Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Восточная политика Европейского Союза как ответ на перемены в Европе в конце 1980-х гг . с. 13
1.1. Характеристика новой ситуации в Европе с. 13
1.2 Эволюция отношений ЕС и стран ЦВЕ (1988 г. - 1999 г) с.22
1.2.1 Соглашения об ассоциации со странами ЦВЕ как основной инструмент их интеграции в ЕС с.22
1.2.2 Принятие решения о расширении ЕС на восток. Критерии членства стран ЦВЕ в Европейском Союзе с.31
1.2.3. Программа подготовки стран ЦВЕ к вступлению в ЕС с.34
1.2.4. Начало переговоров о вступлении в ЕС первой группы государств с.42
Глава II. Сравнительный анализ экономического и политического развития стран-кандидатов с.51
2.1 Стоимость интеграции ассоциированных государств ЦВЕ в ЕС как ключевой вопрос стратегии расширения Союза «на восток» с.51
2.2. Сравнительный анализ готовности стран-кандидатов ЦВЕ к проведению переговоров о вступлении в ЕС с.76
III. Экономические и политические основы интеграции Польши в Европейский Союз с.92
3.1 Европейский вектор политики Польши с.92
3.2 Оценка готовности Польши к вступлению в ЕС с. 103
IV. Подготовка Словении к вступлению в ЕС с. 138
Заключение с. 160
- Характеристика новой ситуации в Европе
- Эволюция отношений ЕС и стран ЦВЕ (1988 г. - 1999 г)
- Стоимость интеграции ассоциированных государств ЦВЕ в ЕС как ключевой вопрос стратегии расширения Союза «на восток»
- Европейский вектор политики Польши
Введение к работе
Идея объединения Европы, возникшая еще в раннем средневековье, получила шанс стать явью лишь во второй половине XX века, когда Западная Европа вступила на путь интеграции. Новому подъему интереса к европейской идее способствовало стечение во времени и в пространстве четырех факторов: а) трагического опыта двух мировых войн, особенно второй, зачинщиком и главным очагом которых была Европа; б) завершения в основном процесса создания западной системы организации обществ; и в) растущей интернационализации хозяйственной деятельности и г) потепления общего политического климата, наступившего в результате завершения «холодной войны» (1).
Расширение ЕС «на восток» за счет возможного приема в обозримом будущем в состав его членов 10 новых стран из Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) существенно изменит расстановку сил на континенте во всех сферах.
Распад СССР и появление на руинах бывшего социалистического лагеря независимых государств ЦВЕ, стремящихся к членству в ЕС, поразили Европу неожиданностью событий и масштабностью возникших и грядущих проблем, в том числе связанных с перспективой расширения ЕС. Римский Договор, учредивший ЕЭС (1957 г.), содержит положение, открывающее двери для вхождения в него любой европейской стране, которая разделяет основные политические и экономические принципы функционирования ЕС. Однако до решающих перемен в конце 1980-х гг. эта возможность была лишь теоретической.
За период, прошедший с момента создания ЕЭС до середины 1990-х гг., количество государств-членов Сообщества более чем удвоилось. Причины такого быстрого расширения, коренятся прежде всего в реальных экономических успехах интеграции и в ожидаемых возможностях ее прогресса (1). Очевидно, что для целей развития Сообщества существенно было совместное действие двух факторов: во-первых, расширение должно быть в принципе выгодно интеграционной группировке, поскольку расширяет сферы ее влияния, и во-вторых, Сообщество должно иметь реальные результаты, убедительно свидетельствующие в пользу преимуществ наднационального объединения. Оба фактора на протяжении более чем полувековой истории Сообщества присутствовали в нужных дозах и работали на благо европейской интеграции.
Первое расширение состоялось в 1973 г., когда к ЕЭС присоединились Великобритания, Дания и Ирландия. Вторая фаза расширения охватила три средиземноморские страны: Грецию - в 1981 г., Испанию и Португалию - в 1986 г., что значительно увеличило неоднородность государств-членов по уровню социально-экономического развития и сделало актуальным осуществление политики, направленной на сокращение разрыва между ними и получившей название политики сплочения. Последнее расширение ЕС произошло в 1995 г. за счет присоединения Австрии, Финляндии и Швеции. Границы ЕС расширились на север и восток.
Современный этап развития европейской интеграции осложнен комплексом проблем, обостривших противоречие между «углублением» и «расширением» европейской интеграции. Динамизм стали набирать обе составляющих процесса интеграции. На фоне углубления интеграции, связанной с подготовкой к созданию экономического и валютного союза (ЭВС), 10 стран ЦВЕ (Польша, Венгрия, Словения, Чешская Республика, Словакия, Румыния, Болгария, Латвия, Литва и Эстония) подали заявления с просьбой принять их в состав государств-членов ЕС. Отличительными чертами настоящего этапа расширения является масштабность процесса и низкий уровень экономического развития государств- кандидатов.
Объединенная Европа в лице Европейского Союза оказалась перед нелегким выбором: будет ли оправдана ноша социальных и экономических проблем, которая ляжет на совместный бюджет ЕС и государств-членов в случае приема стран ЦВЕ в состав ЕС и не перевесит ли она возможные выгоды расширения? Выдержат ли такой натиск существующие функциональные структуры ЕС, и если их модернизировать, то какую цену можно считать приемлемой? Каковы должны быть реальные механизмы запуска процесса интеграции, чтобы обеспечить наименее болезненное для всех участников процесса вхождение восточноевропейских стран в Европейский Союз? При этом в конце 1980-х гг., когда на повестке дня ЕС возник вопрос расширения на «восток», европейский романтизм не только не потерял своей силы, но получил поддержку на волне устремлений народов ЦВЕ. Именно он не позволил рассматривать эту ситуацию иначе чем уникальный шанс укрепить мир и стабильность в Европе, стабилизировать ее экономическое развитие, реализовать давнюю идею создать единую Европу. Однако в процессе подготовки расширения ЕС выявились и его негативные стороны. Стало очевидно, что вступление восточноевропейских государств может затруднить или даже парализовать ряд направлений деятельности ЕС (в области ЕСП, структурной политики и др.), неизбежно приведет к усложнению процесса принятия решений его институтами.
