Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Фискальные интересы в системе экономических отношений как фактор экономического развития в условиях рыночной экономики 13
1.1. Сущность, разнообразие и противоречия фискальных интересов в условиях экономической трансформации 13
1.2. Бюджетно-налоговый федерализм как форма согласования фискальных интересов в федеративном государстве 39
1.3. Фискальная политика как сфера согласования интересов государства и негосударственных структур 71
Глава 2. Пути и методы согласования фискальных интересов в РФ с учётом международного опыта и специфики переходного периода 96
2.1. Финансово-экономические и социально-институциональные ограничения государственных финансов России на современном этапе 96
2.2. Согласование фискальных интересов между федерацией и субфедеральным уровнем в РФ 109
2.3. Согласование государственных и частных фискальных интересов в условиях кризиса российской экономики 136
Заключение 159
Список использованной литературы 167
Приложения 181
- Сущность, разнообразие и противоречия фискальных интересов в условиях экономической трансформации
- Фискальная политика как сфера согласования интересов государства и негосударственных структур
- Финансово-экономические и социально-институциональные ограничения государственных финансов России на современном этапе
- Согласование государственных и частных фискальных интересов в условиях кризиса российской экономики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В процессе перехода к рыночной экономике происходит коренная трансформация фискальных отношений, система которых характеризуется многосубъектностью, многоуровневостью и многоаспектностью. Одной из ключевых проблем общественного развития в этих условиях является вопрос согласования экономических интересов в этой сфере.
В условиях командно-административной системы ведущая роль в системе фискальных интересов общества принадлежала государственным интересам, базировавшимся на максимальной централизации общественных денежных фондов. При этом интересы других субъектов хозяйствования состояли с ними в отношениях иерархической зависимости.
Рыночная трансформация, ведущим элементом которой являются преобразования отношений собственности, объективно обусловила становление новой системы обособленных субъектов экономических отношений. Складывающаяся система их фискальных интересов при этом характеризуется многообразием форм выражения потребностей и механизмов их реализации. Существенно изменилась институциональная составляющая фискальной системы, что наряду с фактором объективной ограниченности бюджетно-налогового потенциала экономики обусловливает обострение противоречий и определяет характер вектора развития всех общественных отношений.
В силу этого особую актуальность приобретает задача выявления структуры и специфики системы фискальных интересов, формирования эффективных механизмов их согласования и сочетания, в том числе в аспекте их оптимизации в рамках вертикальной федеративной структуры общества. При этом сбалансированность интересов должна строиться на выявлении и сопоставлении фискальных потребностей государства и негосударственных структур. Смягчение противоречий зависит от выявления и регулирования отноше
ний носителей фискальных затрат и пользователей их результатов, что представляется трудной задачей в условиях институционально-правового становления и кризисного состояния общественных финансов в России.
Разработка теории фискальных интересов весьма значима ввиду недостаточной разработанности принципов и методологии исследования данной проблемы. В этой связи отечественная политическая экономия нуждается, на наш взгляд, в расширении теоретической базы анализа экономических отношений в фискальной сфере, в том числе и за счёт наработок зарубежных исследователей.
Степень разработанности проблемы. В отечественной науке в советский и постсоветский период проблема экономических интересов являлась предметом исследований в трудах таких ученых, как Л.И.Абалкин, В.М.Агеев, Б.Я.Гершкович, Г.В.Голосов, А.Г.Здравомыслов, В.Н.Лавриненко, В.И.Лившиц, В.П.Каманкин, Г.Ш.Мухаммедов, В.В.Радаев, П.Э.Эхин и др. Работы указанных авторов, базирующиеся на анализе экономических отношений социализма, представляются тем не менее значимыми ввиду актуальности ряда положений и используемых методологических подходов.
В рамках трансформационного периода различные теоретические и практические аспекты проблемы экономических интересов нашли отражение в работах М.К.Басковой, В.В.Басова, Л.Гатовского, Б.Я.Гершковича, А.В.Даниеляна, Т.Г.Любимовой, В.May, А.И.Салиевой, О.Ю.Свиридова, С.С.Слепакова, В.М.Юрьева и др.
Институциональные механизмы реализации и политико-экономическая специфика интересов в современных смешанных экономиках и прежде всего в сфере общественных финансов исследовались рядом зарубежных экономистов. Среди них: А.Б.Аткинсон, Дж. Бьюкенен, Дж.Гэлбрейт, А.Доунс Э.Кругер, Р.А.Масгрейв, В.Нисканен, М.Олсон, А.Пигу, Г.Питлик, У.Г.Рааб, Дж.Ю. Стиглиц, Г.Таллок, Р.П.Толлисон, А. Хильдебрандт, К. Эроу и др.
