Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы институциональной трансформации земельных отношений 9
1.1. Методология исследования земельных отношений 9
1.2. Институты и институциональные изменения земельных отношений 13
1.3. Многообразие форм собственности на землю и земельная рента в сельском хозяйстве 26
1.4. Международный опыт развития земельных отношений 42
Глава II. Особенности институциональной трансформации земельных отношений в современной России 50
2.1. Институциональная трансформация земельных отношений на современном этапе 52
2.2. Роль формы собственности, земельного кадастра и оценки земельных ресурсов в земельных отношениях 69
2.3. Пути повышения эффективности использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве 19
Глава III. Пути формирования эффективной системы институтов земельных отношений 91
3.1. Институциональный механизм регулирования земельных отношений 91
3.2. Приоритетные направления совершенствования земельных отношений 106
3.3. На пути к новой институциональной концепции земельных отношений 116 Заключение 132
Список использованной литературы 140
- Институты и институциональные изменения земельных отношений
- Международный опыт развития земельных отношений
- Роль формы собственности, земельного кадастра и оценки земельных ресурсов в земельных отношениях
- Институциональный механизм регулирования земельных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Трансформация социально-экономической системы России последних 15 лет привела к многообразию форм собственности и хозяйствования на земле, институциональным изменениям земельных отношений. Поэтому существует объективная потребность в анализе складывающихся отношений по поводу распределения и перераспределения земельных ресурсов и рентных доходов между членами общества в целях соблюдения социальной справедливости и устойчивого развития. Несмотря на принятие Земельного кодекса РФ, Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и ряда других нормативно-правовых актов, возникают институциональные преграды и ловушки для эффективного функционирования земельных отношений. Приходится констатировать, что сегодня нет механизма, способного обеспечить эффективное распределение прав пользования и владения на земельные ресурсы. Это сказывается на аграрном секторе экономики России, который, при наметившихся тенденциях к стабилизации, пребывает в системном кризисе.
В исторической ретроспективе вопрос землепользования и землевладения как определяющая характеристика земельных отношений занимал и занимает ключевое место, являясь предметом дискуссий множества поколений. В поисках ответа на земельный вопрос разворачивались войны и революции, разрабатывались теории. Разброс теоретических и практических способов и методов решения проблемы диаметрально отличался друг от друга - от жестоких кровопролитий до псевдонаучных и идеализированных разработок. Постоянная неудовлетворенность части населения складывающейся системой земельного оборота свидетельствует о незавершенности институциональной трансформации земельных отношений и о наличии неразрешенных вопросов, которые требуют своего объективного ответа вне зависимости от политического режима, экономического устройства или сознания каждого отдельного человека. Это предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень изученности проблемы. Научные вопросы проблем трансформации и перспектив развития земельных отношений, с целью разработки механизма их перераспределения в руках эффективных владельцев и пользователей и способы решения проблем отношений собственности на земельные ресурсы достаточно проработаны и изучены в трудах многих отечественных и зарубежных ученых-экономистов. Вместе с тем, многие научные подходы носят дискуссионный характер.
Исследованию различных аспектов системы развития земельных отношений посвящены работы: Боева В.Р., Бронштейна М.Я., Буздалова И.Н., Волкова С.Н., Гатаулина A.M., Гумерова Р.С., Добрынина В.А., Емельянова A.M., Зельднера А.Г., Ильина С.С., Киселева СВ., Кондратьева Н.Д., Лойко П.Ф. Никонова А.А., Никоновой Г.Н., Никифорова Л.В., Огнивцева СБ., Орловской С.К., Петрикова А.В., Светлова Н.М., Ушачева И.Г., Чаянова А.В., Шмелева Г.И., Шутькова А.А. и др.
Теория рентных отношений, в частности, земельной ренты разрабатывалась в трудах классиков экономической науки - А. Смита, Д. Риккардо, К. Маркса, А. Маршалла и др. Взаимосвязь между рентными отношениями и направлением структурных преобразований в российской транзитивной экономике исследуется в работах Глазьева С.Ю., Данилов-Данильяна В.И., Львова Д.С, Меньшикова СМ. и Др.