Приблизиться к пониманию своеобразия и сложностей нового расширения ЕС, к реалистичной оценке его перспектив позволит внимательный анализ событий последнего десятилетия, связанных с поворотом ЕС в сторону региона ЦВЕ. Настоящая работа ставит своей целью изучение европейской интеграции именно в этом аспекте и в указанных временных рамках.
Актуальность исследования определяется как масштабностью самого процесса, так и уровнем экономического развития вступающих государств, который значительно ниже характерного для ЕС. Предстоящее расширение является наиболее значительным по числу вступающих стран, и уже по одной этой причине заслуживает пристального внимания. К ЕС присоединятся государства с общим населением более 100 млн. человек, увеличив население Евросоюза более чем на четверть. Другой не менее существенной особенностью процесса является намерение Союза ввести в свой состав экономически слабо развитые государства, находящиеся, к тому же, в процессе перехода к рыночной экономике и демократии. Суммарный ВВП стран ЦВЕ составлял в 1998 г. менее 10,4% от ВВП ЕС (в ППС), размер душевого ВВП в странах ЦВЕ составляет лишь 39% от среднего показателя в ЕС и даже в лучшем случае (в Словении, Чешской Республике) достигает 59-68% от среднего значения этого показателя в ЕС. При этом доля сельскохозяйственного сектора и доля занятого в нем населения (7,8% и 26,7%) значительно отличаются от соответствующих показателей в ЕС (2,5% и 5,7%) (5,6). Этот разрыв усугубляет проблемы в сельскохозяйственной политике Союза, которая является одной из наиболее чувствительных сфер его деятельности.
Таким образом, и в практическом, и в теоретическом плане суть проблемы состоит в том, как осуществляется интеграция высокоразвитых стран с относительно отсталыми странами, находящимися в процессе системной трансформации. Прошлый опыт включения в ЕС таких стран, как Ирландия, Греция, Испания и Португалия, ответа на этот вопрос не дает. Предстоящее расширение ЕС «на восток» ведет к обострению важнейшей проблемы интеграции - сочетания процесса вглубь и вширь, которая и без того усугублена сложностями введения единой валюты и создания зоны евро. Вступление стран с невысоким уровнем экономического и социального развития возлагает на Союз тяжелое финансовое бремя. И в этой ситуации уже не представляется возможным дальнейшее развитие Сообщества в рамках прежней концепции и философии интеграции. Однако важно при внесении назревших изменений сохранить основополагающие принципы интеграции и достижения Сообщества. Эти непростые коллизии современного этапа интеграции объясняют колебания и подчас непоследовательность ЕС в выработке и осуществлении стратегии взаимоотношений со странами, лежащими на востоке континента.
Вносит свой вклад в актуальность исследования также динамика преобразований в странах ЦВЕ. Возможность быстрого реформирования экономической и политической систем государств, находившихся в течение полувека в тисках государственной экономики, в условиях несвободы, общий подход и конкретные методы осуществления такой трансформации представляют значительный интерес, и в том числе, с экономической точки зрения.
И кроме того, последняя, но не менее важная характеристика настоящего процесса расширения Сообществом своих восточных границ, заключается в том, что этот процесс вовлекает в свою орбиту не только непосредственно занятых в нем участников. Совершенно очевидно, что он отзовется весьма значимо на других государствах, оставшихся за пределами зоны интеграции, в частности, на России, которая остается на периферии процессов, набирающих силу на европейском континенте. Все это придает особую актуальность исследованию процессов, происходящих в «восточной» политике Европейского Союза в критический момент его развития.
Цель работы состоит в исследовании нового масштабного витка интеграции. На примере двух ассоциированных государств региона - Польши и Словении предполагается выявить и изучить принципиальные характеристики, закономерности и особенности реализации восточноевропейской политики ЕС. Выбор указанных государств определяется как на основании наличия объединяющих характеристик (высоких темпов развития), так и в связи с тем, что по ряду параметров они находятся на противоположных полюсах. Прежде всего они отличаются по размерам: Польша -наиболее крупное государство из стран «первой волны», тогда как Словения - самая малая и по площади, и по народонаселению. Польша имеет самые высокие показатели по доле сельскохозяйственного сектора в экономике страны и характеризуется крупным внешнеторговым дефицитом, тогда как Словения - страна с развитой банковской системой, сравнительно небольшим вкладом сельского хозяйства в экономику и достаточной финансовой стабильностью. Сравнительный анализ влияния политики ЕС на развитие столь разных стран и ход их подготовки к вступлению в ЕС мог бы дать весьма показательные результаты, выявить определенные закономерности и позволить сделать некоторые прогностические выводы.
Поставленные в работе цели определяют круг задач, которые поставил перед собой автор настоящего исследования.