Отдельные аспекты бюджетно-налоговых отношений рассматривались исследователями издавна. Среди наиболее известных правомерно выделить
А.Смита, В. Петти, А.Вагнера, Э.Де Жирарден, К.Маркса, Дж.Кейнса, К.Викселя, Э.Линдаля, А.Лаффера, Ш.Тибу и др.
Систематизированные современные представления о бюджетно-налоговых отношениях даны в работах немецких учёных Н.Анделя, Ш.Бланкарта, К.Pay. В.Ф. Рихтера, В.Вигарда.
Среди современных отечественных исследователей бюджетно-налоговых отношений и фискального федерализма в условиях транзитивной экономики России особый интерес представляют работы Л.И.Абалкина, О.В.Богачёвой, Е.Т.Гайдара, М.Х.Гасанлы, А.З.Дадашева, А.Г.Игудина, В.Н.Лексина, В.Панскова, Б.А.Попова, В.Е.Селиверстова, В.К.Сенчагова, Е.Строева, А.Улюкаева, В.Б.Христенко, Д.Г.Черника, А.Н. Швецова и др.
Анализ широкого круга литературных источников, а также динамичность и сложность предмета исследования позволяет тем не менее заключить, что политико-экономический анализ фискальных интересов, как формы проявления сложившихся фискальных отношений, а также проблема их сбалансированности в транзитивной экономике не нашли должного комплексного освещения в рамках политической экономии, а следовательно, нуждается в более глубокой теоретической и практической разработке.
Цели и задачи исследования. Цель предпринятого исследования состоит в выявлении содержания процесса трансформации фискальных интересов, их структуры, а также способов и институциональных форм реализации, обусловленных преобразованием системы бюджетно-налоговых отношений и становлением российской модели фискального федерализма.
Достижение поставленной цели предполагается посредством решения следующих частных задач исследования:
- провести политико-экономический анализ сущности и природы фискальных интересов, особенностей трансформации фискальных потребностей;
- выявить структуру системы фискальных интересов, специфику потребностей её субъектов в условиях перехода к смешанному типу рыночной экономики;
- рассмотреть основные противоречия в системе фискальных интересов и выявить принципы их преодоления в специфических условиях транзитарной экономики России;
- исследовать специфику реализации фискальных интересов в современных общественно-политических системах, исходя из группового характера фискальных интересов и социально-институциональных условий их агрегирования и реализации;
- представить фискальную политику как сферу согласования фискальных интересов различных социально-экономических групп, конкурирующих за более благоприятные фискальные условия, а также как сферу, детерминированную приоритетом общенациональных экономических интересов; проанализировать с этих позиций особенности формирования параметров российской фискальной политики;
- рассмотреть экономические отношения фискального федерализма как сферу сосуществования и взаимодействия фискальных интересов субъектов федеративных отношений;
- выявить систему мотивов и стимулов субъектов субфедерального и местного уровней в отношении формирования на их территориях тех или иных фискальных условий в целях обеспечения социально-экономического развития; приложить теоретические выводы к анализу становления бюджетно-налогового федерализма в Российской Федерации;
- осветить основные проблемы сбалансированного развития системы общественных финансов и пути преодоления фискального кризиса в Российской Федерации на современном этапе на основе выделения приоритетов бюджетно-налоговой политики как объективного компромисса интересов в условиях оживления экономики.
Объектом диссертационного исследования явились фискальные отношения и интересы в условиях рыночной трансформации.
Предметом исследования выступает система фискальных интересов общества при переходе к смешанному типу рыночной экономики.
Методологической основой диссертационного исследования явились труды отечественных и зарубежных экономистов, разработки и рекомендации специалистов в области реформирования бюджетно-налоговых отношений. При этом использовались общепринятые принципы диалектики, общенаучные методы системного, структурно-функционального, сравнительного анализа, экономико-статистических методов. Широкое применение нашла терминология социально-институционального метода, а также новой политической экономии. При этом использовались выводы как позитивной, так и нормативной экономической теории.
В качестве эмпирической базы диссертационного исследования выступают статистические данные Госкомстата РФ, Минфина и Минэкономики РФ, статистические данные ИЭПП, аналитико-исследовательская база проекта ТАСИС EDRUS 9602, материалы глобальной информационной сети Интернет, материалы периодической печати.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Сущность процесса трансформации фискальных интересов, как одного из базовых факторов общественно-экономического развития, состоит в качественном изменении системы бюджетно-налоговых отношений, что предопределяет новое содержание фискальных потребностей его субъектов.