Изучению особенностей институциональных изменений в переходных экономиках, анализу результатов уже осуществленных преобразований и разработке направлений для осуществления новых институциональных изменений, с целью стимулирования экономического роста, посвящены труды А. Алчияна, Т. Веблена, Дж. Гелбрэйта, Я. Корнай, Р. Коуза, Д. Норта, Г. Саймона, Дж. Стиглица, Й. Шумпетера, Т. Эггертсона, К. Эрроу и др.
Существенный вклад в разработку методологических и теоретических вопросов теории институциональных изменений внесли труды Абалкина Л.И., Амосова А.И., Бессоновой О.Э., Белокрыловой О.С, Илларионова А.Н., Капелюшникова Р.И., Клейнера Г.Б., Маевского В.И., Полтеровича В.М., Радаева В.В., Сорокина Д.Е., Шаститко А.Е., Нестеренко А.Н. и др.
Однако многие вопросы развития земельных отношений в период социально-экономической и институциональной трансформации недостаточно изучены. В частности, не до конца разработаны институциональные аспекты категории «земельных отношений». Требует углубленного анализа вопрос совершенствования институционального механизма преобразования земельных отношений в соответствии с принципами устойчивого развития территорий и сельского хозяйства. Бессистемность стратегии институционального реформирования земельных отношений обрекает аграрный сектор на дальнейшую декапитализацию. Неурегулированность земельного вопроса в рамках многообразия форм собственности на землю и в условиях многоукладной экономики тормозит воспроизводственный процесс. Актуальность вышеприведенных проблем и их практическая значимость определили выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является разработка институциональных аспектов, а также практических рекомендаций по формированию и развитию земельных отношений в условиях социально-экономической трансформации и аграрного кризиса в России. В соответствии с целью были поставлены следующие задачи:
рассмотреть категорию «земельных отношений» как системное экономическое явление, базирующееся на двойственности;
- рассмотреть институциональный механизм регулирования земельных отношений;
- определить роль государства, общества и субъектов хозяйствования в становлении и развитии земельных отношений;
выявить критерии определения эффективного землевладения и землепользования и его роль в обеспечении устойчивого развития сельского хозяйства;
- разработать стратегию институциональных изменений земельных отношений в условиях социально-экономической трансформации;
- выработать концептуальные основы формирования эффективных земельных отношений.
Объектом исследования являются земельные отношения в аграрном секторе экономики России.
Предметом исследования является институциональная основа земельных отношений в современной России.
Теоретической и методологической основой исследования явились работы отечественных и зарубежных экономистов, разработки научно-исследовательских
учреждений по проблемам земельных отношений, институтам и институциональным изменениям социально-экономической системы.
В качестве информационной базы использованы материалы органов статистики: Федеральной службы государственной статистики РФ, данные Министерства сельского хозяйства РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, нормативно - правовые акты законодательных и исполнительных органов власти РФ, материалы собственных обследований. А также статистические данные ФАО, Всемирного банка, ООН.
В процессе сбора и обработки информации использовались различные методы монографического, абстрактно-логического, расчетно-конструктивного, экономико-статистического, системного и других методов исследования. В качестве специального метода исследования экономического явления использовался метод двойственности.
Научная новизна исследования. Наиболее существенные результаты, характеризующие новизну исследования состоят в следующем:
1. Определены и раскрыты сущностные характеристики земельных отношений в современной России как системной категории, обладающей экономической двойственностью. Выявлено, что одним из основных факторов, сдерживающих их развитие в социально-экономической системе России, является незавершенность институциональной трансформации отношений по поводу распределения земельных ресурсов между членами общества в условиях многообразия форм собственности и хозяйствования.