Основные задачи исследования:
- проанализировать политику, проводимую ЕС в отношении государств ЦВЕ в ответ на возникшие в Европе глобальные перемены, включая выработку ее общей концепции, принципов, форм и методов реализации, оценку ее эффективности, достоинств и недостатков;
всесторонне и критически охарактеризовать соглашения об ассоциации как основного инструмента интеграции стран ЦВЕ в Сообщество в рамках эволюции их отношений с ЕС и дальнейшее развитие событий через принятие решения о расширении ЕС на восток и определение набора «копенгагенских» критериев членства в Союзе, разработку и принятие на Эссенском саммите стратегии подготовки к членству до открытия переговоров о вступлении первой группы государств ЦВЕ в ЕС;
- провести сравнительный анализ экономического и политического развития стран-кандидатов с точки зрения соответствия их критериям членства, включая оценку стоимости интеграции ассоциированных государств ЦВЕ как ключевой вопрос развития стратегии расширения Союза «на восток»;
- более подробно, с учетом специфических проблем и возможностей, осветить и типологизировать экономические и политические основы интеграции Польши и Словении в ЕС, с точки зрения их соответствия критериям членства как результат реализации в этих странах «предвступительной» стратегии ЕС;
- оценить состояние основной проблемы настоящего периода развития Сообщества: соотношения «расширения» и «углубления» европейской интеграции, возможность не затормозить процесс развития интеграции вглубь и удержать ее завоевания, несмотря на ужесточение коллизии в условиях глобализации торговли и усиления конкуренции на мировых рынках;
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1989 г. по конец 1990-х гг.
Объект исследования: Процесс развития европейской интеграции.
Предмет исследования: Особенности процесса европейской интеграции на современном этапе расширения ее зоны «на восток».
Понятийная база исследования включает принятые в области европейской интеграции термины и понятия в их общеупотребительном, стандартном значении. Однако для большей ясности ряд терминов можно определить особо. Понятие acquis communautaire охватывает всю законодательную базу Сообщества. Понятие страны ЦВЕ ограничено теми странами данного региона, которые являются официальными кандидатами на вступление в ЕС. Оно не относится к государствам, возникшим в результате распада СФРЮ (за исключением Словении), и Албании В соответствии с указанными целями и задачами, структура работы включает введение, основную часть, состоящую из четырех глав, и заключение, в котором суммируются результаты исследования.
Первая глава посвящена анализу концепции расширения ЕС с освещением основных этапов разработки его восточноевропейской политики. Во второй главе проведен сравнительный анализ готовности стран-кандидатов к вступлению в ЕС с точки зрения выполнения ими критериев членства и обоснован выбор двух государств этой группы - Польши и Словении - для более подробного исследования процесса реализации стратегии ЕС. Сделанный выбор базируется на показателях экономического роста, социального и политического развития этих государств, которые делают изучение методов реализации стратегии расширения в этих странах особо актуальными и значимыми с точки зрения научного и практического интереса. Третья и четвертая главы посвящены конкретному анализу хода подготовки к вступлению, соответственно, Польши и Словении.
Теоретические и методологические основы исследования. Методология исследования включает изучение теоретических основ, документальных, литературных, статистических и иных релевантных источников, посвященных европейской интеграции, методами сравнительного, исторического и концептуального анализа. Теоретической базой исследования послужили фундаментальные труды ведущих отечественных и зарубежных специалистов в области интеграции. Информационную и документальную базу исследования составили официальные материалы и документы различных институтов ЕС: резолюции и заключения Европейского совета, доклады и официальные журналы с материалами Комиссии, материалы брифингов Парламента. В их число вошли как периодические издания, так и отдельные документы, содержащие ключевые положения по стратегии расширения ЕС, такие как Европейские соглашения, или соглашения об ассоциации с государствами ЦВЕ; Белая книга по подготовке ассоциированных государств ЦВЕ к вступлению в единый рынок; документы МПК-96, «Повестка дня 2000» («Agenda 2000»); доклады Комиссии с анализом ситуации в странах-кандидатах в соответствии с копенгагенскими критериями членства, научная зарубежная и отечественная периодическая литература, материалы конференций, симпозиумов, коллоквиумов, посвященных европейской интеграции, а также результаты научных исследований.
Рассматриваемая проблема осуществления расширения с наименьшими потерями для Союза достаточна молода и, несмотря на ее очевидную значимость, все еще недостаточно широко представлена в литературе. Однако имеется ряд заслуживающих внимания публикаций, которые послужили отправной точкой для настоящего исследования и разработки его концептуальной основы. Прежде всего следует отметить классическую работу Джона Пиндера «Европейское Сообщество и Восточная Европа» (276), в которой подробно и глубоко проанализированы этапы и проблемы взаимоотношений ЕС и стран ЦВЕ. Однако, очевидно, что работа, изданная в 1991 г., не могла осветить всех коллизий и фаз дальнейшего хода процесса расширения. Важной вехой в научном осмыслении настоящего этапа интеграции стал сборник работ известных авторов, так или иначе занимающихся Восточной Европой в перспективе расширения, изданный в 1997 г. под редакцией Марка Мареско (227). В том же году увидели свет еще две значительные работы, посвященные итогам МПК-96 в проекции на перспективу вступления стран ЦВЕ в ЕС и концептуальным подходам к организации этого процесса, подготовленные соответственно Мари Соверовским (30) и Федоном Николаидес в соавторстве с Сильвией Боеан (246). В том, что касается публикаций по отдельным странам - претендентам на вступление в Союз, следует упомянуть работы Ренаты Ставарской, Яна Борковского, Анны Зелинской-Глебоцкой, монографию Анджея Подразы, которые посвящены ситуации в Польше в контексте европейской политики, а по Словении - материал Марьяна Светличича.