2. Уровень социально-экономического развития современного общества позволяет говорить об объективно-субъективной трактовке фискального интереса, что обусловливается повышением информативанности субъектов фискальных отношений, снижением доли неосознанных интересов, субъективным характером группового поведения по извлечению фискальной ренты, а также целым рядом субъективных факторов в системе реализации многосубъектных и многоуровневых интересов в условиях нестабильности и незавершённости институциональных преобразований, что базируется в том числе и на возмущающих воздействиях в системе взаимодействий носителей и выразителей фискальных интересов.
3. Характер противоречий в фискальной сфере связан с конституированием системы фискальных интересов негосударственных структур, стремящихся
к улучшению релевантного в их отношении фискального климата при преимущественно субституциональном характере фискального перераспределения, так как возможности экстенсивного расширения объёма общественных финансовых фондов ограничены.
4. Слабая социальная ориентация национальной фискальной системы в условиях финансово-экономической нестабильности в значительной степени определяется неорганизованностью групповых фискальных интересов финансово слабых слоев населения при их политической инертности в отношении параметров фискальной политики.
5. Параметры фискальной политики в условиях несовершенства системы общественного выбора в значительной степени определяется наличием собственных политико-экономических интересов субъектов законодательной и исполнительной властей. Содержанием системы мотивации политиков является необходимость наиболее полного удовлетворения фискальных потребностей максимально большего числа поддерживающих их социально-экономических групп. В системе бюрократии фискальные интересы связаны со стремлением расширить релевантные в их отношении или в отношении определённых групп государственные расходы ввиду ограниченной доступности информационных ресурсов.
6. Границы эффективности государственного фискального регулирования детерминированы сокращением государственных финансовых фондов при расширении спектра фискальных интересов общества, содержанием которых является потребность в эффективном размещении ресурсов, потребность в социально ориентированном перераспределении и экономической стабилизации. В этой связи суженые рамки бюджетно-налогового потенциала предопределяют необходимость выделения приоритета общенациональных интересов. Условием компромисса в этих обстоятельствах является осознание объективности социальных издержек ввиду жёстких бюджетных ограничений.
7. В условиях федеративных государств правомерно выделять первичные фискальные интересы, включающие в себя интересы непосредственных пла
телыциков фискальных средств и интересы конечных пользователей общественными благами, равно как получателей фискальных платежей, а также вторичные фискальные интересы, функционирующие на мезо- и макро уровне, иначе говоря, интересы в разной степени агрегированных групп населения.
8. Глубокая трансформация отношений фискального федерализма в процессе децентрализации бюджетно-налоговых компетенций и полномочий привела к становлению качественно новой системы фискальных интересов федерального центра и субфедерального уровня. Коренные изменения характерны при этом не только вертикальному срезу отношений, но также горизонтальным связям соседствующих фискальных юрисдикции.
9. Необходимость выравнивающего фискального воздействия на регионы обусловлена значительной финансово-экономической асимметрией субъектов Федерации. В то же время эффект такого корректирующего перераспределения обнаруживает свою ограниченность и потребность в совершенствовании межбюджетных отношений в направлении наращивания их стимулирующей составляющей. При этом принципиально важно учитывать весь спектр фискальных потоков, включая прямые расходы Федерации в регионах и географию целевых бюджетных программ.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в концептуальной разработке проблемы трансформации фискальных интересов и способов их реализации при переходе к смешанной экономической системе.