2. Разработаны этапы стратегии институциональных изменений земельных отношений, которая включает мониторинг и анализ системы формальных и неформальных институтов земельных отношений, оценку размера трансформационных издержек и оценку эффекта от инновационного преобразования институтов, уровень адаптивности трансформированных институтов в социально-экономической системе, закрепление результатов изменений. Предложена структура
і института земельных отношений. Сформулированы предложения по совершенствованию методологической базы при составлении государственных программ развития земельных отношений и определены направления
государственного регулирования земельных отношений в России. Оценивать эффективность мероприятий предложено посредством анализа коэффициента эффективного собственника (пользователя).
3. Обосновано, что одной из причин аграрного кризиса является низкий уровень эффективности земельных отношений в России. Предложено в системе земельно-аграрных отношений проводить оценку земельно-аграрного потенциала, рассматривающего земельные ресурсы как природное достояние и главное средство и предмет труда в сельском хозяйстве. Обоснована необходимость ускоренного развития в стране земельно-аграрных отношений как важного фактора для преодоления системного кризиса в аграрном секторе и решения демографической проблемы.
4. Доказано, что трансформация земельных отношений в России носит перманентный характер. Определены и раскрыты три типа трансформации земельных отношений - инерционный, эволюционный и революционный. Критерием определения типа трансформации является уровень взаимодействия государственного управления земельными отношениями и рыночного саморегулирования. Обосновано, что на современном этапе институциональный механизм эволюционной трансформации земельных отношений в России должен исходить из принципов эволюционного детерминизма: планомерных колебаний, цикличности развития, детерминизма, индифферентности земельных ресурсов, системной сбалансированности, аккумуляции эффективности, дифференциации в развитии.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в разработке конкретных рекомендаций по формированию стратегии институциональных изменений земельных отношений. Предложенные принципы эволюционного детерминизма в условиях социально-экономической трансформации необходимо учитывать при разработке и проведении земельной политики. Реализация предлагаемой концепции «Устойчивое развитие территорий и воспроизводство семьи в России» позволит наметить пути стимулирования экономического роста, прежде всего, в аграрном секторе экономики, и внесет свой вклад в обеспечение . инновационного и социально-экономического прорыва России, обеспечит прирост национального богатства.
Основные теоретические и практические выводы диссертации могут быть использованы в работе научно-исследовательских организаций и высших учебных заведений, в практической деятельности на всех уровнях органов государственной власти и управления.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования доложены и обсуждены на научно-практических конференциях: Всероссийской научно-практической конференции «Юность Большой Волги» (апрель 2002 г., апрель 2003 г., апрель 2004 г., г. Чебоксары), Международной научно-практической конференции «Ломоносов-2004», «Ломоносов-2005», «Ломоносов-2007» (апрель 2004 г., апрель 2005 г., апрель 2007 г., МГУ им. М.В. Ломоносова), Международной научно-практической конференции Независимого аграрно-экономического общества России «Немчиновские чтения» (май 2004 г., МСХА), Международной научно-практической конференции Никоновские чтения - 2005 «Государственное регулирование сельского хозяйства: концепции, механизмы, эффективность» (октябрь 2005 г., МСХА).
Публикации. Основное содержание диссертации изложено в 15 научных работах общим объемом около 7,7 п.л.
Институты и институциональные изменения земельных отношений
Понятие институт было введено представителями немецкой исторической школы, однако специально данная категория не разрабатывалась, поэтому здесь от сутствует концептуальное описание и точное определение данной категории. В частности, К. Савиньи определял институт как совокупность общественных норм, не являющихся постоянным типом отношений, а имеющих значение лишь для конкретного времени или региона9. А. Вагнер отождествляет институт с хозяйственным явлением, в основе которого лежит деятельность, имеющая отношение к добыванию и применению благ, идущих для удовлетворения человеческих потребностей10.