Однако несмотря на приведенный перечень наиболее крупных работ и наличие ряда специализированных исследований по конкретным направлениям развития интеграции, анализ основной проблемы сегодняшнего дня во всей совокупности противоречивых факторов, осложняющих расширение ЕС «на восток», не был проведен до настоящего времени никем. Проблемы сочетания углубления и расширения, противоречий между европейским рационализмом и романтизмом идеи европейского единства, масштабностью расширения Союза за счет значительно менее развитых государств, находящихся в процессе трансформации, и желанием сохранить достигнутый уровень интеграции, так как они поставлены в настоящей работе, исследованы впервые и характеризуются научной новизной.
Научная новизна исследования определяется прежде всего сравнительной новизной объекта исследования для отечественной науки. Несмотря на приведенный выше перечень наиболее крупных работ и наличие ряда исследований по конкретным направлениям развития интеграции, анализ ее основной на сегодняшний день проблемы, во всей совокупности противоречивых факторов, осложняющих расширение ЕС «на восток», не было проведено до настоящего времени никем. Проблемы сочетания углубления и расширения, противоречий между европейским рационализмом и романтизмом европейской идеи единства наций, масштабностью расширения Союза за счет вступления экономически и демократически слабо развитых государств и стремлением удержать завоевания интеграции, так как они поставлены в настоящей работе, исследованы впервые и характеризуются научной новизной.
В настоящей работе впервые:
- проведено, при сочетании хронологического и аналитического методов, комплексное исследование стратегии расширения ЕС «на восток», дана критическая оценка экономических составляющих политики ЕС в отношении стран ЦВЕ;
- сопоставлены подходы к расширению на страны ЦВЕ со стороны ЕС, государств-членов Сообщества и стран-кандидатов и дан их сравнительный анализ, отражающий при этом позицию России;
- проведено комплексное исследование европейского вектора в политике двух репрезентативных стран ЦВЕ: Польши и Словении - с точки зрения их готовности соответствовать экономическим критериям членства в ЕС;
- проанализированы достижения, недостатки и проблемы обеих выбранных стран в реализации стратегии ЕС, с акцентом на изучение таких аспектов, как повышение конкурентоспособности, адаптация национальной правовой системы к законодательной базе ЕС;
- на примере Польши, как крупной страны, в значительной мере ориентированной на сельскохозяйственное производство, и Словении, как малой страны с развитым финансовым сектором, выявлены основные проблемы трансформации экономических систем стран-кандидатов в русле стратегии ЕС и в направлении соответствия копенгагенским критериям; предложена модель, в рамках которой:
проанализирована стоимость «восточного расширения» ЕС; - выявлены, в отличие от затратных характеристик, наиболее широко представленных в литературе по расширению, положительные компоненты процесса, дан прогноз их возможного вклада в развитие экономики Союза и благосостояние государств-членов;
- идентифицированы приоритетные направления адаптации ассоциированных стран ЦВЕ к acquis communautaire как основной задачи их подготовки к членству в ЕС;
на примере Польши и Словении продемонстрирована неосуществимость расширения зоны европейской интеграции на страны ЦВЕ без глубоких перемен в административной системе как стран-кандидатов, с тем чтобы сделать ее способной адаптироваться к acquis Союза и эффективно реализовать его требования, так и в самом ЕС, внутреннее реформирование которого является ключевым вопросом дальнейшего развития интеграции;
- доказано на примере двух избранных стран ЦВЕ, что потенциал экономических ресурсов государств ЦВЕ представляет собой, при условии их включения в состав ЕС, надежную базу для обновления экономики ЕС и повышения ее конкурентоспособности на мировых рынках в условиях глобализации торговли, тогда как для стран-кандидатов стратегия ЕС по подготовке их к членству дает в целом серьезный стимул, способствующий рыночной трансформации и развитию экономики, повышению ее конкурентоспособности, укреплению демократических институтов, осуществлению скоординированной и более эффективной политики в области охраны окружающей среды, улучшения транспортной инфраструктуры и в целом росту общего уровня благосостояния и качества жизни; подтверждена справедливость тезиса о том, что стратегия ЕС по подготовке государств ЦВЕ к членству в Союзе представляет собой серьезное финансовое бремя для Сообщества и длительное время проводилась в значительной мере в силу реализации европейской модели развития общества, основанной на солидарности его членов, в целях повышения уровня безопасности на континенте, нежели была обусловлена экономически.
- подтверждена сложность проблемы осуществления расширения «на восток» с наименьшими потерями для Союза, отягощенная наличием группировок, сопротивляющихся расширению, и их относительным влиянием.
Практическое значение работы
Содержание диссертации, ее основные выводы и положения могут применяться для дальнейшего исследования особенностей расширения зоны европейской интеграции на восток, в том числе с точки зрения определения и совершенствования политики России в контексте расширения ЕС и включения в его орбиту непосредственных соседей и торговых партнеров России.
Собранный теоретический, фактологический и эмпирический материал может быть полезен в процессе организации и преподавания спецкурсов по теории и практике европейской интеграции, проведении тематических семинаров со студентами и аспирантами высших учебных заведений, курсов повышения квалификации для преподавателей дисциплин МЭО в высших учебных заведениях.
Апробация работы
Диссертация была обсуждена на заседании отдела европейской интеграции Института Европы РАН и рекомендована к защите.
Диссертация апробирована в печати в виде статей. По материалам диссертации опубликовано 5 статей.