Элементы научной новизны работы состоят в следующем: - дано определение фискальных интересов, в соответствии с которым они, являясь разновидностью экономических интересов, представляют собой экономическую категорию, выражающую социально и исторически обусловленную необходимость удовлетворения потребностей, сложившихся в рамках данных фискальных отношений. При этом природа этих интересов трактуется с объективно-субъективных позиций, что стоит рассматривать, на наш взгляд, не как противопоставление объективной парадигме, а как её
развитие, в котором субъективная форма проявления интереса по крайней мере не менее значима, чем объективное содержание;
разработаны теоретико-методологические основы рассмотрения фискальной политики как сферы конкурирующих фискальных интересов государства как агента всего общества, а также интересов различных негосударственных субъектов бюджетно-налоговых отношений;
раскрыт системный характер организации фискальных интересов общества, обусловленный тесной взаимосвязью всех субъектов бюджетно-налоговых отношений. При этом в рамках бюджетно-налоговых отношений носители фискальных интересов связаны между собой как в горизонтальном, так и вертикальном плане. В то же время каждый уровень федеративной структуры рассматривается как взаимодействие первичных и вторичных фискальных интересов, что позволяет раскрыть многоаспектную иерархию системы; обосновано, что формам и разновидностям фискальных интересов негосударственных структур свойственна сложная внутренняя система противоречий, что связано как со спецификой коллективного поведения социально-экономических групп в процессе лоббирования фискальных интересов, так и логикой межгрупповой конкуренции ввиду субституционального характера фискального перераспределения;
предпринята попытка представить систему фискального федерализма как форму и институциональное поле согласования противоречивых фискальных интересов федерации и субфедерального уровня. При этом согласование интересов должно строиться с учётом анализа фактических финансовых потоков как показателя реального соотношения интересов носителей фискальных затрат и пользователей результатов;
доказана целесообразность использования моделей, характерных для кооперативного федерализма, ввиду устойчивой потребности регулировать перераспределительные процессы исходя из общенациональных интересов; показано, что финансовая помощь федерального бюджета регионам не устраняет неравенства в уровне предоставления общественных товаров и услуг в регионах-реципиентах, что обусловливает необходимость совершенство
вания механизма разработки нормативов расходов в общественном секторе в направлении унификации фискальных условий в целях смягчения конфликтности интересов;
- показано, что фискальные потребности некоторой части регионов в значительной мере детерминированы прямыми федеральными расходами, что, в принципе, также является формой извлечения фискальной ренты, поскольку в условиях России доступ к общественным товарам и услугам, финансируемым из федерального бюджета ограничен ввиду ряда объективных и субъективных причин;
- сделан вывод о том, что компромисс фискальных интересов определяется соотношением общей дилеммы в системе общественных финансов «эффективность - социальная справедливость». При этом в России следствием политически обусловленной вторичности целей эффективности стало углубление несовершенства структуры государственных расходов и усиление дестимулирующего воздействия налогового пресса на сферу реального производства;
- показано, что критерий социальной справедливости как важный компонент сбалансированности интересов следует рассматривать не только применительно к социально ориентированному перераспределению доходов, но и в связи с обеспечением равнонапряжённой отраслевой налоговой нагрузки на экономику.
Теоретическое значение работы. Теоретическая разработка концепции фискальных интересов и их реализации в условиях перехода к смешанному типу экономической системы направлена на расширение и углубление научных представлений о специфике функционирования системы всего общественного сектора, его взаимодействие с рыночными силами в процессе обеспечения сбалансированного общественного развития.
Предложенная в работе методология рассмотрения системы экономических интересов в фискальной сфере может служить основой для дальнейшего изучения широкого круга актуальных политико-экономических проблем общественного сектора транзитивной экономики.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что отдельные положения работы могут быть использованы представителями законодательной и исполнительной власти в качестве теоретической базы при формировании параметров фискальной политики, в процессе выделения её приоритетов, при разработке совместных межрегиональных программ взаимодействия, а также служить совершенствованию практики согласования и сочетания экономических интересов различных социально-экономических групп налогоплательщиков и пользователей общественных благ.
Материалы диссертации целесообразно использовать в процессе преподавания таких учебных дисциплин как «Курс экономической теории», «Экономика общественного сектора», «Финансы», «Государственное регулирование экономики», «Региональная экономика». Материалы работы могут также лечь в основу специального курса по рассматриваемой проблеме.
Апробация работы. Результаты и основные выводы диссертационного исследования на различных этапах представлялись и обсуждались на научно-практических конференциях в г.Пятигорске в 1999 г. «Актуальные проблемы социально-экономического и духовного развития РФ», в 2000 г. «Актуальные проблемы социально-экономического развития регионов РФ», «Когнитивная парадигма», а также в сообщениях автора на заседаниях кафедры экономических дисциплин ПГЛУ.
По теме исследования опубликовано 6 работ общим объемом 1,9 п.л. Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых содержит три параграфа, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Сущность, разнообразие и противоречия фискальных интересов в условиях экономической трансформации
Фискальные интересы, являясь разновидностью экономических интересов, в полной мере обладают всеми характеристиками, которыми наделены последние. С учётом масштабов и разнообразия сфер реализации фискальные интересы занимают одно из центральных мест в системе экономических интересов, во многом предопределяя успех хозяйственной практики.