Представитель раннего институционального направления Т. Веблен отождествлял институт с «установленными обычаями мышления, общими для данной общности»11. В последующем происходит отделение института от обычая. Институт представляет собой рамки, в пределах которых люди взаимодействуют друг с другом, они уменьшают неопределенность, регламентируют и ограничивают набор альтернатив, которые имеются у каждого человека, образуют структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия. Здесь проявляется диалектическая взаимосвязь института и человеческой деятельности, выражающаяся в том, что «институты устанавливают границы и формы человеческой деятельности», при этом «мир обычаев и привычек, к которому мы приспосабливаем нашу жизнь, представляет собой сплетение и неразрьівігую жизнь институтов»12. Данный тандем настолько переплетен в своем единстве, что существование одного без другого априори невозможно.
Первый неоинституционалист Р. Коуз, задаваясь вопросом о том, где пролегают границы фирмы, определил их в зависимости от трансакционных издержек управления, когда фирма может существовать в тех пределах, когда издержки контроля над работниками фирмы не превышают издержки защиты прав собственности. За этими пределами экономически выгодно вступать в рыночные отношения с поставщиками и покупателями. Одновременно он доказал, что при отсутствии трансакционных издержек стороны могут договориться между собой и обеспечить оптимальное, с точки зрения общества, распределение прав собственности без вмешательства государства13. Данная взаимосвязь позволила по-иному взглянуть на процесс государственного регулирования экономических отношений и её целесообразность, ведь в случае, если издержки государственного вмешательства в экономику окажутся больше потерь, связанных с «провалом рынка» в долгосрочной перспективе, то либерализация экономики выглядит вполне закономерным явлением. В противном случае, государственный контроль не столько необходим обществу, сколько его необходимость продиктована самой природой социально-экономической системы.
Можно выделить пять типов трансакционных издержек, под которыми Т. Эг-гертссон понимает издержки, возникающие при обмене индивидами прав собственности на экономические блага и защите своих исключительных прав:
- издержки по поиску информации связаны с рыночными трудностями в области поиска контрагентов, установлением цен на оказываемые услуги и работы, товары;
- издержки оценки и контроля за качеством тем выше, чем сложнее технологический процесс производства товаров, его уникальность;
- издержки ведения и заключения переговоров значительны при проведении долгих многоэтапных переговорных процессов на разных уровнях;
- издержки спецификации и защиты прав собственности заключаются в составлении контрактов или подготовке учредительных документов фирмы, государственной регистрации сделок купли-продажи, защиты прав собственности легальными или нелегальными средствами;
- издержки защиты от оппортунистического поведения сопряжены с предотвращением любого уклонения от соблюдения условий контракта или неписанного соглашения14.
Главная роль, которую институты играют в обществе, заключается в уменьшении неопределенности и снижении трансакционных и трансформационных издержек путем установления устойчивой (хотя не обязательно эффективной) структуры взаимодействия между людьми. Но устойчивость институтов ни в коей мере не противоречит тому факту, что они претерпевают изменения. Развиваются все институты - начиная от традиционных условностей, кодексов и норм поведения до писаного права, обычного права и контрактов между индивидами. Таким образом, имеющийся в нашем распоряжении набор выборов непрерывно меняется15. Однако вероятность того, ! что выбор будет сделан не объективный, не отвечающий требованиям предполагае мой ситуации, т.е. неправильный, тем выше, чем больше существует альтернатив и меньше информации имеется для анализа. И даже в этом случае, существует вероятность того, что ситуация будет развиваться не в заданном планируемом направлении. Это определяется устойчивостью наличия институционального риска или риска того, что фактически складывающиеся трансформационные и трансакционные издержки обмена значительно выше предполагаемых значений.
«Институты - это «правила игры» в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми...Институты уменьшают неопределенность, структурируя повседневную жизнь... Говоря профессиональным языком экономистов, институты определяют и ограничивают набор альтернатив, которые имеются у каждого челове-ка»16.