Характеристика новой ситуации в Европе
Старт европейскому объединению был дан, как известно, подписанием 18 апреля 1951 г. шестью государствами (Германией, Францией, Бельгией, Нидерландами, Люксембургом и Италией) Парижского Договора (об учреждении ЕОУС), а Римские Договора 1957 гг. создали правовую основу для процесс интеграции. В силу закономерностей интеграционного процесса, блок «шести», по мере создания внутри него целостного рыночного пространства становился мощным центром притяжения для окружающих государств. Страны-аутсайдеры, лишенные многих экономических преимуществ, имеют два варианта действий: они могут либо войти в состав ЕС и оказаться внутри общего рыночного пространства, либо перенести в него отдельные производства путем инвестирования капитала. На практике используются оба пути, но на каком-то этапе первый из них становится предпочтительным, и та или иная страна начинает стучаться в дверь Сообщества. Договор о ЕЭС/ЕС содержит положение, открывающее доступ в него любой европейской стране, которая разделяет основные политические и экономические принципы функционирования ЕС, однако до решающих перемен, затронувших Советский Союз и весь лагерь социализма, эта возможность для государств Центральной и Восточной Европы имела лишь теоретическое значение.
Подавляющее большинство стран ЦВЕ исторически тяготело к Западной Европе, особенно к центральной первоначальной интеграционной «шестерке». Так, в предвоенном 1938 г. на Западную Европу замыкалось 54% внешней торговли Чехословакии, 69% - Польши, 70% - Румынии, 71% - Венгрии и Югославии, 78% -Болгарии (10). И лишь незначительная часть их внешнеторгового оборота приходилась на СССР и Восточную Европу. Вторая мировая война и последующее советское доминирование привели к искусственной переориентации внешних хозяйственных связей государств ЦВЕ на СССР, причем развитие процесса в этом направлении поощрялось крупными советскими кредитами (в противовес «плану Маршалла»), низкими ценами советского топлива, сырья, оборудования и др. После того как в январе 1949 г. был учрежден СЭВ, эта тенденция еще более усилилась: торговые, промышленно-кооперационные и кредитно-финансовые связи европейских государств-членов этого замкнутого блока концентрировались внутри него, причем большей частью в виде «гелиоцентрической» модели, когда каждое из них становилось привязанным главным образом к СССР (14).
В конце 80-х гг. ситуация коренным образом изменилась. Крушение Советского Союза стало точкой отсчета в демонтаже такой «гелиоцентрической» архитектуры в Центральной и Восточной Европе, и страны ЦВЕ стали искать пути обретения собственной идентичности. Будучи в основном малыми (за исключением Польши и Румынии) и экономически слабо развитыми государствами, они не могли рассчитывать на достижение благосостояния в одиночку, и в подавляющем большинстве изъявили желание войти в состав динамично развивающегося Европейского Союза.
Перемены, происшедшие на востоке европейского континента, открыли перспективы и возможные опасности его будущего развития. Европейский романтизм и европейский рационализм соединились воедино и не позволили принять иного решения, чем приступить к разработке стратегии, способствующей интеграции стран ЦВЕ в Сообщество. При этом европейский рационализм по достоинству оценил перспективу укрепления позиций ЕС на международной арене и усиления его экономического могущества в глобальной конкуренции за счет динамичных хозяйств стран ЦВЕ, обладающих квалифицированной и дешевой рабочей силой. Тогда как европейский романтизм увидел в ситуации прекрасные возможности для возвращения к идее единства европейских наций. Таким образом, конец 80-х гг. создал все условия для того, чтобы расширение ЕС на восток стало актуальной задачей развития европейского континента. Однако проблема заключалась в противоречии желаемого, как со стороны государств ЦВЕ, так и ЕС, и возможного. А реальность заключалась в низком уровне экономического развития государств ЦВЕ, неэффективности их административных систем и незрелости демократических институтов. Даже такие «бедные» государства-члены ЕС, как Португалия, Испания и Греция, перед вступлением в Сообщество имели рьшочными экономику и обладали всеми необходимыми структурами для ее функционирования. Тогда как страны ЦВЕ не соответствовали ни по одному параметру из числа тех, что считаются важнейшими составляющими западной модели общества: наличие функционирующей рыночной экономики, демократическая организация общества, с господством правовых методов деятельности государства, разделение властей, многопартийная система, уважение прав человека, создание высоких социальных гарантий и высокое качество жизни. Все это трансформировало задачу очередного расширения зоны европейской интеграции в проблему сохранения фундаментальных принципов организации Сообщества, удержания достижений интеграции и возможности сочетания процессов ее расширения и углубления.
Более того, после распада СЭВ страны ЦВЕ переживали настоящий шок, связанный как с трансформацией централизованной, командно-распределительной экономики в рыночную, так и с последствиями развала прежней системы внешнеэкономических связей. Корни непростой ситуации, в которой оказались страны ЦВЕ в конце 1980-х гг., уходят в историю их взаимоотношений с Сообществом (278).
Отношения между ЕЭС/ЕС и странами восточноевропейского региона можно разделить на основе преобладавших тенденций и особенностей процесса на ряд этапов. Первый из них охватывает период до 1985 г., т.е. до возникновения решающих перемен в международной политике Советского Союза в связи с наступлением «эры Горбачева» и характеризуется холодными и мало продуктивными контактами.
Когда в конце 1950-х гг. было учреждено ЕЭС, Советский Союз видел в этом усиление капиталистического лагеря, пагубное для интересов социалистических стран, в частности в Восточной Европе. Марксистский анализ трактовал его как закрытую группировку, обслуживающую интересы монополистического класса, как экономический рычаг НАТО, агрессивно настроенный по отношению к Восточной Европе, и предрекал его распад в результате внутренних противоречий. К 1962 г. успехи развития Сообщества изменили подход Советского Союза, который уже стал видеть в ЕЭС политическую и экономическую реальность Европы. Однако в течение двух десятилетий «периода стагнации» (1964-1984 гг.) Советский Союз, как и весь восточноевропейский блок отказывались юридически признать Сообщество.