Между тем теория экономических интересов не получила достаточного освещения в научной мысли в период коренных преобразований российской экономики, что послужило причиной негативных явлений, получивших концентрированное выражение в охватившем Россию системном кризисе1. Недостаточное внимание уделялось также разработке теории фискальных интересов, в то время как динамичная трансформация бюджетно-налоговой системы требует, прежде всего, теоретической разработки механизмов их согласования. Специфика проблемы определяется не столько фактом осуществления в настоящее время экономических реформ системного характера, сколько особенностями сложившихся в России социально-экономических условий их реализации, а также, что далеко немаловажно, сложной с точки зрения фискальной оптимизации структурой федеративных отношений.
Рассмотрение фискальных интересов как проблемы политической экономии целесообразно начать с установления их сущности, разнообразия и противоречий в системе их реализации. Являясь исходным этапом исследования, это в значительной мере поможет раскрыть категориальный аппарат, определить место и роль фискальных интересов в системе экономических отношений, определить сущность фискальных отношений как сферу реализации и согласования фискальных интересов, рассмотреть условия проведения эффективной фискальной политики.
В качестве экономической категории интересы служат абстрактным выражением экономических отношений. Они являются реальным основанием социальных действий участников этих отношений.
Фискальный интерес, не являясь исключением в системе экономических интересов, выражает подлинную сущность фискальных отношений. Представляется, что последние есть не что иное, как сложная политико-экономическая система отношений между физическими, юридическими лицами и обществом в лице государства и муниципалитетов по поводу производства, распределения, обмена и потребления в целях эффективной аллокации, дистрибуции и стабилизации1, а также по поводу присвоения и перераспределения части вновь созданной стоимости, отчуждаемой в целях реализации закрепленных за государством и муниципалитетами функций. В первом случае речь идёт о реализации фискально-политических целей, а во втором - о чисто фискальной функции обеспечения государства необходимым минимумом средств.
Фискальные интересы реализуются, таким образом, как в простейших экономических отношениях через механизмы фискальных изъятий, так и в сложнейших системах макроэкономического перераспределения государственных ресурсов. Первостепенное значение при этом имеет тот факт, что реализация этих интересов трактуется как предмет устремлений каждого из субъектов этих отношений, который является фактором, предопределяющим динамику экономического развития. По выражению Энгельса, «всё то, за что человек борется, связано с его интересом»2. Исходя из этого, в теоретическом плане, следует говорить о необходимости, побуждающей субъекта фискальных отношений, принимать решения, оптимальные в условиях сложившейся экономической системы. Такие решения имеют своей целью максимальное удовлетворение потребностей этих субъектов.
Проблема определения соотношения фискальных интересов и потребностей имеет две стороны, связанные с многосубъектностью фискальных отношений и, прежде всего, с выделением в их системе общественных и частных фискальных интересов. В интересующем нас аспекте в плане фискальных интересов общества правомерно говорить о фискальных потребностях. Если же рассматривать частный фискальный интерес, под которым понимается интерес физических и юридических лиц, то речь может идти как о чисто фискальных потребностях (в форме, например, получения налоговых льгот или субвенций), так и о потребностях общего характера, которые лишь косвенно связаны с фискальной сферой в отношениях обмена и потребления.
Выяснение соотношения фискальных интересов и фискальных потребностей принципиально важно для раскрытия определения фискального интереса как экономической категории. Трудно не согласиться с Б.Я. Гершковичем в том, что было бы ошибкой отождествлять понятия интерес и потребности1. Действительно, трактовка интереса лишь как осознанной потребности2 ограничивает возможность определения экономических интересов как категории политической экономии. Именно диалектическая взаимосвязь интересов и потребностей позволяет дать наиболее полное определение рассматриваемой нами категории фискальных интересов. Потребности составляют тот материальный базис, который обусловливает возникновение экономического интереса как объективной необходимости их удовлетворения. Эта трактовка получила свою разработку в марксистской политической экономии. Так, К.Маркс, раскрывая взаимосвязь потребностей и интересов, писал: "Поскольку меня определяют и насилуют мои собственные потребности, насилие надо мной совершает не нечто чуждое, а лишь моя собственная природа, являющаяся совокупностью потребностей и влечений (иначе говоря, мой интерес), выступающий во всеобщей рефлектированной форме"3. Такую связь между потребностями и интересами признают и современные исследователи .
Фискальная политика как сфера согласования интересов государства и негосударственных структур
Фискальная политика как часть государственного регулирования экономики имеет своей целью создание таких фискальных условий, которые обеспечивают стабильное, пропорциональное и социально ориентированное развитие экономики. В этой связи фискальная политика интересна нам в той мере в какой, она является сферой согласования фискальных интересов. Для целей нашего исследования ограничимся анализом факторов, определяющих и формирующих фискальную политику исходя из анализа отношений субъектов фискальных интересов, являющихся прямо или опосредовано субъектами фискальной политики1.