Институт как экономическая категория, подверженная постоянному внешнему и внутреннему влиянию, испытывает на себе всю совокупность действия политических, экономических и социальных изменений и обладает определенной стабильностью и изменчивостью. Очевидно, что всякое общество может стабильно развиваться только в условиях устойчивых формальных и неформальных правил и ограничений. Иначе возникает коллапс, вызванный противодействием между членами общества, на одной стороне которого оказываются лица, выступающие за развитие тех прав и уменьшение тех ограничений, которые наиболее выгодны им. Другую сторону образуют лица, которым данный набор правил ущемляет свободу их выбора, а, следовательно, и действий. Как эволюционная категория институт находится в постоянном процессе естественного или искусственного совершенствования. При этом изменяется не сам институт, а форма его проявления в социальной и экономической жизни.
Международный опыт развития земельных отношений
Становление и развитие земельных отношений требует участия всех уровней государственного управления. При этом соблюдается иерархичность принятия управленческих решений, когда на национальном уровне одобряется общая стратегия и принципы планирования, использования и охраны земель для региональных и местных органов власти. Основное внимание, как правило, уделяется защите сельскохозяйственных угодий от экспансии городов, устойчивости землепользования и землевладения. На региональном уровне устанавливаются основные категории долгосрочного территориального развития в соответствии с национальными приоритетами, детализация которых разрабатывается на местном уровне.
В зарубежных странах распространено деление земель на три группы: во-первых, земли населенных пунктов, которые подлежат застройке; во-вторых, земли сельскохозяйственного назначения; в-третьих, земли природоохранного и лесохозяй-ственного назначения. Укрупненные группы земель посредством зонирования (разрешенного использования) подразделяются на подгруппы (зоны).
Основные проблемы, которые решает законодательство зарубежных стран при разделении земель по признаку их функционального использования, являются:
- сохранение оптимального баланса земель различных групп;
- предотвращение необоснованной конверсии городских земель в земли иных групп (в основном, в земли сельскохозяйственного назначения);
- предотвращение использования земель сельскохозяйственного назначения в иных целях; - охрана земель, на которых расположены различные природные ресурсы (лес, вода, животный мир), от их урбанизации53.
Анализ социально-экономической структуры сельского хозяйства стран ЕС показывает общий основной принцип землевладения и землепользования - земля должны находиться в распоряжении земледельцев, регламентируемый земельный рынок не может быть объектом спекуляций. Исходя из этого, отсутствует абсолютизация формы пользования и владения земельным участком. Эффективность использования его как ресурса зависит в условиях институциональной защищенности прав собственности или аренды от других рыночных и производственных факторов. Поэтому в большинстве стран-членов ЕС нет противопоставления собственности на землю или аренды, так как при любых отношениях по поводу земельных ресурсов возможно эффективное землепользование. Как показывают данные таблицы 1., каждое государство решает это вопрос исходя из национальных особенностей.
Институт частной собственности на землю не является неким «краеугольным камнем», источником всех дискуссий и неудовлетворенностей в обществе, напротив, является объектом активного государственного регулирования и контроля. Прежде всего, ограничиваются негативные процессы по поводу распределения и перераспределения земельных ресурсов между членами общества, предотвращаются спекуляции, прочие негативные процессы.
Например, во Франции для получения права пользования землей необходимо разрешение административных органов власти, но для получения права владения такие ограничения не распространяются. Собственник может вернуть сданный в аренду земельный участок при условии, что он будет обрабатывать его сам. Размер арендной платы, получаемый собственником, может быть регламентирован административными органами власти, следовательно, размер получаемого возможного дохода в форме ренты фиксирован.
Право собственности на земельный участок в ФРГ гарантировано статьей 14 Конституции, где одновременно закрепляется обязанность собственника «использовать собственность в общественных интересах». Это проявляется в совокупности юридических норм, регулирующих сделки, связанные с земельными участками, порядок заселения земельных участков, осуществление землеустроительных мероприятий, право единонаследия крестьянского хозяйства, требования и запреты в области агротехники, меры по содержанию и уходу за земельными участками. Также возможно отчуждение земельного участка, которое допустимо «только в общественных интересах и может производиться только по закону или на основании закона, который регулирует вид и размер возмещения при условии справедливого учета интересов общества и участвующих сторон»55. В случае продажи земельного участка землевладельцу необходимо обязательное разрешение со стороны местных органов власти, основным требованием которого является сохранение целевого использования земель. Преимущественным правом покупки земель, отчуждаемые в судебном порядке, пользуются общины и Союз по защите окружающей среды.