Эволюция отношений ЕС и стран ЦВЕ (1988 г. - 1999 г)
Важнейшей вехой на пути развития отношений Сообщества со странами ЦВЕ стало заключение с рядом государств этого региона Европейских соглашений, или соглашений об ассоциации. Европейские отношения стали правовой основой отношений Сообщества с государствами ЦВЕ, представляя собой новую форму сотрудничества между ЕС и третьими странами (225).
Соглашения об ассоциации со странами ЦВЕ вписывались в общий контекст процесса интеграции. Маастрихтский Договор определили в числе других задач направление и рамки (масштабы, сферу) европейской интеграции. В тексте Маастрихтского Договора в качестве одного из важнейших направлений развития Сообщества была отмечена деятельность, определяемая перспективой включения в его состав по меньшей мере 10 новых государств.
Как отмечалось выше, Евросоюз, не желая упустить возникший в конце 1980-х гг. шанс на достижение в Европе стабильного экономического и политического порядка, консолидирует свою «восточную» политику на создание условий, благоприятствующих трансформации экономики и общества в странах ЦВЕ в демократическом направлении. Однако темпы развития событий в Европе требовали поставить взаимоотношения между
Европейским Союзом и вновь образованными, демократически ориентированными государствами на востоке Европы на более прочную системную основу. В ответ на эти потребности в рамки восточноевропейской политики ЕС была внесена новая форма легализации отношений - Соглашения об ассоциации, или Европейские соглашения. Европейские соглашения стали важнейшим инструментом в программе подготовки стран ЦВЕ к членству на длинном пути от отношений ассоциации через стратегию подготовительного периода до непосредственного открытия переговоров о вступлении в ЕС. В августе 1990 года Комиссия внесла в повестку дня Совета Министров и Европейского парламента предложение о заключении Соглашений об ассоциации со странами ЦВЕ.
Первые соглашения об ассоциации были подписаны 16 декабря 1991 г. с Польшей, Венгрией и Чехословакией. Официальные переговоры с этими государствами начались 20 декабря 1990 г., были длительными и тяжелыми, особенно в части, касающейся торговли сельскохозяйственными и другими чувствительными продуктами, и завершились 16 декабря 1991 г. подписанием Европейских соглашений по предложенной Комиссией структуре (256).
С точки зрения ЕС, юридическим основанием для заключения соглашения об ассоциации является статья 238 Договора о ЕС. В ней оговариваются условия, позволяющие квалифицировать тот или иной правовой документ как соглашение об ассоциации, т.е. должно содержаться указание на: а) взаимные права и обязанности; б) совместные действия и 3) общие процедуры. В соответствии с определением Суда ЕС, Соглашения об ассоциации создают "особые, привилегированные связи со странами, которые не являются членами Сообщества, но должны, по меньшей мере в некоторой степени, принять участие в системе Сообщества" (65). При этом степень участия ассоциированных стран в системе Сообщества не определяется, однако качественная природа соглашения, идентифицированная как "привилегированные связи", является определяющей. Значителен уже сам факт подписания Европейских соглашений, поскольку свидетельствовал о признании государствами-членами Союза важности политического и экономического прогресса, достигнутого в государствах бывшего восточного блока.
Европейские соглашения имели вид смешанных соглашений, которые попадали частично под компетенцию Сообщества, т.е. первой опоры Сообщества, и частично под компетенцию государств-членов (в тот момент ЕС-12). Причиной использования для соглашений смешанной юридической формы служит наличие в них положений о политическом сотрудничестве, свободе передвижения людей и культурном сотрудничестве. Формальное заключение соглашений об ассоциации включало необходимость подписания их как на уровне ЕС (Советом Министров), так и на уровне государств-членов, которые должны включить соглашения в национальные правовые системы. Это значительно задерживало процедуру ратификации. (Дополнительная задержка произошла также в связи с разделением Чехословакии на Чешскую и Словацкую Республики). Поэтому коммерческие разделы соглашений были выделены в отдельную часть и подписаны (1 марта 1992 г., затем вновь ратифицированы для Чешской Республики и Словакии) в виде Промежуточного соглашения на основании статьи 113 того же Договора. (230). При этом выбор далеко не свободной от недостатков смешанной процедуры несет в себе позитивный элемент, поскольку дает альтернативу длительной дискуссии, которая могла бы развернуться между Сообществом и странами-членами ЕС относительно того, что может быть отнесено к компетенции Сообщества, а что отводится странам-членам (231).
Вступление в силу торговых и имеющих отношение к торговле частей Соглашения имело своим следствием отказ от Общей системы преференций (ОСП), которая применялась в отношении Польши, Венгрии и Чешской и Словацкой Федеративной Республики в соответствии с программой ФАРЕ (299). Как правило, торговый режим, учреждаемый Соглашениями об ассоциации, является более благоприятным, чем режим, предоставляемый в рамках ОСП, хотя в некоторых исключительных случаях отмена статуса ОСП и вступление в силу Соглашения могли привести к менее выгодному режиму (219).
16 сентября 1992 г. Европейский парламент одобрил заключение Соглашения об ассоциации с Венгрией и Польшей (а 4 октября 1993 г. отдельно с Чешской и Словацкой Федеративной Республикой) (264), которые вступили в силу с 1 февраля 1994 г. (224).
Соглашения, заключенные Европейским Союзом с Польшей, Венгрией и Чехословакией, установили надежные основы отношений между ними и стали образцом для подписания заключений об ассоциации с другими государствами ЦВЕ. В этом смысле декабрь 1991 г. стал переломным моментом в характере развития отношений между ЕС и ЦВЕ. 22 декабря 1992 года были заключены Европейские соглашения с Румынией и Болгарией; 12 июня 1995 г. были подписаны Европейские соглашения с тремя балтийскими государствами (25), а 10 июня 1996 г. Европейское соглашение со Словенией (27).