Говоря об исходных предпосылках, отметим некоторые общие положения. В отношении частных фискальных интересов в большинстве случаев справедливо утверждение, что «заинтересованность в общественных благах совместима с уклонением от участия в коллективных действиях, необходимых для полу-чения этих благ» . Об общественных фискальных интересах необходимо говорить, на наш взгляд, в связи с целями, которые преследует государственное регулирование фискальной сферы. При этом цель понимается нами как прагматически осознанный интерес в совокупности с механизмами его реализации . Традиционная трактовка общей цели фискальной политики, как правило, обнаруживает единство взглядов теоретиков разных школ. Она заключается в обеспечении полной занятости и производстве неинфляционного ВНП посредством изменения государственных расходов и доходов .
Регулирование же фискальных отношений как совокупность мер, изменяющих параметры бюджетно-налоговой политики, ограничивается стабилизационными целями в рамках регулирующей функции государственных финансов, что сводится к выделению сдерживающей и стимулирующей фискальной политики. Думается, что такой подход, основанный лишь на закономерностях, обоснованных Дж.М. Кейнсом, не отражает в полной мере многоаспектность бюджетно-налоговой политики. Стабилизационная функция фискальной системы безусловно важна, но она не позволяет в полной мере рассматривать сферу фискальных отношений как сферу сосуществования и реализации фискальных интересов.
На наш взгляд, общественные фискальные интересы наиболее полно детерминированы финансово-политическими целями, которые были сформулированы Ричардом Масгрейвом1. Согласно Масгрейву следует различать три финансово-политические цели: оптимальное размещение ресурсов (аллокация , локализация. - А.К.), желаемое распределение (перераспределение, дистрибуция) и стабилизация (обеспечение экономического роста).
В плане аллокации речь идёт об оптимизации структуры общественного производства, которая требует государственного вмешательства вследствие наличия изъянов рынка. То есть речь идёт об использовании фискальных рычагов в рамках структурной политики. Согласование общественных и частных интересов достигается посредством корректирующего воздействия через соответствующую политику расходов и доходов. При этом первая включает в себя не только поддержку отдельных хозяйственных субъектов, отраслей и регионов, но в самом широком смысле являет собой инструмент устранения изъяна рынка, не обеспечивающего производство общественных товаров и услуг. Иначе говоря, в сферу фискальных интересов государства входит обеспечение финансовыми ресурсами государственного сектора. Само наличие общественного сектора есть результат целенаправленного изменения структуры общественного производства.
Не менее важной сферой государственных фискальных интересов является корректировка рыночного распределения имущества и доходов, если оно не отвечает политически желаемому распределению. При этом первоначальное распределение доходов, сложившееся в результате действия чисто рыночных законов, не должно кардинальным образом зависеть от фискальных интересов общества в лице политической власти. Вопрос о целесообразности и правомерности подчинения частных интересов интересам социальной справедливости долгое время оставался спорным1. В настоящее время необходимость согласования интересов разных слоев общества посредством фискального перераспределения осознана в большинстве цивилизованных стран. Однако инструменты и методы такого согласования варьируются в зависимости от принятой в обществе идеологии, а также от уровня экономического развития того или иного государства.
В условиях трансформации в направлении социально ориентированной смешанной экономики проблемы согласования фискальных интересов в процессе перераспределительного вмешательства государства встают наиболее остро. В странах с переходной экономикой перераспределительные процессы осложнены, с одной стороны, незавершённостью институционального становления самой фискальной системы, а с другой - неразвитостью инструментов организованного лоббирования своих интересов большинством населения, не обладающего сколь нибудь значимой экономической властью.
Третьей сферой государственных интересов в сфере фискальных отношений является деятельность, направленная на стабилизацию экономической конъюнктуры в период её колебания посредством фискальных инструментов макроэкономического регулирования. Стабилизация не входила в круг государственных фискальных интересов вплоть до кризиса 1929 года. До этого периода фиск не выполнял регулирующей и стабилизационной функции, обеспечивая господство чисто рыночных сил, а закон Сэя позволял не беспокоится о возможности перепроизводства. Однако, начиная с «великой депрессии» составляющей государственных фискальных интересов становится и стабилизация, в теоретическую основу которой было положено учение Дж.М.Кейнса.
