования" государству и непосредственным потребителям в виде роста предельных налоговых издержек, недополученных благ или упущенной полезности. В самом деле, в результате нецелевого использования бюджетных средств на образование или здравоохранение возможно, что меньшее число людей получит блага или будет иметь место ухудшение качества их предоставления. Ущерб, наносимый в сумме нецелевого использования, не является внешним эффектом, поскольку сумма нецелевого использования находит отражение в цене на благо. Независимо от того, целевым или нецелевым образом израсходованы средства, государством они израсходованы на производство блага. В этом случае может иметь место сокращение количества предоставляемых благ, например, число студентов, обучающихся бесплатно, или сокращение числа койко-мест в учреждении здравоохранения. Следовательно, возрастут предельные налоговые издержки на единицу блага по сравнению с ситуацией целевого расходования налоговых средств. На рис. 3.1.1 линия МРВ представляет кривую предельной индивидуальной полезности предоставляемого общественного блага. Линия МС1- кривую предельных налоговых издержек при целевом расходовании налоговых средств, линия МС2- кривую предельных налоговых издержек при нецелевом расходовании налоговых средств. При нецелевом использовании налоговых средств равновесная цена перемещается из точки Р в точку Р1 и нецелевое использование налоговых средств представлено площадью прямоугольника АВСР1. В результате нецелевого использования налоговых средств может иметь место предоставление такого же количества благ при ухудшении их качества или полезности. Полезность - это способность удовлетворять потребности. Под предельной полезностью понимается дополнительная полезность или удовлетворение, извлекаемое потребителем из каждой единицы конкретного блага. Самое большое, что человек готов был бы уплатить за покупку блага (налоговая цена) - это предельная полезность, которую он мог получить таким образом. На рис. 3.1.2 линия МС - кривая предельных налоговых издержек, а линии МРВ МРВ1- кривые предельных полезностей при целевом и нецелевом использовании налоговых средств соответственно. Равновесная цена станет ниже и при меньшем объеме предоставляемых благ и сместится из точки Р в точку PL Потеря полезности будет представлена площадью прямоугольника АВСР1 и находит отражение в цене на производимое благо. Упущенная внешняя выгода или полезность, которую можно было бы получить в результате целевого использования бюджетных средств находит от- отражение в потере положительных эффектов и представлена на рис. 3.1.3 Линии МС1 и МС2- кривые предельных налоговых издержек при целевом и нецелевом использовании налоговых средств соответственно; линии MSB1 MSB2 - кривые предельных общественных (с учетом внешних) полезностеи при целевом и нецелевом использовании налоговых средств; линии МРВ1 и МРВ2-кривые предельных индивидуальных полезностеи при целевом и нецелевом использовании налоговых средств. Потери внешней полезности, не отраженные в цене на производимые общественные блага, представлены разницей площадей прямоугольников АВР1С и А1В1Р2С. Таким образом, в результате нецелевого использования налоговых ресурсов при производстве общественных благ возникает следующие виды ущерба: - ущерб, наносимый третьим лицам, государству в целом, избирателям-налогоплательщикам, не отраженный в цене на благо; - ущерб государству и потребителям, который измеряется суммой нецелевого использования налоговых средств в размерах роста предельных налоговых издержек, или размерах недополученных благ, или упущенной полезности, отраженных в цене на благо; - ущерб, наносимый третьим лицам в сумме потерь на положительных эффектах при условии целевого использования налоговых средств, не отраженных в цене на благо. Следовательно, нецелевое использование общественных средств - это такое их использование (расходование), при котором имеет место рост предельных налоговых издержек или снижение полезности предоставляемых благ, отрицательный внешний эффект, а также потери на положительных эффектах. Обычно на практике такие действия осуществляются учреждениями и предприятиями, непосредственными производителями общественных благ. Если производитель общественных благ в лице государственной некоммерческой организации или предприятия допустил нецелевое использование бюджетных средств, т.е. посредником между государством - производителем благ - и непосредственными потребителями не было обеспечено лучшее из всех вариантов использование налоговых ресурсов, а потребитель в лице государства и его граждан вынужден оплачивать полную стоимость общественного блага, то, следовательно, мы имеем дело с неэффективным использованием данного ресурса, которое в принципе было возможно, но осталось нереализованным, что является существенным признаком изъяна государства. При решении вопросов интернализации внешних эффектов в общественном секторе, которые достигаются путем корректирования предельных налоговых издержек или полезности, важно определить действительные общественные издержки или полезность. Это особенно актуально в отношении как нецелевого использования, так и негативных эффектов, возникающих при таком использовании средств. В настоящее время при определении финансовых санкций за нецелевое использование бюджетных средств подлежит возмещению в бюджет сумма нецелевого использования и налагается штраф в размере ставки рефинансирования без учета негативных внешних эффектов и потерь на положительных эффектах, что снижает конечный уровень.воздействия и эффективность распределения ресурсов. Поэтому для решения проблем аллокационной неэффективности (при нецелевом использовании общественных средств) необходимо учитывать при определении финансовых санкций все составляющие действительных издержек и упущенной выгоды, в том числе и внешние эффекты.