Стоимость интеграции ассоциированных государств ЦВЕ в ЕС как ключевой вопрос стратегии расширения Союза «на восток»
Предстоящее расширение ЕС на страны ЦВЕ и подготовка к нему 10 стран-кандидатов и самого Союза, представляет собой важнейший фактор экономической и политической жизни континента. Однако первые результаты реализации стратегии подготовки к членству показали, что вступление этих стран в Союз будет сопряжено с тяжелым и продолжительным финансовым бременем для ЕС, и открывшиеся блестящие возможности, с течением времени переросли в вызов для Европы, поставив на повестку дня вопрос о стоимости такого расширения и его целесообразности. При этом оценка стоимости расширения включает учет целого комплекса эффектов политического, экономического, социального, культурного и другого рода характера. В настоящем параграфе этот показатель будет ограничен анализом лишь экономических аспектов, способных внести положительный или отрицательный вклад в усилия ЕС и стран ЦВЕ по продвижению зоны интеграции «на восток».
Как уже отмечалось, настоящее расширение ЕС характеризуется 4 особенностями. Это: 1) масштабность расширения; 2) низкий уровень экономического развития стран-кандидатов; 3) наложение трудностей процесса расширения на проблемы назревшего реформирования институтов ЕС; 4) расширение происходит в условиях глобализация торговли и в целом экономики, которая диктует свои законы в сфере экономики.
Масштабность расширения «на восток», которая определяется тем, что при положительном решении к Союзу добавляется 10 новых государств-членов, является лишь одним аспектом проблемы. Вторая и главная проблема экономического характера связана с низким уровнем экономического развития стран ЦВЕ, подавших заявления с просьбой принять их в состав ЕС. В этой связи уместна историческая аналогия с точки зрения масштабов вступления: так, 1981-1986 гг. имел место также достаточно крупный акт присоединения к ЕС трех государств (Греции, Испании и Португалии) с общей численностью населения несколько менее 60 млн. человек. Однако с точки зрения экономического развития это сравнение не в пользу нынешних стран-кандидатов: указанные государства-члены, будучи по стандартам ЕС экономически наименее развитыми странами, имели даже тогда показатели среднедушевого ВВП выше, чем у нынешних стран-кандидатов.
Это осознание масштабов возникающих на пути восточного расширения проблем выразилось, в частности, в разработке критериев членства, обосновывающих дифференцированный подход к странам-кандидатам, возможность регулирования количества вступающих государств и позволяющих замедлить темп расширения Союза. Так, стоимость расширения, с учетом всех реальных и прогнозируемых приобретений и убытков с обеих сторон, стала важнейшей темой в обсуждениях перспективной модели развития ЕС и фактором, определяющим будущее и Союза, и государств-кандидатов ЦВЕ. При этом спектр мнений относительно тяжести финансового бремени, которое должны будут нести ньшешние государства-члены, с тем чтобы поднять уровень их экономического развития до средних показателей в Союзе, оценки баланса приобретений-издержек ЕС вследствие приема новых членов достаточно широк.
В контексте третьей особенности настоящего этапа развития интеграции вширь существенно, что не только страны, осуществляющие трансформацию экономических и политических систем, но и все государства-члены ЕС, а также институты Сообщества, построенные за прошедший полувековой период, испытывают потребность в модернизации, и стоимость такого реформирования накладывается на специфические проблемы расширения, усугубляя и искажая их истинную величину.
И, наконец, новой характеристикой общественной жизни является развитие информационных технологий и глобализация, посредством их внедрения, всех сфер общественной жизни. В сложившихся условиях информационной глобализации глобальный характер приобретает и международная торговля, когда многосторонняя торговая система, основанная на общепризнанных правилах ВТО, становится решающим фактором развития мировой экономики и основой существования двусторонних и региональных связей. Последняя, в свою очередь, влечет за собой ужесточение конкуренции на мировом рынке, при этом в новом формате отношений меняется уже значимость самих факторов, определяющих конкурентоспособность, которая будет определяться уже не столько объемом производства, сколько снижением стоимости единицы продукции (306). При оценке стоимости расширения ЕС необходимо учитывать также эту реальность и трактовать возможный вклад новых членов Союза в контексте глобальных перемен. В этой связи, как представляется, особенно значимым может стать влияние вступления новых государств ЦВЕ в ЕС на конкурентные позиции Союза в современном мире (334).
Сочетание многочисленных факторов внутреннего и внешнего порядка определяют сложный характер расширения ЕС «на восток».Несомненно, что оно будет сопряжено для обеих сторон процесса как с издержками, так и с достижением весомых преимуществ. В этой связи ниже будут рассмотрены потенциальные последствия расширения, отдельно для ЕС/нынешних государств-членов и стран-кандидатов.