Финансово-экономические и социально-институциональные ограничения государственных финансов России на современном этапе
Проблема сбалансированности и согласования фискальных интересов в условиях социально-политической трансформации и финансово-экономического кризиса в России может быть рассмотрена в рамках экономической теории лишь в определенной мере и с учётом специфики реальных процессов в экономике. Иначе говоря, теоретические аспекты функционирования системы фискальных интересов, описанные нами выше, отражая сущность новой системы политико-экономических взаимосвязей в условиях российского кризиса, нуждаются в определённой корректировке и уточнении.
Период преобразований обуславливает неустойчивость закономерностей, а положения теории, приемлемые в условиях относительного экономического равновесия и политической стабильности, искажаются. В этой связи, на наш взгляд, следует говорить не столько о неприемлемости положений тех или иных теоретических моделей и концепций, сколько об ограничениях объективного характера.
Исследователи политико-экономических аспектов функционирования групповых интересов в условиях системной трансформации отмечают, что «проблема переходной экономики заключается в обеспечении такой тенденции развития групповых интересов, которая не искажала бы сущность системных преобразований»1. В этой связи сбалансированность общественных интересов и возможностей их реализации важнейшими социально-экономическими группами в странах с переходной экономикой возможна посредством лишь такой экономической политики, которая подкреплена согласованными принципами общественного договора1, отражающего систему предпочтений квалифицированного большинства населения. При этом политико-экономические интересы объективно обусловлены рядом ограничений.
Система ограничений в фискальной сфере в условиях российского кризиса и нестабильности институциональных факторов базируется на противоречии, суть которого составляет дилемма «эффективность - социальная справедливость». Первый компонент связан с общими экономическими проблемами: падением производства, низкой конкурентоспособностью отечественных товаров в условиях открытой экономики и, следовательно, с необходимостью стимулирования экономического роста.
Вопрос о социальной справедливости в этом контексте выступает как фактор, сдерживающий возможности ослабленного частного сектора, на плечах которого оказывается не только бремя увеличения инвестиционных вложений и возрождение реального сектора, но и весь спектр социальных мер, система которых тяготеет скорее к прежнему докризисному уровню, чем к адаптации к новым чрезвычайным условиям.
Государственные расходы, сократившись за годы реформ более чем вдвое, обладают жёсткими, слабоэластичными границами дальнейшего уменьшения. Это в первую очередь объясняется величиной компоненты, непосредственно не связанной с текущим уровнем ВВП и налоговой базы: социальные выплаты, расходы на оборону, управление, образование, науку и т.п. Своевременное невыполнение принятых бюджетных обязательств по оплате государственных заказов, содержанию социальной сферы, вооружённых сил, дотированию регионов - одно из существенных последствий трансформационного кризиса общественных финансов. В целом же хроническое недофинансирование, обладая многократным мультиплицирующим эффектом, порождает порочную модель воспроизводства финансовых ресурсов: «сокращение государственных расходов = спад производства и снижение уровня жизни населения уменьшение доходной базы бюджета».
Как следствие в 1995-1998 гг. российская экономика вступила в новый этап системного кризиса, связанный с трансформацией сформировавшейся 1992-1994 гг. модели воспроизводства. В этих условиях фундаментальной проблемой функционирования бюджетно-налоговой сферы явился «низкий уровень налоговых поступлений, не покрывающий даже минимально необходимых расходов государства» . Масштабный дисбаланс доходов и расходов государства на протяжении ряда лет компенсировался притоком внутреннего и внешнего спекулятивного капитала и средств международных организаций (см. рис.8, 9). Естественным результатом превышения допустимых размеров и высоких ставок централизованных заимствований стала «долговая пирамида», порождающая рост затрат по обслуживанию госдолга, ужесточение контроля над финансовой политикой России со стороны иностранных государств и международных финансовых организаций.
В результате несогласованной фискальной и денежно-кредитной политики трансформационная динамика претерпела в 1998 году значительные изменения, широко обсуждавшиеся общественностью. «Ошибки в экономической политике, сделанные в последние годы, незавершенность институциональных и структурных реформ, а также произошедший мировой финансовый кризис перечеркнули появившиеся признаки макроэкономической стабилизации, экономика России столкнулась с разрушительными последствиями долгового, валютного и банковского кризиса» .
Глубокая девальвация рубля устранила переоцененность национальной валюты, угнетавшую торговый и платежный балансы, снижавшую относительную конкурентоспособность российских производителей как на внутреннем, так и на мировом рынках. Это сняло важнейшую провоцирующую кризисы проблему - разрыв между валютными обязательствами частного и государственного сектора (прежде всего краткосрочными) и совокупными возможностями их выполнения (валовые внешние резервы и сальдо бюджета)3.