Земельное законодательство стран ЕС направлено на повышение эффективности использования земельных ресурсов. Так, закон о фермерском хозяйстве в Дании нормативно описывает основные права фермеров при организации и функционирова ний фермерского хозяйства, ограничивает использование сельскохозяйственных земель в несельскохозяйственных целях, защищает интересы хозяйств, занятых исключительно аграрным производством при сохранении различных форм собственности, стимулирует рост и закрепление населения в сельских районах. Закон обеспечивает и защиту прав фермеров, и регулирует вопросы эффективного использования земельных ресурсов в народнохозяйственных целях. В соответствии с нормативно-правовыми актами определен максимальный и минимальный размер фермы, расстояние между отдельными участками, а также от дома фермера, чтобы создать компактное и в то же время рентабельное сельскохозяйственное предприятие. В случае раздела земельного надела каждый из вновь создаваемых участков должен иметь размеры, достаточные для ведения современного сельского хозяйства.
Законодательство Дании в области регулирования земельных отношений, проводит последовательную политику по поддержке относительно крупных семейных коммерческих ферм, не допуская создания латифундий, хозяйств помещичьего типа, скупки земли юридическими лицами и превращение её в объект спекуляций. Такая земельная политика является одним из факторов, обеспечивающих стране во многих случаях лидирующее положение по эффективности сельского хозяйства56.
Основной принцип земельных отношений в сельском хозяйстве ЕС является то, что земля должна находиться либо в собственности, либо во владении, либо в пользовании у непосредственного сельскохозяйственного производителя. Никакие посторонние субъекты экономической деятельности не должны иметь доступ к сельскохозяйственным землям. В соответствии с этим, крайне затруднен перевод земель из одной категории в другую. Фактически это означает, что юридические лица, в частности, банки не имеют права приобретения сельскохозяйственных земель.
Роль формы собственности, земельного кадастра и оценки земельных ресурсов в земельных отношениях
Земельный фонд страны как объект управления является сложной многоступенчатой и многофункциональной системой, которая охватывает, прежде всего, социальный, политический и экономический аспекты. Ценность земли как общественного достояния является одним из определяющих аспектов при разработке экономической и социальной политики, что выражается, в первую очередь, в способах и методах распределения и перераспределения природной ренты между членами общества. Это имеет особенное значение - в условиях сложившейся дифференциации доходов населения - для обеспечения социальной справедливости (рис. 9.)77.
Земля как объект земельных отношений выступает в трех взаимосвязанных ипостасях: 1) природный объект; 2) природный ресурс; 3) объект недвижимости и гражданского оборота. Земельный кодекс РФ (ст. 1 и ст. 6) первостепенное значение придает земле как природному объекту, а потом уже как природному ресурсу. Это обусловлено приоритетом обеспечения экономических требований и правил в целях рационального использования и охраны земель. В ст. 9 Конституции РФ провозглашается: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (ст. 1) природный объект рассматривается в узком смысле - как неотъемлемая естественная часть единой экологической системы, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. В ст. 4 названного Закона земля и почвы истолковываются как компоненты природной среды, соответственно -регулируются нормами экологического права. Одновременно земля (почвы) регулируются и нормами земельного права (Федеральный закон «О мелиорации земель»), согласно которому она рассматривается как комплексный объект и земельных, и экологических отношений.
Принципиальное отличие земли как природного ресурса выражается в наличии экономической её оценки, возможности использования земли в качестве средства производства в хозяйственной деятельности. Данные вопросы регулируются федеральным законом «О землеустройстве», «О государственном земельном кадастре», Земельным кодексом РФ. С развитием земельной реформы начали говорить о земле как объекте недвижимости и гражданского оборота. Этот аспект земельных отношений регулируется Гражданским кодексом (гл. 17), Федеральным законом «О государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним». В Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» определены особенности оборота земель сельскохозяйственного назначения. В частности, иностранные граждане, лица без гражданства не могут приобретать землю в собственность, она предоставляется им только на условиях аренды78.