Европейский вектор политики Польши
Польша была первой страной ЦВЕ, в которой 12 сентября 1989 г. было установлено некоммунистическое правительство во главе с Тадеушем Мазовецким. Интеграция в западные политические структуры и структуры безопасности были главной целью всех сменявших друг друга правительств Польши, начиная с 1989 г., что было в очередной раз подтверждено 5 апреля 1994 г., когда Польша подала заявление с просьбой о вступлении в ЕС (186). Представители польской политической элиты неоднократно отмечали, что членство в Европейском Союзе имеет историческое измерение и представляет собой наилучший ответ на вызов современности. Так, по словам Кржистофа Скубишевского: "К концу XX века Европейский Союз представляет собой наилучший ответ на вызов будущего. Народы, большие и малые, в смысле пространства, населения, сырьевых ресурсов, военной силы и др., не в состоянии индивидуально противостоять угрозам в политической, экономической и социальной сферах, в области охраны окружающей среды, которые вырисовываются на горизонте XXI века. И если такого убеждения придерживаются Франция, Германия, Италия, Великобритания и др., т.е. те, к кому судьба была более или менее благосклонна, то что говорить о Польше, которая была разрушена во время войны, пережила изменения границ и 45 лет жила под коммунистической диктатурой и советским доминированием" (308). Обязательства Польши в связи с интеграцией были подчеркнуты в приветствии президента Квасневского, произнесенном им в колледже Европы в Натолине 6 ноября 1996 г.: «Трансформация в Польше началась после исторического прорыва в 1989 г. и состояла не только из экономических реформ, но и включала открытие страны миру. Открытость является исторической традицией. Участие в естественном процессе интеграции нашего континента является частью нашего понимания суверенитета Польши. Для нас перспектива европейской интеграции представляет собой исторический выбор. Мы думает не только о пользе, которую мы извлечем от вступления в Европейский Союз. Мы также хорошо осознаем те обязательства, которые накладываются на нас, и ту роль, которую мы должны выполнить в процессе объединения континента» (290). Существенно, что в заявлениях польских политических деятелей членство страны в ЕС не сводится только к экономическому аспекту, но распространяется также на активное участие Польши в строительстве новой формы "объединенной Европы", которая могла бы способствовать обеспечению мира, солидарности и прогресса на европейском континенте. В этом контексте ассоциацию Польши с Союзом они трактуют как неизбежный этап приспособления к выполнению критериев, связанных с членством, а не как альтернативу полной интеграции с Европейским Союзом (275). В настоящее время состояние экономических отношений оценивается в общем положительно, хотя никто не отрицает наличие недостатков, связанных, главным образом, с доступом польских чувствительных товаров, прежде всего сельскохозяйственных продуктов, на европейский рынок. Эта ситуация, определяемая чрезмерно высоким участием сельскохозяйственного сектора в экономике страны и занятости в нем значительного людского потенциала, может поднять проблемы, способные затянуть или усложнить переговоры Польши о вступлении в Европейский Союз (289,45,333). Договорные отношения. Дипломатические отношения между ЕС и Польшей были впервые установлены в сентябре 1988 г. Соглашение о торговле и сотрудничестве было подписано в сентябре 1989 г. Это было непреференциальное соглашение, предоставлявшее взаимный режим наиболее благоприятствуемой нации в торговле, которое предусматривало отмену к 1994 г. количественных ограничений Сообщества на импорт из Польши. Соглашение об ассоциации, известное как Европейское соглашение между Европейскими сообществами и Польшей, было подписано 16 декабря 1991 г. и вступило в силу 1 февраля 1994. А его положения, относящиеся к торговле, т.е. к компетенции Сообщества, вступили в силу уже с 1 марта 1992 г. в рамках Промежуточного соглашения и создали основу для консолидации льготного торгового режима и постепенного (в течение десяти лет), асимметричного движения к созданию зоны свободной торговли (310). Соглашение об ассоциации между ЕС и Польшей включает все характерные для этой формы принципы и положения, хотя имеются некоторые вариации, и в некоторых случаях весьма заметные. Первым общим и существенным моментом является отсутствие в соглашениях конкретных указаний на вступление Польши в ЕС. При отсутствии прямого упоминания о вступлении в Союз Соглашение тем не менее содержит ряд положений, свидетельствующих о соответствующем намерении Союза. Так, например, в статье 68 отмечается, что стороны признают в качестве одной из основных предпосылок интеграции Польши в Сообщество сближение законодательства страны с правовой системой Сообщества; в статье 70 отмечается, что Сообщество обязуется предоставить Польше техническое содействие для проведения мер по гармонизации законодательства; статья 74 декларирует такие горизонты сотрудничества, как снижение различий между сторонами в стандартизации и регламентации. За всем этим прослеживалась цель, заложенная в основании Европейского соглашения, а именно: «подтягивание» Польши к стандартам Сообщества, или в состояние готовности к вступлению (33,182). Европейское соглашение, установившее регулярный политический диалог между сторонами, определило его формы и участвующие в нем структуры (44). Соответствующие консультации происходят вначале между Президентом Польской Республики и представителями Сообщества: Председательствующей страной в Европейском совете и Председателем Европейской Комиссии. Политический диалог на уровне министров, в свою очередь, имеет место в рамках Совета по ассоциации, который возглавляет с польской стороны министр иностранных дел и со стороны ЕС министр иностранных дел страны, председательствующей в Совете. Решения Европейского совета по интеграции стран ЦВЕ постепенно расширяли формы диалога и включали в его состав все новые структуры: вначале так называемых Европейских корреспондентов, функционирующих в рамках Министерства иностранных дел, и экспертов, а затем встречи министров, представляющие отдельные провинции страны, с их партнерами из государств-членов ЕС в рамках структурного диалога, который стал составной частью стратегии подготовки ассоциированных стран к членству, принятой Эссенским саммитом в 1994 г. (300). Начиная с декабря 1994 г., премьер-министр Польской Республики также получает приглашение для участия в работе Европейского совета, а также во встречах с главами правительств государств-членов ЕС в рамках политического диалога. С этого же времени спикер Сейма принимает участие во встречах председателей парламентов ассоциированных стран, организуемых ЕК. Важнейшими органами в рамках Парламента являются Комиссия по вопросам Европейских соглашений, а в Сенате подкомиссия в рамках Комиссии по иностранным делам.