Согласование государственных и частных фискальных интересов в условиях кризиса российской экономики
Определив финансово-экономические и некоторые институциональные границы фискального регулирования в России на современном этапе, необходимо перейти к первичным фискальным отношениям. Фискальные интересы реальных носителей затрат и пользователей результатов, то есть непосредственных налогоплательщиков и получателей бюджетных средств, их учёт и сбалансированность имеют первостепенное значение как с точки зрения формирования финансовых фондов общества и возможностей их оптимизации, так и для оценки социально-политической эффективности функционирования института государства как представителя общественных интересов.
Как представляется, система первичных фискальных отношений характеризуется не меньшей сложностью, чем вторичная система перераспределения ресурсов в рамках федеративных бюджетно-налоговых отношений. В то же время вся система фискальных интересов обнаруживает взаимную обусловленность и тесную взаимосвязь элементов.
Такого рода анализ в отношении России, как мы выяснили, имеет ряд специфических особенностей, которые определяются как объективными (финансово-экономический кризис, социально-экономическая асимметрия регионов, незавершённость формирования бюджетно-налоговой системы), так и субъективными факторами (неустойчивость политико-идеологических установок населения, политико-конъюнктурные и необоснованные меры фискального характера, отсутствие комплексного взгляда на весь спектр фискальных интересов государства и частного сектора).
В этой связи касательно российских реалий важно выяснить, как сложившаяся структура фискальных расходов и действующая налоговая политика согласуются с общенациональными экономическими интересами. При этом думается, что оценивать сложившуюся фискальную систему в России необходимо с позиций потребностей государства в эффективной аллокации ресурсов, справедливом перераспределении и экономической стабилизации. Данные финансово-политические цели предполагают неравномерное распределение фискального бремени, равно как бюджетных расходов, что ведёт к извлечению фискальной ренты. Существующие диспропорции правомерно рассматривать в том числе и как результат конкуренции фискальных интересов отдельных групп и сфер экономики в рамках выбранных приоритетов бюджетно-налоговой политики государства.
Поскольку экономика России находится в стадии неустойчивой стабилизации, безусловным приоритетом, на наш взгляд, становятся интересы государства, а точнее его первенство в выработке сбалансированной фискальной политики. Это связано, во-первых, с тем, что лишь государство легитимно с точки зрения представления интересов большинства населения. Во-вторых, очевидно, что лишь на основе активной государственной корректировки возможно обеспечение социальной стабильности и стимулирование экономического роста как важнейших ориентиров экономической политики. Кроме того то обстоятельство, что «...люди с большей вероятностью достаточно точно знают, что находится в сфере их интересов, чем могут определить, каков общественный интерес»1, определяет необходимость некоторой субординации интересов.
Иначе говоря, соотношение фискальных интересов в России на современном этапе должно строиться на их подчинении общенациональному экономическому интересу, который состоит в «...обеспечении в долгосрочном плане максимально возможного роста благосостояния (понимаемого широкого, включая качество жизни) максимально возможного большинства населения страны, а в краткосрочном плане - в минимизации числа граждан, которые должны по-нести ущерб на пути к достижению этой цели...» Основным препятствием на пути реализации такой экономической политики является то, что «... выигрыши от нее равномерно получают все, поэтому каждый не чувствует себя выигрывающим относительно других, это психологически малозаметные выигрыши, проигрыши же четко связаны с определенными корпоративными, социальными, ведомственными, региональными группами»1.
В то же время, говоря о специфических фискальных интересах негосударственных структур2, необходимо, на наш взгляд, не игнорировать их нерациональные" интересы, а учитывать их таким образом, чтобы направлять их развитие в сторону стратегических, рациональных интересов всего общества. Уместным в этой связи представляется замечание исследователей, отмечающих, что до недавнего времени «...под лозунгом общественной консолидации на самом деле происходило консолидация политико-деловых кланов и элит, заинтересованных в извлечении политической ренты из недореформированности российской экономики и социальной сферы, в сохранении ситуации большого и слабого государства, которое они готовы представлять на стадии присвоения и за которое готовы маскироваться на стадии инвестирования»4.
В силу того, что рамки настоящей работы не позволяют рассмотреть всего многообразия направлений и форм фискального регулирования в России, каждое из которых может служить предметом самостоятельного исследования, рассмотрим наиболее общие проблемы фискальных отношений в России в аспекте сглаживания основных противоречий фискальных интересов.