Главной задачей земельного кадастра прошедшего советского периода было создание системы сведений о земле, позволяющей в первую очередь планировать и контролировать производство сельскохозяйственной продукции, а также обеспечивать государственные органы сведениями, необходимыми для планирования расходов государственного бюджета. Поэтому земельный кадастр был встроен в систему планирования производства, а нерациональное использование каждого конкретного земельного участка.
В настоящее время государственный земельный кадастр в соответствии с Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» имеет многоцелевой характер. Он должен информационно обеспечивать государственное и муниципальное управление земельными ресурсами, государственный контроль за использованием и охраной земель, государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним; планирование и осуществление комплекса мероприятий, направленных на сохранение земель (в первую очередь - их почвенного покрова) и на повышение уровня их плодородия; землеустройство; экономическую оценку земель и установление обоснованной платы за землю.
Ведением государственного земельного кадастра занимается Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Его цели определены в докладе о результатах и основных направлениях деятельности агентства на 2006-2008 годы79:
- создание благоприятных условий для развития рынка объектов недвижимости: создание системы государственного кадастра объектов недвижимости; ведение государственного кадастра объектов недвижимости и обеспечение своевременного предоставления всем заинтересованным лицам сведений государственного кадастра объектов недвижимости; проведение государственной кадастровой оценки земель в рамках подготовки к введению в действие (реформирование) земельного налога на основе кадастровой стоимости земельных участков; проведение оценки объектов недвижимости в рамках подготовки к введению в действие (реформирование) налога на имущество физических лиц и налога на недвижимость.
- обеспечение рационального и эффективного использования земель в Российской Федерации: совершенствование государственного регулирования землеустройства в Российской Федерации; совершенствование системы государственного мониторинга земель; совершенствование государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель.
Развитие института государственного земельного кадастра выступает важным аспектом в совершенствовании земельных отношений, значительно повышая прозрачность сделок на рынке купли-продажи и аренды земельных участков, доступность и достоверность информации о состоянии и структуре земельного рынка для участников земельного оборота и способствует улучшению государственного контроля за состоянием и использованием земель Российской Федерации. Одновременно он обеспечивает контроль над процессом перераспределения прав на земельные участки.
Институциональный механизм регулирования земельных отношений
В современной России ещё не завершен процесс формирования эффективного землепользователя и землевладельца в аграрном секторе экономики. Системный кризис в сельском хозяйстве обосновывает необходимость переоценки способов перераспределения земельных ресурсов и создания оптимального институционального механизма регулирования аграрно-земельных отношений. По-прежнему возникают институциональные преграды для земельных собственников и пользователей. К ним относятся: низкий уровень прозрачности сделок купли-продажи и аренды земельных участков, трудность проведения процедур регистрации сделок на земельном рынке, недостаточная информированность участников о состоянии правовой базы и земельного рынка, высокий уровень теневого оборота земель сельскохозяйственного назначения, коррумпированность органов государственного управления земельными ресурсами. Особенно следует выделить низкий уровень привлекательности сельского хозяйства для молодых специалистов, что отрицательно сказывается на воспроизводстве человеческого капитала в сельской местности, приводит к её деградации и «опустыниванию».
Под эффективным собственником (пользователем) земельного участка понимается физическое или юридическое лицо, которое обеспечивает наилучшее и наиболее эффективное использование земельных ресурсов. Критериями определения эффективного землепользователя и землевладельца в сельском хозяйстве являются:
- способность интенсивно возделывать земельный участок при соблюдении агротехнических и агрономических норм и правил;
- способность обеспечивать воспроизводство плодородия почвы и использовать ресурсосберегающие технологии ведения сельскохозяйственного производства;
- уровень квалификации, опыта и знаний в области сельского хозяйства;
- наличие долгосрочной программы развития сельского хозяйства на данном конкретном земельном участке и уровень её согласованности с концепцией развития сельского хозяйства региона; - уровень соответствия площади и ландшафта земельного участка оптимальному размеру хозяйства.
На базе выбранных критериев предлагается рассчитывать коэффициент эффективного собственника (пользователя), который будет оценивать возможность наилучшего использования земельного участка и позволит обеспечить оптимальное распределение земельных ресурсов. Оценка критериев, образующих данный коэффициент, базируется на методе экспертных оценок и многокритериальной оптимизации.
Кэс = Nn/5, где Кэс - коэффициент эффективного собственника (пользователя), N - значение оценки критерия эффективного собственника (пользователя), п - порядковый номер критерия.
Чем ближе коэффициент эффективного собственника (пользователя) к 1, тем выше вероятность того, что выбранный землевладелец (землепользователь) отвечает критериям эффективности. Результаты оценки можно классифицировать:
0,8 - 1,0 - земельный собственник (пользователь) земельного участка наилучшим образом отвечает критериям эффективности;
0,5 - 0,79 - земельный собственник (пользователь) земельного участка способен вести эффективное сельскохозяйственное производство при условии проведения дополнительных мероприятий в направлении совершенствования критериев оценки, которые являются наименее развитыми;
0,3 - 0,49 - земельный собственник (пользователь) земельного участка отвечает удовлетворительным требованиям. Повышение эффективности возможно при системном развитии критериев оценки эффективности;
ниже 0,29 - земельный собственник (пользователь) земельного участка не отвечает критериям эффективности. В таком случае необходимо разработать план мероприятий по повышению эффективности обработки земли и обеспечить контроль над его исполнением, в противном случае, принять административные меры по замене землевладельца (землепользователя).
Использование расчетного коэффициента экономически целесообразно при проведении государственных аукционов по продаже земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности, при осуществлении выбора потенциального покупателя. Также при оценке эффективности расходования бюджетных средств, направленных на развитие конкретных хозяйств, региона. Расчет совокупного коэффициента эффективного собственника (пользователя) позволит оценить эффективность ведения сельского хозяйства в районе, регионе, стране, поэтому его размер необходимо учитывать при разработке государственной сельскохозяйственной политики.
Институциональный механизм регулирования земельных отношений имеет двойственную структуру. Двойственный характер заложен в самой институциональной основе функционирования земельных отношений. Он определяется тем, что эти отношения должны обеспечивать эффективное перераспределение земельных ресурсов, гарантированность прав пользования и владения. С другой стороны, соблюдать принцип равнодоступности членов общества к земле, стимулировать процесс воспроизводства плодородия почвы.
Так, институт частной собственности на землю представляет собой отношения по поводу пользования и владения земельными ресурсами, совокупность ограничительных мер для землепользователей и землевладельцев. Условия функционирования данного института определяются механизмом распределения и перераспределения рентного дохода между членами общества. Институт оценки земельных ресурсов определяет методику калькуляции цены земельных ресурсов как соотношение спроса и предложения и комплекса иных рыночных и внерыночных факторов, а также учитывает ограниченность земельных ресурсов в биосфере. Посредством механизма налогообложения земельных ресурсов происходит изъятие процента от дохода землепользователей и землевладельцев через земельный налог и перераспределение дохода и сверхдохода в форме ренты между членами общества. Институты нормативно-правового характера направлены на защиту прав частной собственности на землю, интересов собственников и пользователей земельных ресурсов. Эти институты регламентируют процедуры и условия пользования и владения земельными участками, ограничивают свободу купли-продажи, аренды земельных участков. Институты гражданского сознания или общественного мировоззрения на земельные вопросы двойственны в оценке свободной продажи земельных ресурсов, к частной (индивидуальной) собственности на землю как механизма самореализации личности в либерально-демократическом обществе. Однако это не исключает признание ценности земли как места проживания будущих поколений, что требует соответствующего бережного отношения к ней, особенно в процессе хозяйственного использования (рис. 12.).
